Partnerskaps- och samarbetsavtal med Ukraina
Betänkande 1996/97:UU10
Utrikesutskottets betänkande
1996/97:UU10
Partnerskaps- och samarbetsavtal med Ukraina
Innehåll
1996/97 UU10
Sammanfattning
Utrikesutskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens förslag (prop. 1996/97:143) om godkännande av protokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet. Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.
Propositionen
I proposition 1996/97:143 föreslår regeringen att riksdagen godkänner protokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att riksdagen godkänner anpassningsprotokollet till avtalet om partnerskap och samarbete mellan Europeiska gemenskaperna (EG) och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å andra sidan samt en förklaring om provisorisk tillämpning av protokollet. Syftet med anpassningsprotokollet är att de nya medlemsländerna i Europeiska unionen, dvs. Sverige, Finland och Österrike, skall bli parter i avtalet om partnerskap och samarbete mellan EG, deras medlemsländer och Ukraina. Partnerskaps- och samarbetsavtalet finns fogat som en bilaga till anpassningsprotokollet. Partnerskaps- och samarbetsavtalet innehåller bestämmelser om former för politisk dialog och främjande av handel och investeringar. Avtalet syftar till att stärka den demokratiska och marknadsekonomiska utvecklingen i Ukraina och ger en ram för ett bredare samarbete mellan parterna. Genom avtalet inrättas vissa gemensamma organ som skall övervaka avtalets tillämpning.
Ärendet och dess beredning Efter förhandlingar mellan Europeiska gemenskaperna (EG) och Ukraina undertecknades den 14 juni 1994 ett avtal om partnerskap och samarbete mellan EG och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å den andra. Avtalet träder i kraft när parterna har underrättat generalsekreteraren för Europeiska unionens råd om att de konstitutionella kraven för ikraftträdande har uppfyllts. Till följd av Sveriges, Finlands och Österrikes anslutning till Europeiska unionen (EU) den 1 januari 1995 och efter förhandlingar som kommissionen har fört i samråd med medlemsstaterna har ett anpassningsprotokoll till avtalet om partnerskap och samarbete upprättats. Genom protokollet blir de nya medlemsländerna parter i detta avtal. Synpunkter har inhämtats från den närmast berörda myndigheten Kommerskollegium. Protokollet undertecknades den 10 april 1997. Partnerskaps- och samarbetsavtalet finns fogat som en bilaga till protokollet. När Sovjetunionen upplöstes, det kalla kriget upphörde och en ny Europakarta trädde fram blev det för gemenskapen en viktig uppgift att utforma en ny politik för relationerna med de nya staterna i Oberoende staters samvälde (OSS). Ett avtal om handel och ekonomiskt och kommersiellt samarbete som undertecknades av EG och Sovjetunionen den 18 december 1989 har tillämpats övergångsvis men skall upphöra att gälla då partnerskaps- och samarbetsavtalet träder i kraft. Med länderna i Central- och Östeuropa har gemenskaperna ingått s.k. Europaavtal. Dessa är associeringsavtal som syftar till medlemskap i EU. Sådana avtal har tecknats med Bulgarien, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern samt med Estland, Lettland och Litauen.
Partnerskapsavtalen För de länder som numera ingår i OSS har EG valt en annorlunda avtalsmodell än Europaavtalen. Avtalen kallas partnerskaps- och samarbetsavtal (s.k. partnerskapsavtal). De syftar inte till en associering eller medlemskap, men innehåller i övrigt i stort sett samma element som återfinns i Europaavtalen. I avtalen finns bestämmelser om politisk dialog, varuhandel, affärsverksamhet och investeringar, betalningar och kapital, konkurrens- och immaterialrättsliga regler samt brottsförebyggande, kulturellt, ekonomiskt och finansiellt samarbete. I det handelspolitiska avsnittet tillerkänner parterna varandra mest-gynnad-nationsbehandling, dock med sedvanliga undantag. Partnerskapsavtalen är anpassade efter OSS-ländernas ekonomiska och politiska utvecklingsnivå. Ukraina, Ryssland, Vitryssland och Moldova kommer därför att få de mest avancerade avtalen. I dessa avtal finns en bestämmelse om att ett framtida upprättande av ett frihandelsområde mellan gemenskapen och respektive land skall övervägas. Övriga OSS-länder utgör en grupp med enklare avtal. För tiden fram till dess att avtalet träder i kraft kan interimsavtal om handel och handelsrelaterade frågor komma att tillämpas. Interimsavtalen reglerar frågor inom gemenskapens kompetens, främst inom områdena varuhandel, betalningar och konkurrens. Interimsavtalen ingås därför mellan EG och tredje land. Interimsavtalet med Ukraina trädde i kraft den 1 februari 1996.
