Inkomstgräns för allmän rättshjälp, m.m.
Betänkande 1991/92:JuU26
Justitieutskottets betänkande
1991/92:JUU26
Inkomstgräns för allmän rättshjälp, m.m.
Innehåll
1991/92 JuU26
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om lagstiftning rörande en sänkning av den övre inkomstgränsen för rätt till allmän rättshjälp.
Utskottet avstyrker regeringens förslag. I denna del har två reservationer (m, fp, c, kds) fogats till betänkandet.
I betänkandet behandlar utskottet också ett antal motionsyrkanden om olika rättshjälpsfrågor. Dessa avstyrks. I detta hänseende har ett särskilt yttrande (kds) fogats till betänkandet.
Propositionen
Genom proposition 1991/92:159 har regeringen (justitiedepartementet) föreslagit riksdagen att anta ett i propositionen framlagt förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429).
Propositionens huvudsakliga innehåll redovisas på s. 7.
I samband med propositionen behandlar utskottet sju med anledning av propositionen väckta motioner samt yrkanden i motioner som väckts under den allmänna motionstiden i år. Motionsyrkandena redovisas på s. 4 f.
Lagförslaget har följande lydelse.
Motioner
Motioner väckta med anledning av propositionen
1991/92:Ju10 av Berith Eriksson (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1991/92:159 i sin helhet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att de ursprungliga syftena med rättshjälpen fortfarande har giltighet.
1991/92:Ju11 av Lars Andersson och Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1991/92:159.
1991/92:Ju12 av Karl Gustaf Sjödin m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen avslår förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen.
1991/92:Ju13 av Stina Eliasson (c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en sänkning av den övre inkomstgränsen för rätt till allmän rättshjälp från sju basbelopp till fem basbelopp,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om höjd egenavgift för rättshjälp.
1991/92:Ju14 av Hans Göran Franck och Anita Johansson (s) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1991/92:159.
1991/92:Ju15 av Margareta Viklund (kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av uppföljning av beslut om den föreslagna inkomstgränsen för allmän rättshjälp.
1991/92:Ju16 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1991/92:159,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en samlad översyn av rättshjälpen.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1992
1991/92:Ju412 av Sigrid Bolkéus och Ulla-Britt Åbark (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om övre inkomstgräns för rätt till allmän rättshjälp samt om rättshjälpsavgifter.
1991/92:Ju413 av Berith Eriksson m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning med uppgift att göra en översyn av rättshjälpslagen i enlighet med vad som anförts i motionen.
1991/92:Ju707 av Ines Uusmann m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rättegångsbiträde vid mål utomlands.
1991/92:Ju709 av Charlotte Cederschiöld m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i rättshjälpslagen att inskränkningen vad avser bodelning mellan makar avskaffas.
1991/92:Ju710 av Lena Öhrsvik (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kunskapskrav för offentliga biträden i mål och ärenden enligt LVU.
1991/92:Ju833 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas
29. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rättshjälpens utformning.
1991/92:L804 av Bengt Harding Olson och andre vice talman Christer Eirefelt (fp) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utvidgad rättshjälp vid immaterialrättsliga tvister.
1991/92:Sf619 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas
13. att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådan ändring av rättshjälpslagen att beslutanderätten i dessa ärenden i enlighet med vad som anförts i motionen återförs till rättshjälpsmyndigheten.
Utskottet
Inledning
Allmänt
År 1972 beslutade riksdagen om en genomgripande reform av samhällets rättshjälp. Reformen regleras främst i rättshjälpslagen (1972:429; RHL), som trädde i kraft den 1 juli 1973 (prop. 1972:4, JuU12, rskr. 205). Syftet med reformen var att tillgodose enskildas behov av bistånd i rättsliga angelägenheter.
Rättshjälp lämnas enligt RHL i fyra skilda former: allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål (bl.a. genom offentlig försvarare), rättshjälp genom offentligt biträde och rådgivning.
Två grundläggande krav ställdes upp för samhällets rättshjälp. Det ena var att rättshjälp skall utgå där behov av rättshjälp föreligger. Det andra var att ingen av ekonomiska skäl skall vara förhindrad att ta till vara sina rättsliga intressen; dock att den rättssökande i allmänhet skall efter förmåga bidra till kostnader för rättshjälpen. I enlighet härmed innehåller RHL ett system med inkomstrelaterade avgifter som betalas av den rättssökande. För rättshjälp genom offentligt biträde utgår dock inte någon avgift.
RHL har ändrats vid flera tillfällen. En större reform genomfördes år 1980 (prop. 1978/79:90, JuU30, rskr. 268), då domstolar och vissa andra myndigheter fick vidgade befogenheter att besluta i rättshjälpsfrågor samtidigt som antalet rättshjälpsnämnder minskades från sex till fyra.
Därefter har under 1980-talet vidtagits en rad ändringar i RHL bl.a. i syfte att minska statens kostnader för rättshjälpen. Till grund för flera av ändringarna låg förslag av rättshjälpsutredningen (Ju 1975:09) och rättshjälpskommittén (Ju 1982:01).
