Inrättande av ett särskilt utskott
Betänkande 1991/92:KU34
Konstitutionsutskottets betänkande
1991/92:KU34
Inrättande av ett särskilt utskott
Innehåll
1991/92 KU34
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker i betänkandet talmanskonferensens förslag om inrättande av ett särskilt utskott för beredning av den väntade EES-propositionen. Till betänkandet har fogats en reservation (s) och en meningsyttring av suppleant (v).
Talmanskonferensens förslag
1991/92:15 vari yrkas
1. att riksdagen beslutar inrätta ett särskilt utskott för beredning av dels den väntade propositionen om godkännande av EES-avtalet med tillhörande motioner, dels andra ärenden av central betydelse för EES-avtalet och som skall slutbehandlas före den 1 januari 1993,
2. att riksdagen godkänner vad riksdagsutredningen föreslagit om organisationen tills vidare för samråd mellan regering och riksdag i frågor som rör EES och EG.
Motionerna
1991/92:K13 av Thage G Peterson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen beslutar att för återstoden av innevarande valperiod inrätta ett särskilt utskott dels för beredning av den väntade propositionen om godkännande av EES-avtalet med tillhörande motioner och andra ärenden angående centrala frågor om Sveriges Europasamarbete, dels för samråd mellan regering och riksdag i frågor som rör EES och EG.
1991/92:U504 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas
23. att riksdagen beslutar inrätta ett EG-utskott av den modell som lagts fram i den socialdemokratiska reservationen i riksdagsutredningen.
Utskottet
Talmanskonferensens förslag
I förslaget förordas att riksdagen inrättar ett särskilt utskott för beredning av den väntade propositionen om godkännande av ett avtal mellan EG och EFTA-länderna om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområdet (EES-avtalet) samt de propositionen tillhörande motionerna. Det bör enligt förslaget hållas öppet om utskottet därutöver skall behandla vissa andra propositioner som läggs efter EES-propositionen och som kan ha central betydelse i EES-sammanhanget.
Förslaget grundas på en rapport från en av talmanskonferensen tillsatt utredning, den s.k. riksdagsutredningen. Enligt utredningen är det avgörande skälet för att inrätta ett särskilt utskott behovet av att hålla ihop behandlingen av den viktiga frågan om ett EES-avtal samt möjligheten för partierna att ge utskottet en för ändamålet lämplig sammansättning. Det är enligt förslaget önskvärt att alla partier blir representerade, samtidigt som antalet ledamöter inte bör överstiga 15.
Enligt talmanskonferensens förslag bör utskottets beredningsuppgift vara slutförd redan under innevarande riksmöte.Under alla omständigheter bör utskottets mandat upphöra vid årsskiftet 1992/1993.
Talmanskonferensen uppger att förutom frågan om hur beredningsarbetet skall organiseras har frågan om utformningen av information och samråd mellan regering och riksdag varit central för utredningen. Utredningen har stannat för att förorda att i vart fall i nuläget beredningsuppgiften och samrådsfunktionen hålls isär. Det utesluts i rapporten inte att man i en framtid kan pröva en ordning som innebär att ett utskott för EG-frågor får både samråds- och beredningsuppgifter. En sådan konstruktion fordrar dock enligt utredningen ytterligare överväganden och analyser.
Enligt utredningens uppfattning bör samrådsfunktionen tills vidare kunna hanteras inom ramen för de organ som finns i dag. De större övergripande frågorna behandlas av utrikesnämnden och vid överläggningar mellan partiledarna. EFTA-delegationen bör enligt förslaget kunna fortsätta att vara samrådspartner vid utvecklingen av EES-avtalet och för sådana förhandlingsfrågor som rör EG och som är speciella och därför mindre lämpade för utrikesnämnden.
