Nya regler om dödförklaring
Betänkande 2004/05:LU20
Lagutskottets betänkande2004/05:LU20
Nya regler om dödförklaring
Sammanfattning I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:88 Nya regler om dödförklaring jämte en motion som har väckts med anledning av propositionen. I propositionen lägger regeringen fram förslag till en lag om dödförklaring. Som en följd härav föreslås att nuvarande bestämmelser om dödförklaring i 25 kap. ärvdabalken skall upphävas. Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser om beviskrav vid bortovaro och de tidsfrister som måste iakttas i ett ärende om dödförklaring. En särskild regel föreslås för det fall att försvinnandet har skett i samband med en naturkatastrof eller stor olycka, eller under liknande omständigheter, och det finns en mycket hög grad av sannolikhet för att den försvunne är död. Beslut i frågor om dödförklaring skall, enligt förslaget, fattas av Skatteverket. Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 april 2005. Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår motionen. I betänkandet finns en reservation.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Lagförslagen Riksdagen antar regeringens förslag tilla. lag om dödförklaring,b. lag om ändring i ärvdabalken,c. lag om ändring i lagen (1987:269) om kriterier för bestämmande av människans död.Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:88. 2. Beslutsordningen Riksdagen avslår motion 2004/05:L11. Reservation (m, fp, kd, c) Stockholm den 8 mars 2005 På lagutskottets vägnar Inger René Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Inger René (m), Marianne Carlström (s), Raimo Pärssinen (s), Christina Nenes (s), Hillevi Larsson (s), Tasso Stafilidis (v), Maria Hassan (s), Bertil Kjellberg (m), Rezene Tesfazion (s), Martin Andreasson (fp), Anneli Särnblad (s), Pia Nilsson (s), Johan Löfstrand (s), Mia Franzén (fp), Ingemar Vänerlöv (kd), Ewa Thalén Finné (m) och Johan Linander (c).
Redogörelse för ärendet Är någon försvunnen och befaras vara död utan att hans eller hennes kropp har kunnat hittas, kan dödförklaring ske genom beslut av domstol. Förutsättningarna för beslut om dödförklaring och de tidsfrister som uppställs i anslutning därtill framgår av 25 kap. ärvdabalken. Reglerna har sin huvudsakliga bakgrund i motsvarande bestämmelser i 1933 års lag om boutredning och arvskifte och var senast föremål för lagstiftningsåtgärder år 1981. För vissa fall infördes då en möjlighet att ansöka om dödförklaring redan ett år efter ett försvinnande. Möjligheten att tillämpa en gällande regel om treårig frist utvidgades samtidigt. För övriga fall behölls huvudregeln om en tioårig väntetid innan ansökan om dödförklaring får göras. I mars 1996 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av bl.a. reglerna om dödförklaring (dir. 1996:18). Utredningen antog namnet Ärvdabalksutredningen. I uppdraget ingick att överväga om tidsfristerna för dödförklaring kunde förkortas och om det fanns ett behov av att samordna reglerna om dödförklaring i ärvdabalken och avregistrering ur folkbokföringen enligt folkbokföringslagen. Utredningen redovisade sitt arbete i augusti 1998 i slutbetänkandet (SOU 1998:110) Makes arvsrätt, dödsboförvaltare och dödförklaring. Betänkandet har remissbehandlats. För att anpassa utredningsbetänkandets förslag till naturkatastrofer av den omfattning som inträffade i Sydostasien den 26 december 2004 har förslaget kompletterats i en inom Regeringskansliet upprättad promemoria med utkast till lagrådsremiss. Ett antal myndigheter och organisationer har beretts tillfälle att lämna synpunkter på promemorian. Med utgångspunkt i ovan redovisat arbete föreslår regeringen - efter hörande av Lagrådet - att riksdagen skall anta de i propositionen framlagda förslagen till lag om dödförklaring, lag om ändring i ärvdabalken och lag om ändring i lagen om kriterier för bestämmande av människans död. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen och Vänsterpartiet. Regeringens förslag finns i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. Med anledning av propositionen har en motion väckts. Motionsförslaget finns i bilaga 1.
