Ny åklagarorganisation
Betänkande 1995/96:JuU13
Justitieutskottets betänkande
1995/96:JUU13
Ny åklagarorganisation
Innehåll
1995/96 JuU13
Sammanfattning
Justitieutskottet behandlar i detta betänkande regeringens förslag till nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation. Utskottet förordar att riksdagen godkänner de nya riktlinjerna.
Till betänkandet har fogats fyra reservationer varav tre från (m) och en från (c).
Propositionen
I proposition 1995/96:110 (Justitiedepartementet) har regeringen föreslagit att riksdagen godkänner följande nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation.
1. Landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På lokal nivå skall åklagarväsendet bestå av åklagarkammare. Statsåklagarmyndigheten för speciella mål skall även fortsättningsvis ha hela landet som verksamhetsområde. Regeringen skall vid behov kunna inrätta ytterligare rikstäckande åklagarmyndigheter.
2. Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna skall vara betydligt färre än dagens regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter respektive lokala åklagarmyndigheter.
3. Regeringen skall besluta om indelningen i åklagardistrikt och om åklagarmyndigheternas lokalisering. Riksåklagaren eller, efter beslut av Riksåklagaren, åklagarmyndigheten skall efter samråd med övriga berörda myndigheter bestämma om åklagarkamrarnas antal och lokalisering.
Motionerna
1995/96:Ju12 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om konsekvenserna av regeringens aviserade besparingskrav på åklagarväsendet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en förändrad åklagarorganisation,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att klargöra åklagarväsendets framtida myndighetsstruktur.
1995/96:Ju13 av Barbro Andersson och Ingrid Andersson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om betydelsen av den regionala aspekten för den nya åklagarorganisationen.
1995/96:Ju14 av Berit Andnor m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om beaktande av de regionala aspekterna i samband med beslut om åklagarkamrarnas antal och lokalisering.
1995/96:Ju15 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av åklagarkammare på samma antal platser som i dag,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att avvakta med långtgående reformer av åklagarväsendet till dess domstolväsendets framtida organisation är klarlagd.
Utskottet
Inledning
Regeringen gav i december 1994 Riksåklagaren i uppdrag att se över åklagarväsendets organisation i dess helhet. Riksåklagaren tillsatte därefter en organisationsgrupp med uppdrag att arbeta fram ett diskussionsunderlag inför den förestående översynen. Gruppens arbete redovisades i promemorian Framtidens åklagarväsende - ett diskussionsunderlag. Sedan promemorian remissbehandlats inom åklagarväsendet redovisade Riksåklagaren i juni 1995 sitt uppdrag i rapporten (1995:3) Framtidens åklagarväsende. I september 1995 anordnade Justitiedepartementet en s.k. hearing angående förslagen i rapporten. En sammanställning av de synpunkter som framfördes finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju95/2347).
Förslagen i propositionen grundar sig huvudsakligen på Riksåklagarens nämnda rapport liksom rapporten (1995:4) Framtidens åklagarväsende - den regionala indelningen som Riksåklagaren på regeringens uppdrag presenterade i september 1995 och som har remissbehandlats.
Utskottet har under ärendets beredning haft ett sammanträffande med statssekreteraren i Justitiedepartementet och riksåklagaren för att bl.a. informera sig närmare om de kostnadsberäkningar som ligger till grund för förslagen i propositionen.
I ärendet har inkommit en skrivelse från Örnsköldsviks kommun.
Bakgrund
Åklagarväsendets nuvarande organisation
Åklagarväsendets grundläggande organisatoriska struktur vilar på principer som lades fast redan i samband med dess förstatligande år 1965 (prop. 1962:148, SU 183, rskr. 387 och prop. 1964:100, SU 114, rskr. 259). Den enda mer väsentliga förändring av organisationen som därefter skett är att de tidigare 21 länsåklagarmyndigheterna år 1985 lades samman till 13 regionåklagarmyndigheter samtidigt som det inrättades en särskild statsåklagarmyndighet för speciella mål (prop. 1982/83:158, 1983/84:JuU6, rskr. 35).
Den nuvarande åklagarorganisationen ser i huvudsak ut på följande sätt.
Ledningen av åklagarverksamheten i landet utövas av Riksåklagaren. Riksåklagaren är också central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet och allmän åklagare i Högsta domstolen.
Under Riksåklagaren finns, som nämnts, 13 regionåklagarmyndigheter som handlägger mål som är av större omfattning eller av särskild beskaffenhet eller som av annat skäl bör handläggas där. Regionåklagarmyndigheten leds av en överåklagare som närmast under Riksåklagaren har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i regionerna.
Åklagarregionerna är indelade i 83 åklagardistrikt med var sin åklagarmyndighet. Chef för en sådan myndighet är en chefsåklagare.
Utanför regionindelningen står de s.k. storstadsmyndigheterna, dvs. åklagarmyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa kan beskrivas som lokala myndigheter direkt under Riksåklagaren. De står liksom regionåklagarmyndigheterna under ledning av en överåklagare. Storstadsmyndigheterna är indelade i åklagarkammare. Varje åklagarkammare leds av en chefsåklagare.
Vid sidan av de nu angivna myndigheterna finns som framgått också en statsåklagarmyndighet för speciella mål, SPM, med hela riket som verksamhetsområde. Vid myndigheten handläggs mål om brott som begåtts inom flera regioner eller som med hänsyn till omfattning etc. inte bör handläggas vid annan åklagarmyndighet. Chef för myndigheten är en överåklagare.