Utvecklingen i Ukraina Sedan självständigheten har Ukraina genomgått en rad avgörande politiska och ekonomiska förändringar. Landet för en reformpolitik som syftar till demokrati, marknadsekonomi och liberalisering av utrikeshandeln. Radikala ekonomiska reformer inleddes under år 1994 och har nu börjat generera resultat. Landets målsättning för de närmaste åren är att befästa självständigheten och genomföra det ekonomiska reformarbetet. Sedan självständigheten har Ukraina arbetat för att utveckla en egen politisk identitet som fredlig, alliansfri och kärnvapenfri europeisk stat. Ukraina är, inte minst från säkerhetspolitisk utgångspunkt, en nyckelstat i Europa, och kan genom sitt geopolitiska läge bli en stabiliserande tillgång i den europeiska säkerhetsstrukturen. Ukraina har sedan självständigheten tagit flera viktiga steg mot ett demokratiskt styrelseskick. I juli 1994 hölls de första allmänna valen till presidentposten och till parlamentet. Partiväsendet har emellertid inte hunnit utvecklas till fullo och det politiska systemet får fortfarande anses vara under uppbyggnad. I juni 1996 antogs en ny författning. Före självständigheten spelade Ukraina, som en av de mest industrialiserade republikerna, en viktig roll i Sovjetunionens industriförsörjning genom att stå för stora delar av järn- och stålindustrin. Efter Sovjetunionens fall har en stor del av det ekonomiska utbytet mellan Ryssland och Ukraina fallit bort. I dag kännetecknas de ekonomiska relationerna länderna emellan främst av den stora energiskuld som Ukraina har till Ryssland. Ukraina har i övrigt goda förbindelser med sina grannar och söker sedan en tid aktivt ett närmare samarbete med de centraleuropeiska länderna. Landet är med i Partnerskap för fred-programmet, Förenta nationerna (FN), Europarådet och Organisationen för samarbete och säkerhet i Europa (OSSE). Förhandlingar om medlemskap i Världshandelsorganisationen WTO pågår.
Sverige och Ukraina Diplomatiska förbindelser mellan Sverige och Ukraina upprättades i januari 1992 och den svenska ambassaden i Kiev öppnade en månad senare. Sverige var ett av de första länderna att erkänna Ukrainas självständighet efter Sovjetunionens upplösning. Det svenska utvecklingssamarbetet med Ukraina har ökat betydligt de senaste åren och sker i dag genom flera kanaler. Multilateralt sker samarbetet genom Världsbanken och Internationella valutafonden, EG:s utvecklingsprogram TACIS, Europeiska utvecklingsbanken samt genom olika FN-organs verksamhet. Sveriges bilaterala utvecklingssamarbete kanaliseras genom Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, Sida, som i dag driver flera projekt i Ukraina. Sida arbetar aktivt för att öka svenskt utvecklingssamarbete med Ukraina. Vidare har Utrikesdepartementet, i samarbete med Sida, formulerat en strategi avseende det svenska samarbetet med Ukraina. Den svensk-ukrainska handeln är ännu mycket begränsad men har ökat kraftigt de senaste åren - dock från en mycket låg nivå.
Anpassningsprotokollets innehåll m.m. Genom anpassningsprotokollet blir Sverige part i partnerskaps- och samarbetsavtalet mellan EG, deras medlemsländer och Ukraina. Anpassningsprotokollet innebär att Sverige på samma sätt som gemenskapens övriga medlemsstater skall anta och beakta avtalstexten, de gemensamma och ensidiga förklaringar och de skriftväxlingar som utgör bilagor till slutakten. Genom avtalet upprättas ett partnerskap med Ukraina å ena sidan och EG och deras medlemsländer å andra sidan. Avtalet innehåller bestämmelser om samarbete på en rad områden, bl.a. inom politik, ekonomi och handel. Ett samarbetsråd upprättas för att förvalta avtalet. Partnerskapsavtalet omfattar sammanlagt 109 artiklar, fem bilagor och ett protokoll om tullsamarbete. Bilagorna och protokollet utgör en integrerad del av avtalet. Dessutom har avgivits sju gemensamma förklaringar och en ensidig förklaring från Frankrike. Parterna har beaktat en skriftväxling mellan gemenskapen och Ukraina om etablering av bolag. Förklaringarna och skriftväxlingen har bilagts slutakten. I avtalets ingress hänvisas bl.a. till parternas gemensamma värderingar, deras åtagande att stärka politisk och ekonomisk frihet och att befrämja internationell fred och säkerhet. Parterna förbinder sig att liberalisera handeln i enlighet med principerna i det allmänna tull- och handelsavtalet GATT. Den första artikeln slår fast att ett partnerskap mellan Ukraina å ena sidan och gemenskapen och dess medlemsländer å den andra upprättas genom avtalet. Dess syfte är att skapa en struktur för politisk dialog mellan parterna, främja handeln och de ekonomiska förbindelserna, lägga grunden bl.a. för ekonomiskt, socialt, finansiellt och kulturellt samarbete samt stödja Ukrainas strävan att konsolidera demokratin och fullfölja övergången till marknadsekonomi. I artikel 2 slås fast att respekten för demokratiska principer, mänskliga rättigheter och marknadsekonomiska principer utgör viktiga beståndsdelar i avtalet. Parterna ser det som viktigt att de nya stater