Hemliga tvångsmedel - offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering
Betänkande 2003/04:JUU2
Justitieutskottets betänkande2003/04:JUU2
Hemliga tvångsmedel - offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering
Sammanfattning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel - offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering samt fem motioner som har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i propositionen syftar huvudsakligen till att öka skyddet för den personliga integriteten vid användande av hemliga tvångsmedel genom att införa ett system med offentliga ombud. Vidare föreslås en viss utvidgning av möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel. Lagförslagen föreslås träda i kraft, i dess materiella delar, den 1 oktober 2004. Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna. I ärendet finns sju reservationer och ett särskilt yttrande. 1 Riksdagen 2003/04. 7 saml. JuU2 Rättelse: S. 23 högerspalt rad 6 nerifrån
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Avslag på propositionen Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju12 yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (m) 2. Buggning Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju14. Reservation 2 (fp) 3. Överskottsinformation Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju11. Reservation 3 (c) 4. Offentliga ombud Riksdagen antar regeringens förslag till dels lag om ändring i rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 26-30 §§, dels lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), dels lag om ändring i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning såvitt avser 4 §. Därmed bifaller riksdagen proposition 2002/03:74 i denna del. 5. Utseende av offentliga ombud i framtiden Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju15 yrkande 1. Reservation 4 (mp) 6. En straffvärdeventil Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 18 § andra stycket och lag om ändring i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning såvitt avser 2 §. Därmed bifaller riksdagen proposition 2002/03:74 i denna del och avslår motionerna 2002/03:Ju13 yrkande 1 och 2002/03:Ju15 yrkande 2. Reservation 5 (kd, mp) 7. Teleadresser som den misstänkte kontaktar Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 20 § första stycket. Därmed bifaller riksdagen proposition 2002/03:74 i denna del och avslår motion 2002/03:Ju13 yrkande 2. Reservation 6 (kd) 8. Hemlig teleövervakning vid barnpornografibrott, m.m. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 19 § andra stycket 2 och 3. Därmed bifaller riksdagen proposition 2002/03:74 i denna del och avslår motion 2002/03:Ju15 yrkandena 3 och 4. Reservation 7 (mp) 9. Lagförslagen i övrigt Riksdagen antar regeringens förslag till a) lag om ändring i rättegångsbalken i den mån det inte omfattas av utskottets förslag ovan och b) lag om ändring i lagen (1995:1506) om kameraövervakning i den mån det inte omfattas av utskottets förslag ovan. Därmed bifaller riksdagen proposition 2002/03:74 i denna del. Stockholm den 16 oktober 2003 På justitieutskottets vägnar Johan Pehrson Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp), Susanne Eberstein (s) , Alice Åström (v) , Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask (m) , Helena Zakariasén (s) , Jeppe Johnsson (m) , Yilmaz Kerimo (s) , Torkild Strandberg (fp) , Johan Linander (c) , Göran Norlander (s) , Joe Frans (s) , Leif Björnlod (mp) , Kerstin Andersson (s) , Louise Malmström (s) , Hillevi Engström (m) och Peter Althin (kd).
Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning Buggningsutredningen överlämnade i mars 1998 betänkandet Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46). Utredningen hade i uppdrag att utreda ett antal frågor om kriminalpolisiära arbetsmetoder inom ramen för straffprocessuella tvångsmedel, bl.a. om hemlig avlyssning, s.k. buggning, borde införas. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju98/1450). Buggningsutredningens förslag behandlades i lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. I propositionen behandlas några av förslagen i lagrådsremissen, bl.a. införande av offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning samt om en straffvärdeventil vid användning av hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Straffvärdeventilen innebär att tvångsmedlen får användas även i de fall då minimistraffet inte uppgår till fängelse i minst två år, om gärningens straffvärde i det konkreta fallet kan antas överstiga två års fängelse. Lagrådet har - såvitt gäller de frågor som behandlas i denna proposition - framfört synpunkter främst när det gäller den föreslagna straffvärdeventilen och hur de offentliga ombuden utses. Regeringen har i huvudsak beaktat Lagrådets synpunkter. Lagrådet har vidare föreslagit vissa justeringar av lagteknisk karaktär. Regeringen har i allt väsentligt följt dessa förslag. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Tidigare behandling I lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. föreslogs att möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel skulle utvidgas i olika hänseenden. Flertalet förslag behandlas inte i den här aktuella propositionen utan är alltjämt föremål för beredning. Ett nytt hemligt tvångsmedel, hemlig avlyssning, skulle införas i syfte att förbättra möjligheterna att bekämpa den grövre kriminaliteten. I sitt yttrande över förslaget uttalade Lagrådet att en förutsättning för att införa hemlig avlyssning är att användningen av s.k. överskottsinformation regleras. På uppdrag av Justitiedepartementet har en utredare nyligen utarbetat ett förslag till en reglering av användning av sådan överskottsinformation som kommer fram vid bruk av hemliga tvångsmedel (Ds 2003:13). När detta förslag övervägts avser regeringen att på nytt ta ställning till frågan om hemlig avlyssning. Frågorna om ett utvidgat förbud mot att avlyssna vissa samtal och ett skärpt krav på samband mellan plats och en misstänkt vid hemlig kameraövervakning hänger samman dels med frågan om överskottsinformation, dels med förslaget om hemlig avlyssning. Dessa frågor tas därför inte upp i propositionen. Förslaget att avskaffa möjligheten för brottsutredande myndigheter att inhämta uppgifter om ett telemeddelande direkt från teleoperatören kommer att övervägas ytterligare inom ramen för en kommande översyn av vissa frågor rörande teleoperatörers anpassningsskyldighet m.m. Förslaget behandlas inte i propositionen. Frågan om polisens användning av s.k. kroppsmikrofoner, pejlingsutrustning eller andra liknande förfaranden bör regleras har tagits upp av Beredningen för rättsväsendets utveckling (SOU 2003:74). Inte heller dessa frågor behandlas i propositionen. Förslaget om en permanentning av lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål och lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning kommer att bli föremål för ytterligare överväganden. Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att det införs ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Det offentliga ombudet skall ha till uppgift att bevaka enskildas integritetsintressen. Ombudet skall ha tillgång till allt material som ligger till grund för domstolens prövning och ha möjlighet att överklaga domstolens beslut. Vidare föreslås en mer ändamålsenlig reglering av de hemliga tvångsmedlen. Hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning skall få användas även i fall då minimistraffet inte uppgår till fängelse i minst två år, om det enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga två års fängelse. Hemlig teleövervakning skall få användas även vid barnpornografibrott och dataintrång. Enligt förslaget skall hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning även få ske av teleadresser som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kontaktar. Vidare skall dessa tvångsmedel få omfatta redan befordrade meddelanden. Det föreslås också att hemlig kameraövervakning i vissa fall skall få användas för att övervaka en brottsplats eller dess nära omgivningar i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Förslagen föreslås i sina materiella delar träda i kraft den 1 oktober 2004.
Utskottets överväganden Propositionen, m.m. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att riksdagen bifaller propositionen. Detta innebär att utskottet också föreslår att riksdagen avslår motionsyrkanden om avslag på hela respektive delar av propositionen. Vidare föreslår utskottet med hänvisning till pågående arbete att motionsyrkanden om tillåtande av hemlig avlyssning, s.k. buggning, och om en reglering av s.k. överskottsinformation skall avslås. Slutligen föreslår utskottet att ett motionsyrkande om att de offentliga ombuden i framtiden inte skall utses av regeringen avslås. Jämför reservationerna 1-7 (m, fp, kd, c, mp). Allmänt om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning Beslut om hemliga tvångsmedel fattas av domstol utan att den misstänkte är närvarande. Att den misstänkte inte kallas till en sådan prövning är självklart, eftersom avsikten är att han inte skall känna till att tvångsmedlet används. Tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning kan ges av rätten när förundersökningen rör ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott. Tillstånd till hemlig teleövervakning får meddelas av rätten vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader, brott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) eller brott enligt 6 § första eller tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Vidare får tillstånd meddelas vid misstanke om försök, förberedelse eller stämpling till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, om en sådan gärning är belagd med straff. Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras till eller från ett visst telefonnummer, en kod eller en annan teleadress får avlyssnas eller spelas in. Ett beslut om hemlig teleavlyssning får avse en teleadress som den misstänkte innehar eller kan antas komma att använda. Beslutet får inte avse en teleadress som den misstänkte kan förväntas att ringa till. Beslutet skall avse telemeddelanden som utväxlas under en i beslutet viss angiven tid, dock endast för tid efter det att tillstånd till åtgärden meddelats. Hemlig teleövervakning innebär att det hämtas in uppgifter om telemeddelanden som expedierats eller beställts till eller från en teleadress som den misstänkte innehar eller som denne kan tänkas använda. Uppgifter om innehållet i telemeddelanden omfattas inte av detta tvångsmedel. Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbar utrustning används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål utan att upplysning om övervakningen lämnas. Hemlig kameraövervakning innefattar inte ljudupptagning. Övervakningen får endast avse sådan plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. Propositionen Inledning Regeringens förslag innebär att det införs ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. De offentliga ombuden utses av regeringen för en treårsperiod, men förordnas av domstol i respektive ärende. Det offentliga ombudet, som inte företräder någon särskild misstänkt eller någon annan person, skall ha till uppgift att bevaka enskildas integritetsintressen i allmänhet. Med uppdraget som offentligt ombud följer också en rätt att överklaga beslutet. Vidare föreslås en viss utvidgning av möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel. Hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning skall få användas även i fall då minimistraffet inte uppgår till fängelse i minst två år, om det enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga två års fängelse. Hemlig teleövervakning skall få användas även vid dataintrång och barnpornografibrott, som inte är att anse som ringa. Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall enligt förslaget också få ske av teleadresser som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kontaktar. Även redan befordrade meddelanden kan omfattas av tvångsmedel. Slutligen föreslås att hemlig kameraövervakning i vissa fall skall få användas för att övervaka en brottsplats eller dess nära omgivningar i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för det brottet. Avslag på propositionen, m.m. I motion 2002/03:Ju12 (m) yrkandena 1 och 2 yrkas avslag på propositionen och begärs att regeringen skall återkomma till riksdagen med ett sammanhållet förslag rörande samtliga hemliga tvångsmedel. Här anförs att innan beslut fattas som möjliggör ytterligare användning av hemliga tvångsmedel bör dels den av regeringen utlovade utredningen som skall kartlägga och analysera sådan lagstiftning som berör den enskildes integritet ha slutfört sitt arbete, dels vissa lagstiftningsåtgärder genomföras, bl.a. om hur överskottsinformation skall få användas. I motion 2002/03:Ju11 (c) begärs att regeringen snarast återkommer till riksdagen med förslag på hur överskottsinformation skall hanteras i samband med tillämpning av nu aktuella tvångsmedel. Här anförs att avsaknaden av en reglering av hur överskottsinformation skall få användas leder till många problem, bl.a. rörande integritetsaspekter. I motion 2002/03:Ju14 (fp) begärs att regeringen återkommer till riksdagen med ett förslag om hemlig avlyssning, s.k. buggning. Här anförs att polisen måste ges ytterligare möjligheter att använda modern teknik för att bekämpa grov och organiserad brottslighet. Motionärerna delar Lagrådets uppfattning att en förutsättning för att införa hemlig avlyssning är att användningen av överskottsinformation regleras. Vidare anförs att buggning skall omfattas av de nu föreslagna reglerna om offentliga ombud. I motion 2002/03:Ju15 (mp) yrkande 1 begärs att regeringen skall återkomma till riksdagen med förslag som innebär att de offentliga ombuden i framtiden inte utses av regeringen. Motionärerna anför att de offentliga ombuden inte bör utses av regeringen på grund av den lojalitetskonflikt som kan uppstå eftersom ombuden skall värna den enskildes integritet gentemot det allmänna. Utskottet noterar först att skyddet för den personliga integriteten är starkt såväl i regeringsformen som i olika internationella konventioner. I 1 kap. 2 § regeringsformen anges bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privat- och familjeliv. I regeringsformen föreskrivs vidare - i en rättsligt bindande föreskrift - att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. "husrannsakan