Åklagarväsendet har i dag närmare 1 200 anställda. Av dessa är ca 670 åklagare och ca 500 administrativ personal
Senare års reformarbete rörande åklagarväsendet
Frågan om åklagarväsendets organisation har under senare år varit föremål för ett betydande utredningsarbete. Resultatet av dessa ansträngningar har emellertid varit begränsat.
År 1986 överlämnade den av regeringen tillsatta Åklagarkommittén betänkandet (SOU 1986:26) Åklagarväsendets lokala organisation m.m. Kommittén föreslog bl.a. att regionåklagarmyndigheternas administrativa uppgifter avseende de lokala myndigheterna i huvudsak skulle flyttas över till de sistnämnda. I betänkandet föreslogs vidare en rad förändringar i indelningen i åklagardistrikt i syfte att minska sårbarheten vid de små myndigheterna. Flertalet av kommitténs förslag behandlades i 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100, bil. 4). Justitieministern anslöt sig i stora delar till tankegångarna i kommitténs betänkande. När det gällde förslaget att lägga samman de minsta åklagardistrikten ansåg justitieministern dock att hon inte kunde bortse från den kritik som hade framförts vid remissbehandlingen av betänkandet och hon godtog därför inte kommitténs förslag i denna del.
År 1990 tillsattes en parlamentarisk kommitté för att se över åklagarverksamheten och förundersökningsreglerna. Kommittén, som antog namnet Åklagarutredningen -90, lämnade i juni 1992 betänkandet (SOU 1992:61) Ett reformerat åklagarväsende. I organisatoriskt hänseende föreslog kommittén att en s.k. regionmodell skulle införas. Modellen innebar att samtliga åklagarmyndigheter inom en region skulle läggas samman till en enda myndighet och att de lokala åklagarmyndigheterna skulle ombildas till lokala enheter på samma orter som tidigare. Regionåklagarmyndigheternas brottsbeivrande verksamhet skulle även fortsättningsvis bedrivas på regional nivå. Efter remissbehandling av förslaget uttalade regeringen i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 3) att den inte skulle komma att ta initiativ till att regionmodellen infördes.
I ett ärende hösten 1994 behandlade riksdagen ett regeringsförslag om ett effektivare brottmålsförfarande som byggde på förslag som lagts fram i Åklagarutredningens betänkande (prop. 1994/95:23, JuU2, rskr. 40). Riksdagen antog i ärendet lagändringar som i huvudsak syftade till att renodla åklagarrollen och förenkla åklagarnas ärendehandläggning.
I syfte att särskilt belysa frågan om åklagarmyndigheternas dimensionering hade regeringen dock redan i november 1993 uppdragit åt Riksåklagaren att bl.a. se över indelningen i åklagardistrikt. I april 1994 gav regeringen Riksåklagaren tilläggsuppdraget att utreda om det fanns anledning att ändra arbetsfördelningen mellan de regionala och lokala myndigheterna. Riksåklagaren redovisade uppdragen i oktober 1994 i rapporten (1994:2) Åklagarväsendets dimensionering på regional och lokal nivå. I rapporten föreslogs bl.a. en minskning av dels antalet regionåklagarmyndigheter från 13 till 12, dels antalet lokala myndigheter från 86 till 76. Rapporten remissbehandlades. Flera remissinstanser avstyrkte föreslagna sammanläggningar av myndigheter. Regeringen fann i 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 3 s. 40 f) att Riksåklagarens förslag i viss mån borde kunna medföra en mer rationell resursanvändning, men att förslagen inte var tillräckligt långtgående för att skapa en effektiv åklagarorganisation.
Redan dessförinnan, i december 1994, hade regeringen emellertid igångsatt det utredningsarbete som ligger till grund för den nu aktuella propositionen och som redogjorts för inledningsvis i detta betänkande.
Reformarbetet inom statsförvaltningen i övrigt
Åklagarväsendets organisation och arbetssätt påverkas av och måste successivt anpassas till de förändringar av olika slag som sker i dess omvärld.
Inom statsförvaltningen har en viktig utvecklingstendens under senare år varit införandet av nya lednings- och styrformer föranledda av de allt snabbare förändringarna i samhället och växande krav på ökad kostnadseffektivitet. En utgångspunkt för det pågående förändringsarbetet är att de centrala förvaltningsmyndigheterna skall ägna sig åt övergripande arbetsuppgifter och att det egentliga verksamhetsansvaret i största möjliga utsträckning skall delegeras så långt ut i organisationen som möjligt. Den allmänna inriktningen är att förlägga tyngdpunkten i verksamheten nära medborgarna och att införa en ordning med s.k. mål- och resultatorienterad styrning. Med det sistnämnda avses i huvuddrag att riksdag och regering beslutar om inriktningen av den statliga verksamheten genom att formulera mål för denna. Samtidigt sker en långtgående delegering till myndigheterna av ansvar och beslutsfattande. Myndigheterna får fritt använda resurserna inom de ramar och regler som givits samt svara för att det sker en uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat. Denna resultatinformation skall rapporteras till regeringen för att ligga till grund för beslut om verksamheten.
