Handel med ädelmetallarbeten
Betänkande 1999/2000:NU6
Näringsutskottets betänkande
1999/2000:NU06
Handel med ädelmetallarbeten
Innehåll
1999/2000
NU6
Ärendet
I detta betänkande behandlas
dels proposition 1998/99:102 om handel med ädelmetallarbeten,
dels en motion som väckts med anledning av propositionen.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till en ny lag om handel med ädelmetallarbeten, som skall ersätta lagen (1986:985) om handel med ädelmetallarbeten. Syftet är bl.a. att nå en ökad anpassning till EG-rättens principer om fri varurörlighet. Enligt förslaget anpassas den lägsta tillåtna finhalten för ädelmetallarbeten till vad som gäller enligt internationell standard. Vidare kommer namnstämplar från något annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) att jämställas med svenska namnstämplar utan krav på registrering i Sverige, om det på ett tillfredsställande sätt går att identifiera den som anbringat stämpeln. En motion avstyrks i sammanhanget.
Propositionen
I proposition 1998/99:102 föreslås att riksdagen antar förslag till lag om handel med ädelmetallarbeten.
Lagförslaget återges i bilaga.
Motionen
Den motion som behandlas här är
1998/99:N18 av Harald Bergström m.fl. (kd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att verka för krav på EG-kommissionen om utarbetande av direktiv om namnstämpling av ädelmetallarbeten i hela EES avtalsområde,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att i lagstiftningen infoga en bestämmelse om högsta tillåtna nickelhalt och nickelutsläpp.
Utskottet
Propositionen
Bakgrund
I proposition 1998/99:102 föreslås att riksdagen antar förslag till lag om handel med ädelmetallarbeten. Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2000, samtidigt som den nuvarande lagen (1986:985) om handel med ädelmetallarbeten upphör att gälla. Lagförslaget har anmälts till EG- kommissionen.
Det historiska motivet för lagstiftning på området var att föremål av ädelmetall kunde användas som betalningsmedel. Syftet med nuvarande lag, som har gällt sedan den 1 juli 1988, är främst konsumentskyddssynpunkter. Genom denna lag sänktes finhaltskravet för guld från 18 karat till 14 karat och tillverkaren tilläts att själv stämpla sina arbeten (prop. 1986/87:8, bet. NU 1986/87:8). Kravet på statlig kontrollstämpling avskaffades därmed.
Redan på 1970-talet uppmärksammades de handelshinder som kravet på nationell kontrollstämpling kunde medföra för den gränsöverskridande handeln. Ett initiativ av EFTA resulterade i konventionen om kontroll och märkning av arbeten av ädel metall, den s.k. ädelmetallkonventionen från år 1972. Konventionen infördes i svensk rätt genom förordningen (1975:49) om gemensam kontrollstämpel m.m. för arbeten av guld, silver eller platina. Detta innebär att arbeten som stämplats med den gemensamma kontrollstämpeln kan säljas i andra länder utan krav på ytterligare stämpling. Flera av EU:s länder står emellertid utanför konventionen.
Ädelmetallarbeten av guld eller platina får marknadsföras i Sverige endast om de är försedda med finhaltsstämpel samt antingen namnstämpel eller kontrollstämpel. Kontrollstämpling (i Sverige med den s.k. kattfoten) och namnstämpling skall göras genom tillverkarens eller importörens försorg. Därutöver måste alla som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller säljer ädelmetallarbeten av guld eller platina, liksom även deras namnstämplar, vara registrerade hos Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut AB (SP).
Den svenska ädelmetallagstiftningen är inte helt anpassad till EU, vilket föranledde EG-kommissionen att under år 1997 inleda en granskning av den svenska lagstiftningens överensstämmelse med EG- rätten. I november 1998 överlämnade kommissionen en formell underrättelse med anmärkning om att vissa svenska bestämmelser strider mot EG-fördragets bestämmelser om fri varurörlighet.