och liknande intrång" och mot "undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande" (2 kap. 6 §). Det skydd som avses i 2 kap. 6 § kan begränsas endast genom lag och i övrigt enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 12 §. I det sistnämnda lagrummet anges att begränsningar får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får heller aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. - Enligt artikel 8:1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Det sistnämnda omfattar överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer. En inskränkning i dessa rättigheter måste ske med stöd av lag och inskränkningen skall vara ägnad att tillgodose något av de i artikel 8:2 uppräknade allmänna eller enskilda intressena, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. Inskränkningen måste anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse. I huvudsak innebär det nu sagda att det måste finnas ett angeläget samhälleligt behov av varje inskränkning i den personliga integriteten och att inskränkningen måste stå i rimlig proportion till det syfte som skall tillgodoses genom ingreppet. Vidare måste undantaget vara utformat med sådan precision att inskränkningen av rättigheten i rimlig utsträckning är förutsebar. I Europadomstolens praxis har slagits fast att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning utgör intrång i såväl privatliv som korrespondens. Sådana inskränkningar har ansetts godtagbara då det är strängt nödvändigt för att skydda den nationella säkerheten eller att förhindra oordning eller brott. Det måste dock finnas en effektiv kontroll av att systemet inte missbrukas. Utskottet anmärker här att regeringen sedan länge planerar att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté som skall få i uppdrag att bl.a. kartlägga, analysera och utvärdera sådan lagstiftning som berör den enskildes integritet. Frågan om att införa en motpart till åklagaren i form av en god man, offentligt ombud eller liknande i ärenden om hemliga tvångsmedel har tidigare behandlats i ett par sammanhang utan att leda till lagstiftning. Enligt utskottets bedömning finns det emellertid ett antal var för sig starka skäl för att införa en motpart till åklagaren i ärenden om hemliga tvångsmedel. Ett skäl är att enskildas rättsskydd i sådana ärenden förstärks om det i processen tillkommer en person som särskilt har till uppgift att bevaka enskildas intressen och att lyfta fram omständigheter till skydd för enskildas integritet. Ett annat argument är att offentliga ombud utgör en ytterligare rättssäkerhetsgaranti redan i samband med tillståndsprövningen. I lagrådsremissen föreslogs att regeringen - med hänsyn till de sekretess- och säkerhetsfrågor som aktualiseras i dessa ärenden - skall utse och entlediga de offentliga ombuden. Lagrådet kritiserade förslaget. Som skäl angav Lagrådet bl.a. att det ur ett europakonventionsperspektiv är viktigt att ombuden framstår som oavhängiga och att det därför inte är lämpligt att regeringen eller någon regeringen underställd myndighet - som kan ses som statens företrädare gentemot de enskilda misstänkta - utser och entledigar de offentliga ombuden. Lagrådet pekade särskilt på att det med den föreslagna regleringen inte finns någon garanti mot att regeringen entledigar ett ombud under pågående tvångsmedelsärende. Utskottet vill mot den här angivna bakgrunden framhålla att det är domstolen som fattar beslut om användning av hemliga tvångsmedel och att det är domstolen som - med sin grundlagsfästa självständighet och de ordinarie domarnas oavsättlighet - utgör garantin för att dessa ärenden avgörs på ett i förhållande till statsmakterna oavhängigt sätt. Vidare bör påpekas att det är domstolen som förordnar ett offentligt ombud i det enskilda ärendet. I propositionen föreslås vidare att de offentliga ombuden utses enligt samma modell som gäller för utseende av dem som skall tjänstgöra som ekonomiska experter i domstol (4 kap. 10 a § rättegångsbalken). Det innebär att regeringen för tre år i sänder utser de personer som kan förordnas till offentligt ombud. Någon föreskrift som ger regeringen en särskild möjlighet att entlediga ett offentligt ombud behövs inte med denna lösning. Om det offentliga ombudet är anlitat i ett ännu inte avslutat ärende vid den tidpunkt då regeringens förordnande upphör skall han få slutföra uppdraget. Utskottet välkomnar förslaget att införa ett system med oberoende offentliga ombud som har till uppgift att bevaka enskildas integritetsaspekter i samband med domstolsprövningen av hemliga tvångsmedel. De offentliga ombudens rätt att överklaga tillståndsbesluten möjliggör att en tveksam fråga kan prövas i flera instanser. Därmed blir det möjligt att få vägledande avgöranden. Den av regeringen flera gånger aviserade utredningen med uppgift att