Plan- och byggprocessens längd
Betänkande 2001/02:BOU6
Bostadsutskottets betänkande2001/02:BOU6
Plan- och byggprocessens längd
Sammanfattning Bostadsutskottet behandlar i detta betänkande Riksdagens revisorers förslag 2001/02:RR8 jämte två motioner väckta med anledning av förslaget. Därutöver behandlas förslag i fyra motioner från 2001 års allmänna motionstid. Bostadsutskottet redovisar i betänkandet sina överväganden med anledning av revisorernas förslag. Riksdagen föreslås ställa sig bakom dessa överväganden och som sin mening ge dem regeringen till känna. Utskottets anser att de redovisade övervägandena innebär att även synpunkter och förslag som förs fram i de behandlade motionerna i huvudsak får anses vara tillgodosedda. Bostadsutskottet ställer sig bakom revisorernas förslag om att en bred översyn av PBL nu bör komma till stånd. Utskottet framhåller emellertid att översynen inte har en total och genomgripande revidering av PBL som syfte. Enligt utskottets mening har PBL i sina huvuddrag visat sig svara mot de krav som kan ställas på ett regelsystem för planering och byggande. Den förordade översynen bör inbegripa uppgiften att sammanställa och strukturera de överväganden och förslag om PBL som tidigare framförts i flera utredningar och där den fortsatta beredningen ännu inte lett fram till ett ställningstagande. En prioriterad fråga bör vara att överväga åtgärder som kan motverka förseningar i plan- och byggprocessen. I översynen bör också frågor om bygglov, tillsyn och kontroll kunna övervägas. Översynen bör bedrivas så att resultat och förslag kan redovisas etappvis. Vissa avgränsade frågor bör således kunna övervägas med förtur. Detta gäller exempelvis frågan om systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut. I övrigt bör den inledande sammanställningen av framförda förslag och iakttagelser ge underlag för ställningstagande till vilka frågor som bör ges prioritet. Bostadsutskottet tar i betänkandet även ställning till förslag om åtgärder för att förbättra uppföljningen av PBL, förtydliga länsstyrelsens roll samt förtydliga oklara begrepp i PBL. Reservationer har avgivits av (c) i frågan om översynen av PBL samt av (kd) i frågan om ett planeringsforum vid Boverket. Särskilda yttranden har avgivits av (m, fp, -), (v), (kd) och (mp).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Översyn av PBL m.m. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför under rubriken Översyn av PBL m.m. Därmed bifaller riksdagen delvis förslagspunkterna i Riksdagens revisorers förslag till riksdagen 2001/02: RR8 samt avslår motionerna 2001/02:Bo9 yrkande 1, 2001/02:Bo10, 2001/02:Bo216 yrkandena 1 och 2, 2001/02:Bo244 yrkande 1, 2001/02: Bo324 yrkande 9 och 2001/02:Bo325 yrkande 21. Reservation 1 (c) 2. Planeringsforum vid Boverket Riksdagen avslår motion 2001/02:Bo10 yrkande 1. Reservation 2 (kd) Stockholm den 12 februari 2002 På bostadsutskottets vägnar Knut Billing Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Knut Billing (m), Lennart Nilsson (s), Lilian Virgin (s), Owe Hellberg (v), Ulla-Britt Hagström (kd), Sten Andersson (-), Carina Moberg (s), Inga Berggren (m), Anders Ygeman (s), Siw Wittgren-Ahl (s), Sten Lundström (v), Annelie Enochson (kd), Helena Hillar Rosenqvist (mp), Rigmor Stenmark (c), Yvonne Ångström (fp), Ewa Thalén Finné (m) och Leif Jakobsson (s).
2001/02 BoU6 Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas Riksdagens revisorers förslag till riksdagen 2001/02:RR8 samt två motioner väckta med anledning av förslaget. Vidare behandlas förslag i fyra motioner väckta under 2001 års allmänna motionstid. Dessa förslag har anknytning till frågor som behandlats av revisorerna. Bakgrund Riksdagens revisorer har under flera år regelbundet gått ut med en förfrågan till riksdagens utskott om förslag till granskningsärenden inom respektive utskotts beredningsområde. Efter en sådan förfrågan beslutade bostadsutskottet vid sitt sammanträde den 13 april 2000 att föreslå att Riksdagens revisorer skulle ta upp frågan om plan- och bygglovsprocessens längd till granskning. Bostadsutskottet angav i korthet följande bakgrund till sitt förslag. Plan- och bygglovsprocessen framställs ofta som alltför långdragen och som en väsentlig orsak till att bostäder inte kan produceras i takt med den efterfrågan som råder. En fråga som har tagits upp särskilt är den tid som kan gå från det att en kommun påbörjar arbetet med att anta eller ändra detaljplan, främst för områden med flerbostadshus, till dess att ett lagakraftvunnet beslut beträffande bygglov föreligger. Den kritik som har framförts i detta sammanhang gäller bl.a. överprövningen av de olika kommunala besluten. Det finns anledning att tro att kritiken har visst fog för sig och att nuvarande förhållanden kan ha negativa samhällsekonomiska konsekvenser. Bristen på bostäder kan hindra ekonomisk tillväxt på orten och kan därför även ha konsekvenser för landets ekonomi. Mark står outnyttjad och de på grund härav ökade kostnaderna, bl.a. för det kapital som lagts ned på förvärvet av marken, måste förr eller senare påverka kostnaderna för de boende. Enligt bostadsutskottets mening förtjänar den inledningsvis nämnda frågan om vilken tid som förflyter innan ett lagakraftvunnet beslut om bygglov föreligger en närmare undersökning. I det sammanhanget är det även av intresse att i förekommande fall uppmärksamma kommuner som i sin fysiska planering funnit former för arbetet som påskyndar processen. Vidare är det av vikt att uppmärksamma vilka effekter som det behandlade problemet har på produktionskostnaderna, bl.a. kapitalkostnaderna. Även effekterna för bostadsförsörjningen i områden med stor efterfrågan på bostäder förtjänar ett närmare studium. Det bör även övervägas att sätta in frågeställningarna i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Riksdagens revisorer beslutade den 26 oktober 2000 att genomföra en granskning i huvudsak i enlighet med bostadsutskottets förslag. Någon samhällsekonomisk analys bedömde dock inte revisorerna vara möjlig att genomföra inom ramen för granskningen. Däremot studerades kostnaderna i samband med plan- och byggprocessen i ett antal fallstudier. Likaså ingick i granskningen att studera hur de centrala, regionala och lokala aktörerna samverkat i de aktuella fallen samt vilka hinder som kan finnas i plan- och byggprocessen. Resultatet av revisorernas granskning med överväganden och förslag redovisades i rapporten Plan- och byggprocessens längd (rapport 2000/01:14). Denna rapport har sedan remitterats till myndigheter och organisationer för synpunkter. På grundval av rapporten och de framförda remissvaren har revisorerna i november 2001 till riksdagen lagt fram sitt förslag 2001/02:RR8, Plan- och byggprocessens längd. Till förslaget finns rapport 2000/01:14 samt en sammanfattning av remissynpunkterna på rapporten fogade som bilagor. Det huvudsakliga innehållet i revisorernas förslag Fokus i revisorernas granskning har varit på utvecklingen efter år 1996 då nya bestämmelser om tidiga program och samråd för detaljplaner genomfördes. Revisorerna konstaterar att flertalet av remissinstanserna delar de iakttagelser och förslag som revisorerna redovisat i rapporten. Revisorerna redovisar inledningsvis vissa allmänna synpunkter föranledda av den genomförda granskningen. Det gäller iakttagelserna att plan- och byggprocessen är komplex och ibland tar mycket lång tid, att lagändringarna år 1996 har gett ett tveksamt resultat och att länsstyrelserna har en viktig roll i planfrågorna. Revisorerna redovisar som sin uppfattning är att tiden nu är mogen för en mer genomgripande och förutsättningslös översyn av PBL. Granskningen anses peka på ett flertal problem som nu behöver lösas. Flera av problemen har varit uppmärksammade en längre tid. Regeringen har under flera år fått förslag från olika myndigheter och organ som syftat till att effektivisera processen, förslag som uppenbarligen ännu inte har behandlats av regeringen. Mot denna bakgrund framhålls att i en kommande översyn av PBL bör revisorernas rapport, remissinstansernas yttranden över rapporten och revisorernas överväganden beaktas. I revisorernas förslag till riksdagen redovisas mer specificerade överväganden i sex frågor. Med hänvisning till dessa överväganden anser Riksdagens revisorer att riksdagen bör göra tillkännagivanden till regeringen i frågor om: behovet av en översyn av PBL en bättre uppföljning förseningar i plan- och byggprocessen åtgärder för att förtydliga länsstyrelsens roll överklaganden och förseningar behovet att förtydliga oklara begrepp. Nedan redovisas något förkortat revisorernas överväganden och förslag i de frågor som föreslås bli föremål för tillkännagivanden till regeringen. Översyn av PBL Revisorerna anför att PBL är en ramlag som till stora delar fortfarande fungerar väl. Osäkerheten vid tillämpningen av lagreglerna tycks dock ha ökat och de centrala och regionala statliga myndigheterna har haft svårt att nå ut med ändamålsenlig information och återföra erfarenheter till kommunerna. Revisorerna konstaterar i granskningen att regelverket kring planeringen inte förenklats på samma sätt som bygglovsreglerna och framhåller att det