Åren 1981 och 1982 höjdes avgifterna i rättshjälpssystemet (prop. 1980/81:20, JuU17, rskr. 65; prop. 1981/82:28, JuU19, rskr. 105). Samtidigt med den sist nämnda höjningen slopades möjligheterna till rättshjälp i vissa typer av ärenden. Senare år 1982 begränsades också möjligheterna att i vissa fall få rättshjälp innan ett s.k. pilotfall avgjorts (prop. 1981/82:28, JuU52, rskr. 320). År 1983 undantogs fastighetstvister från området för allmän rättshjälp och möjligheterna till biträde i bodelningsärenden begränsades samtidigt som det infördes en ny avgift (tilläggsavgift) vars storlek är beroende av biträdesarvodet (prop. 1982/83:61, JuU19, rskr. 172).
Den 1 juli 1988 trädde omfattande ändringar i RHL i kraft. Ändringarna innebar bl.a. att möjligheterna till rättshjälp utvidgades genom sänkta avgifter och höjd inkomstgräns. I lagstiftningsärendet (prop. 1987/88:73, JuU21, rskr. 193) beslutade riksdagen även att uppdra åt regeringen att öka möjligheterna till allmän rättshjälp i fastighetstvister och patientskadeärenden. Ändringar i sist nämnda avseenden beslutades av riksdagen år 1989 (prop. 1988/89:117, JuU19, rskr. 259). Samtidigt ändrades administrationen av rättshjälpen. Domstolens befattning med rättshjälpsfrågor skulle upphöra i och med att den rättsliga angelägenheten avgjordes. Fastställande av avgifter, avräkning med den rättssökande och andra uppgifter av administrativ karaktär görs numera av en särskild myndighet med användning av ADB-teknik. Denna myndighet, rättshjälpsmyndigheten, ersatte de tidigare regionala rättshjälpsnämnderna. Myndighetens beslut kan överklagas till en särskild nämnd, rättshjälpsnämnden.
Allmän rättshjälp lämnas i princip i varje rättslig angelägenhet där behov föreligger och rättshjälp inte skall utgå i någon annan form. Sådan rättshjälp innebär att staten betalar den rättssökandes egna kostnader i ärendet, bland dem den viktigaste, kostnaden för juridiskt biträde.
Rätten till allmän rättshjälp har alltsedan RHL:s tillkomst begränsats av att den rättssökandes beräknade årsinkomst inte får överstiga ett visst belopp. Fram till den 1 maj 1983 var inkomstgränsen knuten till basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Den som hade en beräknad årsinkomst som översteg åtta gånger basbeloppet kunde då inte komma i fråga för allmän rättshjälp. I samband med 1983 års ändringar i RHL (prop. 1982/83:61, JuU19, rskr. 172) upphävdes kopplingen till basbeloppet bl.a. av besparingsskäl och inkomstgränsen bestämdes till ett fast belopp, 110 000 kr. Det förutsattes att inkomstgränsen i stället skulle omprövas allteftersom förändringar i penningvärdet motiverade det. Någon sådan omprövning skedde dock inte förrän genom 1988 års rättshjälpsreform (prop. 1987/88:73, JuU21, rskr. 193). Då höjdes inkomstgränsen till ett belopp som motsvarar sju gånger det basbelopp som gällde året innan rättshjälp begärs, dvs. räknat i 1991 års basbelopp 225 400 kr.
I maj 1991 fick riksrevisionsverket av regeringen i uppgift att utvärdera rättshjälpens effektivitet. I uppdraget ingick bl.a. att analysera kostnadsutvecklingen och möjligheterna att nedbringa samhällets kostnader för rättshjälpen. Uppdraget redovisades i februari 1992 i en rapport (Riksrevisionsverket F 1992:6). Rapporten ligger till grund för den nu föreliggande propositionen.
Företrädare för domstolsverket, rättshjälpsmyndigheten, riksrevisionsverket, Sveriges domareförbund, Sveriges Advokatsamfund och statskontoret har beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till propositionen.
Statens kostnader för rättshjälpen m.m.
Vid behandlingen av årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 3, s. 133, JuU19, rskr. 183) anvisade riksdagen för budgetåret 1992/93 till anslaget Rättshjälpskostnader ett förslagsanslag på 649 400 000 kr., vilket var en minskning med 40 000 000 kr. i förhållande till domstolsverkets beräkningar. Minskningen tog sikte på de besparingar som kunde följa av i budgetpropositionen aviserade åtgärder i fråga om inkomstgränser vid allmän rättshjälp, rättshjälpsavgifter och taxor.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att den övre inkomstgränsen för rätt till allmän rättshjälp sänks från nuvarande sju basbelopp till fyra basbelopp, dvs. från 225 400 kr. till 128 800 kr. räknat i 1991 års basbelopp.
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1992.