kartlägga, analysera och utvärdera sådan lagstiftning som berör den enskildes integritet har ännu inte tillsatts. Enlig utskottets uppfattning vore det i och för sig önskvärt, som anförs i motion 2002/03:Ju12, med en samlad bild avseende lagstiftning som påverkar den enskildes integritet. Avsaknaden härav utgör dock inte skäl att underlåta att införa den föreslagna regleringen med offentliga ombud, vilken på ett påtagligt sätt förbättrar möjligheterna att bevaka enskildas integritet i samband med användningen av hemliga tvångsmedel. Utskottet avstyrker alltså bifall till motion 2002/03:Ju12 om avslag på propositionen. Lagrådet anförde i sitt yttrande bl.a. att en förutsättning för att införa hemlig avlyssning är att användningen av s.k. överskottsinformation regleras. En utredare avgav nyligen ett förslag till en reglering av användning av sådan överskottsinformation som kommer fram vid användning av hemliga tvångsmedel (Ds 2003:13). När detta förslag övervägts avser regeringen, som framgår av propositionen, att på nytt överväga frågan om hemlig avlyssning. Utskottet vill inte föregripa det pågående arbetet i dessa delar. Motionerna 2002/03:Ju11 och 2002/03:Ju14 avstyrks därför. När det gäller frågan om vem som skall utse de offentliga ombuden vill utskottet framhålla att det är domstolen som i varje enskilt ärende förordnar det offentliga ombudet. Regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter på så sätt att de offentliga ombuden utses för en treårsperiod. Det finns inte någon bestämmelse som ger regeringen rätt att entlediga ett offentligt ombud under den tiden. Utskottet kan mot bakgrund härav inte nu se några bärande skäl föreligga för att initiera en förändring i denna del. Motion 2002/03:Ju15 avstyrks i här behandlad del. Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker motionerna 2002/03:Ju11 och 12 respektive 2002/03:Ju14 och 15 i här behandlade delar. Till enskildheter i förslaget återkommer utskottet nedan. En straffvärdeventil Som tidigare redovisats föreslås i propositionen att det införs en möjlighet att tillämpa hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning även i fall då minimistraffet inte uppgår till fängelse i minst två år, om det enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga två års fängelse (straffvärdeventil). I motion 2002/03:Ju13 (kd) yrkande 1 yrkas avslag på propositionen i denna del. Här anförs att i stort sett samtliga myndigheter som tillfrågats ställt sig avvisande till förslaget mot bakgrund av att det är alltför svårt att på ett så tidigt skede i en förundersökning göra en någorlunda säker bedömning av ett brotts straffvärde. I motion 2002/03:Ju15 (mp) yrkande 2 yrkas likaså, som utskottet tolkar yrkandet, avslag på propositionen i denna del. Här anförs att regelverken kring hemliga tvångsmedel måste vara klara och entydiga för att säkra att tillämpningen blir förutsägbar. Vidare pekas på svårigheterna att fastställa ett brotts straffvärde i det stadiet av förundersökningen. Ett liknande förslag diskuterades och avfärdades av Buggningsutredningen. Utredningen ansåg att de invändningar som framkom var alltför allvarliga för att det skulle vara möjligt att lägga fram ett förslag i den delen. I fråga om tillämpning av hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning föreslog utredningen i stället att minimistraffet skulle sänkas till fängelse ett år. - Buggningsutredningen nämnde som exempel på det nuvarande systemets brister, dvs. att de stela gränserna för tillämpning av dessa hemliga tvångsmedel kan leda till icke önskvärda resultat, tavelstölden på Moderna museet hösten 1993. Den förundersökningen avsåg brottet grov stöld, ett brott som har en straffskala som omfattar fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Utredningen anförde att trots att det tämligen omedelbart stod klart att brottets straffvärde skulle komma att klart överstiga två års fängelse var det inte möjligt att i den förundersökningen använda hemlig teleavlyssning. Enligt utskottet övervärderade Buggningsutredningen svårigheterna och nackdelarna med att tillämpa en straffvärdeventil. Det torde inte vara någon avgörande skillnad mellan att på ett tidigt stadium bedöma om ett brott skall rubriceras på sådant sätt att en minimistraffregel är uppfylld och att göra en bedömning av detta brotts straffvärde. Utskottet vill också peka på att regeringens förslag om införande av ett system med offentliga ombud i ärenden om hemliga tvångsmedel, som utskottet nyss tillstyrkt, ger förutsättningar för en mer allsidig belysning av de omständigheter som inverkar på frågan om tvångsmedlets tillåtlighet och ger också möjlighet att få beslut om tillstånd till hemliga tvångsmedel överprövade. Att utredningen i vissa fall ändå kan vara mindre robust skall räknas den misstänkte till godo i form av ett lägre