Försöksverksamhet med medborgarkontor
Betänkande 1993/94:KU39
Konstitutionsutskottets betänkande
1993/94:KU39
Försöksverksamhet med medborgarkontor
Innehåll
1993/94 KU39
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas regeringens proposition 1993/93:187 Försöksverksamhet med medborgarkontor jämte tre motioner som väckts med anledning av propositionen och en motion från allmänna motionstiden 1994. I propositionen föreslås att en femårig försöksperiod med medborgarkontor inleds med början den 1 juli 1994. Regeringen lägger fram ett lagförslag som ger kommunerna befogenhet att för en begränsad tid sluta samverkansavtal med statliga myndigheter m.fl. om att utföra sådana uppgifter som inte innebär myndighetsutövning.
De uppgifter som kan komma i fråga är service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag. Frågor om ärendehantering och myndighetsutövning vid medborgarkontor med integrerad statlig och kommunal verksamhet kräver däremot enligt propositionen ytterligare rättsliga överväganden. En av motionerna (s) vänder sig mot att förslaget innebär en frivillighet för statliga myndigheter att teckna avtal om samarbete med kommun, och begär i stället en mera tvingande lagtext där regeringen på kommuns ansökan kan besluta om överförande av uppgifter. I en annan motion (s) begärs att medborgarkontoren skall ges möjlighet att också samverka med Posten. Den tredje motionen (fp) tar dels upp risken för att alltför mycket samordning, centralisering och koncentration av uppgifter kan leda till en minskad respekt för medborgarnas integritet, dels frågan om samhällsinformation. Samma frågor tas upp i en motion (fp) från allmänna motionstiden 1994.
Utskottet har tillstyrkt propositionen och avstyrkt motionerna.
Propositionen
1993/94:187 vari yrkas att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om försöksverksamhet med medborgarkontor.
Lagförslaget återfinns som bilaga till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1993/94:K54 av Margitta Edgren (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om analys av avvägningen mellan effektivitet och integritet i det fortsatta arbetet med försöksverksamhet med medborgarkontor,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skapa rättsliga möjligheter för medborgarna till insyn via terminaler i kommunala beslut,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om samhällsinformation via terminaler.
1993/94:K55 av Christer Skoog m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om försöksverksamhet med medborgarkontor med särskilt beaktande av det förslag till lagförändring som anförts i Statskontorets rapport.
1993/94:K56 av Hans Stenberg och Ines Uusmann (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att medborgarkontoren även skall kunna samverka med Posten.
Motion väckt under allmänna motionstiden 1994
1993/94:K620 av Margitta Edgren och Ingela Mårtensson (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om begränsning av de tjänster som ett medborgarkontor skall kunna tillhandahålla,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillgång till databaser för kommunala handlingar t.ex. protokoll.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll
Medborgarkontor är enligt propositionen en sammanfattande benämning på en offentlig inrättning som ger service till medborgarna. Det finns i dag någon form av medborgarkontor på ett tiotal orter i landet. På några orter handlägger medborgarkontoren inte bara kommunala uppgifter utan medborgarna kan även komma i kontakt med statliga myndigheter och allmän försäkringskassa.
Medborgarkontoren skall främst ses som ett kompletterande medel för att möta medborgarnas ökade krav på service och lättillgängliga myndighetsfunktioner. Genom medborgarkontoren skapas möjligheter till en samlad förmedling av offentlig service när det gäller information om tjänster och enklare ärendehandläggning.
Några lagliga hinder att inrätta medborgarkontor med kommunalt huvudmannaskap och som har enbart kommunala serviceuppgifter finns inte. Inte heller en modell med samlokalisering av myndigheternas personal möter några lagliga hinder. För att kommunerna skall kunna sköta uppgifter åt statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och landsting krävs däremot en lag som ger kommunerna befogenhet att sköta sådana uppgifter. Samtidigt ger en lagstiftning statliga myndigheter, allmän försäkringskassa och landsting befogenhet att ge en kommun ett sådant uppdrag. Regeringen föreslår därför en lag om försöksverksamhet med medborgarkontor. Den skall träda i kraft den 1 juli 1994 och gälla under fem år. Syftet med försöksverksamheten är att den skall ge ytterligare kunskaper och erfarenheter dels om hur ett organiserat samarbete över myndighetsgränserna kan utformas, dels hur dialogen mellan medborgarna och myndigheterna kan fördjupas.