Utskottets överväganden
Såsom redovisas i propositionen medförde 1973 års rättshjälpsreform betydligt större kostnader än som beräknats under reformarbetet. Under de år som gått har, som ovan redovisats, flera reformprojekt genomförts och flera lagändringar vidtagits bl.a. i syfte att nedbringa statens kostnader för rättshjälpen. Detta reformarbete har inte minst varit inriktat på den allmänna rättshjälpen. Möjligheterna att få allmän rättshjälp för personer i högre inkomstlägen har beskurits och avgifterna har höjts. Förutsättningarna för att få allmän rättshjälp i vissa typer av angelägenheter har skärpts. Genom 1988 års reform togs möjligheterna bort att få allmän rättshjälp i vissa typer av tvister där ersättning i stället kan utgå genom försäkringar av olika slag. Å andra sidan har rättshjälpsavgifterna, dvs. de avgifter som den enskilde själv skall bidra med, halverats och möjlighet återinförts för personer i något högre inkomstlägen att få allmän rättshjälp.
1988 års rättshjälpsreform skulle vara kostnadsneutral, och de grundläggande målsättningarna för samhällets rättshjälp skulle stå fast. Tanken var att de begränsade resurser som står till buds för statligt rättsskydd skulle koncentreras till de områden där de bäst behövs.
Riksrevisionsverket har i sin rapport analyserat kostnadsutvecklingen för åren 1986--1990. För hela rättshjälpsområdet ökade kostnaderna med 63 % under perioden. Mest ökade kostnaderna för rättshjälp genom offentligt biträde (98 %) och därefter kostnaderna för misstänkt i brottmål (74 %). Den minsta ökningen hade den allmänna rättshjälpen (43 %). En viktig förklaring till kostnadsökningen anges vara utvecklingen av timkostnadsnormen, dvs. den beräkningsgrund som i allmänhet används för att ersätta de juridiska ombuden. Normens ökning förklarar ungefär hälften av hela kostnadsökningen. Riksrevisionsverket konstaterar också att den tid ombuden debiterar för ett ärende har ökat. En annan viktig förklaring till kostnadsökningarna är att en kraftig ökning av antalet ärenden har skett när det gäller rättshjälp genom offentligt biträde. Detta beror enligt riksrevisionsverkets rapport dels på ändringar i lagstiftningen, dels på en kraftig ökning av antalet asylsökande.
Av rapporten framgår vidare att riksrevisionsverket har uppskattat besparingseffekterna av några möjliga åtgärder, bl.a. en sänkning av den övre inkomstgränsen. Verket lämnar också olika uppslag till hur man skulle kunna uppnå ytterligare besparingar, exempelvis genom en höjning av egenavgifterna, effektivare rutiner för omprövning av beslut om rättshjälp, omprövning av utgångspunkterna för bestämmandet av saktaxorna m.m. Rapporten, som nyligen remissbehandlats, bereds för närvarande i justitiedepartementet med sikte på en proposition till riksdagen i höst med förslag om ytterligare besparingar på rättshjälpsområdet.
Propositionen innehåller förslag om en sänkning av den övre inkomstgränsen för rätt till allmän rättshjälp från nuvarande sju basbelopp till fyra basbelopp. Förslaget innebär att en ensamstående utan försörjningsbörda som söker allmän rättshjälp under andra halvåret 1992 får ha en årsinkomst på högst 128 800 kr. för att kunna få allmän rättshjälp, medan årsinkomsten för nästa år får uppgå till högst 134800 kr. Har den rättssökande försörjningsbörda gentemot barn höjs gränsen med ett halvt basbelopp per barn, dvs. med 16100 kr. resp. 16850 kr., och den som har två barn får alltså ha en årsinkomst om högst 161000 kr. resp. 168500 kr. Syftet med förslaget är att åstadkomma en årlig besparing på 15 milj.kr.
I motionerna Ju10, Ju11, Ju12, Ju14 och Ju16 yrkas avslag på propositionen. Motiveringarna går sammanfattningsvis ut på att rättshjälpens grundläggande syfte skulle gå förlorat om förslaget genomförs.
I motionerna Ju10, Ju412 och Ju833 begärs ett tillkännagivande om att det ursprungliga syftet med rättshjälpen alltjämt skall gälla. Motionerna Ju16 och Ju413 innehåller begäran om en samlad översyn av rättshjälpen.
Utskottet delar för sin del den uppfattning som kommit till uttryck i propositionen, nämligen att det reformarbete som hittills ägt rum när det gäller rättshjälpen inte varit tillräckligt kostnadsdämpande och att besparingar behövs. Utskottet är dock, i likhet med motionärerna, tveksamt till den väg för dessa besparingar som valts i propositionen. Det kan, som även framförts under lagstiftningsärendets beredning av domstolsverket, rättshjälpsmyndigheten och Advokatsamfundet, ifrågasättas om inte det grundläggande syftet med rättshjälpsreformen faller om förslaget genomförs.