bevisvärde. Man skulle kunna uttrycka det så att en marginal till förmån för den misstänkte måste vägas in. De offentliga ombuden har som redovisats ovan rätt att överklaga domstolens beslut. Ett skäl för att överklaga ett beslut kan vara att det offentliga ombudet inte delar domstolens bedömning om gärningens straffvärde. Av betydelse för frågan om införande av en möjlighet att ta hänsyn till straffvärdet i det konkreta fallet är vidare, som regeringen påpekar, att dagens reglering kan uppfattas som i viss mån inkonsekvent. Straffskalorna för de olika brotten har inte bestämts för att tjäna som gräns för tvångsmedelsanvändningen. Brott som straffvärdemässigt är helt likvärdiga kan få olika behandling i tvångsmedelshänseende beroende på att straffskalorna för brotten fått olika utformning. Vid misstanke om ett brott vars straffskalas nedre del understiger det minimistraff som krävs för användning av tvångsmedlet kan det - om den enskilda gärningens straffvärde överstiger nämnda straffminimum - finnas minst lika starka skäl att använda tvångsmedlet som vid misstanke om ett brott som har just detta minimum. Sammanfattningsvis anser utskottet alltså att en straffvärdeventil med den utformning regeringen föreslagit bör införas. Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna 2002/03:Ju13 och 15 i här behandlade delar. Teleadresser som den misstänkte kontaktar I propositionen föreslås att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning även skall få ske av teleadresser som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kontaktar. För att tillstånd till tvångsmedel skall beviljas krävs att det föreligger tillförlitliga uppgifter som medför att man kan vara så gott som säker på att den misstänkte kommer att kontakta den aktuella teleadressen. I motion 2002/03:Ju13 (kd) yrkande 2 yrkas avslag på propositionen i denna del. Här anförs att förslaget medför en ökad risk för att för förundersökningen ovidkommande personer utsätts för hemlig avlyssning. Utskottet delar regeringens bedömning att den utveckling som skett, bl.a. problemet med icke avlyssningsbara telefoner, utgör skäl för att utvidga tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Vinsten för brottsbekämpningen uppväger enligt utskottets mening det intrång i enskildas integritet förslaget kan komma att medföra. Med den lösning regeringen valt, där rekvisitet för att tillstånd skall beviljas av domstolen är att det föreligger synnerlig anledning att anta att den misstänkte kontaktar angiven teleadress, har det enligt utskottets mening gjorts en rimlig avvägning mellan kraven på både effektivitet i brottsbekämpningen och enskildas personliga integritet. En utvidgning av detta slag skulle såsom några remissinstanser framhållit medföra en ökad risk att för brottsutredningen ovidkommande personer utsätts för avlyssning. Det bör dock noteras att det även med dagens regler kan inträffa att en telefon, som den misstänkte kan antas komma att använda, utnyttjas av ovidkommande personer som därvid avlyssnas. Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motion 2002/03:Ju13 i här behandlade delar. Hemlig teleövervakning vid barnpornografibrott, m.m. I propositionen föreslås att hemlig teleövervakning skall få användas även vid dataintrång och barnpornografibrott, som inte är att anse som ringa. Vidare skall hemlig teleövervakning omfatta försök, föreberedelse eller stämpling till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader, om en sådan gärning är straffbar. I motion 2002/03:Ju15 (mp) yrkandena 3 och 4 yrkas avslag på propositionen i dessa delar. Här anförs att skyddet för den personliga integriteten skall vara starkt och ytterligare inskränkningar endast får ske i få fall där mycket starka skäl uppväger det intrång den nya regleringen medför. Motionärerna anför att de skäl regeringen redovisat inte är tillräckliga för att i dagsläget göra ytterligare inskränkningar i den personliga integriteten. Utskottet delar regeringens bedömning att det vid utredningar om dataintrång och barnpornografibrott, som inte är att anse som ringa, typiskt sett är viktigt att ta del av de teleadresser mellan vilka meddelanden har utväxlats. Exempelvis barnpornografiska bilder förmedlas inte sällan via olika teleadresser. Det är också mycket viktigt att de brottsbekämpande myndigheterna får så verksamma medel som möjligt mot denna prioriterade brottslighet. Utskottet anser att effektivitetsintresset uppväger det intrång förslagen kan medföra avseende enskildas personliga integritet. Det är också svårt att tänka sig andra mer effektiva spaningsmetoder när det gäller brott på Internet. Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motion 2002/03:Ju15 i här behandlade delar. Övrigt I övrigt har utskottet inget att anföra med anledning av propositionen och här behandlade motioner.