Regeringen beslutade i juni 1995 att tillsätta en kommitté (dir. 1995:102) med uppgift att se över den organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet. Kommittén, som antog namnet 1995 års domstolskommitté, skall i ett delbetänkande som skall redovisas i december 1996 lämna förslag till en ny organisation för domstolsväsendet. I direktiven anges att domstolsväsendet skall vara organiserat så att det kan uppfylla högt ställda krav på kvalitet i rättskipningen och kompetens hos domstolspersonalen. Organisationen skall också vara effektiv. Utredningens arbete skall bedrivas utifrån en helhetssyn på domstolsväsendet. Med hänsyn till bl.a. rimlig samhällsservice samt geografiska, demografiska och ekonomiska förhållanden skall utredningen föreslå var i landet domstolarna skall vara belägna. Av direktiven framgår att avsikten är att antalet tingsrätter skall minska.
Inom polisväsendet pågår sedan några år en omfattande strukturomvandling. Utvecklingen går i hela landet i riktning mot att polisdistrikten omfattar hela län, dvs. i riktning mot s.k. länsmyndigheter. Parallellt med de övergripande strukturförändringarna sker omfattande interna verksamhetsförändringar och organisationsöversyner. Av stor betydelse för framtiden är den övergång till närpolisverksamhet som nu sker inom polisen. Förändringarna inom polisen har nått olika långt i olika län, och det kan förväntas komma att ta lång tid innan verksamhetens inriktning och struktur har stabiliserats.
Regeringen beslutade i december 1994 att det inom Justitiedepartementet skall finnas en interdepartemental arbetsgrupp, regeringens ekobrottsberedning, för att biträda justitieministern med samordningen av regeringens åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. I januari 1996 överlämnade arbetsgruppen rapporten (Ds 1996:1) Effektivare ekobrottsbekämpning i vilken läggs fram förslag om ekobrottsbekämpningens framtida struktur. Arbetsgruppen föreslår bl.a. att det skall inrättas en ekobrottsmyndighet som skall vara central förvaltningsmyndighet för frågor om samordning av åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Vid den nya myndigheten skall enligt förslaget handläggas mål om ekonomisk brottslighet som på grund av sin art bör handläggas centralt, som har anknytning till något av de tre storstadslänen eller som övertas från en annan myndighet efter överenskommelse mellan myndigheterna. Vid myndigheten skall enligt förslaget finnas omkring 450 anställda, varav ca 80 åklagare. Ekobrottsberedningens rapport bereds nu vidare i Justitiedepartementet.
Även på andra områden övervägs förändringar som har betydelse för åklagarväsendet. Här kan som exempel nämnas att Regionberedningen nyligen har lagt fram betänkandet (SOU 1995:27) Regional framtid i vilket bl.a. föreslås vissa sammanläggningar av län. Enligt Regionberedningen bör det på sikt råda geografisk överensstämmelse mellan den funktionella regionindelningen och den administrativa indelningen av olika organ, vars verksamhet har något samband av betydelse. Regionberedningens förslag kan åtminstone indirekt komma att påverka förutsättningarna för åklagarväsendets organisation genom att polisens organisation får ett nytt utseende.
Brotts- och ärendeutvecklingen
Brottsförebyggande rådet konstaterar i sin framtids- och omvärldsanalys (BRÅ rapport 1994:1) beträffande brottsutvecklingen att antalet polisanmälda brott har ökat markant sedan år 1950. Det året anmäldes drygt 195 000 brott till polisen, medan statistiken för år 1992 visar på nästan 1 200 000 anmälda brott. Under samma period har rättsväsendets resurser minskat i förhållande till antalet anmälda brott.
För åklagarväsendet är den totala brottsutvecklingen visserligen av betydelse, men arbetsbelastningen påverkas i första hand av antalet inkommande ärenden, ärendenas karaktär samt polisens insatser. En tydlig utveckling under senare år med bl.a. allt fler och alltmer komplicerade mål om ekonomisk brottslighet samt grövre våldsbrott och en tilltagande internationalisering av brottsligheten leder med nödvändighet till att arbetssituationen inom åklagarväsendet blir mer ansträngd.
I detta sammanhang kan nämnas att Riksdagens revisorer nyligen har inlett en förstudie till en granskning av hur resurserna inom rättsväsendet är fördelade mellan dess olika verksamhetsområden.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation. Syftet med förslagen är att skapa en organisation som är effektivare, mer flexibel och mindre sårbar än den nuvarande. Härigenom kommer åklagarväsendet enligt regeringen att vara bättre anpassat till det moderna samhällets alltmer komplicerade brottslighet.
Åklagarväsendet avses även fortsättningsvis bestå av i princip tre myndighetsnivåer; central, regional och lokal nivå. Regeringen föreslår att landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På lokal nivå föreslås åklagarväsendet bestå av åklagarkammare. Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna föreslås vara betydligt färre än nuvarande regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter respektive lokala åklagarmyndigheter.
Det bör enligt vad som anförs i propositionen ankomma på regeringen att besluta om indelningen i åklagardistrikt och de regionala åklagarmyndigheternas lokalisering. Beslut om åklagarkamrarnas antal och lokalisering bör däremot fattas av Riksåklagaren eller, efter beslut av Riksåklagaren, åklagarmyndigheten.