Enligt propositionen kan det på sikt vara önskvärt att kunna öppna möjligheten att handlägga ärenden som innefattar myndighetsutövning vid ett integrerat medborgarkontor. För sådana fall kan en smidig lösning vara att kommunen, på uppdrag av en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting sköter uppgiften genom den egna personalen vid ett medborgarkontor. En sådan ordning rymmer emellertid åtskilliga rättsliga problem som kräver ytterligare analys och överväganden. En särskild utredare bör därför tillkallas för att närmare analysera de rättsliga möjligheterna att utvidga verksamheten vid medborgarkontor till områden som innefattar myndighetsutövning. Av särskild betydelse i sammanhanget är att verksamheten bedrivs i sådana former som tillgodoser behovet av integritet och rättssäkerhet.
De uppgifter som i ett inledande skede kan komma i fråga vid medborgarkontor med integrerad verksamhet är således enligt propositionen fövaltningsuppgifter såsom enklare rådgivning i olika frågor, att ge information, hänvisa till rätt tjänsteman, tillhandahålla blanketter, broschyrer och annat material. Det kan också gälla tillgång till allmänhetens terminal.
En bred försöksverksamhet med medborgarkontor beräknas ge ytterligare kunskaper och erfarenheter om hur ett organiserat samarbete över myndighetsgränser kan utformas. En sådan försöksverksamhet kan avse medborgarkontor med enbart kommunal verksamhet eller medborgarkontor där statlig och kommunal verksamhet samlokaliseras, dvs. bedrivs i samma lokal. Det är också viktigt att det finns en möjlighet att pröva medborgarkontor med integrerad statlig och kommunal verksamhet i kommunal regi. Eftersom det inte ligger inom den kommunala kompetensens ram att sköta uppgifter som ankommer på statliga myndigheter förutsätter denna möjlighet till samverkan stöd i lag.
Regeringen föreslår således att kommunerna i lag ges befogenhet att samverka med statliga myndigheter m.fl. Lagen föreslås utformas som en tidsbegränsad försökslag och innehålla möjligheter för regeringen att utöva viss kontroll av den avtalade verksamheten och att utvärdera denna.
Av propositionen framgår också att en arbetsgrupp tillsatts inom Civildepartementet med uppgift bl.a. att samordna det fortsatta utvecklingsarbetet med medborgarkontor samt att följa upp och utvärdera de försök som görs med medborgarkontor. Utvärderingen skall belysa bl.a. effekterna på service, ekonomi och resurser samt införlivandet av ny teknik. Utvecklingen inom informationsteknologin kan komma att göra det möjligt för medborgarna att själva söka information och göra ansökningar via s.k. publika terminaler eller hembaserade dataterminaler.
Motionerna
Christer Skoog m.fl. (s) vänder sig i motion K55 mot att förslaget innebär en frivillighet för statliga myndigheter att träffa avtal om samarbete med en kommun eftersom det antas få ett mycket litet gensvar hos de statliga myndigheterna. Motionärerna förordar i stället -- i enlighet med Statskontorets rapport om medborgarkontor -- en mer tvingande lagtext med innebörd att regeringen på ansökan av kommun kan besluta om överförande av uppgifter. Med tanke på det ljumma intresse och i vissa fall den direkt negativa inställning som flera statliga myndigheter gett uttryck för i olika sammanhang riskerar enligt motionärerna frivilligheten att resultera i en mycket begränsad försöksverksamhet. Det finns enligt motionärerna ett behov av att stärka politisk och administrativ generalistkompetens och att skapa överblick i fragmenterade, ibland parallella, kommunala och statliga verksamheter. Medborgarkontor är ett uttryck för en grundläggande förändring i synen på offentlig förvaltning. Det är fråga om en ny förvaltningsmodell och en ny syn på hur offentlig verksamhet skall vara organiserad.
Ett överförande av statliga uppgifter till ett kommunalt medborgarkontor måste enligt motionen ske helhjärtat, marknadsföras väl och vara tänkt för så lång tid som möjligt för att få full effekt och ge gedigna erfarenheter. En viktig fråga i sammanhanget är vilken ersättning som skall utgå i samband med att uppgifter överförs.
I motion K56 av Hans Stenberg och Ines Uusmann (båda s) framhålls att Posten med sitt vitt föregrenade nät av postkontor bör få delta i försöksprojektet.