Reservationer Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. 1. Avslag på propositionen, punkt 1 (m) av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och Hillevi Engström (m). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: Riksdagen avslår proposition 2002/03:74 och ger till känna för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 1 om ett nytt förslag. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju12 yrkandena 1 och 2. Ställningstagande Det ligger i samhällets intresse att de brottsbekämpande myndigheterna ges möjlighet att använda så effektiva metoder som möjligt, däribland sofistikerade tekniska hjälpmedel. Man måste emellertid alltid göra en avvägning mellan detta samhällsintresse och värnandet om skyddet mot intrång i medborgarnas fri- och rättigheter, bl.a. skyddet för den enskildes personliga integritet. Vikten av att allmänheten känner förtroende för sådan myndighetsutövning som är oåtkomlig för dess insyn kan inte överskattas. Behovet av lagstiftning av det förevarande slaget är tydlig, inte minst när man ser den ständigt återkommande rapporteringen om grov brottslighet av organiserad och gränsöverskridande typ. Det kan också argumenteras för att inskränkningarna i de grundläggande fri- och rättigheterna skall anses proportionella, med hänsyn till upprätthållandet av lag och ordning, samt skyddet av enskildas liv, hälsa och egendom. Det är dock vår uppfattning att lagstiftning av förevarande slag ställer stora krav på gedigen utredning i ett sammanhållet perspektiv. Utöver detta krävs en genomlysning av behovet och konsekvenserna av förslagen, det vill säga den förväntade effekten av ingreppet i integritetsskyddet. Enligt vår mening bör lagstiftning av den förevarande digniteten genomföras i ett sammanhang. Först när de utestående lagstiftningsfrågorna är lösta - det gäller bl.a. buggning och hanteringen av överskottsinformation - och resultatet finns av den sedan flera år utfästa kartläggningen och analysen av lagstiftning som påverkar den enskildes integritet - är det lämpligt att ta ställning till ytterligare hemliga tvångsmedel. Propositionen bör mot bakgrund härav avslås och regeringen ges i uppdrag att återkomma till riksdagen med en noggrant utarbetad och sammanhållen lagstiftning som avser samtliga hemliga tvångsmedel och därmed sammanhängande frågor. 2. Buggning, punkt 2 (fp) av Johan Pehrson (fp) och Torkild Strandberg (fp). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 2. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju14. Ställningstagande För att kunna bekämpa den grova och organiserade brottsligheten måste polisen ges ytterligare möjligheter att använda modern teknik, varav hemlig avlyssning, s.k. buggning, är ett viktigt verktyg. Vid tillståndsgivning till och användning av hemliga tvångsmedel är det viktigt att noga beakta rättssäkerhetsaspekterna. Vi delar Lagrådets bedömning att frågan om överskottsinformation måste regleras för att ett förslag om buggning skall kunna godtas. Ett förslag om buggning måste naturligtvis omfattas av de nya reglerna i rättegångsbalken om offentliga ombud. Eftersom erforderligt utredningsmaterial nu föreligger bör regeringen ges i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med ett lagförslag om att tillåta buggning. 3. Överskottsinformation, punkt 3 (c) av Johan Linander (c). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 3. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju11. Ställningstagande Det är anmärkningsvärt att det i dagens Sverige ännu inte finns någon reglering om och i vilken utsträckning överskottsinformation skall få användas som bevisning. Oklarheten i detta avseende leder till många problem, bl.a. rörande integritetsaspekter. Regeringen bör ges i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med förslag på en reglering av hur överskottsinformation skall få användas. 4. Utseende av offentliga ombud i framtiden, punkt 5 (mp) av Leif Björnlod (mp). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen vad som anförs i reservation 4. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju15 yrkande 1. Ställningstagande Jag anser att det är en svaghet i det föreslagna systemet med offentliga ombud att det är regeringen som skall utse dessa. Det är ofrånkomligt att det i ett Europakonventionsperspektiv är en nackdel att det är regeringen - som kan ses som företrädare för statens intressen gentemot enskilda misstänkta - som utser de offentliga ombuden. Misstankar kan uppkomma att endast "pålitliga" personer utses till offentliga ombud. Jag kan för närvararande, i avsaknad av andra beredda förslag, godta den av regeringen föreslagna lösningen. Regeringen bör dock ges i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med förslag där någon annan instans än regeringen eller någon av dess myndigheter utser de offentliga ombuden. 5. En straffvärdeventil, punkt 6 (kd, mp) av Leif Björnlod (mp) och Peter Althin (kd). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse: Riksdagen avslår regeringens förslag till dels lag om ändring i rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 18 § andra stycket, dels lag om ändring i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning såvitt avser 2 §. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:Ju13 yrkande 1 och 2002/03:Ju15 yrkande 2 och avslår proposition 2002/03:74 i denna del. Ställningstagande Från både rättssäkerhets- och integritetssynpunkt är det väsentligt att regleringen av hemliga tvångsmedel är tydlig och att respektive tillämpningsområde är väl avgränsat. Regeringens förslag om straffvärdeventiler uppfyller inte dessa kriterier. Bedömningen av ett brotts straffvärde görs utifrån en rad olika faktorer. På ett tidigt stadium av en förundersökning - som ofta kan vara fallet vid en tillståndsprövning av ett hemligt tvångsmedel - kan det vara svårt för domstolen att få kännedom om samtliga dessa omständigheter. I stort sett samtliga myndigheter som tillfrågats i detta ärende har ställt sig avvisande till en ordning som innefattar en möjlighet att beakta ett brotts straffvärde vid tillståndsprövningen. Även Lagrådet har kritiserat förslaget i denna del under åberopande av att det finns en stor risk att endast för den misstänkte negativa faktorer tas med i bedömningen och att straffvärdet för det enskilda brottet senare visar sig vara betydligt lägre än vad som först antagits. Redan på grund av det här anförda bör regeringens förslag i denna del avslås. 6. Teleadresser som den misstänkte kontaktar, punkt 7 (kd) av Peter Althin (kd). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde ha följande lydelse: Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 20 § första stycket. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju13 yrkande 2 och avslår proposition 2002/03:74 i denna del. Ställningstagande Regeringens förslag om att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall få avse även en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta medför en ökad risk för att personer som är ovidkommande för brottsutredningen utsätts för hemlig avlyssning. Enligt min mening utgör detta ett oacceptabelt intrång i den enskildes integritet. Regeringens förslag i denna del bör avslås. 7. Hemlig teleövervakning vid barnpornografibrott, m.m., punkt 8 (mp) av Leif Björnlod (mp). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde ha följande lydelse: Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 19 § andra stycket 2 med den ändringen att orden "brott enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken, brott enligt 16 kap. 10 a § brottsbalken som inte är att betrakta som ringa," utgår, dels avslår regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 19 § andra stycket 3. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju15 yrkandena 3 och 4 och bifaller delvis proposition 2002/03:74 i denna del. Ställningstagande Skyddet för den personliga integriteten skall vara starkt. Skälen för att utvidga tillämpningen av hemlig teleövervakning till brotten dataintrång och barnpornografibrott, som ej är ringa, samt de osjälvständiga brotten uppväger enligt min mening inte det intrång i den personliga integriteten som den föreslagna regleringen medför. Barnpornografibrott är visserligen en allvarlig och kränkande brottslighet, men det föreligger för närvarande inte tillräckliga skäl för att utvidga tillämpningsområdet för hemlig teleövervakning. Regeringens förslag i denna del bör avslås. Särskilt yttrande Buggning, punkt 2 (kd, c) Johan Linander (c) och Peter Althin (kd) anför: Det är viktigt att polisen får tillgång till verksamma medel för att komma åt den grova, många gånger organiserade, brottsligheten. Ett beslut om buggning måste dock föregås av ytterst omsorgsfulla överväganden. Bland annat måste det klargöras hur man i största möjliga utsträckning skall kunna undvika att kränka integriteten för ovidkommande personer under förundersökningen. Vidare måste frågan om hur man skall handskas med inhämtat material som inte är av intresse för förundersökningen lösas.
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel - offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering: Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken, lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) och lag om ändring i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Följdmotioner 2002/03:Ju11 av Johan Linander m.fl. (c): Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer med förslag till hur reglering av överskottsinformation skall hanteras i samband med tillämpning av aktuella tvångsmedel. 2002/03:Ju12 av Beatrice Ask m.fl. (m): 1. Riksdagen beslutar att avslå proposition 2002/03:74. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ett sammanhållet förslag avseende lagstiftning om hemliga tvångsmedel. 2002/03:Ju13 av Peter Althin m.fl. (kd): 1. Riksdagen avslår regeringens förslag om straffvärdesventil. 2. Riksdagen avslår regeringens förslag om att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall få avse även en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta. 2002/03:Ju14 av Johan Pehrson m.fl. (fp): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen skall återkomma med ett lagförslag om införande av regler om hemlig avlyssning. 2002/03:Ju15 av Leif Björnlod m.fl. (mp): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om offentliga ombud. 2. Riksdagen avslår regeringens förslag att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall få användas i fall då ett brotts straffvärde kan antas överstiga två år. 3. Riksdagen avslår regeringens förslag att teleövervakning skall få användas vid förundersökning om barnpornografibrott som inte är ringa och vid förundersökning om dataintrång. 4. Riksdagen avslår regeringens begäran att teleövervakning skall få användas vid förundersökning som gäller s.k. osjälvständiga brottsformer för brott för vilka det är föreskrivet fängelse i minst sex månader.
Bilaga 2 Regeringens lagförslag