Extern revision av regeringskansliet
Betänkande 1996/97:KU22
Konstitutionsutskottets betänkande
1996/97:KU22
Extern revision av regeringskansliet
Innehåll
1996/97 KU22
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas talmanskonferensens skrivelse 1996/97:TK1 med överlämnande av Riksdagens revisionsutrednings förslag om extern revision av Regeringskansliet jämte inkomna remissyttranden. Tre följdmotioner har avgetts. Utskottet har i huvudsak ställt sig bakom utredningens förslag. Detta innebär att Regeringskansliet skall bli föremål för extern revision av Riksdagens revisorer och att granskningen skall kunna ske med hjälp av auktoriserad revisor vid revisionsbyrå efter sedvanligt upphandlingsförfarande. Regeringskansliet bör lämna sin årsredovisning till Riksdagens revisorer samtidigt som den lämnas till regeringen. Externgranskningen resulterar i en revisionsberättelse som beslutas av Riksdagens revisorer. Revisionsberättelsen samt protokollsutdrag över beslutet överlämnas till regeringen. Information om vilka åtgärder som revisionsberättelsen föranleder bör ges i budgetpropositionen i september månad i likhet med annan återrapportering av denna karaktär. I en reservation (v och mp) föreslås att revisionen av Regeringskansliet skall avslutas genom att revisionsberättelsen överlämnas till riksdagen och blir föremål för sedvanlig ärendebehandling.
Förslaget För riksdagens bedömning och beslut har talmanskonferensen överlämnat Riksdagens revisionsutrednings förslag om extern revision av Regeringskansliet jämte inkomna remissyttranden. Utredningen har föreslagit att riksdagen 1. antar utredningens förslag till lag om revision av Regeringskansliet, 2. godkänner utredningens riktlinjer för extern revision av Regeringskan- sliet.
Motionerna
1996/97:K36 av Gudrun Schyman m.fl. (v), vari yrkas att riksdagen beslutar att 2 § lagen om revision av Regeringskansliet skall ges följande lydelse: ?Riksdagens revisorer skall granska Regeringskansliets årsredovisning och underliggande redovisning i syfte att bedöma om räkenskaperna är rättvisande. Granskningen skall ske i enlighet med god revisionssed samt med iakttagande av de särskilda bestämmelser som kan gälla för verksamheten. Riksdagens revisorer skall senast den 1 april avge berättelse till riksdagen över revisionen av Regeringskansliet. Berättelsen skall belysa omfattningen och inriktningen av revisorernas granskning.? 1996/97:K37 av Peter Eriksson (mp), vari yrkas att riksdagen beslutar att Riksdagens revisorer med egen skrivelse skall överlämna revisionsberättelse och protokollsanteckning till riksdagen. 1996/97:K38 av Per Olof Håkansson m.fl. (s), vari yrkas att riksdagen med avslag på skrivelsen begär nytt förslag berett i enlighet med vad i motionen anförts.
Utskottet
Bakgrund
Ärendets bakgrund Frågan om revisionen inom Regeringskansliet aktualiserades i samband med beredningen av proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten. I ett remissyttrande över den utredning som låg till grund för propositionen hade Svea hovrätt anfört att formerna för revision av regeringens egen verksamhet borde ses över och att frågan borde övervägas i samband med riksdagens arbete med saken. Konstitutionsutskottet tog i sitt granskningsarbete våren 1996 upp frågan om revisionen i Regeringskansliet (1995/96:KU30 s. 24). Utskottet ansåg att det var otillfredsställande att Regeringskansliet inte är föremål för en löpande extern revision. Utskottet hade inhämtat att man inom Regeringskansliet uppmärksammade frågan, som också tagits upp av Riksdagens revisionsutredning. Utskottet förutsatte att det översynsarbete som pågick skulle leda fram till att Regeringskansliet granskades av externa revisorer. I proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten framhölls att regeringen inte hade någon annan uppfattning i frågan om revision av Regeringskansliet än Svea hovrätt, Lagrådet och konstitutionsutskottet, och att regeringens avsikt var att vidta åtgärder med sådan innebörd att även Regeringskansliet skulle komma att granskas av externa revisorer. I konstitutionsutskottets betänkande med anledning av propositionen (bet. 1996/97: KU3) hänvisades till att Riksdagens revisionsutredning enligt uppgift avsåg att med förtur ta upp frågan om Regeringskansliets externa revision. Utskottet tillstyrkte propositionens förslag i övrigt vad avser redovisning och revision.