Regeringen föreslår inga förändringar när det gäller Statsåklagarmyndigheten för speciella mål. Däremot förordar regeringen att den vid behov skall kunna inrätta ytterligare rikstäckande åklagarmyndigheter eller utöka uppgifterna för Statsåklagarmyndigheten för speciella mål. - I sammanhanget bör anmärkas att resultatet av övervägandena om organisationen av ekobrottsbekämpningen kan komma att inverka på statsåklagarmyndighetens uppgifter.
Regeringen avser att införa en ny arbetsfördelning som innebär en renodling av ledningsfunktioner och brottsbeivrande verksamhet. Den brottsbeivrande verksamheten kommer att vara koncentrerad till åklagarkamrarna, vid vilka åklagarna skall vara behöriga att bedriva brottsutredande verksamhet inom hela åklagardistriktet. Den administrativa och kamerala verksamheten skall bedrivas vid åklagarmyndigheterna på den regionala nivån, med möjlighet att delegera viss sådan verksamhet till åklagarkamrarna.
Varje regional åklagarmyndighet skall enligt förslaget ledas av en överåklagare. Åklagarkamrarna kommer att ledas av chefsåklagare. Personalen i en region bör enligt regeringen vara anställd vid åklagarmyndigheten och tills vidare placerad där eller vid en åklagarkammare.
En förändrad åklagarorganisation enligt de föreslagna riktlinjerna väntas enligt regeringen medföra betydande besparingar för statskassan och bedöms kunna börja fungera den 1 juli 1996.
Utskottets överväganden
Allmänt
Utskottet konstaterar att åklagarverksamheten liksom rättsväsendet i övrigt står inför stora framtida utmaningar. Brottsligheten mätt i antalet polisanmälda brott har ökat markant under senare år, och utvecklingen sedd över en längre period går mot att åklagarna får allt fler och alltmer komplicerade mål att handlägga. Åklagararbetet blir härigenom alltmer krävande.
Samtidigt som åklagarväsendet ställs inför växande uppgifter medger det statsfinansiella läget knappast någon utbyggnad totalt sett av dess verksamhet. Tvärtom har regeringen aviserat att åklagarväsendet, som tidigare inte drabbats av besparingar, nu måste inrikta sig på kommande nedskärningar av anslagen. Utskottet återkommer nedan närmare till detta.
Det har sedan länge funnits en insikt om att åklagarväsendets organisation inte har varit fullt ändamålsenlig. De många mycket små lokala åklagarmyndigheterna har visat sig vara sårbara för störningar och toppar i arbetsbelastningen och de har, oaktat de enskilda åklagarnas många gånger stora arbetsinsatser, inte den effektivitet och flexibilitet som krävs.
Åklagarorganisationen är inte heller renodlad på det sätt som förutsätts för att principerna om mål- och resultatstyrning skall kunna tillämpas som tänkt inom verksamheten. Således är t.ex. vid de regionala myndigheterna, som främst borde ägna sig åt ledning, styrning, tillsyn och kontroll av de lokala myndigheterna, ett stort antal åklagare sysselsatta med brottsbeivrande uppgifter som lämpligen utförs längre ut i organisationen.
Behovet av en reformering av åklagarväsendets organisation har accentuerats genom det förändringsarbete som pågår på andra håll inom statsförvaltningen. Inte minst polisväsendets omfattande omorganisation och de förändringar som kan förväntas ske på domstolssidan gör att det nu är angeläget att organisatoriskt anpassa åklagarverksamheten till statsförvaltningen i övrigt och till den pågående förnyelsen av denna.
Utskottet ser med tillfredsställelse att det mångåriga utredandet av åklagarväsendets organisation nu har resulterat i ett förslag från regeringen. Utskottet anser att de riktlinjer för åklagarväsendets organisation som regeringen har angett i propositionen bör kunna ligga till grund för en positiv förändring av åklagarverksamheten så att denna står bättre rustad att möta framtidens krav. Utskottet ställer sig med det anförda bakom de föreslagna riktlinjerna såvitt avser punkterna 1 och 3. Med anledning av de motioner som väckts i ärendet återkommer utskottet i det följande närmare till den i riktlinjerna under punkten 2 berörda frågan om åklagarkamrarnas antal i den nya organisationen samt till vissa andra frågor med anknytning till propositionen.
Utskottet vill i sammanhanget påpeka att frågan om åklagarverksamheten i den framtida ekobrottsbekämpningen är föremål för överväganden med anledning av regeringens ekobrottsberednings rapport (Ds 1996:1) Effektivare ekobrottsbekämpning.
Åklagarkamrarnas antal och lokalisering, m.m.
I motion Ju15 (c) begärs, som det får förstås, avslag på propositionens förslag såvitt det innebär att åklagarkamrarna skall vara betydligt färre än dagens lokala åklagarmyndigheter. Motionärerna anför att åklagarverksamheten bör bedrivas på samma antal platser som i dag och att inga genomgripande förändringar av antalet lokala åklagarmyndigheter bör genomföras innan Domstolsutredningens förslag beträffande domstolsväsendets organisation har beaktats.
I motion Ju12 (m) anförs att åklagarkamrarna bör lokaliseras nära polisens utredningsresurser. I motionerna Ju13 (s) och Ju14 (s) påpekas att lokala aspekter måste beaktas vid beslut om åklagarkamrarnas lokalisering.