Utskottets överväganden Nya regler om dödförklaring Utskottets förslag i korthet Riksdagen antar lagförslagen och avslår motionen. Jämför reservation (m, fp, kd, c). Inledning När någon avlider ankommer det, enligt 2 § lagen (1987:269) om kriterier för bestämmande av människans död, på läkare att i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet fastställa att döden har inträtt. Läkaren skall sedan, enligt 4 kap. 2 och 3 §§ begravningslagen (1990:1144), utan dröjsmål utfärda ett dödsbevis. Dödsbeviset skall lämnas till Skatteverket. När Skatteverket får dödsbeviset, avregistreras den avlidne från folkbokföringen enligt 19 § folkbokföringslagen (1991:481). Dessa regler förutsätter att den avlidnes kropp helt eller delvis går att undersöka. Om en person däremot är försvunnen och det inte går att utreda att han eller hon har avlidit, men det kan befaras att så är fallet, får i stället dödförklaring tillgripas. Bestämmelser om dödförklaring finns i 25 kap. ärvdabalken. Även om förhållandena är sådana att dödsbevis inte kan utfärdas på grund av att det inte påträffats någon kropp, kan den försvunne enligt praxis undantagsvis avregistreras från folkbokföringen genom beslut av Skatteverket om det är utrett att den försvunne är död. Ärvdabalkens bestämmelser om dödförklaring Av 25 kap. 1 § ärvdabalken framgår att om någon är borta och det sedan han eller hon veterligen senast var vid liv har gått tio år eller - om den försvunne skulle vara över 75 år gammal - fem år, får ansökan göras om dödförklaring. Kan det antas att den som är borta befann sig i livsfara vid den tidpunkt då han eller hon senast veterligen var i livet, får ansökan göras om det gått tre år efter försvinnandet. Är det utrett att den försvunne befann sig i livsfara, får ansökan göras redan när ett år har förflutit. En ansökan om dödförklaring får göras av den bortovarandes make, arvinge eller annan vars rätt kan bero av dödförklaringen. Ansökan görs hos tingsrätten i den ort där den försvunne senast haft hemvist inom riket eller, om det inte finns behörig domstol, hos Stockholms tingsrätt. Över en ansökan om dödförklaring skall domstolen höra den försvunnes make eller maka, om han eller hon vistas i Sverige, samt närmaste släktingar, annan som kan antas senast ha haft underrättelse om den bortovarande samt Skatteverket och polismyndigheten i den ort där den försvunne senast hade hemvist i Sverige (3 §). Om den tidsfrist som enligt 1 § är tillämplig i ärendet har löpt och det då inte framkommit att den bortovarande har avlidit, skall domstolen, enligt 4 §, utfärda kungörelse om ansökningen. Kungörelsen skall också innehålla en kallelse på den försvunne att senast en viss dag anmäla sig hos domstolen. Den dagen får inte sättas tidigare än ett år efter kungörelsedagen. Kungörelsen skall därutöver innehålla en uppmaning till var och en som kan lämna upplysningar i ärendet att inom samma tid underrätta domstolen. När den tid som bestämts i kungörelsen löpt ut och man under mellantiden inte har fått vetskap om att den försvunne faktiskt har avlidit, skall domstolen förklara att han eller hon skall anses som död (5 §). I domstolens beslut skall anges vilken dag som är att anse som dödsdag. Domstolen skall vidare skyndsamt underrätta Skatteverket om beslutet om dödförklaring som avregistrerar den dödförklarade ur folkbokföringen. En domstols beslut att dödförklara en försvunnen person innebär att den försvunne skall anses som död. Beslutet grundlägger alltså en presumtion för att han eller hon är död och att döden inträffat vid en viss tidpunkt. Innebörden av presumtionen är därmed både att den dödförklarade levt intill denna tidpunkt och att livet därefter upphört. Skulle det visa sig att den dödförklarade lever, faller presumtionen. Någon särskild talan om upphävande av dödförklaringen behövs inte för att åstadkomma detta. Likaså bortfaller dödförklaringens presumtionsverkan om det skulle visa sig att den dödförklarade i själva verket avlidit vid en annan tidpunkt än den som angetts i beslutet. I 7 § finns bestämmelser om återbäring av egendom för det fall att det visar sig att den dödförklarade är vid liv eller att han eller hon avlidit vid en annan tidpunkt än den som angetts i beslutet om dödförklaring. Avregistrering ur folkbokföringen Som nämnts inledningsvis skall den som avlider eller dödförklaras avregistreras från folkbokföringen enligt 19 § folkbokföringslagen. Normalt sker detta på grundval av ett dödsbevis som utfärdats av läkare. När det befaras att någon har avlidit men kroppen inte kan återfinnas kan personen dock enligt praxis likväl avregistreras direkt ur folkbokföringen om det är utrett att han eller hon är död. Så