Härtill kommer, såsom också påpekats under beredningen, att riksrevisionsverkets beräkningar bygger på undermåligt material; det sägs att uppgifterna som legat till grund för beräkningarna är osäkra och att andelen rättshjälpstagare som kommer att uteslutas från allmän rättshjälp därför kan vara högre än riksrevisionsverkets beräkningar visar. Som påpekats kan vidare en sänkning av inkomstgränsen också medföra ökade administrationskostnader.
Enligt utskottets synsätt kan ett genomförande av förslaget komma att medföra en återgång till den ordning som gällde på den fria rättegångens tid, nämligen att enbart de ekonomiskt sämst ställda och de som har god ekonomi kan ta till vara sina rättsliga intressen. Flertalet vanliga inkomsttagare för vilka ett rättsligt förfarande innebär avsevärda ekonomiska påfrestningar kan komma att helt utestängas från allmän rättshjälp.
Mot den nu angivna bakgrunden är utskottet inte berett att tillstyrka att riksdagen antar förslaget i propositionen. Som utskottet redan konstaterat krävs emellertid besparingar och effektiviseringar inom rättshjälpsområdet, och i detta syfte bör ske en samlad översyn. Till grund för detta arbete bör kunna ligga riksrevisionsverkets rapport och det som kan komma ut av remissbehandlingen av den. Ett riktmärke för översynen bör självfallet vara att det ursprungliga syftet med rättshjälpen måste bestå.
Ärendet bör sålunda återgå till regeringen för förnyade överväganden.
Vad utskottet nu med anledning av motionerna Ju10, Ju11, Ju12, Ju14, Ju16, Ju412, Ju413 och Ju833 anfört bör ges regeringen till känna.
Vid detta ställningstagande saknas skäl till någon riksdagens åtgärd med anledning av yrkandet i motion Ju15.
Detsamma gäller yrkandena i motion Ju13.
Övrigt
Under detta avsnitt behandlas några motionsspörsmål med anknytning till rättshjälpsområdet som väckts under den allmänna motionstiden år 1992.
Rättshjälp i mål utomlands
I motion Ju707 begärs ett tillkännagivande om ökade möjligheter för offer för brott utomlands att erhålla rättsligt bistånd, bl.a. i form av rättegångsbiträde.
Frågor om rättsligt bistånd till brottsoffer i angelägenheter som behandlas utomlands har på senare tid uppmärksammats på olika håll. Debatten har framför allt gällt i vilken utsträckning bistånd kan lämnas enligt rättshjälpslagen, men även annan lagstiftning, t.ex. lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m., har uppmärksammats när det har gällt möjligheterna till stöd och hjälp på platsen för brottet.
Riksdagen uttalade år 1990 i anledning av motionsönskemål (1990/91:JuU4, res. 2, rskr. 16) att regeringen borde utreda situationen för svenska brottsoffer när det gäller ersättning för egen inställelse vid domstol utomlands, oavsett om målsäganden för egen talan i målet eller ej, samt för advokathjälp eller annat juridiskt stöd under rättegången. Även reglerna om rättshjälp för en målsägande som för talan i mål utomlands borde, enligt riksdagens uttalande, ses över. Siktet skulle vara inställt på en effektiv förbättring så att de ifrågavarande målsägandena i görligaste mån tillförsäkras samma stöd som en målsägande vid svensk domstol.
I april 1991 uttalade utskottet (1990/91:JuU27 s. 8 f) att regeringens åtgärder i saken inte var tillräckliga och att det var nödvändigt att fortsatta åtgärder vidtogs utan dröjsmål. Vad utskottet uttalat gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 260).
Inom justitiedepartementet har nyligen upprättats en departementspromemoria (Ds 1992:24) Några brottsofferfrågor. I promemorian föreslås bl.a. utökade möjligheter till allmän rättshjälp åt brottsoffer i angelägenheter som prövas eller på annat sätt behandlas utom riket. En målsägande som för talan i mål om brott som motsvarar brott enligt 6 kap. brottsbalken, dvs. sexualbrott, skall i princip alltid kunna få allmän rättshjälp i mål om sådant brott som behandlas utomlands. I rättshjälpslagen föreslås också en helt ny paragraf, som reglerar vilka förmåner som kan utgå i utlandsärenden som rör rättsliga angelägenheter i mål om brott. Enligt gällande rätt ersätter rättshjälpen endast kostnader för biträde och utomprocessuell utredning i utlandsärenden. Nu föreslås att också målsägandens inställelsekostnader skall kunna ersättas. Rätten till ersättning görs dock subsidiär i så måtto att kostnaderna skall ersättas endast i den mån de inte täcks av någon försäkring eller ersätts av utländsk myndighet eller domstol. Enligt förslaget skall de vidgade förmånerna inte enbart gälla de målsägande som fått rättshjälp i mål om sexualbrott, utan också omfatta andra som fått allmän rättshjälp, om den rättsliga angelägenheten behandlas utomlands och rör mål om brott.
