Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under 1995
Betänkande 1995/96:UU26
Utrikesutskottets betänkande
1995/96:UU26
Verksamheten inom OSSE under 1995
Innehåll
1995/96 UU26
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 1995/96:164 med redogörelse för verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.
Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen.
Utskottet
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
Inledning
I skrivelse 1995/96:164 lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under 1995 och för sin bedömning av OSSE:s roll i det säkerhetspolitiska samarbetet i Europa. Inledningsvis konstateras att OSSE är det enda säkerhetspolitiska samarbetsorgan där alla europeiska länder, tillsammans med Canada och USA, deltar som jämställda medlemmar.
Under 1990-talet har OSSE omvandlats till både form och innehåll. Verksamheten har vuxit avsevärt och tempot ökat. Medlemsstaternas regeringar deltar på alla nivåer. Tyngdpunkten i OSSE-arbetet har förskjutits från normbildning och långsiktiga förhandlingar om förtroendeskapande åtgärder och annan rustningskontroll till operativa insatser för att förebygga och hantera konflikter. Den organisatoriska strukturen har också anpassats till den ändrade verksamhetsinriktningen.
OSSE-toppmöten med medlemsstaternas stats- eller regeringschefer, organisationens högsta beslutande organ, har hittills ägt rum fyra gånger. Det första hölls i Helsingfors 1975, det andra 1990 i Paris, det tredje 1992 på nytt i Helsingfors och det fjärde i Budapest 1994. OSSE:s femte toppmöte skall hållas i Lissabon i december i år.
Näst toppmötet är ministerrådet organisationens högsta beslutande organ. Ministerrådet samlas numera mot slutet av de år då toppmöten inte äger rum. Därnäst i beslutshierarkin kommer höga rådet, som samlas en gång i kvartalet. Men OSSE:s verkliga styrkebälte är nivån under höga rådet, nämligen permanenta rådet i Wien, som sammanträder praktiskt taget dagligen.
Toppmötet i Budapest i december 1994 beslutade att Konferensen för säkerhet och samarbete i Europa (ESK) - som i tio års tid formellt varit en diplomatkonferens - skulle övergå till att bli en mellanstatlig organisation under namnet Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Budapesttoppmötet fattade flera andra betydelsefulla beslut. Ett viktigt principbeslut gällde beredskap att trygga en eventuell fredsuppgörelse i konflikten om den av etniska armenier dominerade enklaven Nagorno-Karabach i Azerbadzjan med en fredsbevarande OSSE- styrka. Ryssland lanserade ett förslag att utarbeta en alleuropeisk säkerhetsmodell för det tjugoförsta århundradet. Detta arbete inleddes 1995. Budapesttoppmötet antog vidare en militärpolitisk uppförandekod, som mycket snabbt blev aktuell i samband med kriget i Tjetjenien.
Debatten om säkerhetsmodellen bidrar till att bredda den säkerhetspolitiska diskussion som parallellt, om än med delvis andra förtecken, pågått i flera europeiska och transatlantiska organisationer - som EU, VEU och NATO (förekommande förkortningar förklaras i förkortningslistan, vilken biläggs betänkandet). I OSSE har de västeuropeiska länderna möjlighet att föra denna diskussion i direkt dialog med Ryssland och de central- och östeuropeiska staterna.
EU-länderna har gjort ett ambitiöst försök att föra dialogen framåt och presenterade ett omfattande och genomarbetat bidrag till diskussionen vid ett OSSE-möte om säkerhetsmodellen i Wien sommaren 1995.
När fredsuppgörelsen i det tidigare Jugoslavien förhandlades fram tilldelades OSSE en viktig roll. Organisationen skall ha ett övergripande ansvar för att säkra genomförandet av allmänna val i Bosnien och Hercegovina, delvis också för att bevaka efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna och för rustningskontroll i området. Daytonavtalets olika delar åskådliggör betydelsen av ett brett säkerhetsbegrepp. Det långsiktiga demokratibyggandet - som OSSE söker främja - har där en central plats.
Erfarenheterna från Bosnien och Hercegovina präglar nu i hög grad diskussionerna om hur samarbetet på regional nivå i Europa skall drivas vidare. Detta gäller områden där aktiv konfliktlösning krävs, såsom i konflikten om Nagorno-Karabach. Men det gäller också andra samarbetsprojekt på regional och inomregional nivå, bland annat den s.k. stabilitetspakten.
OSSE:s roll i det europeiska säkerhetssamarbetet
I skrivelsen framhålls att regeringen anser att Sverige har intresse av att ta till vara OSSE:s möjligheter som säkerhetspolitisk organisation och - i samspel med andra regionala organisationer och samarbetsorgan som VEU, NATO, NACC och PFF och i samklang med EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik - att utnyttja OSSE:s fördelar vilka anges vara:
- den vida medlemskretsen med deltagande på likaberättigad bas för alla medlemsstater,
- det breda säkerhetsbegreppets tillämpning i OSSE:s verksamhet,
- en samarbetskultur för europeisk säkerhet som bygger på att konsensusbeslut ger en hållbar grund för gemensam säkerhet,
- OSSE-staternas rätt till insyn i varandras angelägenheter,
- godtagandet av att OSSE spelar en aktiv roll i en konflikt i ett medlemsland i sammanhang där exempelvis en FN-roll inte vore möjlig. Tjetjenien är till dags dato det tydligaste exemplet,
- den allt klarare definierade rollen som regional organisation i FN-stadgans mening.
Detta innebär en tydlig strävan, som Sverige stöder inom och utom EU- samarbetet, att stärka OSSE:s grundläggande roll i Europa för
- demokratisk utveckling, marknadsekonomi och rättssamhälle,
- konfliktförebyggande insatser,
- konflikthantering och konfliktlösning,
- återuppbyggnad, i synnerhet av det civila samhället, efter konflikt,
- europeisk rustningskontroll och nedrustning, samt
- förtroendeskapande åtgärder, militärpolitisk öppenhet och förutsägbarhet.
OSSE:s verksamhetsfält
OSSE:s geografiska verksamhetsområde spänner över nästan hela norra halvklotet. Det sträcker sig från Vancouver i väster till Vladivostok i öster.