är olyckligt att regeringen ännu inte behandlat vissa tidigare utredningsförslag om förändringar i PBL. Revisorerna anser vidare att det skett en fokusering på miljöfrågorna de senaste åren som gjort att gestaltningsfrågor och sociala frågor i planeringen inte beaktas på samma sätt som tidigare. Andra problem som framhålls är en dåliga harmonisering med annan lagstiftning bl.a. miljöbalken, den dåliga konkurrensen inom branschen, överklagandens betydelse för processens längd, bristen på flexibilitet i planeringen, oklara begrepp och oklara myndighetsroller m.m. Mot den här bakgrunden anser revisorerna det oroande om en översyn av PBL ånyo i huvudsak fokuseras på miljöfrågorna. Den angelägna harmoniseringen med bl.a. miljöbalken kan visserligen lösas i det sammanhanget men revisorerna framhåller att en förutsättningslös översyn bör komma till stånd för att undvika en obalans i lagstiftningen. Bättre uppföljning Revisorerna anser att bostads- och PBL-frågorna så långt möjligt bör samlas i ett departement. Det kan ge den helhetssyn och den överblick inom sakområdet som saknas i dag. Även samverkan med de centrala och regionala statliga myndigheterna skulle på så sätt kunna förbättras. Det är enligt revisorerna oroande att regeringen inte tagit till vara det arbete som lagts ned vid olika myndigheter och andra organ i syfte att föreslå en effektivare process. Att inte heller förslag från statliga utredningar, exempelvis Plan- och byggutredningens förslag från 1996, behandlas anser revisorerna vara näst intill ett resursslöseri. Även problemen med överklaganden har varit kända en längre tid. Det är enligt revisorerna viktigt att uppföljningsarbetet prioriteras bättre och att det sker en snabbare erfarenhetsåterföring inte minst till dem som visat engagemang i frågorna. Revisorerna framhåller vidare att det är viktigt att regeringen begränsar sina uppdrag till Boverket alternativt låter finansiera de större uppdragen. Revisorerna menar också att regeringen i större utsträckning kan använda sig av andra källor än Boverket när verksamheten ska följas upp, exempelvis andra statliga myndigheter men också högskolor och universitet. Det är viktigt att Boverket ges möjlighet att ta fler egna initiativ och utveckla sitt uppföljningsarbete och sin omvärldsbevakning. Motverka förseningar i plan- och byggprocessen Revisorerna konstaterar att det i den administrativa plan- och byggprocessen finns flera hinder som leder till förseningar och därmed till ökade kostnader och en försämrad konkurrens. Dessa hinder bör enligt revisorerna så långt möjligt tas bort. Granskningen har visat att en kortare planeringsperiod inte behöver betyda en sämre kvalitet i slutprodukten. Revisorerna anser att reglerna om krav på program i detaljplaneringen kan ha förlängt hanteringen utan att ge det ökade medborgarinflytande som det var tänkt. Granskningen visar samtidigt att det tidiga programmet också skapat fler kontakter med övriga aktörer i tidigare skeden i planeringen. Revisorerna anser vidare att länsstyrelserna bör ges en mer aktiv roll i kontakterna med kommunerna när det gäller utbildning, information och erfarenhetsåterföring. I granskningen har revisorerna exemplifierat flera åtgärder som kunde effektivisera hanteringen, bl.a. införandet av tidsgränser inom vilka kommunen bör svara på planinitiativ, att kommunen bör motivera sitt ställningstagande att inte gå vidare med ett planärende, ett ökat delegationsförfarande inom kommunen m.m. Revisorerna anser att regeringen bör överväga att ge länsstyrelserna i uppdrag att bedriva ett utvecklingsarbete tillsammans med kommunerna där bl.a. dessa frågeställningar ingår. Även Boverket och Svenska Kommunförbundet bör delta i planeringen av arbetet. Användning av enkelt planförfarande kan förkorta planprocessen betydligt, och det är därför viktigt att utnyttja denna möjlighet när så är lämpligt och möjligt. Bestämmelserna om när enkelt planförfarande får och bör användas behöver därför tydliggöras för användarna. Behovet av regeländringar bör prövas i samband med översynen av PBL. Förtydliga länsstyrelsens roll Länsstyrelsen har en viktig roll i den mellankommunala samordningen och som främjare av det regionala perspektivet i planeringen. Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till att klarlägga länsstyrelsens roll och uppgift inom området. Regeringen bör också göras uppmärksam på iakttagelsen att länsstyrelsen lägger ned allt mindre resurser på kommunala kontakter i planeringens tidiga skeden. Detta står inte i samklang med PBL:s intentioner. Överklaganden och förseningar Granskningen visar att det finns statistik vid länsstyrelserna men att den inte används och analyseras. Regeringen bör ge länsstyrelsen i uppdrag att förbättra sin uppföljning och fortlöpande återrapportera utvecklingen till regeringen. Någon form av erfarenhetsåterföring till kommunerna bör också övervägas. Revisorerna utgår från att de förslag som Regeringskansliets arbetsgrupp kommer fram till i fråga om instansordningen för överklaganden m.m. noga övervägs. Det är bl.a. viktigt att en eventuell ändring inte leder till att processen förlängs ytterligare. Revisorerna anser att arbetsgruppens förslag bör bli föremål för en bred remissomgång. Frågorna skulle också lämpligen kunna övervägas i den PBL-översyn som revisorerna föreslår. Förtydliga oklara begrepp i PBL Det är viktigt att bestämmelserna klargörs i en samlad översyn av PBL. Om bestämmelserna är oklara eller kan ge upphov till skönsmässiga bedömningar är det bättre att reglerna ändras. En enhetlig och lika tillämpning av bestämmelserna är viktig inte minst ur rättssäkerhetssynpunkt. Granskningen har också visat att oklara begrepp kan medföra en både förlängd och fördyrad planprocess.
Utskottets överväganden Översyn av PBL m.m. Utskottets förslag i korthet Riksdagen bör som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört i detta avsnitt. Utskottet föreslår att en bred översyn av PBL kommer till stånd. Arbetet föreslås bedrivas etappvis så att förslag i prioriterade frågor kan föreläggas riksdagen med förtur. Vidare tar utskottet upp frågor om åtgärder för att förbättra uppföljningen av PBL, motverka förseningar i plan- och byggprocessen, förtydliga länsstyrelsens roll, pröva instansordningen m.m. för överklaganden samt förtydliga oklara begrepp i PBL. Utskottets ställningstagande utgår från de förslag som Riksdagens revisorer lagt fram. Enligt utskottets mening kan även de behandlade motionerna i huvudsak anses vara tillgodosedda med det anförda. Jämför reservation 1 (c) samt de särskilda yttrandena 1 (m, fp, -), 2 (v), 3 (kd) och 4 (mp). Inledning Inledningsvis kan bostadsutskottet konstatera att revisorernas överväganden kommit att omfatta betydligt vidare frågeställningar än dem som togs upp i utskottets förslag till granskningsärende. Granskningen av frågor om plan- och byggprocessens längd har således resulterat i förslag om en mer genomgripande och förutsättningslös översyn av PBL. Bostadsutskottet har emellertid inga invändningar mot att denna vidare fråga på detta sätt aktualiserats. Bostadsutskottet har med intresse tagit del av de överväganden som redovisas i Riksdagens revisorers förslag till riksdagen om plan- och byggprocessens längd samt det bifogade bakgrundsmaterialet i revisorernas rapport. Som framgått ovan initierade utskottet revisorernas granskning genom ett förslag våren 2000. Bostadsutskottet bedömde då att det fanns skäl att se över vilken betydelse som plan- och byggprocessens längd har för bl.a. tillkomsten av nya bostäder, byggkostnaderna och för den samhällsekonomiska utvecklingen. Bakgrunden var den kritik som i olika sammanhang hade framkommit om att trögheter i plan- och byggprocessen är en väsentlig orsak till att bostäder inte kan produceras i den takt som tillgodoser rådande efterfrågan. Det kan konstateras att denna frågeställning fortfarande är aktuell i den debatt som förs om vad som kan göras för att påskynda bostadsbyggandet och minska bostadsbristen i områden med hög efterfrågan. Revisorernas överväganden i förslag 2001/02:RR8 har ovan återgivits något nedkortade. Det bör emellertid framhållas att en betydligt utförligare bild av vilka överväganden som lett fram till de förslag som underställts riksdagen ges av revisorernas rapport 2000/01:14. Detta gäller exempelvis bostadsutskottets frågeställningar angående vilka merkostnader som en dåligt fungerande planeringsprocess kan befaras medföra. Bostadsutskottets vidare överväganden inriktar sig emellertid på de förslag om tillkännagivanden till regeringen som revisorerna fört fram. Indelning och rubriksättning av utskottets överväganden nedan utgår således från dessa förslag. Översyn av PBL Revisorerna föreslår i detta avsnitt att riksdagen skall ställa sig bakom bedömningen att en bred översyn av PBL nu bör komma till stånd. Revisorernas ställningstagande kan ses som en sammanfattande slutsats av de överväganden och förslag i mer avgränsade frågor som också läggs fram för riksdagens avgörande. Det har gått snart 15 år sedan plan- och bygglagen trädde i kraft. Detta förhållande kan i sig motivera en uppföljning och utvärdering av de delar av PBL som i