Till förslaget har fogats en reservation (s och v). Enligt denna bör det föreslagna utskottet få ett vidare beredningsansvar än vad som anges i förslaget. Utskottet bör således få bereda ärenden angående övergripande, centrala frågor om Sveriges ekonomiska Europasamarbete. Som exempel nämns motioner om inriktningen av förhandlingarna om EG-anslutning samt informations- och utbildningsinsatser inför folkomröstningen om EG-medlemskap.
I reservationen sägs vidare att utskottet bör få i uppgift att, vid sidan av utrikesnämnden, företräda riksdagen vid samråd med regeringen rörande dess ställningstagande i förhandlingar dels mellan EFTA och EG inom ramen för EES-avtalet, dels med EG om ett svenskt medlemskap. Det är enligt reservanterna viktigt att alla frågor om EES och EG kan hanteras i samma organ i riksdagen och att den kompetens som utvecklas i det särskilda utskottet tas till vara även för samrådsuppgifterna.
Om utskottet får de av reservanterna föreslagna uppgifterna bör det få verka under resten av innevarande mandatperiod. Efter valet 1994 kan man ta ställning till en mer permanent organisation. Utskottet bör även få en benämning som bättre svarar mot de i reservationen föreslagna uppgifterna, t.ex. utskottet för Sveriges relationer till EG.
Motionerna
I såväl motion K13 av Thage Peterson m.fl. (s) som motion U504 yrkande 23 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) från allmänna motionstiden 1992 förordas att ett utskott inrättas på det sätt och med de uppgifter som föreslås i reservationen till talmanskonferensens förslag. Det nya utskottet bör således enligt motionärerna inrättas för återstoden av innevarande valperiod och få till uppgift att bereda såväl den väntade propositionen om godkännande av EES-avtalet, med tillhörande motioner, som andra ärenden angående centrala frågor om Sveriges Europasamarbete. Enligt motion K13 skulle utskottet om det gavs denna ställning bl.a. kunna fungera som ett filter och ha möjlighet att fånga upp de EES- och EG-frågor där det gäller att hålla samman beredningen. En annan fördel med denna modell är enligt motionärerna att den ger möjlighet till flexibilitet i beredningsförfarandet med ett brett inflytande där detta anses lämpligt.
Med hänsyn till frågornas inbördes nära kopplingar bör det särskilda utskottet enligt motion K13 också på det sätt som förordas i reservationen till talmanskonferensens förslag få i uppgift att, vid sidan av utrikesnämnden, företräda riksdagen vid samråd med regeringen rörande dess ställningstagande i förhandlingarna med EG om svenskt medlemskap. Utskottet bör också få en benämning som motsvarar de av motionärerna föreslagna uppgifterna, t.ex. utskottet för Sveriges relationer med EG.
Gällande regler m.m.
Inrättande av utskott och ärendefördelning mellan utskotten
Bestämmelser om inrättande av utskott för riksdagsärendenas beredning finns i 4 kap. 2 § riksdagsordningen. Enligt första stycket skall riksdagen inom sig för varje valperiod tillsätta ett konstitutionsutskott, ett finansutskott, ett skatteutskott och minst tolv andra utskott.
I tilläggsbestämmelsen 4.2.1 anges de sexton utskott som i enlighet härmed skall tillsättas av riksdagen senast på åttonde dagen efter dagen för första sammanträdet med kammaren under riksdagens valperiod.
Riksdagen kan enligt 4 kap. 2 § andra stycket riksdagsordningen under riksmötet tillsätta ytterligare utskott för tiden längst t.o.m. valperiodens slut. Enligt tilläggsbestämmelsen 4.2.2 skall riksdagen om den tillsätter sådant ytterligare utskott ange dess huvudsakliga arbetsuppgifter.
Bestämmelser om ärendefördelningen mellan utskotten finns i 4 kap. 4 och 5 §§ riksdagsordningen samt i tilläggsbestämmelserna 4.6.1--4.6.16. Enligt 4 kap. 6 § kan riksdagen avvika från de fastställda grunderna för ärendefördelningen, om det i särskilt fall är påkallat av hänsyn till sambandet mellan ärenden, ett ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsförhållandena. Någon möjlighet till sådan avvikelse ges dock inte när det gäller beredningen av ärenden som rör grundlagarna och riksdagsordningen. Sådana ärenden skall enligt 4 kap. 4 § beredas av konstitutionsutskottet.