som uppstått genom upplösningen av Sovjetunionen bibehåller och utvecklar ett inbördes samarbete. Parterna åtar sig att, när Ukraina gjort ytterligare framsteg i den ekonomiska reformprocessen, överväga upprättandet av ett frihandelsområde parterna emellan. Ett samarbetsråd skall regelbundet granska hur avtalet tillämpas och hur Ukraina genomför ekonomiska reformer. Av artiklarna 6-9 framgår att den politiska dialogen skall främja Ukrainas förbindelser med gemenskapen och dess medlemsstater, en ökad samstämmighet på områden som rör säkerheten och stabiliteten i Europa samt respekten för demokratiska principer och mänskliga rättigheter. Samråd skall vid behov hållas på högsta politiska nivå. Dialogen skall föras på ministernivå i samarbetsrådet och även med unionens trojka (föregående, sittande och kommande ordförandeland), genom diplomatiska kanaler samt på parlamentarisk nivå i den s.k. parlamentariska kommittén.
Ikraftträdande och provisorisk tillämpning Partnerskapsavtalet undertecknades, som tidigare nämnts, i juni 1994. Avtalet skall godkännas av parterna i enlighet med deras interna förfaranden (artikel 108). Den interna godkännandeproceduren tar i vissa EU-medlemsstater lång tid, dvs. minst ett år eller längre. Partnerskapsavtalet har därför ännu inte trätt i kraft. Eftersom Sverige, Finland och Österrike inte var medlemmar i EU då partnerskapsavtalet framförhandlades och då frågan om de nya medlemsstaternas bundenhet av partnerskapsavtalet inte reglerades i Anslutningsfördraget den 24 juni 1994 mellan EU:s medlemsstater och Norge, Österrike, Finland och Sverige om dessa staters anslutning till EU upprättade kommissionen i samråd med medlemsstaterna under våren 1996 ett anpassningsprotokoll. I anpassningsprotokollet togs sedvanliga ikraftträdandebestämmelser in. Av protokollets slutbestämmelse (artikel 4) framgår att protokollet skall godkännas av parterna i enlighet med deras interna förfaranden. Protokollet träder sedan i kraft den första dagen i den andra månaden efter det att alla parter har anmält att de har godkänt protokollet. Bland medlemsstaterna och i rådets generalsekretariat spred sig efter hand en oro då man förstod att partnerskapsavtalet, även om alla de tidigare parterna hade godkänt det, på grund av rättsliga hinder inte borde träda i kraft förrän samtliga parter även hade godkänt anpassningsprotokollet. Det var uppenbart att detta skulle leda till ytterligare tidsutdräkt vad gällde partnerskapsavtalets ikraftträdande. Mot bakgrund av det politiska önskemålet hos samtliga avtalsparter om ett snabbt ikraftträdande av såväl partnerskapsavtalet som anpassningsprotokollet sökte rådets generalsekretariat och EU-medlemsstaterna att finna en lösning på problemet och ett alternativ till att omförhandla protokollets ikraftträdandebestämmelser. Enligt Wienkonventionen den 23 maj 1969 om traktaträtten (SÖ 1975:1) kan en internationell överenskommelse tillämpas provisoriskt i avvaktan på dess ikraftträdande dels om överenskommelsen föreskriver det, dels om parterna på annat sätt har överenskommit om detta (artikel 25.1). En provisorisk tillämpning av en internationell överenskommelse innebär således att avtalet tillämpas under det att de interna godkännandeprocedurerna genomförs, dvs. i avvaktan på att överenskommelsen kan träda i kraft. Sverige har varit drivande vad gäller att finna en lösning för ett snabbt ikraftträdande av anpassningsprotokollet och har aktivt medverkat i utarbetandet av den förklaring om provisorisk tillämpning av protokollet som fogats till propositionen som bilaga 2. I samband med att anpassningsprotokollet undertecknades av parterna avgav såväl rådet som EU-medlemsstaternas regeringsrepresentanter församlade i rådet förklaringen om provisorisk tillämpning. Enligt förklaringen, som måste betraktas som en internationell överenskommelse i förenklad form, villkoras den provisoriska tillämpningen av att Ukraina lämnar en liknande utfästelse. Parterna skall sedan underrätta varandra när de nödvändiga interna förfarandena har fullgjorts för att anpassningsprotokollet skall kunna tillämpas provisoriskt. Den provisoriska tillämpningen förutsätter samtliga parters godkännande och enligt förklaringen kan den därför inte bli gällande förrän den första dagen i den andra månaden efter den dag då samtliga parter har lämnat en underrättelse om godkännandet. Ikraftträdandet av partnerskapsavtalet skall enligt förklaringen samordnas med den provisoriska tillämpningen av anpassningsprotokollet. Det ankommer i första hand på gemenskapen att tillse att så sker. Med anledning av att vissa EU-medlemsstaters rättsordningar inte accepterar möjligheten av att tillämpa en internationell överenskommelse provisoriskt har det till rådets interna mötesprotokoll fogats vad som närmast kan betraktas som tolkningsförklaringar från dessa stater, varigenom det framgår att ett godkännande av anpassningsprotokollet innebär att staten kan tillämpa anpassningsprotokollet även om protokollet inte har hunnit träda i kraft.