huvudsak kvarstår oförändrade sedan lagen började tillämpas. Vissa delar av regelsystemet har under denna period reviderats i väsentliga avseenden. Det gäller bl.a. de förändringar i bygglovsprövningen och systemet för tillsyn och kontroll som trädde i kraft den 1 juli 1995. Likaså genomgick lagen något senare förändringar i syfte att bl.a. öka kraven på miljöhänsyn och medborgarinflytande i planeringen. Även dessa reviderade delar av lagen har emellertid varit i kraft tillräckligt lång tid för att motivera en mer samlad avstämning om utfallet av förändringarna blivit det förväntade. Behovet av ytterligare reformer har också kommit att aktualiseras vid upprepade tillfällen. Som revisorerna konstaterar har flera utredningar lämnat förslag med en sådan inriktning. Även i den allmänna debatten om förutsättningarna för planering och byggande har sådana synpunkter framkommit. Det kan konstateras att revisorernas överväganden om behovet av en PBL-översyn fått en relativt bred uppslutning bland remissinstanserna. Särskild vikt bör tillmätas det remissvar som avgivits av Boverket som är den myndighet som närmast har att svara för uppföljningen av PBL. Boverket framhåller att det är angeläget att arbeta vidare med revisorernas iakttagelser både vad gäller lagändringar och uppföljningsfrågor. Verket anser att en översyn av PBL i sin helhet nu är motiverad och att syftet med översynen bör vara att göra PBL-processen mer anpassad till dagens förhållanden och krav. Bostadsutskottet instämmer i bedömningen att den samhällsutveckling som skett sedan grunderna i planeringssystemet utformades på 1980-talet kan ses som ett starkt motiv till en översyn av PBL. Vid denna tidpunkt var planeringsarbetet fortfarande i hög grad inriktat på exploatering av områden där de motstående intressena var relativt begränsade. I dag gäller bl.a. planläggningen i fråga om nya bostäder i hög grad områden som redan är ianspråktagna för andra ändamål och där många motstående intressen gör sig gällande. Revisorerna konstaterar också i sin granskning att komplexiteten i planeringen påtagligt ökat. Detta har enligt revisorerna lett till en ökad osäkerhet i kommunernas tillämpning av lagen och en svårare roll för de centrala och regionala myndigheter som har ett ansvar inom området. Ytterligare ett skäl till att revisorerna kommit till slutsatsen att en samlad översyn av PBL nu bör komma till stånd är att ett flertal utredningar lämnat förslag om översyn och förändringar av PBL i olika avseenden. Revisorerna anser att det är mycket olyckligt om det underlagsmaterial som tagits fram av dessa utredningar inte blir föremål för en samlad beredning. Bostadsutskottet instämmer i denna bedömning. Vidare är det värdefullt om de synpunkter som framkommit från olika berörda intressenter om brister i plan- och byggprocessen kan prövas och vägas mot varandra. Ett av skälen till att bostadsutskottet initierade granskningen av frågor kring plan- och byggprocessens längd var just återkommande påståenden om att många bostadsbyggnadsprojekt försenades avsevärt av överklaganden i flera instanser och en även i andra avseenden långdragen planeringsprocess. Dessa synpunkter, som i första hand förts fram från byggherresidan, måste givetvis vägas mot de berättigade önskemål om insyn och inflytande i planprocessen som exempelvis de närmast berörda boende och andra sakägare kan ha. Revisorerna framhåller i sina överväganden att det under de senaste åren skett en fokusering på miljöfrågorna som gjort att gestaltningsfrågorna och sociala frågor i planeringen inte beaktas på samma sätt som tidigare. Mot den bakgrunden anser revisorerna att det är oroande om en översyn av PBL ånyo skulle fokuseras på miljöfrågorna. Bostadsutskottet vill i denna fråga understryka att de överväganden som initieras inom ramen för bl.a. miljömålsarbetet och arbetet för en långsiktigt hållbar utveckling inte får ställas i motsats till övriga reformbehov. Bostadsutskottet anser således att den översyn med en bredare inriktning som nu förordas inte bör lägga hinder i vägen för regeringens aviserade planer på att se över hur bl.a. PBL kan medverka i ett hållbart samhällsbyggande. Utskottet vill även understryka att begreppet hållbar utveckling torde få sammanfatta en helhetssyn där ekologiska, hälsomässiga, arkitektoniska, tekniska, ekonomiska, sociala och kulturella aspekter vävs samman. Bostadsutskottet instämmer således i bedömningen att tiden nu är mogen för en bredare översyn av PBL. Utskottet anser emellertid att revisorernas granskning inte ger tillräckligt underlag att ta ställning till den närmare avgränsningen av denna översyn. Det bör erinras om att revisorernas granskning varit inriktad på vissa frågor om plan- och byggprocessen fram till bygglov. De regler som gäller för bl.a. byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll har alltså inte uppmärksammats i granskningen. I en bredare översyn av PBL finns det givetvis skäl att ta upp även dessa frågor. Det får förutsättas att det i dag finns tillräckligt underlag för en analys och överväganden om de förändringar av PBL i dessa avseenden som genomfördes i mitten av 1990-talet fått avsedd effekt. Inte minst ett antal uppmärksammade fall där byggfel upptäckts direkt efter färdigställandet kan väcka frågor om regleringen av ansvaret för genomförande och kontroll av ett byggnadsprojekt. Utskottet tar emellertid i detta betänkande inte vidare upp denna del av PBL-systemet. Bostadsutskottet kan konstatera att de områden där ett reformbehov har ansetts föreligga, både enligt revisorernas granskning och i tidigare redovisade utredningsförslag, är olika väl belysta och beredda. I flera frågor gäller att bestämda uppfattningar visserligen förts fram från olika berörda parter men att någon egentlig analys som kan ligga till grund för ett beslut om utredningsinsatser om lagändring inte har genomförts. I andra frågor har ett beredningsarbete redan pågått en tid. Det förhållandet att utskottet nu ställer sig bakom tanken på en mer samlad översyn av PBL bör inte förhindra att överväganden i dessa frågor slutförs och eventuella förslag föreläggs rikdagen. Bostadsutskottets allmänna överväganden i frågan om vad en översyn av PBL bör omfatta leder fram till slutsatsen att en första uppgift för regeringen bör vara att utforma en tidsplan för översynen som möjliggör ett flerstegsförfarande. Utskottet vill således undvika att en pågående bredare översyn av PBL-systemet lägger hinder för att det samtidigt föreläggs riksdagen förslag om förändringar i mer avgränsade frågor. Det kan i och för sig riktas invändningar mot en sådan ordning. Vissa frågor kan anses ha ett så starkt samband att ställningstaganden och förslag svårligen kan presenteras innan ställning tagits i en annan närliggande fråga. Det kan vidare hävdas att ett stegvis tillvägagångssätt kan skapa osäkerhet hos dem som har att tillämpa lagen och att utbildningsinsatserna på området försvåras. Bostadsutskottet vill dock för sin del framhålla att den förordade översynen inte har en total och genomgripande revidering av PBL som syfte. Utskottet anser att PBL i sina huvuddrag har visat sig svara mot de krav som kan ställas på ett regelsystem för planering och byggande. Det är snarare fråga om en anpassning av lagens utformning till samhällsutvecklingen och att undanröja den osäkerhet som såväl revisorerna som andra konstaterat gäller för tillämpningen av delar av PBL:s regelsystem. Det är också fråga om att seriöst pröva bärigheten i den kritik som riktats mot lagens utformning i vissa avseenden. Mot bakgrund av dessa allmänna överväganden om behovet av en bredare översyn ser utskottet framför sig ett utredningsarbete där följande synpunkter kan beaktas. Pågående beredning bör slutföras i de frågor där arbetet är så långt framskridet att en redovisning av regeringens ställningstagande alternativt förslag till lagändringar bedöms kunna föreläggas riksdagen. Detta kan exempelvis gälla frågan om instansordningen för överklaganden och andra utredningsförslag som redan föranlett ett beredningsarbete inom Regeringskansliet. En sammanställning bör genomföras av de förslag som lagts fram av olika statliga utredningar och myndigheter angående förändringar av PBL, vilka ännu inte blivit föremål för beredning inom Regeringskansliet. I detta sammanhang kan också de synpunkter från berörda parter som framförts i annan ordning sammanfattas och struktureras. Här bör givetvis ingå det underlagsmaterial och de synpunkter som redovisats i revisorernas granskning. Bostadsutskottet har för övrigt erfarit att det inom Boverket redan har påbörjats ett arbete med att göra en sammanställning av de PBL-frågor där ett reformbehov har aktualiserats. Verket kommer också i dagarna att redovisa en utredning om bostadsförsörjningen och PBL. Det borde mot denna bakgrund finnas förutsättningar för att relativt snabbt kunna strukturera vilka frågeställningar som i första hand bör bli föremål för vidare översyn. Med utgångspunkt från sammanställningen av utestående frågor bör direktiv utarbetas för den förordade översynen och ställning tas till vilka frågor som tidsmässigt bör prioriteras. Regeringen har som framgått ovan