Margitta Edgren (fp) tar i motion K54 och tillsammans med Ingela Mårtensson (fp) i motion K620 upp frågan om avvägningen mellan strävan efter effektivitet och service till medborgarna å ena sidan och risken för maktkoncentration å andra sidan och framhåller risken för att respekten för medborgarnas integritet minskar. Denna avvägningsfråga bör analyseras i första hand i den uppföljning som skall ske.
Motionärerna tar också upp frågan om tillgång till information om t.ex. kommunfullmäktiges beslut, vilket skulle kunna bidra till att medborgarna får ett ökat intresse för det politiska beslutsfattandet och därmed till en utveckling av demokratin. Vidare framhåller motionären intresset av att det tillhandahålls olika interaktiva samhällsinformationstjänster via offentliga dataterminaler och via hemdatorer.
Bakgrund
Regeringen beslutade den 25 juni 1992 om tillkallandet av en arbetsgrupp (C 1992:B) med uppgift att följa och utvärdera utvecklingsarbetet med medborgarkontor m.m. för att förbättra medborgarnas kontakter med offentliga förvaltningen. Sedan arbetsgruppen tillsatts uppdrog den i oktober 1992 åt Statskontoret att bl.a. ta fram ett underlag om vilka uppgifter som kan läggas ut på ett medborgarkontor från kommunen och olika statliga myndigheter. Statskontoret redovisade resultatet av uppdraget i tre rapporter (1993:14, 14 B och 14 C). De två första rapporterna behandlade arbetsuppgifter, verksamhetsform och rättslig reglering medan den tredje behandlade försöksverksamhet. En rad modeller för huvudmannaskap för medborgarkontor presenterades, bl.a. enbart kommunal verksamhet, samlokaliserade myndigheter i samarbete samt integrerat medborgarkontor i kommunal regi.
Enligt Statskontoret är samlokaliseringsformen kanske den mest naturliga lösningen för en samverkan mellan olika huvudmän. När det gäller integrerat medborgarkontor i kommunal regi sägs att det förutsätter att riksdagen stiftar en lag som ger regeringen möjlighet att på ansökan av kommun överföra uppgifter från statliga myndigheter med lokal verksamhet, allmän försäkringskassa eller landsting till kommun. Statskontorets uppfattning var att ett medborgarkontor med integrerad verksamhet också påverkar strukturen i den offentliga förvaltningen. Verksamheten måste ses i förhållande till många andra åtgärder som pågår avseende organisation av kommunal verksamhet, strukturförändringar inom olika statliga sektorer, kommunalisering av viss verksamhet m.m. Av denna anledning kunde det enligt Statskontoret finnas skäl att bedriva en försöksverksamhet för att få beredskap för att anpassa verksamheten i förhållande till andra strukturpåverkande beslut som kan komma att fattas de närmaste åren.
Arbetsgruppen skickade ut Statskontorets rapport till berörda statliga myndigheter för synpunkter. Från Postens sida framhölls att det är många förhållanden som måste redas ut innan ett medborgarkontor kan skapas som en gemensam organisation mellan flera huvudmän. Med hänsyn till den genomgripande omstrukturering som Posten stod inför intog den en försiktig hållning till sametablering med övriga myndigheter för att underlätta möjligheterna till kommande flexibla lösningar.
Arbetsgruppens slutsats blev att några av de modeller som Statskontoret hade presenterat skulle få mycket långtgående rättsliga konsekvenser och att dessa är svåra att bedöma utan ytterligare utredningsinsatser. Arbetsgruppen föreslog en modifierad modell som inte får lika genomgripande konsekvenser men som möjliggör försöksverksamhet för att pröva nya integrerade organisationslösningar. Arbetsgruppen ansåg också att en försöksverksamhet var erforderlig.
I sammanhanget kan nämnas att Posten numera är bolagiserad.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening kan medborgarkontor tjäna ett angeläget syfte genom att de på ett enkelt sätt kan ge tillgång till samhällets service åt medborgarna. Genom medborgarkontor skapas möjligheter till en samlad förmedling av offentlig service när det gäller information om tjänster och enklare ärendehandläggning. Utskottet delar därför regeringens bedömning att det bör inledas en försöksverksamhet som ger möjlighet till samarbete över myndighetsgränser och en fördjupning av dialogen mellan medborgarna och myndigheterna. Utskottet tillstyrker således propositionens förslag.
Med anledning av förslaget i motion K55 om att regeringen skall kunna besluta om statliga myndigheters medverkan i medborgarkontor vill utskottet hänvisa till att en av avsikterna med försöksverksamheten är att utröna hur stort olika myndigheters intresse för en sektorsövergripande samverkan egentligen är. Av propositionen framgår vidare att det tillsatts en arbetsgrupp med uppgift att samordna det fortsatta utvecklingsarbetet och att denna arbetsgrupp bl.a. skall informera om försöksverksamheten. Det kan därför förutsättas att de statliga myndigheterna kommer att informeras om och utnyttja de eventuella fördelar som medverkan i medborgarkontor kan innebära för myndigheternas verksamhet. Enligt utskottets mening saknas anledning att ha ett sådant tvingande inslag i försöksverksamheten som föreslås i motionen. Motion K55 vari yrkas ett tillkännagivande till regeringen avstyrks följaktligen.
Också när det gäller den fråga om behovet av avvägningar mellan effektivitet och medborgarnas integritet som tas upp i motion K54 och K620 vill utskottet hänvisa till den nämnda arbetsgruppens verksamhet. Arbetsgruppen skall således utvärdera effekterna på ekonomi och resurser samt på införlivandet av ny teknik. Dessutom aviseras i propositionen att det skall tillkallas en särskild utredare för att närmare analysera de rättsliga möjligheterna att utvidga verksamheten vid medborgarkontor till områden som innefattar myndighetsutövning. Det framhålls att det då är av särskild betydelse att verksamheten skall bedrivas i sådana former som tillgodoser behovet av integritet och rättssäkerhet. Utskottet förutsätter mot denna bakgrund att avvägningsfrågorna när det gäller effektivitet kontra rättssäkerhet och integritet kommer att bli föremål för noggrann analys i det fortsatta arbetet med medborgarkontorsfrågan. Enligt utskottets mening saknas mot denna bakgrund behov av ett tillkännagivande i detta avseende till regeringen. Motion K54 yrkande 1 och K620 yrkande 1 avstyrks följaktligen.
I motion 54 (yrkande 2) och K620 (yrkande 2) tas vidare upp behovet av rättsliga möjligheter för medborgarna till insyn i kommunala beslut via terminaler samt -- i motion K54 yrkande 3 -- behovet av samhällsinformation via terminaler. I propositionen hänvisas till att den tekniska utvecklingen kan komma att göra det möjligt för medborgarna att söka information och göra ansökningar via publika terminaler eller hembaserade dataterminaler samt till att regeringen i 1994 års budgetproposition framhållit att det behövs en anpassning av lagstiftning och övriga regler till den moderna informations- och kommunikationstekniken. Regeringen har den 17 mars 1994 tillsatt en kommission för att främja en bred användning av informationsteknologi. Enligt utskottets mening bör arbetet i kommissionen avvaktas. Utskottet är således inte berett att förorda ett sådant tillkännagivande till regeringen som begärs i motionerna i denna del. Utskottet vill i detta sammanhang också erinra om den omfattande samhällsinformation, bl.a. Samhällsguiden, som genom Rixlex är förhållandevis lättillgänglig för medborgarna. Motion K54 yrkandena 2 och 3 avstyrks följaktligen också, liksom motion K620 yrkande 2.
Slutligen när det gäller yrkandet i motion K56 om att medborgarkontor i försöksverksamheten skall kunna samverka med Posten vill utskottet hänvisa till att regeringens förslag inte hindrar en sådan samverkan. Motionen avstyrks följaktligen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande lag om försöksverksamhet med medborgarkontor
att riksdagen med bifall till propositionen antar bifogat lagförslag,
2. beträffande tillkännagivande till regeringen om försöksverksamhet
att riksdagen avslår motion 1993/94:K55,
3. beträffande analys av effektivitet kontra rättssäkerhet och integritet
att riksdagen avslår motion 1993/94:K54 yrkande 1 och 1993/94:K620 yrkande 1,
4. beträffande samhällsinformation
att riksdagen avslår motion 1993/94:K54 yrkandena 2 och 3 samt 1993/94:K620 yrkande 2,
5. beträffande samverkan med Posten
att riksdagen avslår motion 1993/94:K56. Stockholm den 17 maj 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Bertil Fiskesjö
I beslutet har deltagit: Bertil Fiskesjö (c), Stig Bertilsson (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Ingvar Svensson (kds), Simon Liliedahl (nyd), Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m), Elvy Söderström (s) och Björn von der Esch (m).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Propositionens lagförslag Förslag till lag om försöksverksamhet med medborgarkontor
Bilaga