På regeringens uppdrag utredde Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) den svenska ädelmetallagstiftningens överensstämmelse med EG-rätten och lämnade i juni 1998 rapporten EG- anpassning och genomförande av öppna system i svensk ädelmetallagstiftning till regeringen. Rapporten, som också inkluderade lagförslag, har remissbehandlats. I den fortsatta beredningen har regeringen inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådets synpunkter har beaktats eller godtagits.
Den svenska ädelmetallagstiftningen och EG-rätten
Enligt EG-rätten skall det råda fri varurörlighet på den inre marknaden. Handelshindrande nationella regleringar får endast upprätthållas om det kan motiveras av hänsyn till allmän moral, ordning eller säkerhet, skydd för människors och djurs liv och hälsa samt några ytterligare motiv. I praxis har även åtgärder som konsumentskydd, miljöskydd m.m. godtagits av EG-domstolen. Som anpassning till en EG-dom beslutade riksdagen hösten 1997 om ett tillägg till 8 § i den nuvarande lagen om handel med ädelmetallarbeten (prop. 1997/98:1 utg.omr. 24, bet. 1997/98:NU1). Tillägget, som trädde i kraft den 1 januari 1998, innebär att med svensk kontrollstämpel jämställs kontrollstämpel från ett kontrollorgan i något annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) under förutsättning att organet är oberoende och kontrollen kan bedömas som likvärdig. Sådan kontrollstämpling från ett oberoende organ, vilket oftast är utpekat av landets regering att svara för ädelmetallkontrollen, benämns tredjepartskontroll.
Det pågår sedan länge ett arbete i Europeiska unionens råd med att ta fram ett direktiv rörande handel med ädelmetallarbeten. EG-kommissionens ursprungliga förslag presenterades år 1993 och har därefter varit föremål för flera ändringar. För närvarande är det osäkert om det blir något direktiv på detta område. Skillnaderna i de olika förslagen rör huvudsakligen kontroll och stämpling. Från svensk sida har det framhållits att det inte finns något behov av direktiv på ädelmetallområdet. Den svenska positionen har varit att förespråka frivilliga märkningssystem, styrda av konsumenternas krav på märkning.
Som nämnts ovan har EG-kommissionen i november 1998 i en formell underrättelse anmärkt mot vissa svenska bestämmelser.
Förslag
Fortsatt lagstiftning
Enligt regeringens bedömning bör Sverige även i fortsättningen behålla särregleringen i fråga om handel med ädelmetallarbeten. Om och när ett EU- direktiv träder i kraft kommer Sverige att vara tvunget att införa lagstiftning i enlighet med direktivet.
Paragrafhänvisningarna i texten nedan avser regeringens lagförslag i föreliggande proposition.
Behov av EG-anpassning
Regeringens förslag innebär att lagen skall tillämpas på yrkesmässig tillverkning av och handel med ädelmetallarbeten (1 §). Dessa definieras som arbeten av guld, silver eller platina som innehåller viss finhalt, nämligen för respektive metall
minst 375 tusendelar fint guld,
minst 800 tusendelar fint silver,
minst 850 tusendelar fin platina.
Skälen till de sänkta finhaltskraven är att den nu gällande lagstiftningens bestämmelser om högre finhalter (t.ex. 585 tusendelar guld, dvs. 14 karat) kan få en handelshindrande effekt enligt EG-rätten. EG-kommissionen har i sin formella underrättelse angivit att den önskar att Sverige anpassar sina krav på finhalter till dem som anges i liggande förslag till direktiv. Den svenska lagstiftningens syfte är främst konsumentskydd, men regeringen gör ändå den bedömningen att konsumentskyddsaspekten inte är tillräckligt bärande skäl för att behålla de svenska höga finhaltskraven utan möjlighet att godta arbeten från andra medlemsländer. Kravet på finhaltsstämpling säkerställer att konsumenten på ett enkelt sätt kan ta reda på halten ädel metall i ett arbete.
Lägsta tillåtna finhalt föreslås därför anpassas till de nivåer som förekommer i både direktivförslag och gällande ISO-standard 9202, dvs. 375, 800 och 850 tusendelar för respektive guld, silver och platina.