Begreppen extern och intern revision Extern revision utförs av utomstående revisorer, medan intern revision utförs av personer inom organisationen, vanligen direkt under högsta ledningen. Den externa revisionen har till uppgift att på huvudmannens/ägarens vägnar granska årsredovisning, räkenskaper och ledningens förvaltning. Huvudmannen engagerar utomstående revisorer, vilka rapporterar till huvudmannen. I samband med att ledningen avlämnar en årsredovisning till huvudmannen avrapporteras revisionen i en revisionsberättelse, som bl.a. innehåller ett uttalande om årsredovisningen. Den interna revisionen arbetar på ledningens uppdrag och är ledningens instrument för att granska effektivitet och säkerhet i verksamheten. Bl.a. bedöms den interna kontrollen. Den externa revisionen kan i varierande utsträckning förlita sig på resultatet från internrevisionen. Enligt rekommendationerna från Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) skall externrevisorn vid bedömningen av internrevisionen lägga särskild vikt vid om denna fungerar som ett självständigt organ eller inte.
Årsredovisning I samband med den nya budgetprocessen har det skett en utveckling mot successivt ökad resultatstyrning i kombination med krav på noggrann resultatredovisning. Begreppet redovisningsrevision har ersatts med begreppet årlig revision. Den årliga revisionen omfattar granskning av redovisning (inklusive resultatredovisning) och förvaltning. Enligt 5 § förordningen (1996:882) om myndigheternas årsredovisning m.m. skall myndigheterna senast den 1 mars varje år lämna en årsredovisning till regeringen avseende det senast avslutade räkenskapsåret. Årsredovisningen skall bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning, finansieringsanalys samt noter. Myndigheternas årsredovisning skall även innehålla en sammanställning över väsentliga uppgifter från resultaträkning, balansräkning och anslagsredovisning. Årsredovisningen skall enligt 7 § upprättas på ett överskådligt sätt och i enlighet med god revisionssed. Årsredovisningshandlingarna skall upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Samma principer för värdering, klassificering och indelning av de olika posterna i årsredovisningen skall konsekvent tillämpas från ett räkenskapsår till ett annat. Beträffande resultatredovisningen föreskrivs i 10 § att myndigheten skall redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. I anslagsredovisningen skall myndigheten enligt 12 § redovisa utfallet av de anslag myndigheten disponerar och de inkomsttitlar som myndigheten disponerar enligt regleringsbrev eller annat regeringsbeslut. Utfallet skall ställas mot tilldelade eller fördelade belopp per anslag eller anslagspost respektive beräknade belopp per inkomsttitel. Avvikelser skall analyseras. Finansieringsanalysen skall enligt 13 § visa myndighetens betalningar fördelade på drift, investeringar, uppbörd och transfereringar.
Revisionen inom Regeringskansliet Revisionen inom Regeringskansliet är sedan den 1 januari 1997 reglerad på följande sätt. Enligt 11 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet finns i Statsrådsberedningen Regeringskansliets revisionskontor. Regeringskansliet skall enligt 45 § tillämpa de ekonomiadministrativa bestämmelser som gäller för myndigheter under regeringen, om regeringen inte beslutar något annat. Regeringskansliet skall dock inte lämna resultatredovisning enligt förordningen om myndigheters årsredovisning m.m. Enligt 62 § instruktionen för Regeringskansliet skall Regeringskansliets revisionskontor utföra internrevision av all verksamhet inom Regeringskansliet, kommittéväsendet och utrikesrepresentationen. Internrevisionen skall enligt 63 § granska hur ekonomisk redovisning sköts och hur intern kontroll fungerar. Internrevisionen skall bedrivas i enlighet med god sed på området. Chefen för Regeringskansliet skall enligt 64 § besluta om revisionsplan för internrevisionen och planen skall grundas på en analys av risken för väsentliga fel i den granskade verksamheten. Chefen för revisionskontoret skall vidare till chefen för Regeringskansliet redovisa hur den ekonomiska redovisningen sköts och hur den interna kontrollen fungerar, och chefen för Regeringskansliet skall fatta beslut om åtgärder med anledning av revisionen (65 §).
Riksdagens revisionsutrednings promemoria Extern revision av Regeringskansliet I Revisionsutredningens promemoria sägs att det är nödvändigt med extern revision av Regeringskansliet. Den externa revisionen bör omfatta Statsrådsberedningen, departementen, utrikesrepresentationen, Regeringskansliets förvaltningskontor och kommittéerna, dvs. samma granskningsobjekt som internrevisionen har inom Regeringskansliet.