För att stärka brottsoffrets ställning i samband med det inledande förfarandet vid brott utomlands föreslås ändringar i lagen om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. En i Sverige bosatt svensk medborgare, som i utlandet blivit utsatt för våldsbrott, skall sålunda enligt förslaget ha rätt att av svensk utlandsmyndighet få sådant ekonomiskt bistånd i anslutning till brottet som behövs för att denne skall kunna ta till vara sin rätt.
Promemorian remissbehandlas för närvarande.
Enligt utskottets uppfattning saknas det i detta beredningsläge anledning för riksdagen att nu uttala sig i anledning av motionsönskemålet. Motionen avstyrks.
Rättshjälp vid bodelning
Möjligheterna att erhålla allmän rättshjälp vid bodelning är begränsade. Enligt 8 § första stycket 7 RHL i dess lydelse fr.o.m. den 1 juli 1988 fordras det, för att rättshjälp skall beviljas vid bodelning, att särskilda skäl föreligger med hänsyn till boets beskaffenhet och makarnas eller de samboendes personliga förhållanden. I ärende om bodelning, som inte avser klander, får, enligt 20 § andra stycket RHL, biträde inte förordnas.
I motion Ju709 begärs sådan ändring i RHL att begränsningen för makar att erhålla rättshjälp vid bodelning avskaffas.
Utskottet har tidigare vid flera tillfällen behandlat och avstyrkt bifall till liknande motionsspörsmål (se 1990/91:JuU27 s. 3 och där gjord hänvisning). Förra året hänvisade utskottet till vad chefen för justitiedepartementet uttalade i 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 4, s. 10). Hon anförde då att de lagändringar som genomfördes i rättshjälpssystemet år 1988 syftat till att koncentrera de resurser som fanns tillgängliga för allmän rättshjälp till de områden där störst behov av sådan rättshjälp ansetts föreligga. På en punkt -- möjligheten till rättshjälp i samband med bodelning efter äktenskapsskillnad --, anförde hon, uppmärksammades en tid efter lagändringarna en viss ojämnhet i rättshjälpsnämndernas praxis som kunde leda till mindre tillfredsställande resultat i vissa fall, och efter initiativ av justitiedepartementet diskuterades dessa frågor vid en hearing i mars 1990 under medverkan av bl.a. advokater och rättshjälpsmyndigheterna. Hon redovisade vidare att praxis syntes ha stabiliserats efter genomlysningen av frågorna så att några lagändringar inte behövdes.
I årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 3, s. 14) anför chefen för justitiedepartementet att departementet fortlöpande bevakar utvecklingen när det gäller allmän rättshjälp i bodelningsärenden. Några initiativ i ämnet anses för närvarande inte påkallade.
Utskottet saknar, inte minst mot bakgrund av det statsfinansiella läget, anledning att göra annan bedömning och avstyrker bifall till motion Ju709.
Rättshjälp till småföretagare
En näringsidkares möjlighet att erhålla allmän rättshjälp i angelägenhet som har uppkommit i hans näringsverksamhet är enligt 8 § första stycket 3 RHL begränsad. Rättshjälp får inte beviljas om det inte finns skäl med hänsyn till verksamhetens art och begränsade omfattning, näringsidkarens ekonomiska och personliga förhållanden och omständigheterna i övrigt.
I motion L804 begärs utvidgade sådana möjligheter för småföretagare vid immaterialrättsliga tvister.
Utskottet har återkommande, senast förra året, behandlat motionsspörsmål om utvidgade möjligheter för småföretagare att erhålla rättshjälp (se 1990/91:JuU27 s. 4 och där gjord hänvisning). Utskottet har i dessa sammanhang ställt sig bakom vad chefen för justitiedepartementet år 1987 uttalade i samband med förslag till riksdagen om förbättringar inom rättshjälpssystemet (prop. 1987/88:73 s. 43 och 97). Hon var då, med hänsyn till att begränsade resurser stod till buds, inte beredd att föreslå någon ändring beträffande möjligheterna för näringsidkare att erhålla rättshjälp samt uttalade att dessa även i fortsättningen skulle kunna beviljas rättshjälp om deras ekonomiska situation var sådan att de kan jämställas med löntagare i vanliga inkomstlägen.
Enligt utskottets uppfattning saknas det anledning till ett ändrat ställningstagande. Motion L804 i nu behandlad del avstyrks.
Rättshjälp i utlänningsärenden
Rättshjälp genom offentligt biträde kan beviljas i vissa i 41 § RHL särskilt angivna typer av rättsliga angelägenheter. Gemensamt för de uppräknade angelägenheterna är att de rör enskildas personliga rörelsefrihet eller kroppsliga integritet, dvs. ärenden som kan vara av synnerligen ingripande betydelse för den enskilde. Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas endast i ett förvaltningsrättsligt mål eller ärende hos en myndighet. Härvidlag föreligger en skillnad gentemot allmän rättshjälp, som kan beviljas även i en rättslig angelägenhet som behandlas helt utomprocessuellt.
