Frågor om offentlig upphandling
Betänkande 1993/94:FiU18
Finansutskottets betänkande
1993/94:FIU18
Frågor om offentlig upphandling (prop. 1993/94:227)
Innehåll
1993/94
FiU18
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas ett förslag att bestämmelser för upphandling av tjänster införs även vid upphandling inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena. Dessutom föreslås att Nämnden för offentlig upphandling ges rätt att inhämta alla nödvändiga upplysningar från upphandlande enheter. Därutöver föreslås en del justeringar i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling med anledning av ändrade upphandlingsdirektiv inom EG.
Utskottet tillstyrker propositionens förslag.
I betänkandet behandlas sex motioner med anknytning till de områden som tas upp i propositionen. Samtliga motionsyrkanden avstyrks.
En reservation från de socialdemokratiska ledamöterna och en meningsyttring från Vänsterpartiets representant har fogats till betänkandet.
Propositionen
I proposition 1993/94:227 föreslår regeringen att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.
Regeringens lagförslag - med rättelse av ett skrivfel på ingressens sista rad - återfinns i bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
Motioner med anledning av proposition 227
1993/94:Fi20 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag om att regler om tjänsteupphandling inarbetas i 4 kap. i lagen om offentlig upphandling.
1993/94:Fi21 av Göran Persson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen beslutar att upphandling av tjänster från anknutet företag inte skall omfattas av lagen om offentlig upphandling (LOU).
1993/94:Fi22 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att i LOU införliva direktivet 93/38/EEG om undantag för anknutet företag, i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om precision av gränsen mellan byggentreprenad och tjänst vid små investeringar i befintlig bebyggelse.
Motioner från allmänna motionstiden
1993/94:Fi501 av Martin Nilsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om statliga verks inköp av fordon.
1993/94:Fi505 av Lars Björkman och Hans Nyhage (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om sambruk av offentligägda resurser.
Inkomna skrivelser
Under ärendets beredning har skrivelser inkommit från Svenska Kommunförbundet, Industriförbundet och Sydkraft AB.
Utskottet
Allmänt
I propositionen föreslås att tre direktiv om offentlig upphandling som beslutats av EG bör införlivas i lagen om offentlig upphandling. På en punkt som rör upphandling inom försörjningssektorerna, dvs. vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena, föreslås en mer långtgående lagstiftning än vad som anges i motsvarande direktiv.
De nya direktiven avser i huvudsak omtryck av gällande regler. Det finns emellertid tre områden som i detta sammanhang särskilt bör uppmärksammas. Det gäller upphandlingen inom de s.k. försörjningssektorerna, krav på uppgiftslämnande för statistikändamål och särskilt undantag för vissa upphandlingar.
Tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna
Upphandling av tjänster inom försörjningssektorerna omfattas inte av den nu gällande lagen om offentlig upphandling (LOU). Genom att i enlighet med förslaget i propositionen inarbeta tjänsteupphandlingen också för dessa sektorer i LOU kommer lagen att täcka praktiskt taget hela upphandlingsmarknaden.
Som framgår av propositionen är de tjänster det här är fråga om sådana som ingår i övriga sektorer enligt en bilaga till lagen. Det gäller t.ex. underhåll av maskinutrustning, vissa transporttjänster, vissa telekommunikationstjänster, datatjänster, redovisning, konsulttjänster och fastighetsförvaltning. Regeringens förslag innebär således att dessa tjänster skall omfattas av bestämmelserna i LOU, även när de avser verksamhet som t.ex. staten eller en kommun driver inom områdena vatten- och energiförsörjning m.m.
I motsvarande EG-direktiv föreslås också ett undantag för tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna. Enligt direktivet föreslås att undantag bör göras för anknutet företag.
I propositionen anförs att det inte finns skäl att på denna punkt lindra LOU:s krav på en i övrigt affärsmässig och konkurrensutsatt upphandling. Mot den bakgrunden bör inte enligt förslaget i propositionen EG-direktivets undantag på denna punkt införlivas i den svenska lagstiftningen.