Verksamhetens innehåll är sammansatt och skiftande. OSSE:s kännemärke alltsedan början av 1970-talet har varit det breda säkerhetsbegreppet. Organisationen tolkar säkerhet så att den omspänner såväl social och ekonomisk utveckling som mänskliga rättigheter och militära förhållanden: förtroendeskapande åtgärder och nedrustning, konfliktförebyggande ansträngningar och krishantering, vapenhandel och kärnsäkerhet, mänskliga rättigheter och minoritetsfrågor, demokratiska institutioner och ekonomiskt samarbete, miljövård och kulturarv.
Syftet med OSSE:s verksamhet är att på kort och lång sikt söka förebygga och lösa konflikter. Vissa insatser är direkt anpassade till en bestämd, pågående konflikt. Andra är generella och mer långsiktiga. Somliga är militärt präglade, andra är civilt inriktade. Inga insatser är uteslutande militära eller civila.
OSSE:s tidiga överenskommelser på det militärpolitiska området bedömdes ofta vara banbrytande. Det är vidare en utbredd uppfattning att åtagandena i fråga om mänskliga rättigheter hade stor betydelse för Central- och Östeuropas demokratiseringssträvanden och det kalla krigets slut.
OSSE betraktar säkerhet som odelbar, även i geografiskt avseende. En metod att omsätta säkerhetens odelbarhet i praktisk handling är, särskilt på det militära området och i fråga om mänskliga rättigheter, olika former av granskningsdiplomati . OSSE-staternas rätt till insyn i varandras angelägenheter är central på båda områdena, men den är mest långtgående vad avser mänskliga rättigheter. Det finns inga rent interna angelägenheter i fråga om mänskliga rättigheter.
Länge hanterades de olika inslagen i OSSE:s säkerhetsbegrepp sida vid sida, men åtskilt, i vad som tidigare gick under beteckningen tre korgar . Tendensen på senare år har varit att framhäva helheten snarare än delarna, dvs. ett integrerat synsätt, där de olika delarnas samspel och inverkan på varandra framhävs.
OSSE som regional säkerhetsorganisation
För att förstärka säkerhetspolitisk samverkan i Europa har nya samarbetsorgan tillkommit sedan toppmötet i Paris år 1990. Samtidigt har behovet att undvika kompetenstvister och dubbelarbete ofrånkomligen ökat. En viktig roll för OSSE bland dessa samverkande institutioner är att utarbeta och slå vakt om normer för godtagbara förhållanden såväl mellan som inom stater, och att i allt högre grad främja förvarning, konfliktförebyggande insatser, krishantering och återuppbyggnad.
OSSE:s toppmöte i Helsingfors 1992 slog fast att OSSE är att betrakta som en regional säkerhetsorganisation enligt FN- stadgans åttonde kapitel, med möjlighet att fatta beslut om fredsbevarande insatser som kan genomföras med stöd av NATO, VEU eller OSS. I uppföljningsarbetet med FN:s generalsekreterares Dagordning för fred har målsättningen att under säkerhetsrådets överinseende delegera och decentralisera uppgifter till regionala säkerhetsorganisationer ytterligare utvecklats. FN:s generalförsamling behandlar numera årligen världsorganisationens samverkan med OSSE. Efter ett svenskt initiativ år 1993 sker numera regelbundna konsultationer mellan FN:s och OSSE:s generalsekreterare.
I anslutning till Daytonavtalet fastställde OSSE:s ministerråd i december 1995 att OSSE har en nyckelroll i uppföljningen av fredsöverenskommelsen om Bosnien och Hercegovina. Lyckas OSSE fullfölja sina viktiga uppgifter i bl.a. frågor om fria och rättvisa val, övervakning av mänskliga rättigheter, uppbyggnad av ett rättssamhälles institutioner och inomregional rustningskontroll, kommer detta att starkt påverka organisationens framtida utveckling. OSSE:s insats i området sker i nära samverkan med den höge representanten Carl Bildt, den mångnationella fredsbevarande styrkan IFOR, flyktingkommissarien, Internationella rödakorskommittén, Världsbanken och EU:s övervakningsorganisation i det tidigare Jugoslavien (ECMM).
Mänskliga rättigheter och demokratibyggande
Strävan att främja respekten för de mänskliga rättigheterna genomsyrar hela OSSE:s verksamhet. Inom OSSE går numera frågor om mänskliga rättigheter och demokratibyggande ofta under benämningen den mänskliga dimensionen . OSSE- kontoret i Warszawa för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (Office for Democratic Institutions and Human Rights, ODIHR) har ansvar för dessa ärenden. ODIHR arrangerar seminarier, som ofta särskilt vänder sig till OSSE:s nya medlemsstater, samordnar internationella valövervakningsinsatser och svarar för OSSE:s gemensamma uppföljningsmöte för den mänskliga dimensionen som återkommer vartannat år. Medlemsstaterna går då igenom efterlevnaden av gjorda åtaganden på detta område.
Det andra uppföljningsmötet av detta slag ägde rum i Warszawa i oktober 1995. Detta visade att granskningen av OSSE- staternas efterlevnad och tillämpning av alla vitt skilda åtaganden inom den mänskliga dimensionen inte bara är mycket resurskrävande, utan också att formerna för denna granskning nu behöver ses över.
Samverkan mellan OSSE och Europarådet, som på detta område har närbesläktade mål, har stor betydelse. Europarådets medlemskrets har på senare år vuxit - senast genom invalet av Ryssland - vilket ytterligare stärker motivet för aktivt samarbete med OSSE. Granskningen av efterlevnad och tillämpning av gjorda etaganden är ett exempel på insatser där båda organisationerna och deras medlemsstater har mycket att vinna på organiserad samverkan. Det är därför enligt regeringens mening angeläget att OSSE-toppmötet i Lissabon 1996 bidrar till ett effektivt samarbete på detta område.
Den militärpolitiska uppförandekod som toppmötet i Budapest antog kan betecknas som en förtroendeskapande åtgärd av ett delvis nytt slag, med anknytning till såväl den militära OSSE-sfären som mänskliga rättigheter och folkrätten i övrigt. Den utgör därmed ett nytt uttryck för OSSE:s breda säkerhetsbegrepp.