I utlänningsärenden finns möjlighet till rättshjälp genom offentligt biträde i de flesta av de för utlänningen mest betydelsefulla rättsliga angelägenheterna, bl.a. avvisning och utvisning enligt utlänningslagen (1989:529) och utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (41 § 5--9 RHL). Beslut om rättshjälp i utlänningsärenden fattas av den handläggande myndigheten, i de flesta fall statens invandrarverk.
I motion Sf619 begärs att beslutanderätten om rättshjälp i utlänningsärenden skall överflyttas till rättshjälpsmyndigheten.
Rättshjälpsfrågorna i utlänningsärenden prövades tidigare av rättshjälpsnämnderna. I samband med antagandet av en ny utlänningslag år 1989 beslutades att det skulle ankomma på statens invandrarverk och i förekommande fall regeringen att, i stället för rättshjälpsnämnderna, besluta om rättshjälp i sådana ärenden (prop. 1988/89:86, SfU19 och SfU22, rskr. 325).
I lagstiftningsärendet hade flera remissinstanser (prop. 1988/89:86 s. 137) uttryckt kritik mot förslaget under hänvisning till att utlänningsärendenas speciella karaktär gör att beslutanderätten i fråga om rättshjälp och offentligt biträde bör ligga hos ett i förhållande till invandrarverket fristående organ. I flera yttranden anfördes att det inte är lämpligt att den myndighet som kan upplevas som motpart skall handha förordnandet av biträde.
I riksdagen väcktes flera motioner där samma åsikter uttrycktes.
Socialförsäkringsutskottet (1988/89:SfU19 s. 73 f) anförde i sitt av riksdagen godkända betänkande att fördelarna med att flytta över beslutanderätten i rättshjälpsfrågor till invandrarverket var dels att handläggningstiderna därigenom kunde förkortas eftersom en myndighet mindre behövde sätta sig in i ärendet, dels att problemet med hur besluten skulle fattas i brådskande fall blivit löst, eftersom invandrarverket skulle komma att ha en jourverksamhet för ärenden om avvisning med omedelbar verkställighet. I likhet med föredragande statsrådet ansåg utskottet att dessa fördelar var så stora att de vägde över principiella betänkligheter mot att låta den myndighet som kan upplevas som motpart till den enskilde att handha frågan om biträdesförordnande. Utskottet vidhöll denna inställning vid ställningstagande till liknande motionsönskemål år 1990 i sitt av riksdagen godkända betänkande (1989/90:SfU16 s. 37 f).
Även förra året behandlades i riksdagen liknande motionsspörsmål. Socialförsäkringsutskottet (1990/91:SfU14 s. 74 f och 1991/92:SfU4 s. 14 f) noterade då att frågan om vilken myndighet som skulle handha beslutanderätten i frågor om rättshjälp i utlänningsärenden uppmärksammats i regeringskansliet genom en skrivelse från ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO). I avvaktan på beredningen av skrivelsen ansåg socialförsäkringsutskottet att någon riksdagens åtgärd i frågan inte var påkallad varför motionsyrkandena avstyrktes.
I årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 3, s. 14) redovisar justitieministern att DO:s skrivelse remissbehandlats och att remissinstanserna till övervägande delen varit negativa till däri lämnade förslag. Mot den bakgrunden har justitieministern anfört att hon inte avser att initiera några lagstiftningsåtgärder med anledning av DO:s framställning.
Justitieutskottet saknar anledning att ha annan uppfattning och avstyrker bifall till motion Sf619 i här behandlad del.
Kompetenskrav på offentliga biträden
Rättshjälp genom offentligt biträde kan enligt 41 § RHL bl.a. beviljas i mål eller ärende enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Det gäller i följande ärenden enligt den lagen: beredande av vård (2 och 3 §§), omedelbart omhändertagande (6 §), upphörande av vård (21 §), flyttningsförbud (24 §), upphörande av flyttningsförbud (26 §) eller i mål hos allmän förvaltningsdomstol vid överklagande enligt 41 § första stycket 1 LVU.
I motion Ju710 begärs ett tillkännagivande om att den person som förordnas till offentligt biträde för barnet i sådana mål bör ha grundläggande insikter i barns behov, äga viss kännedom om barns reaktioner och ha förmåga och vilja att få barnets förtroende.
I 21 § RHL föreskrivs att till biträde för den som beviljats allmän rättshjälp skall förordnas advokat, biträdande jurist på advokatbyrå eller annan som är lämplig för uppdraget. Beträffande offentligt biträde följer av 44 § RHL att den som är lämplig skall förordnas.