I motionerna Fi21 av Göran Persson m.fl. (s) och Fi22 av Birgitta Hambraeus (c) yrkande 1 förordas att tjänster vid upphandling inom tjänstesektorerna från ett anknutet företag i enlighet med EG:s direktiv inte bör omfattas av LOU. I motion Fi22 (c) framhålls att det inte finns någon anledning att avstå från att införliva en bestämmelse som gynnar landets egna företag.
Utskottet vill i detta sammanhang peka på att det här föreslagna undantaget innebär att produktion i eget bolags-regi inte skall utsättas för konkurrens. I analogi med den uppfattning som utskottet framfört om att egenregin i den offentliga verksamheten bör utsättas för konkurrens, så kan utskottet i det nu aktuella fallet inte se skälen till varför eget bolags-regin skall skyddas mot konkurrens. Visserligen kan det finnas skäl att följa det internationella regelverket, men i likhet med vad som uttalas i propositionen kan utskottet inte se någon anledning till att införliva ett undantag som i praktiken är en lindring av upphandlingsdirektivens krav på en i övrigt affärsmässig och konkurrensutsatt upphandling.
Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi21 (s) och Fi22 (c) yrkande 1.
I motion Fi20 av Johan Lönnroth m.fl. (v) anförs att lagen fått en omfattning och detaljeringsnivå som strider mot den i Sverige normalt tillämpade lagstiftningstekniken. Propositionens förslag att inarbeta regler om tjänsteupphandling för försörjningssektorerna bör därför avslås av riksdagen.
Utskottet delar uppfattningen i propositionen att LOU bör kompletteras med regler för tjänsteupphandling som även omfattar försörjningssektorerna. Det innebär att LOU i detta avseende får samma omfattning som den tidigare gällande upphandlingsförordningen. Utskottet avstyrker motion Fi20 (v).
Uppgiftslämnande för statistikändamål
I tidigare EG-direktiv liksom i de nu aktuella direktiven finns regler om lämnande av uppgifter för statistikändamål som inte tidigare har införlivats i LOU.
I propositionen förordas att LOU kompletteras med en bestämmelse för statistikändmål. Förslaget innebär att sådant uppgiftslämnande skall göras enligt bestämmelserna i lagen (1992:889) om den officiella statistiken.
Utskottet tillstyrker här angivna förslag till tilläggsbestämmelse i LOU om uppgiftslämnande för statistikändamål.
En upphandlande enhet kan enligt direktiven också vara skyldig att lämna mera detaljerade uppgifter i en rapport till ESA, EFTA:s övervakningsmyndighet (European Surveillance Authority), som ett led i ESA:s övervakning av EES-avtalets efterlevnad.
I direktiven föreskrivs att upphandlande enheter för varje upphandlingskontrakt skall bevara följande uppgifter:
1. skälen för de krav som enheten ställt på leverantörerna och för urvalet av dessa,
2. grunden för prövningen av anbud,
3. skälen för avstående från annonsering enligt 4 kap. 16 § andra stycket LOU, genom hänvisning till någon av punkterna i det stycket,
4. skälen för tillämpning av 1 kap. 13 § LOU,
5. tillämpat undantag som avses i 4 kap. 5 § LOU.
Utskottet har ingen erinran mot att en särskild bestämmelse införs om bevarande av uppgift för upphandling inom försörjningssektorerna. En sådan bestämmelse har en naturlig plats sist i 4 kap. LOU.
Särskilt undantag avseende vissa upphandlingar
I propositionen föreslås att LOU ändras så att undantag från bestämmelserna i lagen av hänsyn till försvars- och säkerhetspolitiska intressen skall beslutas av regeringen. Regeringen får enligt förslaget överlåta till en upphandlande enhet att själv besluta om sådana undantag.
Utskottet tillstyrker den här föreslagna ändringen av 6 kap. 17 § i LOU.