Utredningen föreslår att Riksdagens revisorer skall svara för den externa revisionen av Regeringskansliet. Utredningen framhåller att regeringen är ansvarig inför riksdagen, och att det därför är naturligt att riksdagen/riksdagens organ svarar för den externa revisionen. Att utföra extern revision av Regeringskansliet ligger helt i linje med de kontrollfunktioner riksdagen har enligt regeringsformen. Utredningen hänvisar visserligen till att Riksdagens revisorer har till uppgift att granska den statliga verksamheten men att en begränsning ligger i att regeringens administrativa praxis enligt instruktionen (1987:518) för Riksdagens revisorer är undantagen från revisorernas granskning. Detta undantag i instruktionen har sin grund i ett uttalande av grundlagberedningen att regeringens administrativa praxis i fortsättningen borde granskas enbart av KU. Utredningen konstaterar emellertid att den nya uppgiften att utföra extern revision av Regeringskansliet inte skulle vara oförenlig med Riksdagens revisorers instruktion. Utredningen avser för övrigt att i sitt fortsatta arbete se över instruktionen. Enligt utredningens uppfattning är det en naturlig ordning att Riksdagens revisorer tar ställning till Regeringskansliets årsredovisning och underliggande redovisning medan KU bedömer regeringens administrativa praxis. Utredningen konstaterar också att de nya arbetsuppgifterna innebär en löpande kontakt med olika revisionsfrågor, bl.a. kontakter med revisionsbyrå och bedömning av förhållanden som framkommit vid revisionen, vilket är normala uppgifter inom Riksdagens revisorers kansli. Det är därför enligt utredningen rimligt från kontrollsynpunkt och lämpligt från arbetssynpunkt att Riksdagens revisorer får svara för externrevisionen av Regeringskansliet. Ett ansvar för löpande revisionsuppgifter hör enligt utredningen inte naturligen till KU:s uppgifter. De riktlinjer för extern revision av Regeringskansliet som utredningen föreslår innebär följande: Utredningen förutsätter att granskningen skall utföras med hjälp av auktoriserad revisor vid revisionsföretag liksom vid den externrevision av den inre riksdagsförvaltningen som sker i dag. Externrevisionen skall innebära granskning av Regeringskansliets årsredovisning och underliggande redovisning i syfte att bedöma om räkenskaperna är rättvisande. Regeringskansliet bör lämna sin årsredovisning till Riksdagens revisorer samtidigt som den lämnas till regeringen, dvs. senast den 1 mars. Revisionsbyrån bör avrapportera sitt uppdrag till Riksdagens revisorer i form av revisionsberättelse och eventuella andra dokument som utvisar granskningens omfattning. Riksdagens revisorer behandlar ärendet under mars månad och fattar beslut med anledning av revisionsberättelsen. Riksdagens revisorer bör tillställa Regeringskansliet kopia av revisionsberättelsen samt protokollsanteckning över revisorernas beslut med anledning av revisionsberättelsen. Utredningen uppskattar att kostnaderna för att anlita en revisionsbyrå borde ligga på mellan 0,5 och 1 miljon kronor.
Beredningen av ärendet
Bakgrund Enligt riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 3.8.2 får talmanskonferensen väcka förslag hos riksdagen i fråga som gäller riksdagsarbetets bedrivande. Talmanskonferensen kan vidare i annat fall framlägga förslag för riksdagen i fråga som gäller riksdagen eller dess organ, om förslaget grundar sig på utredning som talmanskonferensen har tillsatt på riksdagens uppdrag. Riksdagens revisionsutredning överlämnade i december 1996 promemorian Extern revision av Regeringskansliet till talmanskonferensen. Utredningens förslag remitterades till Riksdagens revisorer, Regeringskansliet, Svea hovrätt, Riksrevisionsverket, Juridiska fakulteten vid Uppsala Universitet och Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR). Yttranden har inkommit från alla remissinstanser utom Uppsala universitets juridiska fakultet. Talmanskonferensen har överlämnat utredningspromemorian jämte remissvaren till riksdagen.