aviserat sin avsikt att genomföra en översyn av PBL i syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en hållbar utveckling. Vad utskottet nu förordar om en bred översyn bör inte utgöra ett hinder att påbörja detta arbete utan att direktiven för utredningsarbetet i sin helhet har fastställts. Resultat och förslag bör kunna redovisas etappvis. Bostadsutskottet ser gärna att riksdagen i lämpliga sammanhang hålls informerad om hur arbetet fortskrider och vilken tidsplan som regeringen arbetar efter. Utskottet är för sin del berett att successivt ta ställning till de förslag som kan föreläggas riksdagen. Även i de frågor där övervägandena lett fram till bedömningen att nuvarande regelsystem inte behöver revideras är det givetvis av intresse att ta del av regeringens ställningstaganden. Utskottet är mot den ovan redovisade bakgrunden inte berett att mer detaljerat lägga fast den förordade översynens närmare omfattning, inriktning och tidsplan. I det följande redovisar emellertid utskottet sin syn på de överväganden och förslag som Riksdagens revisorer lagt fram för riksdagen i fem mer avgränsade frågor. Bättre uppföljning Revisorerna diskuterar i sitt förslag former och resurser för en uppföljning i syfte att effektivisera plan- och byggprocessen. Det är enligt revisorerna viktigt att uppföljningsarbetet prioriteras bättre och att det sker en snabbare erfarenhetsåterföring till berörda intressenter. Revisorerna tar upp frågor som gäller uppföljningen av PBL dels inom Regeringskansliet, dels vid Boverket. Vad gäller verksamheten inom Regeringskansliet framhåller revisorerna som sin uppfattning att bostads- och PBL-frågorna så långt som möjligt bör samlas inom ett departement. Vidare framförs uppfattningen att regeringen inte tagit till vara det arbete som lagts ned vid olika myndigheter och andra organ i syfte att föreslå en effektivare process. Frågan om de bostadspolitiska frågornas behandling i regeringen har vid återkommande tillfällen kommit att aktualiseras i bostadsutskottet genom motionsförslag bl.a. om att ett bostadsdepartement bör bildas. Dessa förslag har avstyrkts med hänvisning till att det enligt regeringsformen är statsministern som tillsätter övriga statsråd och regeringen som fördelar ärenden mellan departementen. Utskottet har i dessa sammanhang också hänvisat till den av konstitutionsutskottet framförda uppfattningen att riksdagen bör vara ytterst återhållsam med att uttala sig eller på annat sätt söka påverka regeringen i fråga om hur den skall organisera sitt arbete. Bostadsutskottet har emellertid utan att närmare ta ställning i frågan om departementsindelningen framhållit vikten av att bostadsfrågorna ges en sammanhållen behandling i regeringsarbetet. Bostadsutskottet vill vad gäller revisorernas förslag hänvisa till sin tidigare redovisade uppfattning. Utskottet instämmer visserligen i bedömningen att bostads- och PBL-frågorna har ett sådant starkt samband att de omöjligen kan behandlas isolerade från varandra, men förutsätter att en nödvändig samordning kan komma till stånd även med nuvarande departementsindelning. Det bör understrykas att PBL har starka kopplingar till såväl övrig lagstiftning som avser mark- och miljöfrågor som till de exploaterings- och förnyelseintressen som gör sig gällande bl.a. ur ett bostadspolitiskt perspektiv. Dessutom finns kopplingar till bl.a. kultur-, social-, energi- och regionalpolitiska frågor. Oavsett hur plan- och bostadsfrågorna fördelas mellan departementen torde det därför finnas frågor som måste beredas i flera departement. Vad gäller förutsättningarna för Boverkets uppföljningsverksamhet framhåller revisorerna att det är viktigt att regeringen begränsar sina uppdrag till Boverket alternativt låter finansiera de större uppdragen. Vidare framhålls att det är viktigt att Boverket ges möjlighet att ta flera initiativ och utveckla sitt uppföljningsarbete och sin omvärldsbevakning. Bostadsutskottet instämmer i bedömningen att det är viktigt att Boverket ges goda förutsättningar att uppfylla sin myndighetsuppgift att följa upp tillämpningen av PBL. Liksom för flertalet andra statliga myndigheter gäller att verksamheten vid Boverket under det senaste decenniet varit föremål för en restriktiv budgetprövning och en minskning av antalet anställda. Verket har därför fått anpassa sin organisation efter de nya förutsättningarna. Bostadsutskottet har inte grund för någon annan uppfattning än att verket har lyckats väl med denna uppgift. Revisorernas granskning visar att de begränsade resurserna ibland kan leda till en konkurrens mellan de regeringsuppdrag som lagts på verket och uppföljningsarbetet samt andra typer av basuppgifter för verket. Bostadsutskottet anser att regeringen bör beakta de synpunkter som revisorerna för fram i denna fråga. Antalet uppdrag kan behöva vägas mot verkets resursbehov för myndighetsuppgifterna i övrigt. Samtidigt har utskottet förståelse för regeringens behov att använda sitt expertorgan på området för att ta fram ett underlag för beslut i de frågor som aktualiserats i den politiska processen. I några fall har också bostadsutskottet indirekt initierat sådana utredningsuppdrag till Boverket genom att föreslå tillkännagivanden till regeringen i olika frågor. Bostadsutskottet delar således i huvudsak revisorernas syn på behovet av en bättre uppföljning av PBL-frågorna. Genom en bred översyn med den inriktning som förordats kommer också en bra bas för den fortsatta uppföljningsverksamheten att kunna komma till stånd. Utskottet utesluter inte att det även i den förordade översynen kan finnas skäl att överväga frågor om det löpande uppföljningsarbetet. Motverka förseningar i plan- och byggprocessen Revisorerna konstaterar att det i den administrativa plan- och byggprocessen finns flera hinder som leder till förseningar och därmed till ökade kostnader och en försämrad konkurrens. Dessa hinder bör enligt revisorerna så långt som möjligt tas bort. Mot denna bakgrund föreslås att mer flexibla regler införs avseende tvåstegsförfarandet vid detaljplaneläggning med krav på programskede. Reglerna om när enkelt planförfarande får användas föreslås bli tydligare. Länsstyrelsernas roll i kontakterna med kommunerna föreslås ändras så att länsstyrelserna ges en mer aktiv roll avseende utbildning, information och erfarenhetsåterföring. Revisorerna anser också att regeringen bör överväga att ge länsstyrelserna i uppdrag att tillsammans med kommunerna bedriva ett utvecklingsarbete och pröva olika möjligheter till en effektiviserad hantering. Frågor om möjligheten att uppnå en ökad flexibilitet i den kommunala planeringen tas också upp i tre motioner från 2001 års allmänna motionstid. I två av dessa motioner, 2001/02:Bo216 (m) yrkande 1 och Centerpartiets partimotion 2001/02:Bo325 yrkande 21, konstateras att PBL redan i sin nuvarande utformning rymmer stora möjligheter till ett flexibelt och snabbare planförfarande. Motionärerna anser emellertid att kommunerna inte fullt ut tagit till vara på denna möjlighet. Mot denna bakgrund föreslås i motionerna att Boverket skall få i uppdrag att utvärdera orsakerna till detta. Slutligen föreslås i Folkpartiets partimotion 2001/02:Bo324 (fp) yrkande 9 att riksdagen gör ett tillkännagivande till regeringen om behovet av regelförenklingar vad gäller planprocesser och nybyggnadsregler. Bostadsutskottet instämmer givetvis i den allmänna bedömningen att PBL i görligaste mån bör ha en utformning som ger utrymme för en flexibel plan- och byggprocess där onödiga förseningar motverkas. Samtidigt får inte berättigade krav på kvalitet, insyn, inflytande och rättssäkerhet åsidosättas. Det är i denna avvägning som behovet av förändringar av nuvarande regler och rutiner måste bedömas. Såväl revisorernas granskning som de aktuella motionerna pekar på att det både kan handla om att bättre ta till vara de möjligheter som dagens regelsystem ger och att i vissa avseenden förändra reglerna så att möjligheten till flexibilitet bättre lyfts fram. Vad gäller frågan om möjligheterna till flexibilitet i dagens regelsystem pekar revisorerna på att länsstyrelserna bör kunna ha en mer aktiv roll i utvecklingsarbetet. Bostadsutskottet anser att regeringen bör beakta revisorernas synpunkter i detta avseende. I den översyn av PBL som utskottet anser bör komma till stånd bör också en mer ingående analys av möjligheterna till flexibilitet med dagens regler tas som utgångspunkt för överväganden om behovet av eventuella förändringar. Revisorerna anser att granskningen visat på behov av regelförändringar i åtminstone två avseenden; tvåstegsförfarandet i detaljplaneärenden och villkoren för enkelt planförfarande. Bostadsutskottet anser att ytterligare underlag bör tas fram i dessa frågor innan ställning tas till om reglerna bör ändras. Det bör erinras om att ett av syftena med de utvidgade krav på program och programsamråd som infördes år 1996 var att tidigarelägga dialogen mellan kommunen och berörda kommuninvånare och därigenom underlätta den vidare planeringsprocessen. Samtidigt framhöll bostadsutskottet vid beredningen av lagförslaget att upprättande av program inte får bli något självändamål. Utskottet underströk i detta avseende