Riksåklagaren har i rapporten (1995:4 s. 11 f) Framtidens åklagarväsende - den regionala indelningen föreslagit en regional organisation omfattande åtta myndigheter: två i Stockholm samt en i vardera Jönköping, Malmö, Göteborg, Vänersborg, Västerås och Härnösand. När det gäller de lokala myndigheterna har Riksåklagaren pekat på nödvändigheten av att snarast skapa större myndigheter, bl.a. för att minska sårbarheten, öka flexibiliteten och skapa förutsättningar för en kraftfull verksamhet på lokal nivå. Riksåklagaren ser 10 åklagare som ett riktmärke för det lägsta, godtagbara antalet åklagare vid en myndighet i den lokala organisationen. Om man väsentligt understiger detta antal återkommer enligt Riksåklagaren de nackdelar i form av sårbarhet m.m. som finns i den nuvarande organisationen. Mot detta kan ställas att mer än hälften av landets 86 åklagarmyndigheter bara har 2-3 åklagare och att ingen lokal myndighet, bortsett från de tre storstadsmyndigheterna, består av mer än 12 åklagare. Sammantaget ser Riksåklagaren bilden av en ny lokal organisation med betydligt färre lokala åklagarmyndigheter än i dag. Hur många lokala myndigheter det bör finnas vill Riksåklagaren emellertid inte uttala sig om i nuläget. Riksåklagaren understryker i stället att de bästa kunskaperna om hur de lokala myndigheterna bör vara organiserade finns inom respektive region.
Regeringen anför i propositionen (s. 18) att åklagarmyndigheterna bör vara färre än dagens regionala myndigheter för att få ökad flexibilitet och minskad sårbarhet. De måste också ha en storlek och struktur som gör det möjligt att fortsätta delegeringen från central nivå av ekonomi- och personaladministrativa frågor. Det är vidare önskvärt att dessa myndigheter inte avviker alltför mycket från varandra när det gäller antalet åklagare. Med den förändrade arbetsfördelning som föreslås i propositionen och som innebär att den brottsbeivrande verksamheten särskiljs från den administrativa ledningen menar regeringen att det inte finns något praktiskt hinder mot att de föreslagna åklagardistrikten blir betydligt större än dagens åklagarregioner. Enligt regeringens uppfattning bör därför åklagarmyndigheterna vara betydligt färre än dagens regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter.
Regeringen delar den uppfattning som Riksåklagaren framfört att det inte är rationellt med ett stort antal åklagarmyndigheter direkt under centralmyndigheten. Riksåklagaren skulle då riskera att få bära en rad uppgifter av förvaltningskaraktär, samtidigt som många av myndigheterna skulle vara alltför små för att vara tillräckligt bärkraftiga. En effektiv organisation förutsätter enligt regeringen att antalet myndigheter direkt under Riksåklagaren kraftigt begränsas. Regeringen bedömer att en sådan organisation består av ett tiotal åklagarmyndigheter.
Beträffande åklagarkamrarna anför regeringen att dessa måste vara tillräckligt stora för att kunna fungera självständigt och klara förändringar i verksamheten och variationer i arbetsbelastningen. Regeringen anser att det är av avgörande betydelse att de blir större och mer effektiva än dagens lokala åklagarmyndigheter, om åklagarväsendet skall ha förutsättningar att uppnå en bättre fungerande och mer kostnadseffektiv organisation. När det gäller åklagarkamrarnas lokalisering måste enligt regeringen såväl geografiska som demografiska och ekonomiska hänsyn tas. Lokaliseringen får inte låsas till vissa orter som i nuvarande organisation, utan skall kunna hanteras friare med beaktande av de regionala intressen som kan vara gällande från tid till annan. För att åklagarverksamheten skall kunna fungera effektivt bör enligt regeringens bedömning åklagarväsendets brottsbeivrande verksamhet inte bedrivas på ett alltför långt avstånd från den eller de tingsrätter vid vilka åklagarna för talan. Mot bakgrund av det anförda och av att antalet tingsrätter i framtiden kommer att minska bör antalet åklagarkammare vara betydligt färre än dagens lokala åklagarmyndigheter. Det blir enligt regeringen kanske fråga om en halvering av antalet.
Regeringen framhåller i sammanhanget betydelsen av närheten också till polisen för att åklagarnas arbete skall kunna bedrivas effektivt. Polisväsendets starka decentralisering, bl.a. till följd av den nyligen genomförda närpolisreformen, talar enligt regeringen för att åklagarverksamheten bör bedrivas på ett förhållandevis stort antal platser i landet. För detta talar också ambitionen att åklagarna skall ta en mer aktiv roll i förverkligandet av de kriminalpolitiska målen.
Regeringen påpekar också att åklagarna måste bedriva sitt arbete i nära samarbete med bl.a. närpoliserna genom t.ex. regelbundna besök på närpoliskontoren och genom användandet av modern kommunikationsteknik.
Beslut om åklagarväsendets indelning på regional och lokal nivå fattas för närvarande av regeringen. Indelningen är fastställd i förordningen (1985:492) om rikets indelning i verksamhetsområden för åklagarväsendet.
Enligt vad som anförs i propositionen bör beslut om den regionala organisationen, dvs. om indelningen i åklagardistrikt och om de regionala åklagarmyndigheternas lokalisering, fattas av regeringen, som har den nödvändiga överblicken över statsförvaltningen i stort.