Motionen Per Olof Håkansson m.fl. (s, fp) har i motion K38 hemställt att riksdagen med avslag på skrivelsen begär ett nytt förslag som beretts på ett bättre sätt. Det är enligt motionärerna nödvändigt att de förslag som presenteras är överblickbara och färdiga för beslut. Eftersom talmanskonferensen överlämnat utredningens förslag måste det innebära att konferensen står bakom förslaget. Någon relevant behandling av remissvaren i den meningen att synpunkterna vägts mot utredningsförslaget tycks emellertid inte ha gjorts. Om en sådan avvägning gjorts innebär överlämnandet av förslaget att talmanskonferensen inte anser att de inkomna remissvaren bör föranleda någon åtgärd. Remissvaren ger emellertid vid handen att utredningsförslaget inte utan vidare kan godtas. Det gäller exempelvis frågor om utförandet av revisionsarbetet, sekretessen och innebörden av olika begrepp. Riksdagen bör se över hur skrivelser av detta slag skall beredas och pröva formerna för en sådan beredning.
Utskottets bedömning Utskottet delar motionärernas uppfattning att de förslag som lämnas till riksdagen för beslut bör vara tydliga och väl beredda. Skrivelsen som överlämnats från talmanskonferensen innehåller inte något färdigbearbetat förslag utan består av ett utredningsförslag jämte remissyttranden, vilket innebär att det inte är ett entydigt förslag som ligger till grund för riksdagsbehandlingen. Detta försvårar utnyttjandet av motionsrätten och tynger utskottsbehandlingen på ett sätt som inte kan anses vara förutsatt när det gäller förslagsrätten i riksdagen. Utskottet anser emellertid att det är angeläget att frågan om revision av Regeringskansliet kommer till ett avgörande och vill därför inte nu avslå talmanskonferensens skrivelse. Utskottet, som förutsätter att vad utskottet anfört ovan kommer att beaktas inför framtida förslag till riksdagen, avstyrker motionsyrkandet.
Revisionens avslutande
Utredningsförslaget Enligt utredningen skall Riksdagens revisorer behandla ärendet under mars månad och fatta beslut med anledning av revisionsberättelsen. Någon fortsättning föreslås inte, annat än att Regeringskansliet skall tillställas en kopia av revisionsberättelsen m.m. Utredningen pekar dock på att Riksdagens revisorer vid behov kan vända sig till riksdagen. Enligt 15 § instruktionen för Riksdagens revisorer skall nämligen revisorerna hos riksdagen göra de framställningar som de finner befogade med anledning av vad som uppmärksammats vid granskningen.
Remissyttrandena Svea hovrätt anser att lösningen framstår som defensiv och svag när det handlar om en viktig demokratisk kontrollfuktion, och hänvisar till att Riksdagens revisorer ju redovisar sin årliga granskning av Riksbanken till riksdagen. Svea hovrätt ställer också frågan om vilket utskott som skall bereda revisionsärendet inför riksdagens beslut. Hovrätten anser att KU bör få en funktion vid den externa revisionen av Regeringskansliet. Hovrätten ser den nya revisionella granskningsuppgiften som närbesläktad med konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Riksdagens revisorer konstaterar att Riksdagens revisorer enligt en särskild lag skall avge berättelse till riksdagen över revisionen av Riksbanken och Riksbankens Jubileumsfond, men att motsvarande bestämmelser om avlämnande av revisionsberättelser inte finns beträffande revisionen av den inre riksdagsförvaltningen och av Riksdagens ombudsmän. Revisorerna vill emellertid peka på att revisorerna i sin årliga verksamhetsberättelse redovisar resultatet av såväl den effektivitetsinriktade som den redovisningsrevisionellt inriktade granskningen, och att denna verksamhetsberättelse överlämnas till riksdagen som en skrivelse som bereds av finansutskottet. Det är därför enligt revisorerna möjligt för enskilda riksdagsledamöter att väcka motioner även avseende granskningen av riksdagsförvaltningen och Riksdagens ombudsmän. Revisorerna, som utgår från att verksamhetsberättelsen enligt den nya instruktionen för Riksdagens revisorer kommer att integreras i årsredovisningen, anser att tidpunkten för avlämnande av årsredovisning till riksdagen bör ändras till senast den 1 april så att även resultatet av den redovisningsrevisionellt inriktade granskningen av riksdagsområdet och sedermera eventuellt också Regeringskansliet för det gångna året skall kunna redovisas för riksdagen.
Motionerna I motionerna K36 av Gudrun Schyman m.fl. (v) och K37 av Peter Eriksson (mp) begärs att externrevisionen skall avslutas med att en skrivelse från Riksdagens revisorer överlämnas till riksdagen för sedvanlig ärendehantering med motionsrätt, utskottsbehandling och riksdagsbeslut. Motionärerna pekar på att den demokratiska kontrollfunktion som externrevisionen av Regeringskansliet innebär är så viktig att den i likhet med den årliga granskningen av Riksbanken bör redovisas för riksdagen.