vad regeringen hade anfört om att programskedet i vissa fall skulle kunna undvaras antingen genom ställningstagande i översiktsplaneringen eller genom tillämpning av reglerna för enkelt planförfarande. Eftersom det utökade kravet på program i detaljplaneläggningen varit i kraft i över fem år borde det nu finnas underlag att ta ställning till om utfallet blev det förväntade eller om det finns anledning att överväga förändrade krav i något avseende. Detta gäller också frågeställningen om PBL:s bestämmelser ger tillräcklig ledning för en flexibel fördelning mellan strategiska ställningstaganden i översiktsplaneringen, normalt detaljplanearbete och tillämpningen av enkelt planförfarande. I den förordade översynen bör det vara en prioriterad uppgift att belysa de aktuella frågorna och att överväga åtgärder som kan motverka förseningar i plan- och byggprocessen. Förtydliga länsstyrelsens roll Länsstyrelsernas roll i planeringsprocessen berördes i ovanstående överväganden men tas i revisorernas förslag även upp i ett särskilt avsnitt. Revisorerna framhåller i sin rapport att det är viktigt att länsstyrelserna kommer in tidigt i planeringsprocessen. Man konstaterar emellertid att länsstyrelsernas personella resurser på planenheterna kraftigt minskat under de senaste åren. Det finns därför en risk att länsstyrelserna kommer in så sent att planprocessen förlängs i stället för att underlättas. I revisorernas överväganden framhålls att länsstyrelserna har en viktig roll i den mellankommunala planeringen och som främjare av det regionala perspektivet i planeringen. Revisorernas förslag i den här delen innebär att regeringen bör ta initiativ till att klarlägga länsstyrelsens roll och uppgifter inom området. Vidare anförs att regeringen bör uppmärksammas på iakttagelsen att länsstyrelsen lägger ned allt mindre resurser på kommunala kontakter i planeringens tidiga skeden. Vad gäller den sistnämnda frågan förutsätter utskottet att regeringen uppmärksammar de iakttagelser som revisorerna särskilt framhåller i sin granskning. Bostadsutskottet delar revisorernas bedömning att länsstyrelsen har en viktig roll i planärenden där olika mellankommunala och regionala frågeställningar aktualiseras. Denna fråga har även tidigare uppmärksammats av utskottet. Våren 2001 beslutade utskottet att låta genomföra en uppföljning av länsstyrelsernas behandling av planfrågor som berör två eller flera kommuner. I denna uppföljning har bl.a. ingått intervjuer och en enkätundersökning som riktat sig till bl.a. länsstyrelser och kommuner. En analys av detta material har nyligen avslutats och redovisats för utskottet. Uppföljningen visar visserligen att den mellankommunala samordningen inte upplevs vara något centralt problem för de planläggande kommunerna eller för länsstyrelserna men att vissa samordningsfrågor ändå tilldrar sig stor uppmärksamhet. Det gäller framför allt vid etablering av extern handel, företrädesvis med inslag av livsmedelshandel. Utskottet kan konstatera att även regeringen uppmärksammat denna fråga. I proposition 2001/02:55 Sveriges klimatstrategi aviserar regeringen sin avsikt att låta se över frågor om hur etableringen av externa köpcentrum för dagligvaruhandeln förhåller sig till målen om en hållbar samhällsutveckling. Det finns givetvis en rad andra frågor med mellankommunal eller regional betydelse som kan skapa problem i vissa delar av landet. Detta gäller exempelvis frågan om vindkraftens lokalisering. De avgörande ställningstagandena i frågor med betydelse för flera kommuner görs emellertid inte alltid i PBL-sammanhang. Den uppföljning som bostadsutskottet låtit genomföra antyder att detta skulle kunna vara en förklaring till att exempelvis infrastrukturfrågor inte lyfts fram av kommuner och länsstyrelser som något betydande mellankommunalt problem. Även om utskottets uppföljning inte givit underlag att förorda någon revidering av PBL:s bestämmelser för hanteringen av mellankommunala frågor anser utskottet att flera av de frågeställningar som tas upp i redovisningen bör ägnas ytterligare uppmärksamhet. Som även revisorerna konstaterat kan detta gälla bl.a. frågor kring länsstyrelsens metoder och till vilket skede i planeringsprocessen som länsstyrelsens insatser bör koncentreras. Bostadsutskottet förutsätter att regeringen i denna fråga tar del av de iakttagelser som redovisas både i utskottets utvärdering och i revisorernas granskning. Bostadsutskottet anser således att det kan finnas skäl att i den förordade översynen av PBL ta upp vissa frågeställningar om mellankommunala planeärenden och det regionala perspektivet i planeringen. I övrigt förutsätter utskottet att frågor om länsstyrelsens roll i planeringssammanhang uppmärksammas, exempelvis vid Boverkets utbildningsinsatser och konferenser med de berörda parterna. Överklaganden och förseningar En fråga som särskilt framhölls av bostadsutskottet i det förslag som senare föranledde revisorernas granskning var hur överprövningen av de kommunala besluten påverkat planprocessen. Bakgrunden var att det till utskottet i olika sammanhang framförts synpunkter med innebörden att behandlingen av överklaganden kraftigt försenade många bostadsbyggnadsprojekt. En av slutsatserna av revisorernas granskning i denna del är att det behövs ett bättre kunskapsunderlag i den fråga som utskottet aktualiserade. Revisorerna framhåller att det finns statistik som inte används och analyseras. Regeringen föreslås ge länsstyrelserna i uppdrag att förbättra sin uppföljning på området och fortlöpande återrapportera utvecklingen till regeringen. Vidare förordas att någon form av erfarenhetsåterföring till kommunerna övervägs. I övrigt hänvisar revisorerna i detta avsnitt till den arbetsgrupp inom Regeringskansliet som under det senaste året övervägt frågan om hur överprövningen av kommunala plan- och byggbeslut skall kunna förenklas. Revisorerna anser att de förslag som arbetsgruppen kommer fram till i frågan om instansordningen vid överklaganden m.m. bör bli föremål för en bred remissomgång. Avslutningsvis anför revisorerna att frågorna också skulle kunna övervägas i den PBL- översyn som föreslagits. Frågor om systemet för överklaganden av plan- och bygglovsbeslut tas också upp i fyra motioner. I motionerna 2001/01:Bo9 (fp) yrkande 1 och 2001/01:Bo216 (m) yrkande 2 förordas att antalet instanser för överklagande begränsas. Även i motionerna 2001/01:Bo10 (kd) yrkande 2 och 2001/01: Bo244 (kd) yrkande 1 framhålls behovet att begränsa antalet överklagandeinstanser. Motionärerna anser att olika förslag bör diskuteras innan definitiv ställning tas till förändringar. Man framhåller dock särskilt ett förslag om att prövningen av överklagad detaljplan bör flyttas från regeringen till en kammarrätt. Bostadsutskottet kan konstatera att olika frågeställningar om överprövningen av kommunala beslut i plan- och byggprocessen varit aktuella under lång tid. Redan år 1991 (Ds 1991:84) lades det fram förslag om förändringar i PBL i detta avseende. Frågan har sedan dess aktualiserats i flera andra utredningar och förslag. I den allmänna debatten om förutsättningarna för bostadsbyggandet har förseningar till följd av överprövning av plan- och bygglovsbeslut ibland utpekats som ett betydande problem. Det har också förts fram synpunkter som innebär att regeringen bör avlastas prövningen av överklagade ärenden både av principiella och resursmässiga skäl. Det kan emellertid konstateras att bilden av att överklagandeprocessen utgör ett ökande problem inte är entydig. Exempelvis framhåller Boverket i sitt remissvar på revisorernas rapport att verkets undersökningar inte generellt sett tyder på ett ökat antal överklaganden eller längre handläggningstider. Utskottet är för sin del i dagsläget inte berett att ta ställning till aktualiserade frågor om instansordning och antalet instanser eller förslag om att begränsa den formella besvärsrätten i olika avseenden. Det bör emellertid framhållas att överväganden om åtgärder som kan snabba på och förenkla överprövningen av kommunala plan- och byggärenden givetvis måste ta utgångspunkten i syftet med överprövningsmöjligheterna. De åtgärder som kan komma i fråga får således inte riskera att äventyra rättssäkerheten eller att i övrigt hindra att berörda parter kan få sin sak tillräckligt prövad. Bostadsutskottet anser att det mot bakgrund av att frågan om överprövningsreglerna i PBL under så lång tid varit föremål för diskussion och utredningar finns skäl för regeringen att nu ta ställning i frågan och lägga fram eventuella förslag för riksdagens beslut. Utskottet ser därför positivt på att regeringen i början av år 2001 tillsatte en arbetsgrupp med uppgift att överväga möjligheterna att förenkla överprövningen av kommunala plan- och byggbeslut. Utskottet ser gärna att det beredningsarbete som genomförts inom Regeringskansliet snarast kan redovisas. Som revisorerna framhåller bör givetvis arbetsgruppens förslag också bli föremål för remissbehandling. Om den fortsatta beredningen av ärendet ger tillräckligt underlag för ett ställningstagande bör däremot inte den förordade översynen lägga hinder i vägen för regeringen att snarast förelägga riksdagen ett förslag i