Stadgandet i 4 kap. 2 § andra stycket om möjlighet att under valperioden tillsätta ytterligare utskott utöver de 16 i tilläggsbestämmelsen 4.2.1 angivna torde främst ha varit avsett att möjliggöra tillsättande av utskott för beredning av särskilt (särskilda) ärende(n). Tillsättandet av ett sådant utskott innebär en avvikelse från de i 4 kap. 6 § riksdagsordningen och tilläggsbestämmelserna till denna paragraf fastställda fördelningsgrunderna, men är där förutsett genom klausulen att avvikelse får ske, om det i särskilt fall är påkallat av hänsyn till sambandet mellan olika ärenden, ett ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsförhållandena. Tillsättandet av ett särskilt utskott för beredning av särskilt (särskilda) ärende(n) kräver således ingen ändring i riksdagsordningens bestämmelser om ärendefördelningen mellan utskotten.
Det kan emellertid också vara fråga om att under mandatperioden tillsätta ytterligare ett ständigt utskott. Tillsättandet av ett sådant utskott kräver en samtidig ändring av tilläggsbestämmelserna till 4 kap. 2 § och 4 kap. 6 § riksdagsordningen.
Det s.k. behandlingstvånget finns reglerat i 4 kap. 8 § riksdagsordningen. Där stadgas att utskott skall avge betänkande över ärende som hänvisats till utskottet och som inte återkallats. Utskott kan dock överflytta ärende till annat utskott, om detta samtycker därtill, eller överenskomma med ett eller flera utskott att de skall bereda ärendet gemensamt genom deputerade i sammansatt utskott.
Samråd i utrikespolitiska frågor
På det utrikespolitiska området finns det en grundlagsreglerad ordning för riksdagens insyn och inflytande. Det föreligger enligt 10 kap. 2 § regeringsformen en skyldighet för regeringen att inhämta riksdagens godkännande innan en för riket bindande överenskommelse ingås. Detta gäller inte endast när överenskommelsen förutsätter lagstiftning eller annat riksdagsbeslut utan också när överenskommelsen är av större vikt. Om rikets säkerhet kräver det kan regeringen underlåta att inhämta riksdagens godkännande. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med utrikesnämnden innan överenskommelse ingås. Därutöver gäller enligt 10 kap. 6 § regeringsformen att regeringen skall hålla utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden om det kan ske.
I förra årets granskningsbetänkande (1990/91:KU30) redogjorde utskottet för innehållet i en promemoria från statsrådsberedningen rörande partiledaröverläggningar. Det förekommer enligt promemorian bl.a. att informella överläggningar äger rum med ledarna för de partier som är företrädda i utrikesnämnden i brådskande eller andra utrikespolitiska frågor som bedöms fordra detta samråd. Den dåvarande statsministern framhöll vid utfrågning inför utskottet att sådana överläggningar i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor inte var avsedda att ersätta det samråd och den information som enligt 10 kap. regeringsformen skall äga rum i utrikesnämnden. Överläggningar med partiledarna hade enligt statsministern ibland förekommit som förberedelse inför ett sammanträde i utrikesnämnden.
Utskottet ville i granskningsbetänkandet för sin del understryka vad statsministern framhållit, nämligen att överläggningar med ledarna för några av eller alla riksdagens partier inte fick ersätta sammanträden med utrikesnämnden i de fall sådana erfordrades enligt bestämmelserna i 10 kap. regeringsformen. Enligt utskottet kunde givetvis ett ärendes brådskande natur göra att utrikesnämnden inte hann inkallas. Överläggningar med partiledarna kunde i ett sådant fall utan att ersätta sammanträde med utrikesnämnden vara av värde för informationen till riksdagens partier.