Beslut om den lokala organisationen, dvs. om åklagarkamrarnas antal och lokalisering, kräver detaljkunskaper och sköts därför enligt regeringen lämpligare på en nivå närmare verksamheten. Regeringen förordar att sådana beslut fattas av Riksåklagaren efter samråd med åklagarmyndigheten. Riksåklagaren bör även höra Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen samt berörda tingsrätter, polismyndigheter och länsstyrelser.
Regeringen anför att kravet på flexibilitet i åklagarorganisationen får anses tillgodosett genom att bl.a. beslut om åklagarkamrarnas antal och lokalisering fattas av Riksåklagaren. I enlighet med principerna om mål- och resultatstyrning bör emellertid enligt regeringen cheferna på regional nivå ha nödvändiga befogenheter att uppfylla angivna mål. Regeringen förordar därför att Riksåklagaren bör kunna delegera befogenheten att besluta om åklagarkamrarnas antal och lokalisering till åklagarmyndigheterna.
Utskottet anser, som redan framgått, att det är angeläget att så snart som möjligt genomföra den nödvändiga omorganisationen av åklagarväsendet. Utskottet vill särskilt framhålla att ett syfte med reformen är att öka flexibiliteten i åklagarverksamheten så att denna lättare skall kunna anpassa sig till verksamheten inom domstolsväsendet och rättsväsendet i vvrigt. När det gäller utformningen av åklagarväsendets regionala organisation vill utskottet särskilt peka på behovet av rimlig samhällsservice och vikten av att geografiska, demografiska och ekonomiska förhållanden beaktas. I fråga om åklagarkamrarnas antal instämmer utskottet i regeringens bedömning att åklagarväsendets brottsbeivrande verksamhet i den nya organisationen inte kan bedrivas med tillräcklig effektivitet på lokal nivå om inte åklagarkamrarna blir betydligt färre än dagens åklagarmyndigheter. Någon anledning för riksdagen att ta ställning till antalet åklagarkammare finns inte. Tvärtom skulle syftet med reformen riskeras om Riksåklagaren och åklagarmyndigheterna berövas möjligheten att utifrån förutsättningarna i respektive region på bästa sätt organisera verksamheten. Utskottet avstyrker med det anförda motion Ju15 och tillstyrker punkten 2 i regeringens förslag till nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation.
Samma synpunkter gör sig gällande vid bedömningen av yrkandet i motion Ju12 om att åklagarväsendets organisation anpassas till verksamheten inom polisen. Utskottet nöjer sig med att konstatera att ett effektivt förundersökningsförfarande förutsätter att det finns en viss närhet mellan åklagarna och polisens utredare. Eftersom polisväsendet är starkt decentraliserat bör därför, som anförs i propositionen, åklagarverksamheten bedrivas på ett relativt stort antal platser i landet. Motion Ju12 avstyrks i denna del.
Även påpekandet i motionerna Ju13 och Ju14 om att lokala aspekter måste beaktas vid kommande beslut om åklagarkamrarnas lokalisering ligger i linje med vad utskottet nyss uttalat. Inte heller dessa motioner bör därför enligt utskottets mening föranleda något initiativ från riksdagens sida. Motionerna avstyrks.
Myndighetsstrukturen inom åklagarväsendet
I motion Ju12 (m) anförs att regeringen bör klargöra sina avsikter när det gäller åklagarväsendets framtida myndighetsstruktur. Syftet med motionsyrkandet synes främst vara att få klarlagt om de nya åklagarkamrarna skall anses vara självständiga myndigheter.
Utskottet vill först påpeka att det inte finns någon allmänt vedertagen och uttömmande definition av begreppet myndighet. Myndighetsbegreppets innebörd skiftar beroende på sammanhanget, och det kan exempelvis vara olika vid tillämpningen av olika lagstiftning. En myndighet kan bl.a. skiljas ut genom sin organisatoriska ställning, genom att den i lagar och andra författningar anförtrotts vissa uppgifter och en viss kompetens eller genom att den utövar offentlig makt. Det finns enligt utskottets uppfattning inte skäl att i detta sammanhang närmare fördjupa sig i denna frågeställning. Utskottet konstaterar att regeringen anser att åklagarväsendet skall bestå av i princip tre myndighetsnivåer och att regeringen också har angett vilka arbetsuppgifter m.m. som skall ankomma på dess olika delar. Av propositionen framgår därmed i huvuddrag vilken ställning åklagarkamrarna kommer att ha i den nya åklagarorganisationen. Motion Ju12 får i och med detta anses vara i allt väsentligt tillgodosedd och den avstyrks.
Åklagarväsendets ekonomiska resurser
I motion Ju12 (m) erinras om att åklagarväsendet måste få tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna bedriva ett effektivt brottsbeivrande arbete.
Riksdagen har för innevarande budgetår (tolv månader) beslutat om besparingar inom rättsväsendet om 400 miljoner kronor. Mot bakgrund av bl.a. den ansträngda ekonomiska situationen inom åklagarväsendet och den pågående översynen av åklagarorganisationen lades ingen del av denna besparing ut på åklagarverksamheten. Riksdagen anvisade för budgetåret ramanslag på dels 42 962 000 kr till Riksåklagaren, dels 862 111 000 kr till åklagarmyndigheterna (prop. 1994/95:100 bil. 3, JuU8, rskr. 64).