Nämnden för offentlig upphandling
Den myndighet som skall granska att EES-avtalet följs är EFTA:s övervakningsmyndighet ESA. ESA får t.ex. under en pågående upphandling vända sig till medlemsstaten i fråga med begäran om åtgärd om ESA anser att en överträdelse av avtalet ägt rum eller kan befaras inträffa. Staten skall då besvara de frågor som ESA ställer. Som framhålls i propositionen kommer det att åligga Nämnden för offentlig upphandling att för svensk del inhämta nödvändiga upplysningar. Bl.a. mot denna bakgrund bör nämnden för sin tillsyn över den offentliga upphandlingen få inhämta nödvändiga upplysningar hos upphandlande enheter.
Utskottet tillstyrker förslaget i propositionen att bestämmelser införs i LOU (lagförslaget 7 kap. 9 och 10 §§) som möjliggör för Nämnden för offentlig upphandling att fullgöra sina tillsynsuppgifter.
Offentlig upphandling av vissa ROT-projekt
I motion Fi22 (c) yrkande 2 anförs att gränsdragningen mellan byggnadsentreprenör och upphandlande enhet är oklar i lagstiftningen. Risk finns, menar motionären, att ROT-insatser i form av varsamma ombyggnadsåtgärder under tröskelvärdet för byggnadsentreprenader kan klassas som tjänster och därmed måste utannonseras inom hela EES-området. Detta skulle leda till att angelägna projekt skulle fördröjas.
Utskottet konstaterar att motionärens påpekande är riktigt att ROT-projekt i vissa fall kan falla under LOU:s bestämmelser för upphandling av tjänst. Även om tröskelvärdet för tjänster (i dag 1,5 miljoner kronor) är väsentligt lägre än för byggentreprenad (i dag 34 miljoner kronor) är de ROT-projekt som avses i motionen inte underkastade krav på annonsering i EES-området.
De tjänster som det här är fråga om avser nämligen närmast mindre omfattande ombyggnadsåtgärder och bör då upphandlas enligt reglerna i 6 kap. LOU. För det fall en kategorisering blir nödvändig torde de flesta av de avsedda arbetena klassas som s.k. B-tjänster. Enligt LOU behöver sådana tjänster inte annonseras internationellt.
Utskottet avstyrker med det anförda yrkande 2 i motion Fi22 (c).
Motioner om offentlig upphandling från allmänna motionstiden
Statliga verks inköp av fordon
I motion Fi501 av Martin Nilsson (s) framhålls att en av de största miljöfarorna i västvärlden är den ökande privatbilismen. I motionen understryks att vi har gemensamt ansvar för att åstadkomma en marknad som gör miljövänliga bilar tillgängliga även för en bredare allmänhet. Staten genom regeringen bör därför genom ett gemensamt långsiktigt avtal mellan statliga verk och företag å ena sidan och något av de etablerade bilföretagen å andra sidan inköpa och därmed skapa en efterfrågan på miljövänliga fordon.
Om denna leverans tillfaller ett svenskt bilföretag ger det också, menar motionären, en bra grogrund för utveckling av en ny teknik som framöver kommer att bli avgörande för möjligheten att skapa sysselsättning inom fordonstillverkningen.
Vid en offentlig upphandling av fordon är det givetvis möjligt att ställa långtgående miljökrav. Men utskottet vill med anledning av motion Fi501 (s) framhålla att någon möjlighet att gynna svenska bilföretag genom offentlig upphandling och skapa sysselsättning inom fordonstillverkningen föreligger inte.
Utskottet avstyrker sålunda motion Fi501 (s).
Konkurrensneutralitet i offentlig verksamhet
I motion Fi505 av Lars Björkman och Hans Nyhage (m) anförs att det s.k. sambrukskonceptet endast bör få användas i de fall då en överkapacitet redan finns tillgänglig. När sådant sambruk tillämpas -- t.ex. utnyttjande av militära transportmedel i civil användning -- skall det ske på ett konkurrensneutralt sätt. Sålunda skall i kalkylunderlaget hänsyn tas till för marknaden normala kostnader såsom personalkostnader, anskaffningskostnader, underhåll m.m. Att med offentliga medel bygga upp en resurs, som ur konkurrenssynpunkt utnyttjas på ett tvivelaktigt sätt, bör enligt motionärernas mening inte tillåtas.
Utskottet vill med anledning av motion Fi505 (m) anföra följande.