Riksdagen skall enligt tilläggsbestämmelsen 7.1.1 till riksdagsordningen företa val till bl.a. den svenska delegationen till Europeiska frihandelssammanslutningens (EFTA) parlamentarikerkommitté. På förslag av utrikesutskottet (1988/89:UU17) utvidgades EFTA-delegationen för att ge alla riksdagspartier möjlighet att delta i EFTA:s parlamentarikersamarbete. I utrikesutskottets betänkande 1988/89:UU19 konstaterades att EFTA-delegationen i ökad utsträckning utnyttjats av regeringen för information till partierna om EG-frågor. Enligt betänkandet utgick utrikesutskottet från att regeringen gav den utvidgade EFTA-delegationen tillgång till allt relevant material så att den hölls fortlöpande och regelbundet informerad om utvecklingen av de svenska kontakterna med EG.
Konstitutionsutskottet tog i 1990 års granskningsbetänkande (1989/90:KU30) upp frågan om informationen till EFTA-delegationen. Utskottet ville för sin del betona vikten och värdet av att riksdagspartierna genom sina representanter i EFTA-delegationen hölls underrättade om förhandlingsarbetets utveckling. Utskottet noterade med tillfredsställelse att det var regeringens uttalade ambition att så långt möjligt efterkomma delegationens önskemål om information. Frågan togs också upp i 1991 år granskningsbetänkande (1990/91:KU30). Där redovisades bl.a. att utrikesdepartementets handelsavdelning i en promemoria med anledning av granskningen framhållit att företrädare för avdelningens politiska ledning fortsatt att med täta mellanrum samråda med riksdagens EFTA-delegation och därvid bemödat sig om att lämna all relevant information. Av promemorian framgick också att EFTA-delegationen vid några tillfällen begärt kompletterande eller fördjupad information. Via UD:s handelsavdelning hade regeringen efterkommit varje sådan begäran.
Utrikesdepartementets handelsavdelning försäkrade också i sitt svar till utskottet att det förblev regeringens strävan att i dessa frågor ha ett omfattande och öppet informationsutbyte med riksdagen och dess olika organ. Utskottet noterade även detta med tillfredsställelse.
EES-avtalet
Förhandlingarna om upprättande av ett EES-avtal avslutades i oktober 1991. En utgångspunkt för talmanskonferensens förslag om inrättande av ett särskilt utskott var att avtalet skulle undertecknas kort tid därefter och att en proposition om dess godkännande skulle föreläggas riksdagen i februari månad i år. I december 1991 offentliggjordes emellertid ett yttrande från EG-domstolen till EG-kommissionen. Domstolen var i yttrandet kritisk mot den tilltänkta konstruktionen för judiciell kontroll med en gemensam EES-domstol.
Domstolens ställningstagande ledde till att förhandlingarna återupptogs. Den 14 februari i år nåddes enighet om de judiciella frågor som berörts i EG-domstolens yttrande.
EG-kommissionen har beslutat att inhämta EG-domstolens yttrande också över den nya lösning som nåtts. Domstolen förväntas offentliggöra sitt ställningstagande under april månad. Det formella undertecknandet av avtalet kan därför tidigast äga rum i början av maj månad. Regeringen har aviserat att man, under förutsättning att så sker, i maj månad i år kommer att framlägga en proposition om godkännande av avtalet.
Målsättningen är fortfarande att avtalet skall träda i kraft den 1 januari 1993. Enligt vad utskottet inhämtat kan det dock inte uteslutas att tidpunkten för ikraftträdandet måste senareläggas.
Utskottets bedömning
Utskottet delar talmanskonferensens uppfattning att frågan om ett införlivande av EES-avtalet med svensk rätt är ett så extraordinärt ärende att det kan vara befogat att med stöd av bestämmelserna i 4 kap. 2 § andra stycket inrätta ett särskilt utskott, benämnt EES-utskottet, för dess beredning. Som talmanskonferensen föreslagit bör utöver propositionen om godkännande av EES-avtalet med tillhörande motioner även andra ärenden av central betydelse för EES-avtalet hänvisas till EES-utskottet.
EES-utskottet bör upplösas så snart det slutfört dessa beredningsuppgifter. Med tanke på den osäkerhet som råder rörande tidsplanen för avtalets undertecknande och tänkta ikraftträdande bör riksdagen dock inte nu besluta om någon fast tidsgräns för utskottets verksamhet.
Den beredningsuppgift som kommer att åläggas det föreslagna utskottet är mycket omfattande, och utskottet kommer att få arbeta under mycket stor tidspress. Enligt konstitutionsutskottets mening är det redan av denna anledning olämpligt att ålägga EES-utskottet några andra uppgifter vid sidan av dem som har direkt samband med godkännandet av EES-avtalet. Utskottet avstyrker därför de i motionerna framförda förslagen att det särskilda utskottet, utöver de nu beskrivna uppgifterna, också skulle utnyttjas för beredning av andra centrala frågor rörande samarbetet med EG samt att det skulle kunna användas av regeringen som samrådsorgan i frågor rörande förhandlingar om detta samarbete.
Utskottet vill dock som tidigare betona värdet av att regeringen samråder med företrädare för riksdagen om förhandlingsarbetet såväl rörande slutförande av ett EES-avtal som de förändringar i och tillägg till avtalet som kan bli aktuella efter det att avtalet trätt i kraft. Givetvis är det också i högsta grad angeläget att ett motsvarande samråd sker med riksdagen i samband med de kommande förhandlingarna med anledning av den svenska ansökan om medlemskap i EG. Utskottet delar emellertid talmanskonferensens uppfattning att detta samråd tills vidare bör kunna ske i de organ som finns i dag, dvs. när det gäller principiella frågor i utrikesnämnden och vid partiledaröverläggningar samt när det gäller mer speciella och detaljerade förhandlingsfrågor rörande EES-avtalet i EFTA-delegationen.
Enligt vad utskottet inhämtat är frågan om utskottsorganisationen i anslutning till riksdagens behandling av EG-samarbetet föremål för fortsatt behandling i riksdagsutredningen. I direktiven för utredningen om grundlagarna inför EG framhålls vikten av att utredningen överväger på vilket sätt riksdagen skulle kunna spela en aktiv roll i EG-samarbetet. Utskottet vill, i avvaktan på att det pågående utredningsarbetet slutförts, inte nu ta ställning till vilka organ som i framtiden bör finnas för samråd inför förhandlingar eller beredning av ärenden rörande EG-samarbetet.
Utskottet vill i sammanhanget påpeka att det utöver utrikesutskottet, utrikesnämnden och EFTA-delegationen finns eller kommer det att finnas ett antal andra organ inom riksdagen för samråd i frågor rörande europeisk utveckling och integration. Sålunda förväntas riksdagen utse en delegation på 18 personer som skall ingå i en blandkommission med Europaparlamentet. Kommissionens uppgift är i första hand att utgöra samrådsorgan i frågor av gemensamt intresse inför förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i EG. Vidare skall ledamöter utses i en parlamentarikerdelegation till konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK). Enligt utskottets mening vore det mot denna bakgrund olämpligt att inrätta ytterligare ett organ för samråd rörande det europeiska integrationsarbetet utan att förslaget föregåtts av en analys av arbetsfördelningen respektive möjligheten till samordning mellan de olika samrådsorganen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande inrättande av ett särskilt utskott
att riksdagen med anledning av talmanskonferensens förslag 1991/92:15 yrkande 1 och med avslag på motionerna 1991/92:K13 i denna del samt 1991/92:U504 yrkande 23 i denna del beslutar att inrätta ett särskilt utskott för dels den väntade propositionen om godkännande av EES-avtalet med tillhörande motioner, dels andra ärenden som är av central betydelse för EES-avtalet och som skall slutbehandlas före avtalets ikraftträdande,
res. (s) delvis
2. beträffande samrådsuppgifter
att riksdagen med bifall till talmanskonferensens förslag 1991/92:15 yrkande 2 och med avslag på motionerna 1991/92:K13 i denna del samt 1991/92:U504 yrkande 23 i denna del godkänner vad riksdagsutredningen föreslagit om organisationen tills vidare för samråd mellan regering och riksdag i frågor som rör EES och EG.