frågan. Förtydliga oklara begrepp I det sista avsnittet i Riksdagens revisorers förslag hänvisar revisorerna till vissa iakttagelser som gjorts under granskningen avseende oklara begrepp i PBL. Revisorerna anser att det är viktigt att bestämmelserna klargörs i en samlad översyn. Granskningen anses ha visat att oklara begrepp kan medföra en både förlängd och fördyrad planprocess. Revisorerna har i sin rapport exemplifierat bestämmelser i PBL som innehåller begrepp som behöver tydliggöras. Det gäller förutsättningarna för enkelt planförfarande, reglerna om bygglov vid mindre avvikelse från detaljplan samt regler om när miljökonsekvensbeskrivningar skall upprättas. Även om det ligger i sakens natur att en lag med PBL:s breda inriktning måste lämna vissa frågor öppna för rättstillämpningen finns det givetvis skäl att sträva efter så stor tydlighet som möjligt i lagens utformning. Revisorernas granskning har visat att vissa begrepp har upplevts som särskilt svårtolkade av dem som har att tillämpa lagen. Detta förhållande borde i sig vara ett tillräckligt skäl för att analysera de bakomliggande orsakerna och överväga behovet av förtydliganden. I det material som tagits fram i tidigare utredningar och förslag finns fler exempel på begrepp som det kan finnas anledning att överväga i samband med den förordade översynen av PBL. Det bör emellertid understrykas att lösningen på de iakttagna problemen inte självklart behöver ligga i att de begrepp som upplevs som oklara förtydligas eller byts ut genom lagstiftningsåtgärder. I många fall kan det i stället handla om ett behov av utbildning och information. Utskottet anser sig inte ha tillräckligt underlag att ta ställning till i vilka delar av PBL som en närmare analys och överväganden om lagstiftningsåtgärder motiveras av iakttagelser om svårtolkade eller otydliga begrepp. Detta bör i stället ingå som en del i den förordade översynen. Som framhållits ovan bör som en inledande del i arbetet med en översyn ingå att sammanställa och strukturera tidigare framlagda förslag och överväganden om reformeringsbehovet i PBL. Revisorernas iakttagelser bör givetvis ingå som en del i detta underlagsmaterial. Bostadsutskottets ställningstagande Bostadsutskottet anser att riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet ovan anfört med anledning av Riksdagens revisorers förslag till riksdagen 2001/02:RR8 om plan- och byggprocessens längd. Enligt utskottets mening kan även de behandlade motionerna i huvudsak anses vara tillgodosedda med det anförda. Bostadsutskottet sammanfattar sitt förslag om ett tillkännagivande på följande sätt. En bred översyn av PBL bör komma till stånd. Översynen bör emellertid inte ha en total och genomgripande revidering av PBL som syfte. Enligt utskottets mening har PBL i sina huvuddrag visat sig svara mot de krav som kan ställas på ett regelsystem för planering och byggande. Den förordade översynen bör inbegripa uppgiften att sammanställa och strukturera de överväganden och förslag om PBL som tidigare framförts i flera utredningar och där den fortsatta beredningen ännu inte lett fram till ett ställningstagande. Vidare bör de iakttagelser om reformbehovet som Boverket gjort i sin egenskap av ansvarig myndighet för uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning ingå i underlaget för översynen. I översynen bör det vara möjligt att ta upp frågor avseende alla delar i PBL:s regelsystem. Förutom de frågor om åtgärder för att motverka förseningar i plan- och byggprocessen m.m. som främst berörts i detta betänkande finns det således skäl att även ta ställning till frågor om bl.a. bygglov, tillsyn och kontroll. Översynen bör bedrivas så att resultat och förslag kan redovisas etappvis. Vissa avgränsade frågor bör således kunna övervägas med förtur. Det innebär att förslag i frågor som redan varit föremål för mer ingående beredning bör kunna föreläggas riksdagen utan att översynen i övrigt slutförts. Detta gäller exempelvis frågan om systemet för överprövning av kommunala plan- och bygglovsbeslut. Även frågor om andra åtgärder för att motverka förseningar i plan- och byggprocessen bör kunna prioriteras. Ett etappvis tillvägagångssätt innebär också att regeringen bör kunna påbörja ett utredningsarbete i avgränsade frågor där det bedöms vara särskilt angeläget att snarast ta fram ett beslutsunderlag. I övrigt bör en inledande sammanställning av framförda förslag och iakttagelser ge underlag för ställningstagande till vilka frågor som bör ges prioritet. Förslaget om ett tillkännagivande avser förutom behovet av en översyn av PBL med den förordade inriktningen även frågor om åtgärder för att förbättra uppföljningen av PBL, förtydliga länsstyrelsens roll samt förtydliga oklara begrepp i PBL. Till viss del gäller utskottets ställningstagande i dessa avseenden frågor som bör beaktas i översynen. Det avser emellertid också behovet av åtgärder inom ramen för de berörda myndigheternas arbete med uppföljning, utbildning och utveckling. Planeringsforum vid Boverket Utskottets förslag i korthet Riksdagen bör avslå motionsförslaget om att inrätta ett planeringsforum vid Boverket. Jämför reservation 2 (kd). Utskottet tar i detta betänkande slutligen upp förslaget i motion 2001/02:Bo10 (kd) yrkande 1 om att regeringen bör inrätta ett planeringsforum under Boverket. Detta förslag fördes ursprungligen fram av revisorerna i den rapport (2001/01:14) som ligger till grund för förslaget till riksdagen. Revisorerna har emellertid sedan beaktat de remissvar som framhållit att ett planeringsforum med uppgift att svara för bl.a. uppföljningsverksamhet inom PBL- området på ett olyckligt sätt skulle konkurrera med den ordinarie verksamheten inom myndigheten. Vidare anför revisorerna i sina överväganden i förslaget till riksdagen att behovet av ett planeringsforum minskar om den föreslagna översynen av PBL kommer till stånd. Bostadsutskottet instämmer i revisorernas bedömning och avstyrker således motionen i denna del.
Reservationer Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. 1. Översyn av PBL m.m. (punkt 1) av Rigmor Stenmark (c). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att utskottets förslag under punkt 1 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som framförs i reservation 1. Därmed bifaller riksdagen förslagspunkterna i Riksdagens revisorers förslag till riksdagen 2001/02:RR8 och motion 2001/02:Bo325 yrkande 21 samt avslår motionerna 2001/02:Bo9 yrkande 1, 2001/02:Bo10, 2001/02:Bo216 yrkandena 1 och 2, 2001/02:Bo244 yrkande 1 och 2001/02:Bo324 yrkande 9. Ställningstagande Riksdagens revisorer har på bostadsutskottets förslag genomfört en granskning av vad som kan göras för att förkorta plan- och byggprocessen. I sitt förslag till riksdagen lyfter revisorerna fram ett antal frågor om PBL-systemets utformning och användning, vilka snarast bör bli föremål för en översyn. Jag anser att riksdagen bör ställa sig bakom de överväganden som revisorerna redovisat under delrubrikerna: Översyn av PBL Bättre uppföljning Motverka förseningar i plan- och byggprocessen Förtydliga länsstyrelsens roll Överklaganden och förseningar Förtydliga oklara begrepp i PBL. Revisorerna konstaterar i sina överväganden att regeringen under flera år inte ägnat PBL-frågorna tillräckligt intresse. Frågorna har enbart kommit att behandlas utifrån ett miljöbalksperspektiv. Jag anser att riksdagen bör understryka att PBL i sig rymmer så många komplexa samhällplaneringsfrågor att de måste kunna hanteras separat från miljöbalken. Miljöfrågorna är visserligen en mycket viktig utgångspunkt för planeringen, men det är långt ifrån den enda. Det kan konstateras att regeringen under de senaste åren inte ägnat något intresse åt andra angelägna frågor som exempelvis behovet av en effektiv planprocess eller behovet av att utveckla jämställdhetsperspektivet i planeringen. Inte heller har regeringen tagit initiativ till att utveckla PBL till ett instrument som kan anpassas till de skilda behov som gör sig gällande i olika delar av landet. I Centerpartiets partimotion 2001/02:Bo325 understryks behovet av att ta vara på möjligheterna till flexibilitet i planeringen. I ett flertal avseenden pekar revisorerna på att PBL:s reglering upplevs som oklar av kommunerna. Man framhåller också att en alltmer komplex plansituation med många motstående intressen kan kräva en reformering av lagstiftningen. I dessa sammanhang brukar problemen i storstäderna vid bostadsbyggande i stadskärnorna särskilt uppmärksammas. Jag anser emellertid att riksdagen även bör framhålla behovet av att se över de komplexa plansituationer som finns på landsbygden. Detta gäller inte minst de motsättningar som kan uppstå när ny bebyggelse etableras i närheten av en befintlig verksamhet och det därefter ställs krav på begränsningar av denna verksamhet (t.ex. hästgårdar eller svinuppfödning). Det finns behov av en tydligare reglering som innebär ett skydd för redan etablerad verksamhet. Revisorernas granskning har också lett fram till slutsatsen att bostads- och PBL-frågorna så långt som möjligt bör samlas i ett departement. Denna åsikt har nu förts fram från så många håll att även regeringen borde komma till insikt om behovet av en samordnad hantering av dessa frågor. Jag föreslår sammanfattningsvis att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad Riksdagens revisorer föreslagit och särskilt understryker vad jag ovan anfört om en hantering av PBL-frågorna separat från miljöbalken, behovet av tydligare regler vid planering på landsbygden samt ett departement för bostads- och planeringsfrågor. Detta innebär även ett bifall till Centerpartiets partimotion 2001/02:Bo325 yrkande 21. Övriga motioner får i huvudsak anses tillgodosedda med det anförda. 