I propositionen redovisas vidare att nickelallergier är ett mycket utbrett problem i samband med användning av ädelmetallarbeten. Som legeringsmaterial för ett ädelmetallarbete i guld kan t.ex. koppar, silver, zink, tenn och nickel förekomma. I denna fråga är hälsoskyddsaspekten mer framträdande än konsumentskyddsaspekten. Inom EU har antagits ett s.k. tillnärmningsdirektiv[1] avseende nickel som avses komma i direkt och långvarig kontakt med huden. Föreskrifter har meddelats av Kemikalieinspektionen. Vidare finns det certifieringsorgan, bl.a. SP, som på kommersiell grund erbjuder certifiering för frihet från nickel. Mot denna bakgrund finner regeringen inte för närvarande skäl att föreslå någon reglering i denna fråga.
Enligt de nuvarande reglerna tillåts en negativ avvikelse, dvs. en lägre reell finhalt än vad som är nominellt angivet för att kompensera oprecisa mätmetoder. I förslaget till EG-direktiv tillåts däremot inte negativ avvikelse. Någon ändring föreslås emellertid inte på denna punkt av regeringen (1 §).
Den nuvarande lagen om handel med ädelmetallarbeten föreskriver, som tidigare nämnts, att ett ädelmetallarbete av guld eller platina skall vara försett med finhaltsstämpel samt antingen namnstämpel eller kontrollstämpel. Genom den ändring av lagen som trädde i kraft den 1 januari 1998 godtas även likvärdig kontrollstämpling utförd av ett oberoende organ i annat land inom EES. Namnstämplar på arbeten som saluförs i Sverige skall vara registrerade hos kontrollorganet, SP. Detta gäller även för utländska namnstämplar. Innehavaren av namnstämpel betalar en årlig avgift till SP för registerhållningen (10 §).
I kommissionens underrättelse har anförts att kravet på registrering av namnstämplar liksom avgiften strider mot EG-fördraget, eftersom syftet med kontrollförfarandet enligt kommissionen kan uppnås med mindre restriktiva handelsbestämmelser. Enligt regeringens bedömning fyller emellertid registerhållningen en funktion ur kontrollsynpunkt. Den bör därför vara kvar. När det gäller namnstämplar från något annat land inom EES - på ett ädelmetallarbete som saluförs i Sverige - bör det enligt regeringsförslaget vara tillräckligt med registrering hos offentligt organ i tillverkningslandet eller någon annan ordning, som medför att det på ett tillfredsställande sätt går att identifiera den som stämplat arbetet (5 §). Detta får även till följd att någon svensk registreringsavgift inte behöver betalas av importören.
Öppet system för kontroll
År 1992, i samband med förberedelserna inför EES- avtalet, fattade riksdagen ett principbeslut om att Sverige skulle tillämpa s.k. öppna system för teknisk provning och kontroll (prop. 1991/92:170 bil. 11, bet. 1992/93:EU1). Lagen (1992:1119) om teknisk kontroll innebär att alla organ som kan visa att de är kompetenta skall ha rätt att i konkurrens erbjuda sina tjänster i samband med kontrollverksamheten. Kompetensbedömning och fortlöpande tillsyn skall ske genom att organen ackrediteras för uppgiften av SWEDAC.
Denna princip är emellertid ännu inte genomförd i fråga om kontroll av ädelmetallarbeten. För närvarande är SP det organ som regeringen utsett till kontrollorgan. Regeringen föreslår nu att ett öppet system för kontrollstämpling införs enligt ovanstående principer. De organ som önskar komma i fråga skall enligt förslaget ansöka om ackreditering för uppgiften hos SWEDAC, och alla som uppvisar kompetens skall få rätt att fungera som kontrollorgan (8 §).
Tillsyn m.m.
Regeringen föreslår att regler införs om tillsynen över lagens efterlevnad (13-15 §§). Föreslagen tillsynsmyndighet är SWEDAC. Regeringens förslag innebär vidare att registret av namnstämplar flyttas till SWEDAC, som därigenom får vissa intäkter som bör kunna finansiera kostnaderna för tillsynen.