Minoritetskommissarien
Respekt för enskilda människors rättigheter är en viktig faktor för fred och säkerhet - inom OSSE-området liksom på andra håll. Detta gäller också efterlevnad av internationella normer vad avser nationella minoriteter. Brott mot sådana förpliktelser riskerar att vålla misstro och spänning, som i sin tur kan leda till nationella eller internationella motsättningar och konflikter. Såväl Europas som andra världsdelars historia uppvisar många exempel på detta.
Detta var motivet för OSSE:s beslut 1992 att tillsätta en kommissarie för frågor som rör nationella minoriteter. Minoritetskommissarien är en allmänt omvittnad framgång för OSSE under 1990- talets omvandling av Europa. Dennes verksamhet är ett viktigt inslag i OSSE:s ansträngningar att förhindra konflikter eller - för att återge en distinktion kommissarien själv framhäver - ansträngningar att hindra tvister att utvecklas till konflikter. Det ligger i sakens natur att tyst diplomati är hans främsta arbetsmetod.
Minoritetskommissarien har ett tudelat uppdrag: dels att söka mildra spänning i nationella minoritetsfrågor som riskerar att trappas upp till en konflikt, dels att varsko permanenta rådet eller höga rådet så snart sådan spänning hotar att trappas upp till en nivå som inte går att hantera med de medel kommissarien har till sitt förfogande.
Max van der Stoel utsågs till minoritetskommissarie för en treårsperiod vid OSSE:s ministerrådsmöte i Stockholm i december 1992. Hans mandat förlängdes med ytterligare tre år vid ministerrådsmötet i Budapest i december 1995.
Stabilitetspakten
Initiativet till den s.k. stabilitetspakten var EU:s första samfällda aktion inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (jämför regeringens skrivelse 1995/96:190). Kärnan i initiativet var önskan att minska riskerna för att tvister uppkommer inom ett framtida EU med de central- och östeuropeiska länderna som medlemmar.
Vid en konferens i Paris den 20-21 mars 1995 överlämnades pakten till OSSE, som därmed tog på sig rollen som förvaltare och övervakare av eventuella avtal inom ramen för stabilitetspakten. OSSE kan komma att bli forum för lösning av tvister förknippade med dessa avtal.
Flera försök gjordes sedan under 1995 att få till stånd nya möten vid stabilitetspaktens två s.k. bord, det baltiska respektive det centraleuropeiska. Efter sonderande möten med de berörda staterna kvarstod ännu vid årets slut en betydande oklarhet om hur arbetet borde drivas vidare. Till de viktiga frågorna hör om militärpolitiska ämnen bör tas med i diskussionerna eller inte, EU:s roll nu när förhandlingarna kommer att bedrivas inom OSSE:s ram samt inte minst arbetsfördelningen med andra inomregionala fora, såsom Östersjörådet i det nordeuropeiska området.
Till bilden hör slutligen ett franskt förslag i samband med undertecknandet av Daytonavtalet om fred i Bosnien och Hercegovina i mitten av december 1995 att lansera ett förhandlingsbord för sydöstra Europa.
OSSE:s ekonomiska dimension
Alltsedan Helsingforsprocessens start har den s.k. ekonomiska dimensionen utgjort en del av ESK:s helhet. OSSE:s kompetens ligger dock inte primärt på det ekonomiska området. Organisationens huvudinriktning på förvarning, konfliktförebyggande insatser och konflikthantering innefattar dock även problem och spänningar av ekonomisk natur som bör hanteras i ett brett, samarbetsinriktat säkerhetsperspektiv. Statbilitetspakten - som hade sin upprinnelse inom EU, men nu överlämnats till OSSE - och dess breda, inomregionala samarbetsbord är ett exempel på strävan i denna riktning.
ESK:s ursprungliga s.k. andra korg utgjorde grunden för en specialkonferens i Bonn 1990 om ekonomiskt samarbete, vetenskap, teknik och miljö. De historiska förändringar som inträffat i Europa återspeglas i enigheten i Bonndokumentet om att människors säkerhet och välfärd bäst främjas genom demokrati och marknadsekonomi. Mot denna bakgrund beslöt uppföljningsmötet i Helsingfors 1992 att ämbetsmannakommittén (nu höga rådet) en gång om året skulle sammanträda i en specialsession, kallad ekonomiskt forum, för att främja dialog och samarbete om övergång till marknadsekonomi samt ökat ansvar för social rättvisa och miljö. Toppmötet i Budapest i december 1994 bekräftade åter den ekonomiska dimensionens plats i en bredare säkerhetssyn. Mötet slog fast att en översyn av OSSE:s ekonomiskt inriktade arbete behöver företas och att ekonomiskt forum bör omgestaltas för att möta en ny tids utmaningar och följa planekonomiernas övergång till marknadsekonomi.
I OSSE:s ekonomiska forum får medlemsstaterna tillfälle till utvärdering och till framåtblickande, övergripande analys. Även enskilda organisationer och företrädare för näringslivet deltar. Ett tredje ekonomiskt forum ägde rum i Prag i juni 1995, med inriktning på inomregionalt, säkerhetsfrämjande samarbete. Den svenska delegationen genomförde då en omfattande presentation av samarbetet i vår region, i första hand Östersjörådet. Det senaste forumet, som ägde rum i Prag i mars 1996, var ägnat sambandet mellan ekonomi och säkerhet. Huvudsakligen syftade mötet till att identifiera politiska risker med rötter i ekonomiska förhållanden. Det uppmärksammade särskilt de sociala problem som uppstått i övergången till marknadsekonomi i Central- och Östeuropa och i det f.d. Sovjetunionen och som utgör säkerhetsrisker i dag.
Svenska insatser inom OSSE:s ekonomiska dimension utformas i allt väsentligt i samråd inom Europeiska unionen. Kommissionen bidrar med underlag för Europeiska unionens gemensamma ställningstaganden.
Förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och annan rustningskontroll
Ett centralt inslag i OSSE-verksamheten alltsedan begynnelsen har varit förhandlingar om och tillämpning av en växande uppsättning förtroendeskapande åtgärder. Dessa är väsentligen militärpolitiska till sin natur och ett led i rustningskontroll i vid bemärkelse. Den senaste överenskommelsen återfinns i Wiendokumentet 1994.
Under det gångna året har dock den viktigaste frågan inom området rustningskontroll gällt efterlevnaden av avtalet om s.k. konventionella stridskrafter i Europa, kallat CFE- avtalet (Treaty on Conventional Armed Forces in Europe). Det undertecknades av staterna i NATO och den dåvarande War- szawapakten vid toppmötet i Paris 1990 och trädde i kraft sommaren 1992. Detta avtal fastställer maximinivåer för viss krigsmateriel - stridsvagnar, pansarskyttefordon, artilleripjäser, attackhelikoptrar och stridsflygplan - och regler för etappvis förstöring av denna materiel ned till överenskomna nivåer.
CFE-avtalets tillämpningsområde är indelat i fyra zoner. Varje zon har ett deltak . Den yttersta zonen, flankzonen , har en speciellt hård begränsning. Denna zon omfattar bl.a. Norge och Turkiet samt, särskilt viktigt, norra och södra Ryssland (gränsområdena mot Lettland, Estland, Finland och Norge respektive norra Kaukasus).
Avtalets nedrustningsfas var i huvudsak avtalsenligt avslutad i november 1995. Ett viktigt kvarstående problem är den s..k. flankfrågan. Ryssland vill ändra och helst ta bort flankregeln, dels av allmänna politiska skäl, dels därför att man anser sig behöva mer militär materiel i Kaukasus än vad avtalet medger. NATO-staterna lade i september 1995 fram ett kompromissför-slag. Ryssland accepterade principen men inte detaljerna. Vid nedrustningsfasens slut i mitten av november 1995 hade man inte lyckats nå en lösning. Man var dock överens om att försöka utforma en lösning byggd på en justering av gränserna för vissa ryska militärområden.
CFE-avtalet har stor betydelse för säkerheten i Europa, inte minst i Nordeuropa. Sverige är visserligen inte avtalspart, men följer avtalets tillämpning noga.
Inom OSSE:s säkerhetsforum har förhandlingar inletts om ett s.k. ramverk för fortsatt rustningskontroll. Utgångspunkt är ett mandat från Budapesttoppmötet 1994 som innebär att ett ramverk skall lägga fast principerna för det vidare arbetet med rustningskontroll. Arbetet har gått långsamt bl.a. mot bakgrund av svårigheterna inom CFE-avtalet. Avsikten är dock att resultatet skall föreligga till toppmötet i Lissabon.
Kontrollerna av hur överenskomna säkerhets- och förtroendeskapande åtgärder tillämpas har intensifierats. CPC (Conflict Prevention Center) i Wien ger regelbundet ut en översikt över tillämpningsläget. Sverige tillhör de mest aktiva staterna när det gäller att ta vara på möjligheten att kontrollera tillämpningen av Wiendokumentets förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder. Under 1995 genomförde Sverige bl.a. sju s.k. utvärderingsbesök och två inspektioner i enlighet med Wiendokumentet 1994 för att kontrollera att de uppgifter som OSSE-länder lämnat om sina militära förband stämmer.
En alleuropeisk säkerhetsmodell
Initiativet att inom OSSE utarbeta en allomfattande modell för europeisk säkerhet för det tjugoförsta århundradet lanserade Ryssland vid toppmötet i Budapest i december 1994. Ryssland preciserade dock inte närmare modellens innehåll och spelade därmed inte under 1995 den centrala roll i arbetet som förslagsställare brukar göra. Det var i stället främst Europeiska unionen som bidrog till att närmare definiera projektets karaktär (jämför regeringens skrivelse 1995/96:190, bet. 1995/96:UU25).
OSSE:s ministerråd fattade i december 1995 beslut om de principer som bör vägleda modellarbetet. En förteckning över osäkerhetsmoment, risker och hot mot säkerheten i Europa har utarbetats. Framträdande grunddrag i dessa dokument är säkerhetsbegreppets breda karaktär och odelbarhet, vidare ambitionen att utveckla säkerhetssamarbetet och skapa en europeisk säkerhetsgemenskap, och därvid även stärka OSSE.
En övergripande fråga är dessutom hur Europas säkerhetspolitiska organ - i första hand OSSE, NATO, NACC, PFF, EU och VEU - kan samarbeta med och ömsesidigt stödja varandra.
Det återstår vidare att vinna förståelse för EU:s tidigare nämnda förslag vilket brukar benämnas OSSE först . Om OSSE inte förmår hantera en konflikt skall organisationen enligt detta förslag formellt kunna överlämna den till FN:s säkerhetsråd, även om en eller flera direkt inblandade parter motsätter sig detta. Förslaget har principiell betydelse som uttryck för OSSE:s regionala roll i enlighet med FN- stadgans principer.
Ministerrådet bekräftade 1995 åter att varje stat har rätt att fritt välja sina säkerhetsarrangemang. Ryssland har i diskussionerna om en säkerhetsmodell framfört oro och motstånd mot att NATO utvidgar sin medlemskrets. För de central- och östeuropeiska länderna har tvärtom ett huvudtema i modelldiskussionen varit rätten att självständigt och utan inblandning söka medlemskap och vinna inträde i främst EU och NATO.
För det fortsatta arbetet beslöt ministerrådet vidare att upprätta en särskild kommitté i Wien som skall utarbeta mer praktiska förslag för en säkerhetsmodell. Detta arbete skall redovisas vid toppmötet i Lissabon.
OSSE:s konfliktförebyggande fältinsatser
Ett allt viktigare instrument i OSSE:s konfliktförebyggande verksamhet är representationerna i fält, dvs. utlokaliserade grupper med uppgift att på ort och ställe söka bidra till medling i en viss konflikt eller att försöka förhindra att meningsmotsättningar utvecklas till öppna konflikter. Med början 1992 har OSSE upprättat sådana fältrepresentationer från Estland i norr till Georgien i söder, från Bosnien och Hercegovina i väster till Tadzijikistan i öster.