Utskottets bedömning För både Riksbanken och Riksbankens Jubileumsfond gäller enligt lagen (1988:46) om revision av riksdagsförvaltningen m.m. att externrevisionsberättelsen behandlas i riksdagen, medan revisionsberättelsen för JO och RFK stannar hos Riksdagens revisorer. Ett skäl för denna skillnad kan vara att Riksbanken och Jubileumsfonden i motsats till de båda andra myndigheterna inte är anslagsmyndigheter och - när det gäller Riksbanken - att frågan om ansvarsfrihet enligt nyssnämnda lag prövas av riksdagen. Riksbankens fullmäktige skall enligt 48 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank varje år före den 15 februari till riksdagen och Riksdagens revisorer avge redovisning för det föregående räkenskapsåret samt förslag till disposition av Riksbankens vinst. Redovisningen skall omfatta resultaträkning, balansräkning, förvaltningsberättelse och en redogörelse för valuta- och kreditpolitiken. Enligt 49 § samma lag fastställs Riksbankens resultat- och balansräkning av riksdagen, som också beslutar om hur bankens vinst skall disponeras. Riksdagens revisorer skall enligt 2 § lagen om revision av riksdagsförvaltningen m.m. för varje avslutat räkenskapsår granska Riksbankens tillstånd, styrelse och förvaltning. Enligt 3 § skall Riksdagens revisorer senast den 15 mars avge berättelser till riksdagen över revisionen av Riksbanken och Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond. Berättelserna skall belysa omfattningen och inriktningen av revisorernas granskning och i vad gäller Riksbanken utmynna i ett uttalande huruvida revisorerna anser att ansvarsfrihet bör beviljas fullmäktige i Riksbanken. I berättelsen om Riksbanken skall revisorerna också ta ställning till Riksbankens resultat- och balansräkningar, dvs. tillstyrka eller avstyrka ett fastställande. Finansutskottets beredning när det gäller Riksbanken innebär således att utskottet tar ställning dels i frågan om ansvarsfrihet, dels i frågan om riksdagen bör fastställa Riksbankens balansräkning och resultaträkning. Enligt 16 § lagen (1987:518) med instruktion för Riksdagens revisorer skall revisorerna senast den 15 oktober varje år lämna riksdagen en berättelse över sin verksamhet, avseende tiden den 1 juli-30 juni. Numera överlämnas till riksdagen en årsredovisning, där det ingår en förvaltningsberättelse som ersätter den tidigare verksamhetsberättelsen. I berättelsen redovisas de olika granskningsärendena mycket kortfattat. De har i några fall under 1990-talet förekommit motioner under riksdagsbehandlingen. Riksdagens revisorer har i skrivelse den 29 januari 1997 informerat finansutskottet om att man avser att ge verksamhetsberättelsen ett nytt innehåll som motsvarar Bokföringsnämndens uttalanden om utformningen av årsredovisningar. Revisorerna avser att i årsredovisningen redovisa resultatet av de redovisningsrevisionella granskningarna av de myndigheter revisorerna är externrevisorer för, med undantag för Riksbanken och Riksbankens Jubileumsfond. Finansutskottet behandlade förslaget och konstaterade i skrivelse den 12 februari 1997 till ordföranden för Riksdagens revisorer Per Olof Håkansson att syftet med revisorernas verksamhetsberättelse varit att ge riksdagen en samlad bild av granskningsverksamheten under det gångna verksamhetsåret. Utmärkande för berättelsen har varit att den varit rent beskrivande och inte innehållit några förslag. Finansutskottet såg det som önskvärt att den karaktären behålls. Finansutskottet delade revisorernas bedömning att den i förvaltningsberättelsen lämnade beskrivningen av granskningsverksamheten borde kompletteras med en resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, finansieringsanalys och noter. Det tedde sig också enligt finansutskottet naturligt att i förvaltningsberättelsen redovisa inte bara effektivitetsinriktad granskning utan också de redovisningsrevisionella insatser som revisorerna gjort under det gångna året. De aktuella revisionsrapporterna borde dock inte i första hand återges i årsredovisningen, eftersom den därmed skulle få en delvis ny karaktär och det dessutom inte ligger inom finansutskottets an-svarsområde att pröva de ämnesområden rapporterna avser. Väljs denna lösning - framhöll