Vidare föreslås att registreringsplikten för tillverkare, försäljningsställen och importörer avskaffas med den motiveringen att behovet av registrering av guldsmeder m.fl. inte torde vara större än för andra affärsområden.
I propositionen förordas också att det tydligare skall framgå av lagen vilka situationer som regeringen - eller den myndighet som regeringen bestämmer - får föreskriva om undantag eller avvikelse från lagens bestämmelser. Undantag från stämpling kan exempelvis vara aktuellt, där sådan stämpling endast har begränsad betydelse från konsumentskyddssynpunkt (12 §).
Motionen
I motion 1998/99:N18 (kd) anförs att Sverige inom EU bör verka för att alla länder inom EES skall ha nationella krav på registrering av namnstämplar. Antingen skall alla som är verksamma i branschen ha krav på registrering av namnstämpling eller också ingen, anser motionärerna. Vidare befarar de att den nya avgiften, vilken skall finansiera tillsynskostnaden, kommer att höjas kraftigt och utgöra en växande konkurrensnackdel för de svenska produkterna.
Med de i propositionen föreslagna lägre kraven på ädelmetallhalter ersätts ädelmetallerna med andra metaller, t.ex. nickel. Förslaget kommer därför att öka riskerna för ytterligare nickelexponering, befarar motionärerna. I en informationskampanj bör allmänheten upplysas om problemet, sägs det i motionen. Som ett skydd och en garanti för konsumenten bör en högsta nickelhalt i en vara anges, dels för att konsumenten skall känna trygghet, dels för att allergier skall förebyggas. Högsta nickelhalt bör enligt motionärernas mening anges i en bestämmelse.
Vissa kompletterande uppgifter
Frågan om namnstämpling
De flesta länderna i Europa har ett krav på tredjepartskontroll av ädelmetallarbeten, dvs. en nationell kontroll av finhalten, vilken utförs av fristående och oberoende organ. Dessa organ kan ackrediteras efter en kompetensprövning på nationell nivå, såsom fallet är exempelvis i Nederländerna. Kontroll-organet verifierar endast den åsatta finhalten, vilket är kontrollstämpelns syfte. Bland annat har Storbritannien, Frankrike, Irland, Portugal och Spanien en obligatorisk tredjepartskontroll av ädelmetallarbeten. Administrativt sett sköts tredjepartskontrollen på olika sätt i olika länder. Samtidigt kan det tillverkande företaget - utan att ange finhalten - åsätta sin namnstämpel, dvs. signering, på ädelmetallarbetet, t.ex. som en del av företagets marknadsföring. Ur konsumentskyddssynpunkt är det dock tredjepartskontrollen som är det väsentliga, inte namnstämplingen.
Vissa länder, t.ex. Sverige och Danmark, har förutom ett system för tredjepartskontroll ett alternativt system med förstapartskontroll, dvs. att tillverkaren själv deklarerar innehållet i ett ädelmetallarbete (s.k. tillverkardeklaration). I detta fall måste tillverkaren, förutom finhaltsstämpel, även åsätta en namnstämpel på ädelmetallarbetet. Därtill krävs en nationell registrering av namnstämplarna. Dessa krav har till syfte att säkerställa identifiering av den som är ansvarig för ädelmetallarbetet och finhaltsstämplingen.
I Sverige skall således ett ädelmetallarbete av guld eller platina vara försett med finhaltsstämpel samt antingen kontrollstämpel (tredjepartskontroll) eller namnstämpel (förstapartskontroll). För silverföremål finns inga krav på stämpling, men om finhaltsstämpel åsätts gäller samma ordning som för guld och platina.
Enligt uppgift finns det andra länder inom EES, nämligen Tyskland och Grekland, där enbart tillverkarkontroll tillämpas. Kontrollen utförs i Tyskland - utan nationell lagstiftning - av tillverkarna själva inom ramen för ett skråsystem.
(Med andrapartskontroll avses att tillverkarens kunder kontrollerar godset, s.k. ankomstkontroll.)