skedde exempelvis då m/s Estonia förliste år 1994. Beslut om direkt avregistrering fattas enligt 34 § folkbokföringslagen av Skatteverket efter anmälan, eller ansökan eller annars när det finns skäl till det. I de flesta fall är det polisen som initierar ärenden om direkt avregistrering ur folkbokföringen. Ett beslut om avregistrering får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. När en domstol fattar beslut om dödförklaring enligt 25 kap. ärvdabalken sker detta efter en bevisvärdering av det föreliggande materialet. Handläggningen av registreringsärendena hos Skatteverket är däremot mer formell, och verkets beslut grundas normalt på den bedömning av bevismaterialet som polisen har gjort i sin utredning. Propositionen Regeringen konstaterar i propositionen att det föreligger behov av att ändra förutsättningarna för dödförklaring. Vidare bör vissa ändringar göras i förfarandet. Regeringen framhåller bl.a. att det är tydligt att nuvarande regelverk inte är fullt ut anpassat till naturkatastrofer och stora olyckor där hundratals eller tusentals människor är försvunna och befaras omkomna. Ärvdabalkens regler, med en huvudregel om tioårig presumtionstid stammar också, anförs det vidare, från en tid då samhällets villkor var väsentligt annorlunda, bl.a. vad gäller möjligheterna att efterforska försvunna personer. De tidsfrister som uppställs för olika fall av dödförklaring bör således förkortas. Enligt vad som anförs i propositionen står det klart att den nuvarande möjligheten att i vissa fall kunna direkt avregistrera en person ur folkbokföringen har sina fördelar. En möjlighet av detta slag att i ett gynnsamt utredningsläge snabbt kunna slå fast att en försvunnen person måste vara död bör därför, enligt regeringens uppfattning, finnas kvar. Ett sådant beslut bör dock vila på materiell grund. Det finns således, framhålls det i propositionen, ett behov av att införa en civilrättslig regel som möjliggör dödförklaring omedelbart efter det att någon försvunnit, om det är utrett att vederbörande är död. Den i propositionen föreslagna nya lagen om dödförklaring innebär sammanfattningsvis följande. Om någon är försvunnen och det är utrett att han eller hon är död, får dödförklaring ske omedelbart. Är det inte utrett att den försvunne är död men föreligger det med hänsyn till omständigheterna kring försvinnandet och vad som i övrigt är känt en hög grad av sannolikhet för att han eller hon är död, får frågan om dödförklaring tas upp tidigast ett år efter försvinnandet. Frågan får dock tas upp omedelbart, om försvinnandet har skett i samband med en naturkatastrof eller stor olycka eller liknande omständigheter och det finns en mycket hög grad av sannolikhet för att den försvunne är död. I övriga fall får frågan tas upp tidigast fem år efter försvinnandet. Beslut om dödförklaring skall fattas av Skatteverket. I vissa ärendekategorier skall Skatteverkets beslut fattas av en särskild nämnd inom verket. Detta gäller bl.a. i ärenden om omedelbar dödförklaring då det är utrett att den försvunne är död och ärenden där ansökan grundas på att försvinnandet skett i samband med en naturkatastrof, stor olycka eller under liknande omständigheter och det finns en mycket hög grad av sannolikhet för att den försvunne är död. De nuvarande handläggningsreglerna och bestämmelserna om återbäring av egendom överförs i huvudsak oförändrade från 25 kap. ärvdabalken till den nya lagen. Tiden för kungörelse, då sådan skall ske, föreslås dock förkortas till sex månader. Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 april 2005. Motionen Inger René m.fl. (m, fp, kd, c) stöder i motion L11 regeringens förslag såvitt gäller förutsättningarna för dödförklaring. Motionärerna är dock kritiska till förslaget att överflytta handläggningen av och beslutsfattandet i ärenden om dödförklaring från allmän domstol till Skatteverket. I motionen påpekas att den skyndsamma handläggningen av lagstiftningsärendet har motiverats av behovet att så snabbt som möjligt kunna underlätta för anhöriga och efterlevande till personer som saknas efter naturkatastrofen i Sydostasien i december 2004. Motionärerna anser, mot den bakgrunden, att det vore ofördelaktigt att nu ändra beslutsordning, från en fungerande ordning i tingsrätt till en ny, obeprövad sådan i en central förvaltningsmyndighet. Skatteverket har ännu inte, anförs det, någon organisation på plats och dessutom måste, vilket även regeringen tillstår, rättssäkerhetsgarantierna vid verket stärkas vid en överflyttning av ärendetypen. Dessa åtgärder torde ta tid, vilket innebär att själva syftet med den skyndsamma hanteringen av lagstiftningsärendet förfelats. Det förhållandet att ett relativt