finansutskottet - torde revisorernas årsredovisning kunna lämnas senast den 1 mars, vilket bättre överensstämmer med finansutskottets ärendeberedning i övrigt under våren. Konstitutionsutskottet delar finansutskottets bedömning att en redovisning av revisionen av Regeringskansliet i Riksdagens revisorers verksamhetsberättelse på det sätt som föreslås från Riksdagens revisorers sida inte är en tillfredsställande lösning. En sådan ordning skulle bl.a. innebära att finansutskottet skulle komma att bereda frågor som ligger inom konstitutionsutskottets ansvarsområde. Valet i fråga om avslutandet av revisionen står enligt utskottets mening i stället mellan revisionsutredningens förslag att revisionen avslutas hos Riksdagens revisorer eller - som föreslås i motionerna K36 och K37 och av Svea hovrätt - att berättelse över riksdagsrevisorernas granskning av Regeringskansliets årsredovisning överlämnas till riksdagen med motionsrätt och utskottsbehandling. Enligt utskottets mening talar övervägande skäl för att en så räkenskapsinriktad revision som det här är fråga om avslutas hos Riksdagens revisorer. Revisionsberättelsen och protokollsutdrag över Riksdagens revisorers beslut överlämnas till regeringen. Utskottet förutsätter att regeringen redovisar sitt ställningstagande till revisionsberättelsen i budgetpropositionen och där också rapporterar de åtgärder som revisionsberättelsen kan föranleda. Skulle vidtagna åtgärder bedömas som otillfredsställande finns möjligheter att under den allmänna motionstiden ta upp de frågor som revisionsberättelsen kan föranleda. Vidare kan resultatet av revisionen beaktas i konstitutionsutskottets granskningsarbete. Enligt utskottets bedömning kan den demokratiska kontrollfunktionen således fyllas på ett fullt tillfredsställande sätt även om revisionsberättelsen inte överlämnas till riksdagen. Utskottet tillstyrker utredningens förslag och avstyrker motionerna K36 och K37. Utskottet föreslår att det i lagen om revision av Regeringskansliet införs en bestämmelse om att revisionsberättelsen sedan revisionen avslutats skall överlämnas till regeringen.
Tystnadsplikt och sekretess
Remissyttrande Svea hovrätt har i sitt remissyttrande betonat att den revisionsuppgift som nu diskuteras utgör en nyhet av konstitutionell, statsrättslig natur som fordrar principiella och juridiska överväganden inte bara i grundfrågan utan även när det rör den närmare utformningen. Revisionsbolag och auktoriserade revisorer kan visserligen anlitas på uppdragsbasis för revisionsuppgifter hos myndigheter. I den mån frågor om offentlighet och sekretess därvid aktualiseras är man inne på ett svårt komplex. Hovrätten hänvisar till en rad bestämmelser i sekretesslagen, till bestämmelserna om tystnadsplikt i brottsbalken och till skilda avgöranden av Regeringsrätten, JK och JO, vilka belyser de problem som kan uppkomma när myndigheter anlitar konsulter. Hovrätten föreslår att en analys av dessa problem äger rum före riksdagens närmare ställningstagande i saken för det fall tanken att anlita revisionspersonal på uppdragsbasis fullföljs. Hovrättens mening är dock att revisionen av principiella skäl bör utföras av offentliganställd tjänsteman som direkt omfattas av ett straffrättsligt tystnadspliktsansvar.
Gällande regler m.m. Det straffrättsliga ansvaret för brott mot tystnadsplikten regleras i 20 kap. 3 § brottsbalken. Röjer någon uppgift som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller utnyttjar han olovligen en sådan hemlighet dömes han om gärningen inte annars särskilt är belagd med straff till böter eller fängelse i högst två år. Revisorer omfattas av tystnadsplikt enligt lag. Enligt 18 § lagen (1995:528) om revisorer får en revisor inte till fördel för sig själv eller skada eller nytta för andra använda uppgifter som han erhållit i sin yrkesutövning. Han får inte heller obehörigen röja sådana uppgifter. Han skall se till att biträde till honom iakttar dessa föreskrifter. Härigenom omfattas en revisor i likhet med en offentligt anställd tjänsteman av ett straffrättsligt tystnadspliktsansvar. Uttrycket obehörigen får sin förklaring i FAR:s regler för god revisionssed. I regel nr 5 sägs att ledamot inte får för utomstående röja