För budgetåren 1997 och 1998 har riksdagen på regeringens förslag angett att inriktningen skall vara att ytterligare 600 miljoner kronor skall sparas inom Justitiedepartementets ansvarsområde (prop. 1994/95:100 bil. 3, JuU14, rskr. 254). Regeringen anförde i förra årets budgetproposition att den avsåg att återkomma till riksdagen med de förslag till lagstiftning och de direktiv som är nödvändiga för att genomföra den skisserade nedskärningen av utgifterna inom rättsväsendet.
I den nu aktuella propositionen (s. 22) konstaterar regeringen att åklagarväsendet inte tidigare har drabbats av nedskärningar och att det är ofrånkomligt att en del av besparingskraven kommer att avse åklagarväsendet. Dagens åklagarorganisation utgör enligt regeringen ett allvarligt hinder mot att de medel som anvisas för verksamheten används på ett rationellt och kostnads effektivt sätt. En organisation som jämförd med den nuvarande är mer flexibel, mindre sårbar och mer effektiv är därför enligt regeringen en nödvändig förutsättning för att åklagarväsendet skall kunna minska sina utgifter utan att det sker på bekostnad av verksamhetens kvalitet. De i propositionen föreslagna riktlinjerna ger enligt regeringen möjlighet att skapa en sådan organisation. Regeringen bedömer att åklagarväsendets årliga besparing till följd av förslagen i propositionen blir betydande. Under en övergångsperiod fr.o.m. den 1 juli 1996 är det emellertid ofrånkomligt att det uppstår vissa kostnader för själva reformen. Sådana kostnader får enligt regeringen belasta åklagarväsendets löpande anslag.
Under beredningen av detta ärende har utskottet som tidigare nämnts sammanträffat med statssekreteraren i Justitiedepartementet och med riks åklagaren. Vid sammanträffandet anförde statssekreteraren att departementet har beräknat att en reformering av åklagarväsendet enligt de i propositionen föreslagna riktlinjerna skall leda till en årlig besparing om 25-50 miljoner kronor. Det går enligt statssekreteraren inte att i nuläget närmare precisera beloppets storlek. En orsak till detta är att det först senare kommer att fattas beslut om det exakta antalet åklagarmyndigheter och åklagarkammare i den nya organisationen. Huvuddelen av besparingen förväntas åstadkommas genom en effektivisering av administrationen och genom minskade lokalkostnader. Statssekreteraren förutser att de första påtagliga ekonomiska effekterna av reformen kommer att märkas under andra halvan av budgetåret 1997 och att besparingen kommer att hämtas in till fullo under de följande två budgetåren. - Riksåklagaren anförde för sin del bl.a. att det inom eklagarväsendet finns ett rationaliseringsbehov om ca 50 miljoner kronor beroende på bl.a. lönehöjningar för åklagarna och ökade lokalkostnader.
Utskottet kan naturligtvis instämma i synpunkten i motion Ju12 att det är viktigt att åklagarväsendet får tillräckliga ekonomiska resurser för sin verksamhet. Genom den reformering av åklagarväsendet som regeringen angett riktlinjerna för i propositionen skapas enligt utskottets mening förutsättningar för en effektivare åklagarverksamhet till en lägre kostnad än för närvarande. Härigenom skapas utrymme för åklagarväsendet att bära sin del av de besparingar inom rättsväsendet som föranleds av det statsfinansiella läget. Riksdagen får återkomma närmare till frågan om anslagen för åklagarväsendet i samband med beredningen av budgetpropositionen kommande höst. Något särskilt initiativ från riksdagen med anledning av motion Ju12 erfordras inte. Motionen avstyrks i denna del.
Övrigt
Utskottet har i övrigt ingenting att anföra med anledning av propositionen och motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande åklagarväsendets organisation
att riksdagen med bifall till proposition 1995/96:110 i denna del godkänner punkterna 1 och 3 i de nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation som angetts i propositionen,
2. beträffande åklagarkamrarnas antal
att riksdagen med avslag på motion 1995/96:Ju15 och med bifall till propositionen i denna del godkänner punkten 2 i de nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation som angetts i propositionen,
res. 1 (c)
3. beträffande närheten till polisens utredare
att riksdagen avslår motion 1995/96:Ju12 yrkande 2,
res. 2 (m)
4. beträffande de lokala förhållandenas betydelse
att riksdagen avslår motionerna 1995/96:Ju13 och 1995/96:Ju14,
5. beträffande myndighetsnivåerna i åklagarorganisationen
att riksdagen avslår motion 1995/96:Ju12 yrkande 3,
res. 3 (m)
6. beträffande åklagarväsendets ekonomiska resurser
att riksdagen avslår motion 1995/96:Ju12 yrkande 1.
res. 4 (m)
Stockholm den 15 februari 1996
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Ingbritt Irhammar (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds) och Helena Frisk (s).
Reservationer
1. Åklagarkamrarnas antal (mom. 2)
Ingbritt Irhammar (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med Utskottet anser och slutar med åklagarväsendets organisation bort ha följande lydelse:
Utskottet ser det som betydelsefullt att polis, åklagare och domstolar ges möjlighet till ett nära samarbete. För de enskilde medborgarna är det dessutom viktigt att rättsväsendets olika delar finns representerade i deras närområde. Med detta som utgångspunkter konstaterar utskottet att regeringens förslag kommer att innebära en betydande koncentration av åklagarresurserna. Detta står i motsatsförhållande till utvecklingen inom polisen, där närpolisreformen medför en dramatisk decentralisering av verksamheten. Omorganisationen av polisväsendet liksom allmänhetens behov av rättsväsendets service leder utskottet till slutsatsen att den lokala åklagarverksamheten bör bedrivas på i stort sett samma antal orter i landet som i dag. Härtill kommer att det vore olyckligt att genomföra större förändringar när det gäller antalet lokala åklagarmyndigheter innan ställning har tagits till 1995 års domstolskommittés kommande förslag till omorganisation av domstolsväsendet. Genomgripande förändringar av åklagarväsendet på lokal nivå bör således under alla förhållanden anstå till dess detta har skett. Vad utskottet nu har anfört bör riksdagen med anledning av motion Ju15 och med avslag på punkten 2 i regeringens förslag till nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation godkänna.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande åklagarkamrarnas antal
att riksdagen med anledning av motion 1995/96:Ju15 och med avslag på propositionen såvitt avser punkten 2 i de nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation som anges i denna godkänner vad utskottet anfört,
2. Närheten till polisens utredare (mom. 3)
Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G Högmark och Maud Ekendahl (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med Samma synpunkter och slutar med denna del bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att åklagarnas möjligheter att på ett effektivt sätt fungera som förundersökningsledare är starkt beroende av att polisens utredningsresurser finns tillgängliga på nära håll. I sammanhanget måste beaktas att en stor del av brottsligheten i framtiden kommer att utredas av närpoliser. Detta innebär att åklagare och utredande närpoliser kommer att ha ett mycket stort behov av att i sitt dagliga arbete kunna konferera med varandra. Det är mot den angivna bakgrunden enligt utskottets mening av avgörande betydelse för att den föreslagna nya åklagarorganisationen skall fungera i praktiken att det inrättas ett tillräckligt antal åklagarkammare och att dessa lokaliseras nära polisens utredningsresurser. Detta bör regeringen beakta i det fortsatta reformarbetet. Vad utskottet här har anfört bör riksdagen med anledning av motion Ju12 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande närheten till polisens utredare
att riksdagen med anledning av motion 1995/96:Ju12 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Myndighetsnivåerna i åklagarorganisationen (mom. 5)
Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G Högmark och Maud Ekendahl (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med Utskottet vill och slutar med den avstyrks bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att regeringen anger att åklagarväsendet skall bestå av i princip tre myndighetsnivåer. Regeringens skrivning skapar oklarhet om åklagarkamrarnas framtida ställning, inte minst som det i propositionen endast översiktligt anges vilka befogenheter m.m. som åklagarkamrarna skall ha. Frågan om åklagarkamrarnas ställning tillmäts stor betydelse av de åklagare m.fl. som kan förväntas få sin tjänstgöring förlagd till dessa. En bestående ovisshet i detta hänseende kan därför antas komma att få en negativ inverkan på viljan att genomföra den föreslagna reformen. Utskottet anser mot denna bakgrund att regeringen på lämpligt sätt snarast bör klargöra sina avsikter när det gäller myndighetsnivåerna i den framtida åklagarorganisationen. Detta bör riksdagen med anledning av motion Ju12 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande myndighetsnivåerna i åklagarorganisationen
att riksdagen med anledning av motion 1995/96:Ju12 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Åklagarväsendets ekonomiska resurser (mom. 6)
Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G Högmark och Maud Ekendahl (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med Utskottet kan och slutar med denna del bort ha följande lydelse:
Utskottet noterar att regeringen utan närmare preciseringar förutskickar kommande nedskärningar av anslagen till åklagarväsendet. Det är enligt utskottets uppfattning inte acceptabelt att åklagarväsendet inför en genomgripande omstrukturering får så oklara besked i en fråga som är av avgörande betydelse för såväl det praktiska genomförandet av reformen som resultatet av denna. Enligt utskottets mening kan brottsligheten inte bekämpas på ett effektivt sätt om inte varje led inom rättsväsendet har tillräckliga resurser. Om åklagarväsendet skall kunna fylla en mer aktiv roll i förverkligandet av samhällets kriminalpolitiska mål är det inte tillräckligt med en reformering av åklagarväsendet. Det krävs också sådana ekonomiska resurser att åklagarna kan bedriva ett effektivt brottsbeivrande arbete. Vad utskottet nu har anfört bör regeringen beakta i arbetet med den kommande budgetpropositionen. Detta bör riksdagen med anledning av motion Ju12 i denna del som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande åklagarväsendets ekonomiska resurser
att riksdagen med anledning av motion 1995/96:Ju12 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna 1
Utskottet 2
Inledning 2
Bakgrund 2
Åklagarväsendets nuvarande organisation 2
Senare års reformarbete rörande åklagarväsendet 3
Reformarbetet inom statsförvaltningen i övrigt 4
Brotts- och ärendeutvecklingen 6
Propositionens huvudsakliga innehåll 6
Utskottets överväganden 7
Allmänt 7
Åklagarkamrarnas antal och lokalisering, m.m. 8
Myndighetsstrukturen inom åklagarväsendet 10
Åklagarväsendets ekonomiska resurser 11
Övrigt 12
Hemställan 12
Reservationer 13
1. Åklagarkamrarnas antal (mom. 2) 13
2. Närheten till polisens utredare (mom. 3) 14
3. Myndighetsnivåerna i åklagarorganisationen (mom. 5) 14
4. Åklagarväsendets ekonomiska resurser (mom. 6) 15
Gotab, Stockholm 1996