Godkännande av anpassningsprotokollet Regeringen föreslår att riksdagen godkänner anpassningsprotokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning av anpassningsprotokollet. Som skäl för regeringens förslag anförs bl.a. följande. Partnerskapsavtalen syftar till att ge en ny dimension till gemenskapens relationer med republikerna i det forna Sovjetunionen och att understödja den politiska, ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder. Inom ramen för dessa ansträngningar är 1994 års partnerskapsavtal med Ukraina - liksom avtalen med Ryssland, Vitryssland och Moldova - ett steg på vägen för möjligheterna att etablera ett frihandelsområde mellan gemenskapen och respektive land. Avtalet ger ramar för en politisk dialog, definierar ett brett spektrum av samarbetsområden och skapar förutsättningar för ökad handel mellan parterna. Ur svensk synvinkel är det med hänsyn till Ukrainas geografiska läge samt de allt intensivare politiska, ekonomiska och kulturella relationerna med länderna i Öst- och Centraleuropa av stor vikt att ett partnerskapsavtal ingås och att ytterligare ett steg därmed tas för att främja stabilitet och en positiv ekonomisk och social utveckling i Ukraina. Genom avtalet underlättas även bilateral handel. I och med att Sverige, Finland och Österrike blev medlemmar i den europeiska unionen den 1 januari 1995 upprättades ett anpassningsprotokoll till 1994 års partnerskapsavtal med Ukraina. Genom anpassningsprotokollet blir de nya medlemsländerna parter i 1994 års avtal som ännu inte har trätt i kraft. Detta avtal finns fogat som en bilaga till anpassningsprotokollet. I anpassningsprotokollet är det Europeiska gemenskapen, Europeiska kol- och stålgemenskapen, Europeiska atomenergigemenskapen och medlemsländerna som är avtalsparter på den ena sidan. Det är således fråga om ett s.k. blandat avtal. Avtalet innehåller därmed bl.a. bestämmelser som innebär åtaganden för medlemsstaterna och därmed också för Sverige. Detta gäller bl.a. inom områdena politisk dialog, socialt och finansiellt samarbete samt brottsbekämpning. Avtalet innehåller i artiklarna 25-29 bestämmelser om olika sociala frågor. Parterna åtar sig bl.a. att ingå avtal om social trygghet för ukrainska arbetstagare. Den förpliktelse som Sverige sålunda genom partnerskapsavtalet (artikel 25) ikläder sig kan komma att föranleda kostnader för Sverige. Storleken av dessa kostnader kan för dagen inte uppskattas. Regeringen avser att återkomma till riksdagen då frågan aktualiseras. För svenskt vidkommande finns det ett stort intresse av att anpassningsprotokollet kan tillämpas provisoriskt under det att de interna godkännandeprocedurerna genomförs, dvs. i avvaktan på att protokollet kan träda i kraft.
Utskottets överväganden Utrikesutskottet tillstyrker att riksdagen godkänner protokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet.
Hemställan
Utskottet hemställer att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:143 godkänner protokollet till partnerskaps- och samarbetsavtalet som upprättar ett partnerskap mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan och Ukraina å andra sidan samt förklaringen om provisorisk tillämpning av protokollet.
Stockholm den 29 maj 1997 På utrikesutskottets vägnar
Viola Furubjelke
I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Inga-Britt Johansson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Urban Ahlin (s), Carina Hägg (s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Agneta Brendt (s), Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kd), Magnus Johansson (s) och Anna Corshammar-Bojerud (c).