Varje representation har sitt överenskomna mandat, anpassat till den särskilda situationen i verksamhetsområdet. Fältrepresentationerna rapporterar regelbundet till permanenta rådet. I särklass störst - och alltjämt under uppbyggnad - är OSSE-representationen i Bosnien och Hercegovina.
OSSE:s fältrepresentationer beskrivs i det följande.
Estland
OSSE-representationen i Estland upprättades 1993. Representationens övergripande målsättning är att uppmuntra integration och skapa bättre förståelse mellan de olika folkgrupperna i Estland. I Estland finns även en OSSE- representant som arbetar med frågor som rör de kvarvarande ryska militärpensionärerna.
Lettland
OSSE:s representation i Lettland upprättades i november 1993. Den ligger i Riga. Även Lettlandsrepresentationen arbetar med frågor som rör uppehållstillstånd och medborgarskap för de ryskspråkiga.
OSSE-representationen och ombudsmännen i Bosnien och Hercegovina
OSSE har upprättat en representation i Sarajevo och tillsatt tre ombudsmän, som under 1995 nära samverkat med denna. De tre ombudsmännen, som utsågs av OSSE att representera vardera en av de olika befolkningsgrupperna i den muslimsk- kroatiska federationen, har valt att i möjligaste mån uppträda gemensamt och på så vis bidra till att överbrygga klyftan mellan dessa grupper. De har främst verkat konfliktdämpande genom att ta emot och hantera klagomål, som ofta rört egendomstvister till följd av etnisk rensning och annan ofrivillig folkomflyttning. Ombudsmännen har arbetat med ytterst knappa resurser. De har inte lyckats utverka det stöd de skulle ha behövt för att komma till rätta med merparten av de klagomål de tagit emot. De har över huvud taget inte haft möjlighet att verka i Republika Srpska, den serbiskdominerade delen av Bosnien och Hercegovina.
OSSE fick genom Daytonavtalet centrala uppgifter i arbetet med att bygga en hållbar fred i det tidigare Jugoslavien. Genom ministerrådets beslut 1995 om Daytonavtalet övergick OSSE- representationen i Sarajevo i representationen för Bosnien och Hercegovina. För att kunna fullgöra det uppdrag som de fredsslutande parterna gett OSSE genom Daytonavtalet beslöt ministerrådet i december att upprätta en avsevärt mycket större representation med huvudkontor i Sarajevo samt fem regionkontor och 30 lokala grupper. Regeringen har beslutat ställa personal till OSSE-representationens förfogande. Av de ca 240 personer som beräknas ingå i representationen har Sverige åtagit sig att bidra med 8.
Sverige var i januari 1996 värd för ett internationellt expertmöte för att förbereda de allmänna valen i Bosnien och Hercegovina. Mötet bidrog till att konkretisera förberedelserna för representationen samtidigt som det gav tillfällen till kontakter mellan specialister på Balkanfrågor och valexperter. Regeringen har för avsikt att nästa år lämna en utförlig redogörelse för hur uppdraget att underlätta och övervaka valen genomförts.
Representationen i Makedonien (den tidigare jugoslaviska republiken Makedonien)
Makedonien har valts in som fullvärdig medlem i OSSE. Sedan 1992 har OSSE en representation i Skopje vars främsta syfte varit att förhindra en spridning av den jugoslaviska konflikten även till detta land.
OSSE och Jugoslavien
Den socialistiska federativa republiken Jugoslavien (SFRJ) avstängdes 1992 från att delta i OSSE:s möten. Regeringen i Belgrad, som företräder Serbien- Montenegro, kräver medlemskap i OSSE på Jugoslaviens (SFRJ:s) plats medan flertalet OSSE-stater driver linjen att den får begära inträde som ny medlem på samma sätt som de andra stater som tidigare utgjorde Jugoslavien (SFRJ). Frågan är en oskiljaktig del av den pågående fredsprocessen och väntas få sin lösning inom ramen för denna.
Sverige erkände i april 1996 Serbien- Montenegro som Förbundsrepubliken Jugoslavien, som en av flera efterföljarstater till det tidigare Jugoslavien. Regeringen har i olika sammanhang pekat på vikten av att Förbundsrepubliken Jugoslavien deltar i OSSE med de förpliktelser och åtaganden som detta innebär, t.ex. i fråga om mänskliga rättigheter och rustningskontroll.
Ett villkor för Förbundsrepubliken Jugoslaviens inträde i OSSE blir sannolikt att en OSSE-representation kan verka i landet.
Under ett knappt års tid, 1992-1993, hade OSSE en representation i det som i dag är Förbundsrepubliken Jugoslavien. Sommaren 1993 tvingade regeringen i Belgrad bort denna OSSE-övervakning genom att inte förlänga överenskommelsen med OSSE. OSSE svarade med att utvidga samarbetet mellan OSSE-ländernas ambassader i Belgrad, i synnerhet vad avser bevakningen av Kosovo.
Sanktionsövervakning
OSSE och EU skapade 1992 övervakningsgrupper i sju länder i syfte att bistå dessa länder med kontroll av efterlevnaden av FN-sanktionerna mot Jugoslavien (Serbien-Montenegro). Övervakningsgrupperna bemannas företrädesvis av tullpersonal. Ungefär 200 tulltjänstemän och andra experter var under 1995 verksamma i övervakningsgrupperna och vid huvudkontoret i Bryssel men personalstyrkan skärs nu ned. Sverige har kontinuerligt haft ett tiotal tulltjänstemän utsända till dessa övervakningsgrupper, främst i Ukraina, Ungern och Makedonien.
En förestående OSSE-representation i Kroatien
Efter en utdragen förhandling med värdlandet om mandatet beslutade OSSE i april 1996 att upprätta en representation i Kroatien.
Stödgruppen i Tjetjenien
Sedan slutet av 1994 har OSSE arbetat för en politisk lösning av konflikten i Tjetjenien. Ryssland har utsatts för hård kritik av övriga OSSE-stater för urskillningslös våldsanvändning. Rysslands rätt att ingripa för att säkerställa sin territoriella integritet har dock inte ifrågasatts.
Ett flertal stater - däribland Sverige, flera andra EU-stater och USA - har påtalat att Ryssland inte följt Wiendokumentets regel att föranmäla större truppförflyttning och inte heller den i december 1994 antagna nya militärpolitiska uppförandekodens regler för urskillning och måttfullhet vid militära insatser.
Förhandlingar mellan parterna inleddes under försommaren och fördes längs tre spår: ett militärt, ett politiskt och ett ekonomiskt. OSSE:s stödgrupp fungerade som medlare. Det är enligt regeringens uppfattning tydligt att det inte finns någon godtagbar militär lösning på denna politiska konflikt. Därför är det viktigt att OSSE:s stödgrupp finns kvar. Den kan tjäna som ett stöd för en politisk lösning den dag parterna visar sig vara redo, underlätta de kontakter mellan parterna som måste tas, erbjuda en neutral plattform för förhandlingar, underlätta humanitära organisationers arbete samt rapportera sakligt och neutralt till det internationella samfundet.
Regeringen anför i skrivelsen att Sverige för en aktiv politik i Tjetjenienfrågan till förmån för en lösning med politiska medel.
Moldova
OSSE:s representation i Moldova upprättades i april 1993. Den skall försöka få till stånd en varaktig politisk lösning av konflikten kring utbrytarregionen Transnistrien i Moldova.
Ukraina
Representationen i Ukraina tillkom sommaren 1994. Dess främsta uppgift är att följa förhandlingarna om Krims status och dess krav på lokalt ekonomiskt självbestämmande. Representationen skall även följa utvecklingen för de mänskliga rättigheterna samt bevaka massmediernas frihet.
Tadzjikistan
Inbördeskriget i Tadzjikistan, som upphörde för cirka tre år sedan, krävde närmare 50 000 dödsoffer. Ingen varaktig politisk lösning har kunnat uppnås. Sedan tidigt 1994 har OSSE en representation i Tadzjikistans huvudstad Dusjanbe. Representationens huvuduppgifter är att befordra dialog och förtroende mellan olika grupper, att uppmuntra respekt för mänskliga rättigheter samt upprättandet av demokratiska institutioner. När FN:s flyktingkommissariat planerade att lämna vissa områden i Tadzjikistan fick OSSE- representationen i uppgift att följa människorättsläget för återvändande flyktingar och tvångsförflyttade personer i syfte att underlätta deras återkomst till det tadzjikiska samhället.
Georgien
På georgiskt territorium pågår två större konflikter. Både Abchasien och Sydossetien har i flera år strävat efter självständighet från Georgien. Striderna har förorsakat stora flyktingströmmar och mycket mänskligt lidande. OSSE har en representation i Tbilisi sedan december 1992. Den består av 17 diplomater. Representationen söker främja förhandlingar mellan parterna i konflikten om Sydossetien, men mandatet täcker även övriga delar av Georgien. Representationen har även organiserat flera konferenser och seminarier främst om rättsliga spörsmål.
Konflikten om Nagorno-Karabach och Minskgruppen
Sedan 1988 pågår en väpnad konflikt om enklaven Nagorno-Karabach, som ligger i Azerbajdzjan, men har armenisk befolkningsmajoritet som eftersträvar större självständighet. OSSE har sedan 1992 haft överläggningar med parterna inom den s.k. Minskprocessen om en varaktig politisk lösning på konflikten som skulle ge Nagorno-Karabach betydande autonomi, men inom Azerbajdzjans territorium. Minskgruppen består av konfliktens parter och ett antal särskilt intresserade OSSE-stater. Sverige är medlem av Minskgruppen sedan dess tillkomst och fungerade under ett drygt år som dess ordförande respektive samordförande. Sedan december 1994 har Minskgruppen ett samordförandeskap. Samordförandeskapet har resulterat i en betydligt bättre samordning av medlingsansträngningarna.
Den parlamentariska församlingen
OSSE:s parlamentariska församling höll i juli 1995 sitt fjärde möte i Ottawa. Närmare 250 parlamentariker från 48 länder deltog i mötet, som leddes av församlingens ordförande, talmannen i den belgiska senaten Frank Swaelen. Nästa möte med församlingen kommer att äga rum i Stockholm den 5-9 juli 1996.
Parlamentarikerförsamlingen inleds och avslutas med plenarmöten, men huvuddelen av arbetet sker i tre utskott: för säkerhetsfrågor och andra politiska frågor, för ekonomi samt för demokrati, mänskliga rättigheter och humanitära frågor.
På initiativ av de svenska parlamentarikerna gjorde mötet kritiska uttalanden om mänskliga rättigheter i Turkiet och om Frankrikes beslut att återuppta sina kärnvapenprov. Sveriges representanter bidrog också till att det utvidgade säkerhetsbegreppet samt kvinnornas roll i den ekonomiska och sociala utvecklingen i Central- och Östeuropa uppmärksammades i slutdeklarationen. Ett annat svenskt initiativ är att inför det kommande mötet i Stockholm utreda möjligheterna till förbättrat samarbete om flyktingmottagning, inbegripet frågor om kostnadsfördelning.
Liksom tidigare år uttalade församlingen ett önskemål om att OSSE:s beslutsprocess förenklas genom att fler beslut fattas utan krav på enhällighet.
Samverkan med enskilda organisationer
OSSE har valt en generös och obyråkratisk definition av enskilda organisationer - och den enklast tänkbara, nämligen att som enskilda organisationer betrakta alla som själva betecknar sig som sådana. Detta kan innebära allt från udda enmansorganisationer till internationellt kända och sakkunniga rörelser.
Det framhålls i skrivelsen att det ligger i sakens natur att samverkan mellan ett mellanstatligt samarbetsforum som OSSE och enskilda organisationer inte är problemfri. Dels finns det bland OSSE:s deltagarstater vitt skilda uppfattningar om värdet av - och riskerna med - samverkan med enskilda organisationer, dels bildar dessa organisationer en brokig provkarta med högst varierande intressegemenskap med OSSE.