Lagen om offentlig upphandling trädde i kraft fr.o.m. årsskiftet 1993/94. Det innebär att en kommun i dag inte har någon möjlighet att t.ex. utnyttja transporttjänster från armén om inte dessa tjänster har upphandlats i enlighet med LOU. Den ger bl.a. företag möjlighet att överklaga ett upphandlingsförfarande. Motionärernas krav på konkurrensneutralitet är sålunda uppfyllda i de fall som avses i motionen.
Utskottet avstyrker med hänvisning härtill motion Fi505 (m).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna att riksdagen med bifall till proposition 1993/94:227 i denna del och med avslag på motionerna 1993/94:Fi20, 1993/94:Fi21 och 1993/94:Fi22 yrkande 1 godkänner vad utskottet anfört, res. (s) - delvis men. (v) - delvis
2. beträffande uppgiftslämnande för statistikändamål att riksdagen med bifall till proposition 1993/94:227 i denna del godkänner vad utskottet anfört,
3. beträffande särskilt undantag avseende vissa upphandlingar att riksdagen med bifall till proposition 1993/94:227 i denna del godkänner vad utskottet anfört,
4. beträffande Nämnden för offentlig upphandling att riksdagen med bifall till proposition 1993/94:227 i denna del godkänner vad utskottet anfört,
5. beträffande offentlig upphandling av vissa ROT-projekt att riksdagen avslår motion 1993/94:Fi22 yrkande 2,
6. beträffande regeringens lagförslag att riksdagen antar det av regeringen i proposition 1993/94:227 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, res. (s) - delvis - villk. men. (v) - delvis - villk.
7. beträffande statliga verks inköp av fordon att riksdagen avslår motion 1993/94:Fi501,
8. beträffande konkurrensneutralitet i offentlig verksamhet att riksdagen avslår motion 1993/94:Fi505.
Stockholm den 3 maj 1994
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Bengt Wittbom (m), Roland Sundgren (s), Per Olof Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Tom Heyman (m), Yvonne Sandberg-Fries (s), Ian Wachtmeister (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Alf Egnerfors (s), Christel Anderberg (m) och Dan Ericsson i Kolmården (kds).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Reservation
Tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna (mom. 1 och 6)
Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet Calner, Yvonne Sandberg-Fries, Arne Kjörnsberg, Sonia Karlsson och Alf Egnerfors (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 3 som börjar med "Utskottet vill" och slutar med "yrkande 1" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärernas uppfattning att vid införlivandet av regler för tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna i LOU bör det i EG-direktivet gjorda undantaget för anknutet företag också gälla i svensk lag. Som utskottet ser det bör allmänt sett ett införlivande av nya direktiv hålla jämna steg med EG. Det är viktigt inte minst med tanke på en framtida förhandlingssituation. Om det nu aktuella undantaget skulle införlivas innebär det visserligen att en viss del av den nationella upphandlingsmarknaden stängs för extern konkurrens. Å andra sidan finns det skäl att anta att huvudsakligen alla motsvarande marknader inom EES kommer att vara stängda för svenska leverantörer under förutsättning att i stort sett alla EES-stater införlivar undantaget.
Med hänvisning till vad utskottet här anfört tillstyrker utskottet motionerna Fi21 (s) och Fi22 (s) yrkande 1.
dels att utskottets hemställan under mom. 1 och -- under förutsättning av bifall till detta moment -- mom. 6 bort ha följande lydelse:
1. beträffande tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:Fi21 och 1993/94:Fi22 yrkande 1 och med avslag på proposition 1993/94:227 i denna del och motion 1993/94:Fi20 godkänner vad utskottet anfört,
6. beträffande regeringens lagförslag att riksdagen med anledning av proposition 1993/94:227 antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling med de ändringarna att
dels det i 4 kap. införs en ny paragraf, 4 a §, med den i bilaga 2 som Reservanternas förslag betecknade lydelsen,
dels 4 kap. 5 § erhåller den i bilaga 2 som Reservanternas förslag betecknade lydelsen och
dels att ingressen erhåller den ändrade lydelse som föranleds härav,
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Johan Lönnroth (v) anför:
När förslaget om ny lag för offentlig upphandling (prop. 1992/93:88) behandlades i riksdagen yrkade Vänsterpartiet avslag på propositionen (1992/93:FiU5 s. 16--17). Avslaget motiverades bl.a. med att lagen fått en omfattning och detaljeringsnivå som tidigare varit oförenlig med svensk lagstiftning. I den nu föreliggande propositionen föreslås att ytterligare steg tas mot en ännu mer detaljreglerad offentlig upphandling. Jag kan inte se några skäl till varför Sveriges riksdag måste godkänna en sådan lagstiftning.