stort antal ansökningar om dödförklaring kan komma att ges in efter lagens ikraftträdande medför också, menar motionärerna, risk för avsevärda dröjsmål i handläggningen vid verket. Motionärerna anser det vara uppenbart att handläggningen skulle gå snabbare om ansökningarna om dödförklaring fördelas på tingsrätterna och där handläggs i en redan välkänd ordning. Om ärendetypen skall överföras till Skatteverket bör detta, menar motionärerna, i vart fall inte ske i dagsläget. Motionärerna ifrågasätter emellertid över huvud taget det lämpliga i att flytta prövningen av ärenden om dödförklaring till Skatteverket. I motionen framhålls att den utredning som sker i dag inom verket rör fall där det redan är utrett att en viss person är död och att handläggningen således endast är av registrerande karaktär. Den bevisprövning som görs i dag i de fall då det inte är utrett att en person är död och som kommer att krävas enligt den nu föreslagna lagen måste, anser motionärerna, hanteras i allmän domstol, som är van att värdera bevisning och som dessutom har möjlighet att ta upp muntlig bevisning. Den föreslagna lagen innehåller dessutom, påpekas det, begrepp som ger utrymme för ett relativt stort utrymme för lagtolkning. Sådan tolkning måste ske i domstol. Motionärerna anser sammanfattningsvis att ärenden om dödförklaringar även fortsättningsvis skall prövas av allmän domstol. Utskottets ställningstagande Utskottet delar regeringens bedömning att det föreligger ett behov av att reformera regelverket vad gäller förutsättningarna för dödförklaring. Propositionen har i denna del inte föranlett några motionsledes framförda invändningar, och inte heller utskottet har något att erinra mot förslagen. Som regeringen funnit bör de nya reglerna om dödförklaring tas in i en särskild lag. När det så gäller frågan huruvida ett beslut om dödförklaring skall fattas av allmän domstol eller, som föreslås i propositionen, av Skatteverket, kan utskottet se en rad goda skäl som talar för regeringens förslag. Sålunda har Skatteverket, genom sitt ansvar för folkbokföringen, en god och naturlig tillgång till uppgifter om samtliga personer med hemvist i Sverige. Vidare finns det inom verket kunskap om och erfarenhet av den utredning som erfordras för att redan med dagens praxis direkt kunna avregistrera en försvunnen person ur folkbokföringen. Materien är således inte ny. Som framhålls av regeringen är ärenden om dödförklaring i regel inte heller av tvistekaraktär och måste därför inte av detta skäl hanteras i domstol. Om handläggningen i stället anförtros åt Skatteverket kan detta således bidra till att domstolarnas verksamhet ytterligare renodlas och att dessa i större omfattning kan koncentrera sig på rättsskipning och egentlig tvistlösning. Den omständigheten att det ibland kan bli nödvändigt med viss bevisvärdering i ärenden om dödförklaring kan, som påpekas i motionen, möjligen tala för att ärendetypen även i framtiden bör prövas i domstol. En handläggning i domstol ger också möjlighet till muntlig förhandling. I likhet med regeringen anser utskottet emellertid att behovet av sådana förhandlingar inte skall överskattas. Sålunda torde, som anförs i propositionen, domstolarnas handläggning av ärenden om dödförklaring redan i dag förete stora likheter med den handläggning som sker i Skatteverket i ärenden om direkt avregistrering ur folkbokföringen. Till skillnad från motionärerna anser inte utskottet att det förhållandet att det i lagtexten förekommer begrepp som kan ges ett visst utrymme för tolkning kräver att en prövning sker i allmän domstol. Därtill kommer att en prövning i Skatteverket inte utesluter en domstolsprövning eftersom verkets beslut, enligt lagförslaget, kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Motionärerna har vidare uttryckt farhågor för att den föreslagna beslutsordningen kommer att leda till avsevärda dröjsmål när det gäller handläggningen av ansökningar om dödförklaring som avser personer som saknas efter naturkatastrofen i Sydostasien i december 2004. Utskottet delar inte dessa farhågor. I sammanhanget bör slutligen framhållas att regeringens förslag överensstämmer med såväl Ärvdabalksutredningens förslag som förslaget i den inom Regeringskansliet i januari 2005 upprättade promemorian och att inte någon remissinstans har haft någon invändning mot förslaget att överflytta ärenden om dödförklaring från allmän domstol till Skatteverket. Mot bakgrund av vad som nu har anförts, och då de övriga invändningar som förts fram i motionen inte föranleder annan bedömning, ställer sig utskottet bakom regeringens förslag såvitt nu är i fråga. Riksdagen bör således anta lagförslagen och avslå motion L11.