I samband med att bestämmelserna om offentligt biträde infördes i rättshjälpslagen uttalade sig utskottet i anledning av motionsönskemål om behörighetskraven för sådana biträden. Utskottet uttalade att det kunde vara till fördel att också annan än jurist kan komma i fråga som biträde på speciella områden, förutsatt att han har sådan sakkunskap och erfarenhet att han är lämplig för uppdraget. Processuell erfarenhet var, enligt vad utskottet ansåg, inte av samma betydelse vid uppdrag som offentligt biträde som då fråga är om biträdeshjälp vid allmän domstol. Av stor vikt är, ansåg utskottet, att det offentliga biträdet har god kännedom och erfarenhet av lagstiftningen på det område där en viss tvångsåtgärd ifrågasätts. Sådan kännedom och erfarenhet kan, anförde utskottet vidare, i många fall förvärvas även av andra än jurister. Som exempel härpå nämndes välutbildade och erfarna socialarbetare (prop. 1972:132 s. 191, JuU 1973:1 s. 36 f). Utskottet fann det önskvärt att sådana ofta inom sitt område mycket sakkunniga personer kan stå till de rättssökandes förfogande som offentliga biträden, särskilt som, angav utskottet, tillgången till lämpliga advokater eller biträdande jurister torde vara begränsad. En fördel var också, menade utskottet, att partens egna önskemål kan beaktas. Samtidigt framhöll utskottet vikten av att biträdet hade erforderlig erfarenhet av rättsliga angelägenheter av den art rättshjälpen i det särskilda fallet avser.
I en proposition år 1987 (1987/88:73) föreslogs en ändring i rättshjälpslagen innebärande att annan än advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå skulle få förordnas till biträde vid allmän rättshjälp eller till offentligt biträde endast om det finns skäl för det. I ärendet redovisades att advokater och biträdande jurister i det helt övervägande antalet ärenden förordnas till offentliga biträden.
Riksdagen avslog propositionen i denna del (JuU 1987/88:21, res. 4, rskr. 193). Till grund för detta ställningstagande låg ett uttalande av innebörd bl.a. att kravet på lämplighet är tillräckligt för att garantera att till biträden förordnas endast personer som är väl kvalificerade att tillvarata de rättssökandes intressen på ett tillfredsställande sätt.
Som behörighetskrav för att motta förordnande som offentligt biträde gäller, som nyss redovisats, inte annat än ett allmänt lämplighetskrav. Utskottet utgår från att vederbörande myndighet lägger ner stor omsorg på att utse en för det aktuella uppdraget lämplig person som är väl kvalificerad att tillvarata den unges intressen. Enligt vad utskottet inhämtat under beredningen av ärendet har från berörda myndigheters sida inte antytts att här skulle föreligga något problem. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju710.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen med anledning av motionerna 1991/92:Ju10, 1991/92:Ju11, 1991/92:Ju12, 1991/92:Ju14, 1991/92:Ju16, 1991/92:Ju412, 1991/92:Ju413 och 1991/92:Ju833 yrkande 29 dels avslår proposition 1991/92:159, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, res. 1 (m, fp, c, kds)
2. beträffande uppföljning av propositionens förslag att riksdagen avslår motion 1991/92:Ju15, res. 2 (m, fp, c, kds) -- motiv. -- villk. res. 1
3. beträffande sänkning av övre inkomstgränsen till fem basbelopp m.m. att riksdagen avslår motion 1991/92:Ju13,
4. beträffande rättshjälp i mål utomlands att riksdagen avslår motion 1991/92:Ju707,
5. beträffande rättshjälp vid bodelning att riksdagen avslår motion 1991/92:Ju709,
6. beträffande rättshjälp till småföretagare att riksdagen avslår motion 1991/92:L804 yrkande 3,
7. beträffande rättshjälp i utlänningsärenden att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf619 yrkande 13,
8. beträffande kompetenskrav på offentliga biträden att riksdagen avslår motion 1991/92:Ju710.
Stockholm den 12 maj 1992
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit: Britta Bjelle (fp), Lars-Erik Lövdén (s), Jerry Martinger (m), Ulla-Britt Åbark (s), Birthe Sörestedt (s), Birgit Henriksson (m), Nils Nordh (s), Liisa Rulander (kds), Karl Gustaf Sjödin (nyd), Göran Magnusson (s), Lars Sundin (fp), Sigrid Bolkéus (s), Christel Anderberg (m), Kent Carlsson (s) och Anders Svärd (c).
Reservationer
1. Avslag på propositionen (mom. 1)
Britta Bjelle (fp), Jerry Martinger (m), Birgit Henriksson (m), Liisa Rulander (kds), Lars Sundin (fp), Christel Anderberg (m) och Anders Svärd (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med "Utskottet delar" och på s. 9 slutar med "till känna" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser i likhet med justitieministern att det är angeläget att minska statens utgifter för rättshjälpen. Som framgår ovan arbetas också i justitiedepartementet med de olika förslag härvidlag som riksrevisionsverket lagt fram. Tanken är att en proposition med förslag om ytterligare besparingar på rättshjälpsområdet skall föreläggas riksdagen under hösten och med sikte på ikraftträdande den 1 januari 1993.