2. Planeringsforum vid Boverket (punkt 2) av Ulla-Britt Hagström (kd) och Annelie Enochson (kd). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att utskottets förslag under punkt 2 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som framförs i reservation 2. Därmed bifaller riksdagen motion 2001/02:Bo10 yrkande 1. Ställningstagande I den rapport som föregick Riksdagens revisorers förslag till riksdagen 2001/02:RR8 föreslogs att ett planeringsforum skulle inrättas vid Boverket. Syftet med förslaget var att ge bättre organisatoriska förutsättningar för arbetet med uppföljning och utveckling av PBL och därigenom skapa en effektivare plan- och byggprocess. I det nu behandlade förslaget har revisorerna frångått denna idé, främst mot bakgrund av Boverkets remissvar. Vi anser emellertid att starka skäl talar för att fullfölja revisorernas ursprungliga förslag om att inrätta ett planeringsforum. Ett sådant organ skulle kunna bidra till att den planeringskompetens som finns vid Boverket tas till vara på bästa sätt. Ett planeringsforum skulle också kunna svara för ett samordnat omhändertagande av forskningsresultat och ge bättre möjlighet att återföra kunskap och erfarenheter till regeringen, kommuner och till byggbranschen. Boverket menar i sitt remissvar att dess roll i uppföljningsarbetet behöver utvecklas, men att det då krävs att verket tillskjuts större resurser. Vi anser att resurser för ett bättre uppföljningsarbete och för att inrätta ett planeringsforum kan skapas genom att tydligare inrikta verksamheten vid myndigheten mot det egentliga kompetensområdet. Ett led i en sådan resursomfördelning bör vara att flytta det byggkostnadsforum som inrättats vid Boverket till Konkurrensverket. Detta skulle leda till en mer ändamålsenlig uppdelning av planerings- och konkurrensfrågorna. Vi föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad vi framfört om ett planeringsforum vid Boverket. Vårt förslag innebär ett bifall till motion 2001/02:Bo10 (kd) yrkande 1. Särskilda yttranden Utskottets beredning av ärendet har föranlett följande särskilda yttranden. 1. Översyn av PBL m.m. Knut Billing (m), Sten Andersson (-), Inga Berggren (m), Yvonne Ångström (fp) och Ewa Thalén Finné (m) anför: Det har under lång tid stått klart att det finns behov av förändringar av PBL i flera avseenden. Vi har i motioner pekat på dessa behov och föreslagit att riksdagen skall begära förslag om förenklingar bl.a. i fråga om överklagandesystemet och planprocessen i övrigt. Samstämmiga synpunkter från byggsektorn har också understrukit behovet av förändringar som kan ge en snabbare och effektivare plan- och bygglovsprocess. Trots dessa tydliga signaler om att något behöver göras har regeringen förblivit passiv. Bostadsutskottets ställningstagande till förslaget från Riksdagens revisorer bör nu kunna fungera som en väckarklocka för regeringen om att ta ställning till de konkreta förslag om förändringar som förts fram från flera håll. En fråga som bostadsutskottet anser bör beredas med förtur gäller hur överklagandeprocessen kan förenklas. Med den ordning som i dag gäller med bl.a. programskede, detaljplanearbete och bygglovprövning kan i princip samma fråga komma att behandlas och överprövas gång på gång. Vi vill understryka att huvudinriktningen på beredningsarbetet avseende överklagandeprocessen måste vara att begränsa antalet instanser för överklaganden. Vi vill avslutningsvis framhålla att det vid en översyn av PBL finns skäl att ta upp en rad avgränsade sakfrågor som inte närmare berörts i utskottets överväganden i detta betänkande. Bostadsutskottet kommer senare i vår att ta ställning till förslag från (m) och (fp) i sådana frågor. Det gäller bl.a. förslag om att ta bort ett konkurrensbegränsande inslag i PBL, dvs. möjligheten att reglera handelsändamålet genom detaljplan. I denna fråga behövs emellertid ingen utredning utan riksdagens beslut kan utgå från den ordning som rådde under det borgerliga regeringsinnehavet. 2. Översyn av PBL m.m. Owe Hellberg (v) och Sten Lundström (v) anför: Bostadsutskottet föreslår i betänkandet att regeringen skall inleda en översyn av PBL. Vi står bakom detta förslag men vill samtidigt understryka att utskottets överväganden i huvudsak utgår från de frågeställningar som revisorerna tagit upp i sin granskning. Dessa frågställningar - om plan- och byggprocessens längd m.m. - är visserligen viktiga, men i en översyn av PBL finns flera andra frågor som är nödvändiga att ta upp. Detta gäller i hög grad de frågor om bygglov, tillsyn och kontroll som inte varit föremål för revisorernas granskning. Vi vill här ytterligare framhålla vad utskottet anfört om att även dessa frågor skall ingå i översynen. Vänsterpartiet har under flera år i motioner föreslagit förändringar i PBL när det gäller byggprocessen från bygganmälan till slutanmälan. Även i år har vi under allmänna motionstiden fört fram förslag med denna innebörd. Bostadsutskottet kommer senare i vår att ta upp förslagen till behandling. Vi vill emellertid redan nu framhålla att det självklart måste ingå i översynen att se över vilka förändringar som är nödvändiga för att stärka kvalitetstänkandet i byggprocessen. Under de senaste åren har det vid upprepade tillfällen visat sig att flera av de förändringar som genomfördes i PBL i mitten av 1990-talet inte har fallit väl ut. Skandalbyggen som Södra Hammarbyhamnen i Stockholm utgör pinsamma exempel på att byggherrarna inte levt upp till det ansvarstagande som förändringarna i PBL-systemet byggde på. Vi förutsätter därför att det i översynen kommer att ingå att närmare överväga förändringar som bl.a. innebär att: - bygganmälan lämnas betydligt tidigare än i dag och att tillräcklig tid ges för byggsamråd m.m., - - kontrollplanen upprättas efter byggsamråd, - - det ställs ökade krav på den kvalitetsansvarige, bl.a. i fråga om att se till att kontrollplanen tillgodoser samhällskraven, - - kraven på slutanmälan ökar, bl.a. genom att byggherren görs ansvarig för ett intyg om att utförandet av byggnaden skett i överensstämmelse med bygglovsbeslutet, - - byggherrens övergripande ansvar för byggprocessen och byggnadens egenskaper ytterligare förtydligas. - Vi vill vidare understryka att det finns starka skäl till förändringar och förtydliganden i PBL och BVL även i en rad sakfrågor. Det gäller frågor om barns inflytande i planeringen, barnsäkerhet, tillgänglighet, krav på ekologiskt hållbara lösningar, hanteringen av stormarknadsetableringar m.m. Även dessa frågor kommer emellertid att tas upp för överväganden av utskottet senare i vår. Revisorerna framhåller att det under de senaste åren lagts fram flera utredningar med förslag om förändringar i PBL. Flertalet av de frågor som vi har pekat på som särskilt angelägna att ta ställning till har utretts av Boverket i olika sammanhang. Verket har också i flera frågor lagt fram förslag med liknande inriktning som den vi har förordat. Det borde därför vara möjligt för regeringen att inom en relativt snar framtid återkomma med förslag till riksdagen på dessa områden. Vi vill alltså understryka vad utskottet anfört om att en pågående översyn av PBL-frågor där tillräckligt beslutsunderlag saknas inte får hindra att förslag i andra avgränsade frågor samtidigt läggs fram för riksdagen. Avslutningsvis vill vi understryka vad revisorerna anfört om behovet av att samordna bostads- och planfrågorna i ett departement. Trots att behovet av en sådan samordning sedan länge varit uppenbar hanteras frågorna fortfarande skilda från varandra i flera departement och av flera ministrar. Den bristande förmåga från regeringen att ställning till utredningsförslag m.m. om PBL som revisorerna pekat på utgör ytterligare ett argument för en samordnad hantering av alla de frågor som har betydelse för bygg- och bostadssektorn. Vi förutsätter att regeringen nu beaktar de framförda synpunkterna. 