Reservation Beslutsordningen, punkt 2 (m, fp, kd, c) av Inger René (m), Bertil Kjellberg (m), Martin Andreasson (fp), Mia Franzén (fp), Ingemar Vänerlöv (kd), Ewa Thalén Finné (m) och Johan Linander (c). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen delvis motion 2004/05:L11. Ställningstagande Vi ansluter oss till regeringens bedömning att det föreligger behov av att ändra regelverket kring förutsättningarna för dödförklaring och har inget att erinra mot lagförslaget i detta avseende. Däremot anser vi att starka skäl talar mot förslaget att överflytta handläggningen av och beslutsfattandet i ärenden om dödförklaring från allmän domstol till Skatteverket, både i dagsläget och över huvud taget. Vi har, mot bakgrund av den i december 2004 inträffade naturkatastrofen i Sydostasien, valt att ge vårt samtycke till en skyndsam handläggning av lagstiftningsärendet för att på så sätt kunna underlätta för efterlevande och anhöriga till saknade personer. Att i detta läge flytta ärendetypen från en fungerande ordning i domstol till en ny, obeprövad sådan i en central myndighet är enligt vår uppfattning ofördelaktigt. Skatteverket har ännu inte någon organisation på plats och regeringen tillstår själv att rättssäkerhetsgarantierna vid verket måste stärkas vid en överflyttning. Allt detta torde ta tid och därmed förfelas hela syftet med en skyndsam hantering av lagstiftningsärendet. Det förhållandet att ett relativt stort antal ansökningar om dödförklaringar kan förväntas komma omgående efter lagens ikraftträdande medför också, menar vi, att det föreligger en risk för avsevärda dröjsmål i handläggningen av sådana ärenden. Enligt vår mening är det uppenbart att handläggningen skulle gå snabbare om ansökningarna fördelas på tingsrätterna för att där hanteras i en redan välkänd ordning. En överflyttning av ärendetypen bör således under alla förhållanden inte ske i nuläget. Vi ifrågasätter dock lämpligheten i sak att överflytta beslutsfattandet till Skatteverket och det på följande skäl. Den hantering som sker på Skatteverket i dag rör fall där det redan är utrett att en viss person är död. Arbetet är således endast av registrerande karaktär. Den bevisprövning som sker i dag och som kommer att krävas i de fall där det inte är utrett att en person är död måste enligt vår uppfattning ske i allmän domstol, som har vana att värdera bevis och som dessutom har möjlighet att ta upp muntlig bevisning vid en förhandling. Den föreslagna lagtexten innehåller också begrepp som kan ges ett relativt stort utrymme för tolkning. Vi anser att sådan lagtolkning måste ske i domstol. Ärenden om dödförklaring bör således även i fortsättningen handläggas av allmän domstol, där det finns fungerande rutiner och rättssäkerheten inte behöver stärkas innan den nya lagen kan få avsedd tillämpning. Ett nytt lagförslag med denna innebörd torde inte kräva något mer ingående beredningsarbete. Riksdagen bör därför begära att regeringen återkommer omgående med ett nytt lagförslag i enlighet med det nu sagda. Till dess får förevarande lagförslag godtas. Vad som sålunda anförts i reservationen bör riksdagen, med delvis bifall till motion L11, som sin mening ge regeringen till känna.
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2004/05:88 Nya regler om dödförklaring: Riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till lag om dödförklaring, lag om ändring i ärvdabalken, lag om ändring i lagen (1987:269) om kriterier för bestämmande av människans död. Följdmotion 2004/05:L11 av Inger René m.fl. (m, fp, kd, c): Riksdagen beslutar att ärenden om dödförklaring även fortsättningsvis skall avgöras av allmän domstol.
Bilaga 2 Regeringens lagförslag