Mot bakgrund av det statsfinansiella läget är det emellertid angeläget att så snart som möjligt få ner kostnaden för rättshjälpen, och utskottet tillstyrker därför den i propositionen föreslagna ändringen såvitt gäller en sänkning av den övre inkomstgränsen för rätten till allmän rättshjälp. Detta är en lagtekniskt jämförelsevis okomplicerad åtgärd som kan genomföras redan från den 1 juli 1992. Frågan om till vilken nivå inkomstgränsen bör sänkas måste, som framförs i propositionen, övervägas mot bakgrund av delvis motstridiga intressen. Nivån får inte bli så låg att syftet med rättshjälpen går förlorat. Samtidigt måste, som jusititieministern anför, sänkningen vara så stor att den verkligen medför besparingar för staten.
Utskottet anser för sin del att förslaget i propositionen med en sänkning av den övre inkomstgränsen till fyra basbelopp är väl avvägt. Härigenom koncentreras de begränsade rättshjälpsresurserna till de lägre inkomstskikten. Ändringen leder till en besparing i storleksordningen 15 milj.kr. per år. I likhet med justitieministern har utskottet svårt att se att den föreslagna gränsen, som anknyter till den nivå för inkomstgränsen som gällde åren 1983--1988, medför att rättshjälpens grundläggande syfte omintetgörs. Utskottet vill här tillägga att de uppskattningar som riksrevisionsverket gjort av rättshjälpstagarnas årsinkomster under andra halvåret 1990 visar att ca 80 % av dessa hade årsinkomster som var lägre än 110 000 kr.
Det anförda leder utskottet till att tillstyrka bifall till propositionen och avstyrka bifall till motionerna Ju10, Ju11, Ju12, Ju14 och Ju16 såvitt gäller yrkandena om avslag på propositionen.
Utskottets nyss redovisade inställning till att rättshjälpens grundläggande syfte inte träds för när genom regeringsförslaget gör att utskottet anser att det inte finns behov av några riksdagens tillkännagivanden i ämnet. Utskottet avstyrker bifall till motionerna Ju10, Ju412 och Ju833 i nu behandlade delar.
Som redovisats ovan pågår inom justitiedepartementet ett reformarbete när det gäller besparingar på rättshjälpsområdet, och till grund härför ligger riksrevisionsverkets rapport och remissbehandlingen av den. Utskottet är inte berett att förorda någon ytterligare samlad översyn av rättshjälpen. Yrkandena härom i motionerna Ju16 och Ju413 avstyrks.
dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen med avslag på motionerna 1991/92:Ju10, 1991/92:Ju11, 1991/92:Ju12, 1991/92:Ju14, 1991/92:Ju16, 1991/92:Ju412, 1991/92:Ju413 och 1991/92:Ju833 yrkande 29 antar det i proposition 1991/92:159 framlagda förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429).
2. Uppföljning av propositionens förslag (mom. 2, motiveringen)
Under förutsättning av bifall till reservation 1
Britta Bjelle (fp), Jerry Martinger (m), Birgit Henriksson (m), Liisa Rulander (kds), Lars Sundin (fp), Christel Anderberg (m) och Anders Svärd (c) anser
dels att den del av utskottet yttrande på s. 9 som börjar med "Vid detta" och slutar med "motion Ju15" bort ha följande lydelse:
Enligt vad utskottet erfarit kommer verkningarna av propositionens förslag att följas av justitiedepartementet under det fortsatta reformarbetet med rättshjälpen. Någon anledning för riksdagen att göra ett sådant särskilt uttalande om uppföljning som efterlyses i motion Ju15 saknas därför enligt utskottets uppfattning. Motionen avstyrks.
Särskilt yttrande
Rättshjälp i utlänningsärenden (mom. 7)
Liisa Rulander (kds) anför:
I princip delar jag den kritik som år 1989 framfördes i samband med att den nya ordningen infördes med statens invandrarverk som beslutande myndighet i flertalet ärenden när det gäller rättshjälp i utlänningsärenden. Mot bakgrund av att en ändrad ordning synes innebära både ytterligare förlängda handläggningstider och ökade kostnader har jag emellertid nu valt att inte reservera mig. Jag kommer dock att följa utvecklingen noga och har för avsikt att återkomma till frågan i annat sammanhang.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 1 Lagförslagen 2 Motioner 4 Motioner väckta med anledning av propositionen 4 Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1992 4 Utskottet 5 Inledning 5 Allmänt 5 Statens kostnader för rättshjälpen m.m. 7 Propositionens huvudsakliga innehåll 7 Utskottets överväganden 7 Övrigt 9 Rättshjälp i mål utomlands 9 Rättshjälp vid bodelning 11 Rättshjälp till småföretagare 11 Rättshjälp i utlänningsärenden 12 Kompetenskrav på offentliga biträden 13 Hemställan 14 Reservationer 15 1. Avslag på propositionen (mom. 1) 15 2. Uppföljning av propositionens förslag (mom. 2, motiveringen) 17 Särskilt yttrande 17 Rättshjälp i utlänningsärenden (mom. 7) 17