Allergifrågan
Nickelallergi
Nickelallergier är ett utbrett problem vid användning av bl.a. smycken av ädelmetall. Långvarig nickelexponering mot huden förekommer dock även från andra produkter som inte är ädelmetallarbeten, exempelvis från knappar och smycken av s.k. oädel metall. Vidare gäller för många ädelmetallarbeten att det inte förekommer någon egentlig exponering mot huden som kan ha betydelse ur allergisynpunkt, t.ex. ljusstakar och andra prydnadsföremål.
Tidigare behandling i riksdagen
Socialutskottet är det utskott i riksdagen som bereder frågor om allergier i samband med folkhälsan. De senaste åren har socialutskottet berört frågan om allergier i allmänhet och tagit upp frågor om förebyggande arbete. Däremot har inte frågor om specifikt nickelallergi behandlats.
Miljö- och jordbruksutskottet har tagit upp frågor om allergi i samband med nickel i kosmetika i betänkande 1998/99:MJU6 (s. 103). Där anförde utskottet följande:
När det gäller förekomsten av nickel i framför allt hudnära kosmetika hänvisar utskottet i första hand till vad som nu anförts om klassificering och märkning av allergiframkallande ämnen. Härutöver bör uppmärksammas att kosmetiska produkter regleras i EG:s direktiv om kosmetiska produkter (76/768/EEG). Direktivet innehåller regler på gemenskapsnivå för kontroll, sammansättning och märkning av kosmetiska produkter. Huvudsyftet med direktivet är skyddet av folkhälsan. De svenska reglerna för kosmetiska och hygieniska produkter finns i förordningen (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter. Reglerna i miljöbalken om utredning och bedömning av bl.a. kemiska produkters hälsorisker är tillämpliga på dessa produkter. Läkemedelsverket får enligt förordningen meddela de ytterligare föreskrifter som behövs i fråga om utredningar av hälso- och miljöfarlighet.
Utvecklingen
Som tidigare nämnts har EU antagit ett direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (direktiv 76/769/EEG med bl.a. ändring 94/27/EG). Bland annat föreskrivs följande i direktivet:
Förekomst av nickel i vissa föremål som kommer i direkt och långvarig kontakt med huden kan framkalla överkänslighet för nickel hos människor och leda till allergiska reaktioner. Användningen av nickel i sådana föremål bör därför begränsas.
En medlemsstat har redan infört en rad kontrollåtgärder inom sitt territorium för att motverka överkänslighet för nickel och nickelallergi, och en annan medlemsstat planerar att införa en rad andra åtgärder inom sitt territorium. Det finns således risk för att handelshinder kan uppstå.
De provmetoder som skall användas för att visa överensstämmelser med detta direktiv bör fastställas och offentliggöras innan direktivet börjar tillämpas. Dessa provmetoder bör omfattas av en Europastandard.
De begränsningar som redan har införts eller som planeras av vissa medlemsstater i fråga om användningen av nickel påverkar direkt fullbordandet av den inre marknaden och dess funktion. Det är därför nödvändigt att tillnärma medlemsstaternas lagstiftning på detta område.
Som nämnts är direktivet antaget av EU. I avvaktan på färdigställande av standarder för mätmetoder har direktivet ännu inte trätt i kraft. Direktivet innehåller klara gränser för nickelförekomst och nickelurlakning ur föremål, som kommer i tät, långvarig kontakt med hud, bl.a. smycken, men även knappar, blixtlås o.d. Genomförandet av direktivet när det gäller nickel sker genom föreskrifter som meddelas av Kemikalieinspektionen.
Standarder för mätmetoderna har blivit färdigställda under sommaren 1999. De standarder som sålunda harmoniseras enligt direktivet har offentliggjorts i kommissionens meddelande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, daterad den 20 juli 1999. Efter detta datum har medlemsstaterna sex månader på sig att införa de författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Enligt information från Kemikalieinspektionen kommer inspektionen, i samarbete med ett antal andra myndigheter och organ, att genomföra olika informationsinsatser angående de nya föreskrifterna. Enligt planerna kommer föreskrifterna att träda i kraft den 1 januari 2000.