3. Översyn av PBL m.m. Ulla-Britt Hagström (kd) och Annelie Enochson (kd) anför: PBL-frågorna har alltför länge negligerats i regeringsarbetet. Det är därför givetvis glädjande att en bred majoritet av utskottet nu kunnat enas om en beställning till regeringen om en översyn av PBL. Vi har ställt oss bakom utskottets överväganden men vill särskilt framhålla två av de frågor som tas upp. Som utskottet framhåller finns det skäl att ge vissa frågor prioritet i utredningsarbetet. En fråga där utskottet förväntar sig att regeringen inom en snar framtid skall kunna presentera ett förslag gäller överklagandeprocessen. Bostadsutskottet tar visserligen i betänkandet inte ställning till den närmare inriktningen på detta förslag men såväl utskottets initiativ till revisorernas granskningsärende som resultatet av revisorernas granskning pekar entydigt på vilken typ av förändringar som krävs. Det gäller att förenkla och förkorta överklagandeprocessen och motverka onödiga förseningar. För att åstadkomma en sådan förändring behövs åtgärder med den inriktning som föreslås i framför allt motionerna Bo10 (kd) och Bo244 (kd). Dessa förslag innebär att överprövningen av flertalet planärenden lyfts bort från regeringen. En enhetlig och snabb överprövning borde i stället kunna åstadkommas om prövningen av en överklagad detaljplan flyttas till en kammarrätt. Vidare är det sannolikt nödvändigt att begränsa det sammantagna antalet instanser för överklaganden av bygglov och detaljplan. Regeringen bör även i övrigt ta fasta på de förslag om förändringar som förs fram i kd- motionerna. Vi förutsätter således att regeringens kommande förslag får den förordade inriktningen. Bostadsutskottet är i sina överväganden mycket försiktigt vid behandlingen av revisorernas förslag om att bostads- och PBL-frågorna bör samlas i ett departement. Sett ur en strikt konstitutionell synvinkel bör inte riksdagen söka påverka hur regeringen internt organiserar sitt arbete. Vi kan emellertid konstatera att revisorerna endast är en av många instanser som påtalat bristen på nödvändig samordning av de aktuella frågorna inom Regeringskansliet. Det får förutsättas att regeringen till slut tar intryck av dessa synpunkter och organiserar sitt arbete så att det bättre kan svara mot de behov som finns att utveckla samhällsplaneringsfrågorna i vid bemärkelse. Vi har i ett särskilt yttrande till bostadsutskottets betänkande 2001/02:BoU1 utvecklat vår syn på hur bygg- och boendefrågorna kan lyftas fram och ges större tyngd genom en samordnad beredning. 4. Översyn av PBL m.m. Helena Hillar Rosenqvist (mp) anför: Jag stöder utskottets förslag om att plan- och bygglagen bör ses över. Jag anser emellertid att översynen bör inriktas på fler frågor än dem som utskottet pekar på i sina överväganden. En viktig fråga för översynen är kommunernas oförmåga att hantera handelsfrågor, t.ex. vid etableringar av externa stormarknader. Det gäller särskilt i storstadsområden och andra områden med korta avstånd mellan kommuncentrum. Det finns också ett behov av att lyfta fram gestaltningsfrågor och sociala frågor i översynen. Dessa frågor är ofta nära knutna till frågor om trafik, miljö och handel och bör hanteras samordnat. Jag vill därför särskilt understyrka att Miljöpartiet inte delar den åsikt som framförs i revisorernas rapport och refereras i betänkandet, nämligen att gestaltningsfrågorna och de social frågorna har trängts tillbaka av miljöfrågor. Rapportens underlag för påståendet är för övrigt mycket tunt. Åsikten som framförs i den av revisorerna redovisade enkäten till länsstyrelserna att "med sammanslagna bygg- och miljönämnder har miljö mest att säga till om" motsägs direkt av andra rapporter. Det av revisorerna refererade klagomålet från dåvarande landshövdingen i Stockholm på att "miljökraven trissas upp av olika medborgargrupper ... kommunen har svårt att stå emot ..." ter sig snarast som ett uttryck för författarens missnöje över att de ändringar av PBL i mitten av 1990-talet som syftade till ökad miljöhänsyn och stärkt medborgarinflytande i den kommunala planeringen fått avsedd effekt. Det är i och för sig riktigt att gestaltningsfrågor och sociala frågor inte beaktas tillräckligt i många kommuner. Detta har emellertid andra förklaringar än dem som revisorerna pekar på. En förklaring är att de krav som ställs på stadsarkitekten vid kommunens planläggning successivt har försvagats. Kommunernas trängda ekonomi och de ökade byggkostnaderna har också gjort att kortsiktiga ekonomiska hänsyn har fått allt större genomslag på bekostnad av hänsynen till sociala frågor, stadsgestaltning och miljö. Jag förutsätter att den kommande översynen av PBL utgår från och beaktar ovanstående synpunkter. Förteckning över behandlade förslag Riksdagens revisorers förslag till riksdagen 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revisorer anfört i avsnitt 2.2 om en översyn av PBL. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revisorer anfört i avsnitt 2.3 om en bättre uppföljning. 3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revisorer anfört i avsnitt 2.4 om förseningar i plan- och byggprocessen. 4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revisorer anfört i avsnitt 2.5 om länsstyrelsens roll. 5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revisorer anfört i avsnitt 2.6 om överklaganden och förseningar. 6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revisorer anfört i avsnitt 2.7 om att förtydliga begrepp i PBL. Följdmotioner 2001/02:Bo9 av Yvonne Ångström och Karin Pilsäter (fp): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en reformering av överklagandemöjligheterna i PBL. 2001/02:Bo10 av Annelie Enochson m.fl. (kd): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen bör inrätta ett planeringsforum under Boverket. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om instansordning för överklaganden av plan- och byggärenden. Motioner från allmänna motionstiden 2001 2001/02:Bo216 av Knut Billing m.fl. (m): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om flexibilitet vid kommunal planering. 2. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av lagstiftningen gällande antalet instanser för överklagande av detaljplan och bygglov. 2001/02:Bo244 av Annelie Enochson m.fl. (kd): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att begränsa överklagandeprocessen i planärenden genom färre instanser. 2001/02:Bo324 av Lars Leijonborg m.fl. (fp): 9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av regelförenkling vad gäller planprocesser och nybyggnadsregler. 2001/02:Bo325 av Agne Hansson m.fl. (c): 21. Riksdagen begär att regeringen utvärderar hur plan- och bygglagens möjligheter till flexibilitet har tagits till vara i den kommunala planeringen och hur planprocessen kan förenklas.
Motionerna Med anledning av Riksdagens revisorers förslag har två motioner med sammanlagt fyra yrkanden väckts. Ett av dessa yrkanden rör frågan om reglering av handelsändamålet i detaljplan. Denna fråga tas inte direkt upp i revisorernas överväganden. Bostadsutskottet kommer därför att behandla detta yrkande senare i vår i ett motionsbetänkande om planfrågor tillsammans med förslag från 2001 års allmänna motionstid med samma inriktning. I det nu aktuella betänkandet har emellertid förslag i fyra motioner från allmänna motionstiden tagits med eftersom de tar upp frågor som behandlas i revisorernas förslag. I motion 2001/02:Bo9 (fp) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om en reformering av överklagandemöjligheterna i PBL. Motionärerna framhåller att planprocessen kan påskyndas genom att minska överklagandemöjligheterna och antalet instanser för överklaganden. Dagens möjligheter till överprövning av detaljplan och bygglov anses leda till kostnadsökningar som omöjliggör många projekt. Enligt motion 2001/02:Bo10 (kd) yrkande 1 bör ett planeringsforum inrättas under Boverket. Detta yrkande utgår från ett förslag som revisorerna framförde i sin rapport 2000/01:14 men som inte förts vidare i förslaget till riksdagen. Motionärerna hänvisar bl.a. till behovet av samordnat omhändertagande av forskningsresultat och behovet att återföra kunskap och erfarenheter till regeringen, kommunerna och till byggbranschen. I yrkande 2 i samma motion tas instansordningen för överklaganden av plan- och byggärenden upp. Motionärerna förordar en ordning som innebär att länsstyrelsen skall var första överklagandeinstans och en kammarrätt fungera som slutinstans. Regeringen föreslås dock fortfarande pröva ärenden enligt 12 kap. PBL. Även i motion 2001/02:Bo244 (kd) yrkande 1 läggs ett motsvarande förslag om ändrad instansordning fram. I motion 2001/02:Bo216 (m) yrkande 1 föreslås riksdagen göra ett tillkännagivande om behovet av flexibilitet i planeringen. Motionärerna förordar att Boverket ges i uppdrag att genomföra en utvärdering om varför kommunerna inte tagit vara på de möjligheter till flexibilitet som PBL erbjuder, bl.a. avseende bygglov och enkelt planförfarande. I yrkande 2 föreslås att riksdagen skall begära att regeringen lägger fram förslag till ändring av lagstiftningen gällande antalet instanser för överklagande av detaljplan och bygglov. Motionärerna framhåller att dagens regler kan medföra att plan- och byggprocessen fördröjs i åratal med höga kostnader som följd. Även i Centerpartiets partimotion 2001/02:Bo325 yrkande 21 förordas att Boverket ges ett utvärderingsuppdrag med syftet att se över hur möjligheterna till flexibilitet har tagits till vara i den kommunala planeringen. Utvärderingen bör enligt motionen också se över möjligheterna att göra planprocessen enklare och snabbare. Folkpartiet föreslår i sin partimotion 2001/02:Bo324 yrkande 9 att riksdagen gör ett tillkännagivande om behovet av regelförenklingar vad gäller planprocesser och nybyggnadsregler. Motionärerna framhåller bl.a. att överklagandemöjligheterna bör begränsas och att kraven på bostädernas utformning måste bli mer flexibla.