Toppmötet i Budapest 1994 gav generalsekreteraren i uppdrag att utreda hur OSSE:s samverkan med enskilda organisationer skulle kunna förstärkas. Generalsekreteraren redovisade i september 1995 ett antal praktiska uppslag vilka dock ännu inte har resulterat i några formella beslut. De kommer dock att på nytt aktualiseras inför toppmötet i Lissabon 1996.
Ministerrådsmötet i Budapest
Ministerrådsmötet i Budapest i december 1995 var det femte i ordningen sedan toppmötet i Paris 1990, som stadfäste Parisstadgan och lade grunden för ett omorganiserat OSSE. Det dominerades dels av diskussioner om situationen i det tidigare Jugoslavien i ljuset av OSSE:s roll i de civila delarna av fredsavtalet för Bosnien och Hercegovina, dels av frågan om en alleuropeisk säkerhetsmodell för det tjugoförsta århundradet.
Den dåvarande OSSE-ordföranden beskrev i en inledande genomgång det gångna året på följande sätt: OSSE:s struktur som en övergripande, allomfattande europeisk säkerhetsorganisation hade ytterligare befästs genom att verksamheten än mer inriktas på konfliktförebyggande, krishantering och normalisering av det civila samhället, däri inräknat uppbyggnad eller återuppbyggnad av demokratiska institutioner. OSSE:s fältrepresentationers verksamhet spänner över hela detta spektrum. Dessa har som instrument för preventiv diplomati och medling i flera fall bidragit till att främja stabiliteten och säkerheten där de är verksamma. Genom att ställa medlare och sakkunskap till förfogande för parterna i olika konflikter - i form av bl.a. OSSE:s Kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR), minoritetskommissarien (HCNM) och personliga representanter för ordföranden - har OSSE medverkat till ökad insyn, bättre samarbetsklimat och fördjupad demokratisk värdegemenskap inom och mellan OSSE-staterna. De knappa resurser OSSE förfogar över försvårar dock ibland verkställandet av fattade beslut.
Den efterföljande allmänna debatten vid ministerrådet handlade om vilken roll OSSE kunde spela för att bringa fred, demokrati och trygghet till Bosnien och Hercegovina liksom om behovet av att stärka existerande säkerhetsstrukturer och ersätta institutionella revirstrider med samarbete och långsiktigt tänkande - bl.a. i form av en ny säkerhetsmodell för det tjugoförsta århundradet.
Alla OSSE-stater som tog till orda under dagordningspunkten om det tidigare Jugoslavien gav sitt stöd till fredsavtalet för Bosnien och Hercegovina och till de uppgifter som däri tilldelats OSSE. Organisationen befanns stå inför sin största utmaning hittills. Samstämmigheten återspeglades i ministerrådets beslut om att upprätta en representation i Bosnien och Hercegovina för att ta sig an de uppgifter som OSSE fått i Daytonavtalet.
Ministerrådet välkomnade det svenska initiativet att sammankalla ett internationellt expertmöte i Stockholm för att förbereda valen i Bosnien och Hercegovina.
Vad gäller konflikten om den etniskt armeniskdominerade enklaven Nagorno- Karabach i Azerbajdzjan uppmanade ministerrådet parterna att intensifiera sina direktkontakter och beslutade att fortsätta förhandlingarna inom OSSE:s ram - den s.k. Minskprocessen. Konkreta framsteg i förhandlingarna är en förutsättning för att sända en multinationell fredsbevarande OSSE- styrka till regionen i enlighet med principbeslutet från toppmötet i Budapest 1994.
Ministerrådet bekräftade också att Danmark övertar ordförandeskapet för OSSE 1997 efter Schweiz, som innehar detta under 1996. I övrigt kan noteras att det var första gången som Makedonien deltog som likaberättigad med övriga OSSE-stater.
OSSE inför toppmötet i Lissabon
Toppmöten inom OSSE har sedan det nya OSSE började ta form ägt rum vartannat år: Paris 1990, Helsingfors 1992, Budapest 1994 och, härnäst, Lissabon 1996. Arbetet inom OSSE tenderar att koncentreras på förberedelser inför och genomförande av beslut från dessa högnivåmöten.
Toppmötet i Lissabon äger rum i början av december 1996. Av allt att döma kommer dess förlopp och resultat att huvudsakligen bestämmas av tre centrala frågor.
Hur kommer OSSE:s uppdrag i Bosnien och Hercegovina att utfalla? Hur utvecklas OSSE:s operativa roll?
Toppmötesdeltagarnas syn på OSSE:s användbarhet som ett av huvudinstrumenten i hanteringen av kriser och konflikter i Europa kommer att starkt färgas av hur OSSE i praktiken lyckas med sitt uppdrag i Bosnien och Hercegovina. OSSE:s framtida roll påverkas givetvis också av hur de militära bestämmelserna i själva fredsavtalet tillämpas och efterlevs. Självklart kommer också OSSE:s övriga operativa verksamhet, dvs. främst representationerna, att ha betydelse för hur organisationen värderas. Speciellt intressant är därvid hur OSSE:s fortsatta roll i hur konflikten i Tjetjenien kommer att gestalta sig.
Vart leder diskussionen inom OSSE om en säkerhetsmodell för det tjugoförsta århundradet?
Den pågående etappen i diskussionen om säkerhetsmodellen för det tjugoförsta århundradet är tänkt att avslutas vid toppmötet i Lissabon i december 1996. I den mån denna diskussion leder till konkreta beslutsrekommendationer kommer dessa att handla om att närmare definiera OSSE:s roll i den europeiska säkerhetsarkitekturen och stärka dess operativa användbarhet. Denna fråga är intimt förbunden med flertalet central- och östeuropeiska staters strävan att bli medlemmar i NATO. Ett viktigt inslag i säkerhetsmodellen blir att bygga förtroende, inte minst för att överbrygga den förtroendeklyfta som nu uppstått mellan NATO och Ryssland. Även frågan om hur OSSE:s förhållande till inomregionala organ som Östersjörådet utvecklas kommer att ha betydelse.
Hur kommer problemen med CFE-avtalets genomförande att hanteras under och efter avtalets uppföljningskonferens i maj?