sakförhållanden eller upplysningar som han fått kännedom om under sitt arbete med mindre laglig upplysningsplikt eller behörigt tillstånd därtill föreligger. Ett röjande av sådana uppgifter som omfattas av sekretesslagens bestämmelser omfattas av tystnadsplikten i revisorslagen, som i princip går längre än så. När det gäller meddelarfriheten är denna tillförsäkrad offentliganställda på ett annat sätt än andra. För offentliganställda gäller att det inte finns utrymme för avtalade tystnadsplikter, vilket gör att meddelarfriheten här gäller fullt ut. Däremot anses att det inte finns något motsvarande hinder i privata anställningsförhållanden. Det anses att meddelarfriheten får vika när tystnadsplikt föreskrivs i anställningsavtal o.dyl. Detta innebär att en privatanställd revisor - i den mån han inte kan betraktas som uppdragstagare enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen - kan drabbas av arbetsrättsliga sanktioner eller skadestånd om han eller hon åtagit sig en tystnadsplikt och lämnar uppgift till massmedierna. Sammanfattningsvis kan sägas att tystnadsplikten för privata revisorer är strängare än den som gäller för offentliganställda tjänstemän och att meddelarfriheten för dessa revisorer kan vara begränsad på ett sätt som det inte finns utrymme för i ett offentligt anställningsförhållande. Revisionsutredningens förslag innebär ett stort mått av självständighet från revisionsbyråns sida. Revisionsbyrån skall avrapportera sitt uppdrag till Riksdagens revisorer i form av en granskningsrapport. Fråga uppkommer då om sekretesskyddade uppgifter skulle kunna röjas genom att revisionsberättelsen och granskningsrapporten blir allmänna handlingar när de kommer in till Riksdagen revisorer från en revisionsbyrå. Utgångspunkten är därvid 1 kap. 6 § sekretesslagen. Enligt denna paragraf gäller förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar i myndighetens verksamhet och därvid har fått kännedom om uppgiften. Dessa bestämmelser har tidigare åberopats för att betrakta granskningsrapporter som kommit in från anlitade revisionsbyråer som arbetsmaterial och inte allmänna handlingar. Det har i avtal mellan statligt revisionsorgan och privat revisionsbyrå om biträde vid revision hänvisats till 1 kap. 6 § sekretesslagen och angetts att den personal som revisionsbyrån anlitar för uppdraget därigenom omfattas av bestämmelserna i sekretesslagen. Revisionsbyrån har därvid förbundit sig att göra de medarbetare som sysselsätts med uppdrag uppmärksamma på gällande bestämmelser om sekretess. Ett sådant synsätt har dock när det gäller fristående konsulter med ett självständigt uppdrag inte godtagits i domstol. Regeringsrätten har i ett avgörande (RÅ 1987 ref. 1) underkänt ståndpunkten när RRV anlitade ett konsultbolag som granskade en viss verksamhet hos en statlig myndighet, trots att det uppenbarligen förelåg ett visst samarbete mellan uppdragsgivare och uppdragstagare under arbetets gång. Regeringsrätten underströk att bolagets uppdrag avsåg en självständig på dess särskilda sakkunskap grundad analys av vissa problem. Enligt Regeringsrätten var 1 kap. 6 § sekretesslagen inte tillämplig. I stället ansågs konsulternas rapport vara en inkommen handling hos RRV och därmed allmän. Senare har Kammarrätten i Stockholm kommit till samma slutsats beträffande fristående konsultföretag som för RRV:s räkning granskade JAS 39 Gripenprojektet. Enligt kammarrätten visade utredningen inte annat än att konsultföretagen arbetade självständigt utan insyn eller medverkan från RRV:s sida fram till dess slutredovisningarna lämnats och att RRV inte kunnat påverka utformningen av dem. Med hänsyn bl.a. till detta fick konsultföretagen anses ha intagit en så fristående ställning i förhållande till RRV att redovisningarna inte var att betrakta som framställda inom verket utan såsom till verket inkomna handlingar. Redovisningarna var därmed allmänna handlingar och skulle lämnas ut i den mån hinder enligt sekretesslagen inte förelåg (mål nr 1579-1996 och 2472-1996). Domskälen i de båda fallen ger vid handen att uppdragstagarens expertfunktion och graden av självständighet vägs in i bedömningen av om uppdraget ligger inom ramen för 1 kap. 6 § sekretesslagen.