res. (s) delvis
Stockholm den 21 april 1992
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Hans Nyhage (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Ulla Pettersson (s), Inger René (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Henrik S Järrel (m) och Ingela Mårtensson (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Sören Lekberg, Torgny Larsson, Ulla Pettersson och Lisbeth Staaf-Igelström (alla s) anser
dels att den del av yttrandet som på s. 6 börjar med "Utskottet delar" och på s. 7 slutar med "olika samrådsorgan" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar talmanskonferensens uppfattning att frågan om godkännande av EES-avtalet är ett så extraordinärt ärende att det kan vara befogat att inrätta ett särskilt utskott för dess beredning. Som talmanskonferensen föreslagit bör utöver propositionen om godkännande av EES-avtalet med tillhörande motioner även andra ärenden av central betydelse för EES-avtalet hänvisas till utskottet.
Utskottet tillstyrker det av reservanterna i talmanskonferensen och av motionärerna framförda förslaget att det särskilda utskottet också skulle få i uppgift att, vid sidan av utrikesnämnden, företräda riksdagen vid samråd med regeringen rörande dess ställningstagande i förhandlingarna dels mellan EFTA och EG inom ramen för EES-avtalet, dels med EG om svenskt medlemskap.
Utskottet vill än en gång framhålla betydelsen av att regeringen kontinuerligt informerar riksdagen om det pågående integrationsarbetet och samråder med företrädare för riksdagspartierna i viktiga förhandlingsfrågor. Inför och under de kommande medlemsförhandlingarna behövs ett väl fungerande samrådsförfarande för att skapa så bred enighet som möjligt om Sveriges handlingslinje. Av denna anledning och med tanke på integrationsfrågornas komplexitet är det enligt utskottet naturligt att det utskott som bereder EES-propositionen och som därigenom skaffar sig kompetens på detta område också fungerar som samrådsorgan inför och under medlemskapsförhandlingarna.
Det särskilda utskottet bör i första hand få verka under tiden fram t.o.m. ikraftträdandet av EES-avtalet. Utskottet bör dock vara oförhindrat att fortsätta sitt arbete någon tid efter ikraftträdandet om det krävs för fullgörandet av dess beredningsuppgifter. Som framhållits i motionerna kan det även därefter och under återstoden av innevarande valperiod finnas behov av att utskottet med tanke på samrådsuppgifterna får fortsätta att verka. Utskottet har för avsikt att under hösten återkomma med förslag i denna del.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande inrättande av ett särskilt utskott
att riksdagen med anledning av talmanskonferensens förslag 1991/92:15 yrkande 1 samt motionerna 1991/92:K13 i denna del och 1991/92:U504 yrkande 23 i denna del beslutar att inrätta ett särskilt utskott för beredning av dels den väntade propositionen om godkännande av EES-avtalet med tillhörande motioner, dels andra ärenden som är av central betydelse för EES-avtalet,
2. beträffande samrådsuppgifter
att riksdagen med bifall till motionerna 1991/92:K13 i denna del och 1991/92:U504 yrkande 23 i denna del samt med avslag på talmanskonferensens förslag 1991/92:15 yrkande 2 godkänner vad utskottet anfört om det särskilda utskottets ställning som samrådsorgan mellan regering och riksdag i frågor som rör EES och EG.
Meningsyttring av suppleant Meningsyttring får avges av suppleant för Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet. Johan Lönnroth (v) anför: Jag ansluter mig till den reservation som avgivits av de socialdemokratiska ledamöterna.