Även om tidsperspektivet kan vara osäkert, bör man enligt regeringen räkna med möjligheten att Lissabonmötet stadfäster mandat för en ny omgång förhandlingar om rustningskontroll i vilken alla OSSE-stater deltar. Sverige, som står utanför CFE-avtalet, skulle där sannolikt ställas inför känsliga avvägningar. Utvecklingen i denna fråga kommer i sin tur att starkt påverka annan europeisk rustningskontroll och nedrustning inom OSSE:s ram.
Regeringen fäster i föreliggande skrivelse riksdagens uppmärksamhet vid dessa tre huvudfrågor inför toppmötet i Lissabon därför att de har uppenbart säkerhetspolitisk betydelse för Sverige.
Utskottets överväganden
Utskottet har tagit del av regeringens skrivelse 1995/96:164 och den redogörelse som där lämnats beträffande verksamheten i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Utskottet välkomnar den utförliga och klara redogörelsen samt anser det värdefullt att få del av den framåtblickande analysen om de frågeställningar som regeringen bedömer kommer att vara centrala vid toppmötet i Lissabon i december 1996.
Sveriges riksdag har vid tidigare tillfällen uttalat stöd för OSSE:s viktiga roll vad gäller att förebygga och hantera kriser och konflikter. Utrikesutskottet vill i detta sammanhang erinra om vad utskottet uttalade i betänkande 1994/95:UU23 - vilket behandlar riksdagens redogörelse för verksamheten i OSSE under 1994 - om vad utskottet uppfattar som OSSE:s särskilda styrka; nämligen dess breda säkerhetsbegrepp som inte bara omfattar de traditionella säkerhetspåverkande faktorerna utan även frågor som rör demokratiuppbyggnad och främjande av respekten för de mänskliga rättigheterna. Denna syn har legat till grund för de verksamheter och den speciella kompetens som OSSE under en följd av år har utvecklat för att verka konflikthämmande inom stater. I detta sammanhang vill utskottet särskilt framhålla den positiva inverkan som många av OSSE:s fältrepresentationer har haft på potentiella konflikter. Exempel härpå är det arbete som utförs av OSSE- representationen i Makedonien (den tidigare jugoslaviska republiken Makedonien) för att förhindra en spridning av konflikten i det forna Jugoslavien och den positiva roll som representationen i Estland bl.a. kunde spela vid kommunalvalens genomförande.
Minoritetskommissariens verksamhet har utvecklats till att bli ett värdefullt medel för att förhindra konflikter. Utskottet noterar den uppskattning som detta ämbete rönt för det viktiga arbete som - ofta i det tysta - utförs för att förhindra att spänningar i nationella minoritetsfrågor trappas upp och orsakar konflikter. Ett annat viktigt initiativ av OSSE, värt att omnämnas, är det arbete som den s.k. Minskgruppen utför för att få till stånd en lösning på konflikten om Nagorno-Karabach.
Utskottet anser det vara av största vikt att de olika internationella insatserna som för närvarande genomförs i Bosnien och Hercegovina i syfte att genomföra avtalet om fred i f.d. Jugoslavien samordnas på ett ändamålsenligt sätt, särskilt i ljuset av de kommande valen. Utskottet utgår från att valövervakningen kommer att ske bl.a. med hjälp av parlamentariska observatörer.
OSSE:s styrka som organisation - där förutom vad som ovan anförts kan nämnas dess flexibilitet och allomfattande karaktär med USA och Canada som medlemmar - gör den till en viktig aktör i den europeiska säkerhetsarkitekturen. Utskottet anser att OSSE:s komparativa fördelar bör ytterligare utvecklas och dess operativa användbarhet stärkas. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet framhöll i betänkande 1995/96:UFöU1 den betydelsefulla roll som OSSE kan spela som forum för den europeiska säkerhetsdialogen och som faktor i uppbyggandet av en alleuropeisk säkerhetsordning, där varje stat kan få sina säkerhetsintressen tillgodosedda. Utskottet delar det sammansatta utskottets uppfattning härvidlag.
Vad gäller CFE-avtalets uppföljning och en eventuell kommande ny förhandlingsomgång om rustningskontroll noterar utskottet de synpunkter som framfördes av utrikesministern i ett tal den 5 februari i år vid Olof Palmes Internationella Centrum i vilket det långsiktiga målet för den svenska regeringen uppgavs vara att Sverige som fullvärdig part skall delta i en alleuropeisk säkerhetsordning, vilken täcker hela kontinenten och som bygger på arrangemang för vapenkontroll av CFE- typ. Utrikesministern framhöll i sammanhanget den stora vikt för svensk säkerhet som CFE-avtalet utgör. Utrikesutskottet vill här även hänvisa till de synpunkter som det sammansatta utskottet framförde i ovan nämnda betänkande 1995/96:UFöU1. Där poängterades det avgörande svenska intresse som ligger i tillämpningen av CFE-avtalet - i synnerhet vad gäller frågan om begränsningar av styrkor i nordvästra Europa och andra faktorer som reducerar förmågan till överraskande anfallsoperationer - och en kommande utvecklad rustningskontrollregim i Europa. Utrikesutskottet delar utrikesministerns och det sammansatta utskottets uppfattning i denna viktiga och komplexa fråga.
Utskottet föreslår därmed att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1995/96:164 Redogörelse för verksamheten inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under år 1995 till handlingarna.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande regeringens skrivelse 1995/96:164 om OSSE
att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1995/96:164 Redogörelse för verksamheten inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under år 1995 till handlingarna.
Stockholm den 28 maj 1996
På utrikesutskottets vägnar
Viola Furubjelke
I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Mats Hellström (s), Göran Lennmarker (m), Nils T Svensson (s), Inger Koch (m), Anna Corshammar- Bojerud (c), Berndt Ekholm (s), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Urban Ahlin (s), Eva Zetterberg (v), Carina Hägg (s), Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kds) och Agneta Brendt (s).
Förkortningslista
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Utskottet 1 Skrivelsens huvudsakliga innehåll 1 Utskottets överväganden 15 Hemställan 17 Bilaga: Förkortningslista 18