Jag föreslår därför att riksdagen avslår förslaget att införliva EG:s regler om tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna i LOU.
Med hänvisning till det anförda anser jag att utskottet under mom. 1 och -- under förutsättning av bifall till detta moment -- mom. 6 borde ha hemställt:
1. beträffande tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Fi20 och med avslag på proposition 1993/94:227 i denna del samt motionerna 1993/94:Fi21 och 1993/94:Fi22 yrkande 1 godkänner vad utskottet anfört,
6. beträffande regeringens lagförslag att riksdagen dels avslår det i proposition 1993/94:227 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling såvitt avser 4 kap.,
dels beslutar om sådan ändring av ingressen till nämnda lagförslag som föranleds härav,
dels antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling i den mån det inte berörts ovan,
Propositionens lagförslag
Bilaga 1
Av reservanterna föreslagen ändring i förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling Bilaga 2
Nuvarande lydelse Reservanternas förslag
4 kap.
4 a §
Bestämmelserna i detta
kapitel skall inte
tillämpas av en
upphandlande enhet vid
anskaffning av tjänster som
enheten gör från ett
anknutet företag, eller som
en grupp av samarbetande
företag för visst syfte
(joint venture) gör från
varandra eller från ett
företag som är anknutet
till något av företagen.
Undantaget i första stycket
gäller endast under
förutsättning att minst
80 procent av det anknutna
företagets genomsnittliga
årsomsättning under de
tre föregående åren
härrör från
tillhandahållande inom
EES-området av
tjänsterna i fråga till
det eller de företag som
det ifrågavarande
företaget är anknutet
till. Om flera företag
är anknutna till den
upphandlande enheten skall den
genomsnittliga
årsomsättningen
beräknas gemensamt för
företagen.
Med anknutet företag avses
varje företag vars
räkenskaper konsolideras
med den upphandlande enhetens,
eller varje företag som
står under ett sådant
bestämmande inflytande
från den upphandlande
enheten som avses i 3 kap. 8
§ andra stycket.
4 kap.
5 §
En upphandlande enhet som omfattas av något av undantagen i
3 § eller 4 § andra och tredje styckena skall på begäran av
EFTA:s övervakningsmyndighet lämna uppgifter om den undantagna
verksamheten.
En upphandlande enhet som
åberopar undantaget i 4 a
§ skall på begäran av
övervakningsmyndigheten
lämna uppgifter om de
berörda företagens namn,
karaktär av tjänsterna
och värdet av dessa och
bevis på att det
föreligger ett sådant
samband mellan företagen
att nämnda bestämmelse
är tillämplig. Vilket
slag av uppgifter som skall
lämnas i sistnämnda
hänseende avgörs av
övervakningsmyndigheten.
Innehåll
Sammanfattning1
Propositionen1
Motionerna1
Utskottet2
Allmänt2
Tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna2
Uppgiftslämnande för statistikändamål3
Särskilt undantag avseende vissa upphandlingar4
Nämnden för offentlig upphandling4
Offentlig upphandling av vissa ROT-projekt5
Motioner om offentlig upphandling från allmänna motionstiden5
Statliga verks inköp av fordon5
Konkurrensneutralitet i offentlig verksamhet6
Hemställan6
Reservation
Tjänsteupphandling inom försörjningssektorerna (mom. 1 och 6) (s)8
Meningsyttring av suppleant (v)
(mom. 1 och 6)9
Bilagor
1. Propositionens lagförslag10
2. Av reservanterna föreslagen ändring i förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling22