1. Överflyttande av talerätten

Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens ersättningsanspråk (Betänkande 2004/05:JUU10 Justitieutskottet)

Justitieutskottets betänkande2004/05:JUU10

Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens ersättningsanspråk

---

Sammanfattning
I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:41
Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens ersättningsanspråk, m.m.
jämte två motioner som väckts med anledning av propositionen och ett
motionsyrkande som väckts under allmänna motionstiden år 2004.
I propositionen föreslås åtgärder i syfte att förbättra det statliga
ersättningssystemet så att det blir mer effektivt och tillförlitligt.
Bland annat föreslås att det allmännas rätt att överklaga beslut som
fattas av domstolar och andra myndigheter om exempelvis ersättning av
allmänna medel till rättsliga biträden utökas något och flyttas från
Domstolsverket till Justitiekanslern. Lagförslagen föreslås träda i
kraft den 1 april 2005.
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag och avslår
motionerna.
I ärendet finns två reservationer (m, kd resp. fp).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Överflyttande av talerätten
Riksdagen godkänner vad utskottet anfört om överflyttande av talerätten.
Därmed avslår riksdagen motionerna 2004/05:Ju20 och 2004/05:Ju21.
Reservation 1 (m, kd)

2. Lagförslagen
Riksdagen antar regeringens förslag till1. lag om rätt för Justitiekanslern
att överklaga vissa beslut,2. lag om ändring i rättegångsbalken,3. lag
om ändring i sekretesslagen (1980:100),4. lag om ändring i rättshjälpslagen
(1996:1619) och5. lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt
biträde.Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:41.

3. Rätten till offentlig försvarare
Riksdagen avslår motion 2004/05:Ju412 yrkande 9.
Reservation 2 (fp)

Stockholm den 8 februari 2005
På justitieutskottets vägnar

Johan Pehrson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp),
Britta Lejon (s), Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask
(m), Helena Frisk (s), Peter Althin (kd), Elisebeht Markström (s), Jeppe
Johnsson (m), Göran Norlander (s), Johan Linander (c), Joe Frans (s),
Cecilia Magnusson (m), Kerstin Andersson (s), Christer Erlandsson (s),
Karin Granbom (fp) och Ulf Holm (mp).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Frågor om kostnaderna för ersättning till rättsliga biträden har under
senare år varit aktuella i olika sammanhang. Här kan hänvisas bl.a.
till Riksrevisionsverkets rapport RRV 2001:30 Varför blev det dyrare?
- Kostnadsutvecklingen för offentliga försvarare, målsägandebiträde och
offentligt biträde samt till Domstolsverkets rapport Rättshjälpsanslaget,
kostnadsräkningarna och talerätten (DV-rapport 2003:1).
Som ett led i arbetet med att förbättra och effektivisera det statliga
ersättningssystemet och dess kontrollmekanismer utarbetades inom
Justitiedepartementet promemorian Rättshjälp och ersättning till rättsliga
biträden (Ds 2003:55). Promemorian syftade också till att bedöma vilka
åtgärder som borde vidtas med anledning av den reformerade
rättshjälpslagstiftningen, som trädde i kraft i december 1997. Promemorian har
remissbehandlats.
Förslagen i propositionen bygger på promemorians förslag och remissbehandlingen
av den.
Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, finns i bilaga 2. Lagrådet har
starkt ifrågasatt den föreslagna överföringen av talerätten från
Domstolsverket till Justitiekanslern. I övrigt har Lagrådet inte haft något
att erinra mot lagförslagen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen behandlas en rad frågor som rör beslut om framför allt
ersättning av allmänna medel till offentliga försvarare, målsägandebiträden,
offentliga biträden och rättshjälpsbiträden (rättsliga biträden). Det
övergripande målet med de förslag som lämnas i propositionen är att
förbättra det statliga ersättningssystemet så att det blir mer effektivt
och tillförlitligt. Bland annat föreslås att kontrollinsatserna
koncentreras till de mål och ärenden som är mest kostnadskrävande.
En förutsättning för en förbättrad kontroll av de ersättningar som
betalas av allmänna medel är att statens kontrollmöjligheter utnyttjas
på ett bättre sätt än vad som sker i dag. I syfte att åstadkomma detta
föreslås att rätten att överklaga beslut som fattas av domstolar och
andra myndigheter angående bl.a. ersättning av allmänna medel till
rättsliga biträden (den s.k. talerätten) flyttas från Domstolsverket
till Justitiekanslern. Det föreslås även att Justitiekanslern skall
kunna överklaga beslut om ersättning m.m. i större utsträckning än
Domstolsverket kan i dag.
I propositionen föreslås vidare ändrade regler om kostnadsansvaret för
den tilltalades offentliga försvar i vissa mål där en målsägande väckt
enskilt åtal.
Propositionen behandlar slutligen den utvärdering av rättshjälpslagen
som Domstolsverket gjort.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2005.

Utskottets överväganden
Överflyttande av talerätten från Domstolsverket till Justitiekanslern,
m.m.
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag att flytta
över talerätten i frågor om rättshjälp m.m. från Domstolsverket till
Justitiekanslern. Vidare föreslås att riksdagen antar regeringens förslag
att utöka talerätten. Slutligen föreslås att riksdagen antar regeringens
förslag om att utvidga målsägandes ansvar för den tilltalades
försvararkostnader i vissa fall och om att begränsa offentliga biträdens
möjlighet att i högre rätt åberopa nya omständigheter till stöd för ett
ersättningsanspråk. Jämför reservation 1 (m, kd).
Domstolsverket har enligt 45 § rättshjälpslagen (1996:1619) rätt att
överklaga beslut om rättshjälp. Vidare får Domstolsverket enligt 46 §
rättshjälpslagen påkalla beslut om att rättshjälp skall upphöra, t.ex.
om rättshjälpsavgiften inte betalats. Verket har dessutom rätt att
överklaga vissa andra beslut, bl.a. avseende ersättning av allmänna
medel till försvarare, målsägandebiträden och vittnen. Denna rätt följer
av lagen (1996:1621) om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa
beslut om ersättning m.m.
För att talerätten skall kunna utövas är domstolar och andra myndigheter
skyldiga att lämna uppgifter till Domstolsverket om sina beslut i fråga
om rättshjälp m.m. Detta är bl.a. aktuellt vid ersättningsbeslut där
beviljad ersättning uppgår till, inklusive mervärdesskatt, minst 50 000
kr samt vid beslut av principiellt intresse. Till verket inkommer som
en följd av detta ca 3 500 ersättningsbeslut årligen.
I propositionen anförs att allt mindre tid och resurser avsatts för att
utöva talerätten. Tyngdpunkten ligger nu på att driva mer principiella
frågor och på att agera för att rätta till uppenbara felaktigheter.
Antalet överklaganden som rör skäligheten i tillerkänd ersättning är
endast 10-20 per år. Samtidigt har Domstolsverket i hög utsträckning
framgång med sina överklaganden. Under åren 1998-2002 ändrades beslut
om rättshjälp och ersättningar till rättsliga biträden i ungefär 85 %
av de fall som verket överklagade.
Skälet till att så få överklaganden sker är enligt Domstolsverket att
det från konstitutionell synpunkt är betänkligt att verket överklagar
domstolarnas beslut. Ett offensivt utövande av talerätten kan enligt
Domstolsverket försämra verkets relation till domstolarna.
Regeringen konstaterar att Domstolsverket i dag är mycket drivande bl.
a. när det gäller organisationsarbetet. Mot den bakgrunden har regeringen
i och för sig förståelse för att verket intagit en mer passiv hållning
när det gäller utövandet av talerätten. Samtidigt betonar regeringen
att detta inte är en tillfredsställande ordning. Regeringen kan inte se
någon annan lösning än att talerätten flyttas över till någon annan
myndighet, och i propositionen föreslås lagändringar av innebörd att
rätten att överklaga beslut som fattas av domstolar och andra myndigheter
om rättshjälp och ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden
m.m. flyttas från Domstolsverket till Justitiekanslern.
I motionerna Ju20 (kd) och Ju21 (m) yrkas avslag på förslaget att flytta
över talerätten från Domstolsverket till Justitiekanslern. Motionärerna
anför bl.a. att förslaget innebär att Justitiekanslern får dubbla roller
som företrädare för staten.
Utskottet kan inledningsvis konstatera att utövandet av talerätten bl.
a. bidrar till en effektiv kostnadskontroll och en enhetlig praxis.
Talerätten utnyttjas emellertid endast i begränsad utsträckning. Som
regeringen anför är den uppkomna situationen inte tillfredsställande.
I syfte att öka effektiviteten i granskningen bör talerätten alltså som
regeringen föreslår tas bort från Domstolsverkets ansvarsområde.
När det sedan gäller frågan om vilket organ som bör ta över talerätten
noterar utskottet att Justitiekanslern är den myndighet som primärt har
att föra statens talan. Den vana och erfarenhet som Justitiekanslern
besitter när det gäller att driva processer är självfallet av värde i
detta sammanhang.
Som motionärerna påpekar är det av största vikt att förtroendet för
Justitiekanslerns saklighet och opartiskhet inte urholkas. Det är i och
för sig riktigt att Justitiekanslern kan komma att få dubbla roller som
företrädare för staten i vissa fall. Utskottet vill emellertid påpeka
att den situationen endast uppkommer i de mål där Justitiekanslern
uppträder som företrädare för staten, dvs. i vissa tvistemål där staten
är part och i en del tryck- och yttrandefrihetsmål. Hittills har
Justitiekanslern dessutom ansetts kunna förena tillsynsuppgifter med sin
partsfunktion. Som exempel kan nämnas att Justitiekanslern utövar tillsyn
över advokater. Härtill kommer att det finns anledning att hysa stort
förtroende för Justitiekanslerns förmåga att skilja frågor åt, och att
det torde vara uteslutet att Justitiekanslern inte skulle kunna hantera
en intressekonflikt på ett korrekt sätt. Som regeringen framhåller gäller
regeringsformens krav på opartiskhet och saklighet också för Justitiekanslerns
verksamhet. Utskottet utgår alltså från att talerätten inte kommer att
utnyttjas för andra syften än de som anges i propositionen. Det bör
också framhållas att det är domstolarna och de andra beslutande
myndigheterna - inte Justitiekanslern - som fattar beslut om rättshjälp och
ersättning m.m. Justitiekanslern har därmed inget avgörande inflytande
över besluten som sådana. Utskottet ser mot denna bakgrund ingen
beaktansvärd risk för att förtroendet för Justitiekanslern skadas om
förslaget genomförs.
Mot förslaget har även invänts att det inte är förenligt med Justitiekanslerns
ställning som expertmyndighet. Här noterar utskottet att det i propositionen
aviseras nya regler för när ersättningsbeslut skall skickas in till den
ersättningsgranskande myndigheten. Förändringarna synes sammantaget
innebära att färre beslut kommer att skickas in till Justitiekanslern
jämfört med det antal som i enlighet med nuvarande regler skickas in
till Domstolsverket. Det går dock inte att komma ifrån att det blir
fråga om en stor mängd nya ärenden hos Justitiekanslern. Emellertid har
Justitiekanslern inte motsatt sig att överta talerätten. Härtill kommer
att regeringen i propositionen aviserar en finansiering av övertagandet.
Utskottet utgår från att erforderliga resurser kommer att ställas till
Justitiekanslerns förfogande för att granskningsverksamheten skall kunna
bedrivas effektivt och offensivt. Utskottet anser alltså att det finns
skäl att dela regeringens bedömning att ett övertagande av talerätten
inte negativt kommer att påverka Justitiekanslerns ställning som
expertmyndighet.
Utskottet ställer sig alltså bakom regeringens förslag att flytta över
talerätten från Domstolsverket till Justitiekanslern. Riksdagen bör
avslå motionerna Ju20 och Ju21.
I propositionen föreslås vidare att det allmännas rätt att överklaga
beslut utvidgas till att också gälla bl.a. beslut om förordnande eller
byte av särskild företrädare för barn. Dessutom föreslås en ändring i
rättegångsbalken som tar sikte på fall där en målsägande väckt enskilt
åtal som domstolen ogillar. I sådana fall skall målsäganden, om det
finns särskilda skäl för det, kunna åläggas att ersätta det allmänna
för den tilltalades försvararkostnader. Härutöver föreslås en ändring
i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Ändringen innebär att ett
offentligt biträde som överklagat ett beslut om ersättning inte får
åberopa nya omständigheter till stöd för anspråket, om det inte finns
särskilda skäl för det.
Som framgått ovan delar utskottet regeringens uppfattning att talerätten
i här aktuella frågor bör flyttas från Domstolsverket till Justitiekanslern.
Utskottet föreslår därför att riksdagen antar regeringens förslag till
lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut. Utskottet
föreslår vidare att riksdagen antar regeringens förslag till ändringar
i rättegångsbalken, rättshjälpslagen, sekretesslagen (1980:100) och
lagen (1996:1620) om offentligt biträde.
Rätten till offentlig försvarare
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen avslår ett motionsyrkande om att
begränsa rätten till offentlig försvarare i fall då den misstänkte håller
sig undan en förundersökning. Jämför reservation 2 (fp).
I motion Ju412 (fp) föreslås att rätten till offentlig försvarare
begränsas för den som håller sig undan en förundersökning genom att bl.a.
bege sig utomlands.
Regler om när offentlig försvarare skall förordnas finns i 21 kap. 3 a
§ första stycket rättegångsbalken. Om den misstänkte är anhållen eller
häktad skall offentlig försvarare förordnas för den som begär det.
Offentlig försvarare skall också på begäran förordnas för den som är
misstänkt för ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare
straff än fängelse i sex månader. Härutöver skall offentlig försvarare
förordnas efter en behovsprövning. Sålunda skall offentlig försvarare
förordnas om den misstänkte är i behov av det med hänsyn till utredningen
om brottet, om det är tveksamt vilken påföljd som skall ådömas eller om
det i övrigt föreligger särskilda skäl.
Ett förslag liknande det som tas upp i motionen har tidigare behandlats
i en skriftlig fråga (fr. 2002/03:1303). Justitieministern anförde i
frågesvaret bl.a. att det inte finns någon skyldighet för den som är
misstänkt för brott att aktivt bidra till utredningen och att rätten
till offentlig försvarare inte kan göras beroende av att den misstänkte
överlämnar sig till polisen. I frågesvaret påpekades också att en
lagändring i den efterfrågade riktningen knappast skulle leda till att
kostnaderna för staten skulle minska i någon betydande omfattning
eftersom det arbete som försvararen utför för en klient som undandrar sig
lagföring i de flesta fall är begränsat till att ta del av förundersökningen.
Detta arbete måste försvararen under alla omständigheter utföra någon
gång.
Utskottet delar den uppfattning som justitieministern gav uttryck för
i frågesvaret. Utskottet anser alltså att rättssäkerhetsskäl talar emot
förslaget. Härtill kommer att förslaget sannolikt inte skulle medföra
någon besparing för staten i någon betydande utsträckning. Riksdagen
bör avslå motion Ju412 i denna del.
Övrigt
I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen.

Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har
föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Överflyttande av talerätten, punkt 1 (m, kd)
av Beatrice Ask (m), Peter Althin (kd), Jeppe Johnsson (m) och Cecilia
Magnusson (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen godkänner vad som anförs i reservationen om
överflyttande av talerätten. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2004/05:Ju20
och 2004/05:Ju21.
Ställningstagande
Förslaget om att flytta talerätten från Domstolsverket till Justitiekanslern
leder till att Justitiekanslern kommer att få dubbla roller som företrädare
för staten. Detta kan i sin tur leda till att förtroendet för myndigheten
skadas.
De konstitutionella skäl som Domstolsverket åberopar för att inta en
mer passiv hållning i frågan om talerätten framstår inte som logiska.
Domstolsverket har under senare år intagit en drivande roll när det
gäller förändringar av domstolsorganisationen utan att detta gett upphov
till några konstitutionella betänkligheter hos verket. Dessutom är ett
överklagande snarare riktat mot det rättsliga biträde vars ersättningsanspråk
ifrågasätts än mot den domstol som fattat det överklagade beslutet.
Som vi ser det beror den passiva hållningen hos Domstolsverket snarast
på bristande styrning från regeringens sida. Det hade alltså varit en
mer naturlig åtgärd att skapa bättre förutsättningar för Domstolsverket
att sköta uppgiften att överklaga beslut om ersättning än att låta
Justitiekanslern överta den. Domstolsverket är även en naturlig motpart
i mål av denna typ.
Härtill kommer att uppgiften att granska ersättningsanspråk är mindre
väl förenlig med Justitiekanslerns exklusiva tillsynsroll och myndighetens
kvalificerade uppgifter.
Det anförda innebär att vi ställer oss bakom motionerna Ju20 och Ju21.
Vi anser alltså att talerätten inte bör flyttas från Domstolsverket
till Justitiekanslern.

2. Rätten till offentlig försvarare, punkt 3 (fp)
av Johan Pehrson (fp) och Karin Granbom (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om rätten till offentlig försvarare. Därmed
bifaller riksdagen motion 2004/05:Ju412 yrkande 9.
Ställningstagande
Vi anser att det är angeläget att de resurser som står till buds för
att bekosta offentliga försvarare utnyttjas så effektivt som möjligt.
Mot den bakgrunden framstår det inte som rimligt att den som håller sig
undan för att medvetet försvåra en brottsutredning har en obegränsad
rätt till offentlig försvarare. Vi vill erinra om att polis och åklagare
är skyldiga att iaktta krav på objektivitet i utredningsförfarandet.
Vi anser därför att regeringen bör ges i uppdrag att utreda möjligheten
att begränsa rätten till offentlig försvarare för brottsmisstänkta
personer som medvetet håller sig undan.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2004/05:41 Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens
ersättningsanspråk, m.m. :
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut,
lag om ändring i rättegångsbalken,
lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619),
lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde.
Följdmotioner
2004/05:Ju20 av Olle Sandahl m.fl. (kd):
Riksdagen avslår regeringens förslag att överflytta rätten att överklaga
beslut om ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden m.m.
från Domstolsverket till Justitiekanslern.
2004/05:Ju21 av Beatrice Ask m.fl. (m):
Riksdagen avslår regeringens proposition 2004/05:41 i de delar som avser
att talerätten flyttas från Domstolsverket till Justitiekanslern.
Motion från allmänna motionstiden hösten 2004
2004/05:Ju412 av Johan Pehrson m.fl. (fp):

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om begränsad rätt till offentlig försvarare för den som
aktivt och medvetet håller sig undan från att bidra till utredningen av
ett brott.

Bilaga 2
Regeringens lagförslag