Utskottets ställningstagande
Regeringens förslag syftar till en ökad anpassning till EG-rättens principer om fri varurörlighet. Enligt förslaget anpassas den lägsta tillåtna finhalten för ädelmetallarbeten till vad som gäller enligt internationell standard. Vidare kommer namnstämplar från något annat land inom EES att jämställas med svenska namnstämplar utan krav på registrering i Sverige, om det på ett tillfredsställande sätt går att identifiera den som anbringat stämpeln.
Som ovan nämnts pågår inom EU sedan år 1993 ett direktivarbete rörande handel med ädelmetallarbeten. För närvarande är det osäkert om det blir något direktiv på detta område av den orsaken att medlemsstaterna inte har kunnat enas om kraven i fråga om stämpling. Enligt information från Regeringskansliet kan majoriteten av medlemsstaterna inte tänka sig att acceptera annat än kontrollstämpling utförd av en oberoende tredje part. Som redovisats i det föregående har den svenska positionen varit att tillverkardeklaration med stämpling av finhalt och namn bör vara tillräckligt.
För svenska namnstämplar gäller, som nämnts, ett krav på registrering. I motion 1998/99:N18 (kd) begärs att Sverige i EU skall verka för att alla länder skall tillämpa systemet med registrering av nationella namnstämplar. Utskottet har en annan uppfattning i den frågan med hänsyn till EG-rätten. Att för ett ädelmetallarbete (från ett annat land inom EES), som har försetts med en tillfredsställande kontrollstämpel, kräva ytterligare åtgärder för marknadstillträde i Sverige skulle strida mot EG-rättens principer om fri varurörlighet. En vara som lagligen saluförs i ett medlemsland skall också kunna saluföras i andra medlemsländer utan hinder.
Enligt Regeringskansliet bedömer SWEDAC att de inkomster som registreringen av namnstämplar kommer att inbringa är till fyllest för att finansiera tillsynen. Några intentioner att höja avgiften för registrering av namnstämplar finns därför inte, vilket utskottet noterar med tillfredsställelse. Utskottet förutsätter att avgiftssättningen hos SWEDAC följs upp på sedvanligt sätt.
Vidare konstaterar utskottet att frågan om lagstiftning för att motverka nickelallergi nu är reglerad genom att medlemsstaterna inom kort måste införa de författningar som är nödvändiga för att följa det av EU antagna direktivet om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat. Utskottet noterar också att Kemikalieinspektionen kommer att genomföra olika informationsinsatser angående de nya föreskrifterna när det gäller nickel.
Med hänvisning till vad som anförts anser utskottet att det inte är befogat med någon åtgärd av riksdagen i de här aktuella frågorna. Motion 1998/99:N18 (kd) avstyrks därmed.
Utskottet har inget att erinra mot regeringens förslag och tillstyrker sålunda det framlagda lagförslaget i propositionen.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande handel med ädelmetallarbeten
att riksdagen med avslag på motion 1998/99:N18 antar det i proposition 1998/99:102 framlagda förslaget till lag om handel med ädelmetallarbeten.
Stockholm den 21 september 1999
På näringsutskottets vägnar
Per Westerberg
I beslutet har deltagit: Per Westerberg (m), Barbro Andersson Öhrn (s), Reynoldh Furustrand (s), Lennart Beijer (v), Karin Falkmer (m), Sylvia Lindgren (s), Ola Karlsson (m), Nils-Göran Holmqvist (s), Gunilla Wahlén (v), Inger Strömbom (kd), Ola Sundell (m), Ingegerd Saarinen (mp), Åke Sandström (c), Eva Flyborg (fp), Anne Ludvigsson (s), Karl Gustav Abramsson (s) och Harald Bergström (kd).
**FOOTNOTES**
[1]: Europaparlamentets och Rådets direktiv 94/27/EG om ändring för tolfte gången av direktiv 76/769/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar). Regeringens lagförslag
Förslag till lag om handel med ädelmetallarbeten
Innehållsförteckning
Elanders Gotab, Stockholm 1999