Utskottets bedömning Utskottet delar Svea hovrätts bedömning att det är angeläget att frågan om tystnadsplikt och sekretess noga vägs in i bedömningarna när det gäller frågan om användning av privata revisionsbyråer vid extern revision av Regeringskansliet. Utskottet har dock funnit att regelsystemet på området inte behöver utgöra ett hinder för att anlita revisionsbyråer för extern revision av Regeringskansliet. En privatanställd revisor omfattas liksom offentliganställda direkt av ett straffrättsligt tystnadspliktsansvar. Vidare gäller att det endast i sällsynta undantagsfall torde vara nödvändigt för den anlitade revisorn att i en skriftlig redovisning direkt ta upp från sekretessynpunkt känsliga uppgifter. Ett uppdrag från Riksdagens revisorer till en revisionsbyrå kan ges med beaktande av hur reglerna i 1 kap. 6 § sekretesslagen har tolkats av domstolarna och med hänsyn till reglerna om överföring av sekretess. En bedömning i detta avseende kan t.ex. gälla frågan om den anlitade revisorn bör ges en ställning som osjälvständigt biträde eller om känsliga uppgifter behöver hanteras särskilt av anställda vid Riksdagens revisorer. Regelsystemet på sekretessområdet ger emellertid anledning till en annan utformning av riktlinjerna för den externa revisionen eftersom dessa utgår från att revisionsbyrån skall ha en självständig ställning. Utskottet tar under rubriken Riktlinjer nedan upp denna fråga.
Ansvaret för revisionsplan
Revisionsutredningens förslag Utredningen föreslår en bestämmelse som föreskriver att det ankommer på revisionsansvarig i Regeringskansliet att efter samråd med Riksdagens revisorer utarbeta revisionsplan.
Remissyttrandena RRV anser att det tydligare bör framgå att det är internrevisionsansvarig i Regeringskansliet som har att utarbeta revisionsplan. Hur fastställandet av revisionsplanen skall ske bör också framgå av nämnda paragraf. FAR anser att den anlitade revisionsbyrån måste delta i framtagandet av revisionsplanen för att granskningen skall kunna ske i enlighet med god revisionssed. FAR anser vidare att det bör finnas en bestämmelse om fastställande av revisionsplanen. Principiellt bör en revisionsplan fastställas av ett överordnat organ. FAR:s ståndpunkt är att revisionsplanen bör fastställas av Riksdagens revisorer tillsammans med internrevisionen. Regeringskansliets förvaltningskontor anser att bestämmelsen om utarbetande av revisionsplan bör utgå. God revisionssed föreskriver samråd mellan intern och extern revision. Föreskrifter för internrevisionen finns redan i instruktionen (1996:1515) för Regeringskansliet. Den externa revisionen måste arbeta efter en egen revisionsplan, oberoende av den interna revisionen.
Utskottets bedömning Den föreslagna bestämmelsen om revisionsplan avser plan för den interna revisionen. Enligt förordningen med instruktionen för Regeringskansliet skall chefen för Regeringskansliet besluta om revisionsplan. RRV:s och FAR:s synpunkter i fråga om reglering av frågan om beslutsfattare är således tillgodosedda. I förordningen om internrevision vid statliga myndigheter m.fl. sägs att samråd med RRV skall ske innan beslut fattas om revisionsplan. I lagen om revision av riksdagsförvaltningen föreskrivs att det ankommer på chefen för Riksbankens revisionsenhet respektive revisionsansvarig för Riksbankens Jubileumsfond att efter samråd med Riksdagens revisorer utarbeta revisionsplan. Någon motsvarighet när det gäller krav på samråd finns inte i instruktionen för Regeringskansliet. För att uppnå parallellitet med vad som gäller vid andra statliga myndigheter kan det vara lämpligt att - som utredningen föreslagit - en bestämmelse om samråd i stället finns i den nu föreslagna lagen. Det kan emellertid finnas anledning att i likhet med vad som gäller enligt förordningen om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. föreskriva om samråd utan att ange vem som skall samråda och utan att knyta samrådet till utarbetandet av planen. Utskottet föreslår mot denna bakgrund en något förändrad lydelse av lagförslagets 3 § . Utskottet vill understryka det angelägna i att samrådet sker på ett så tidigt stadium att Riksdagens revisorer har en reell möjlighet att påverka innehållet. Utskottet delar inte FAR:s ståndpunkt att det behövs en bestämmelse om att den anlitade revisionsbyrån måste vara med i samrådet. Det ankommer på Riksdagens revisorer att bestämma om biträdets uppgifter.
Begreppet rättvisande
Revisionsutredningens förslag Utredningens lagförslag innehåller en bestämmelse om att Riksdagens revisorer skall granska Regeringskansliets årsredovisning och underliggande redovisning i syfte att bedöma om räkenskaperna är rättvisande.
Remissyttrande FAR anser att det behövs ett klarläggande huruvida detta skall tolkas som att granskningen skall gälla om årsredovisningen ger en rättvisande bild av verksamheten. I så fall kan revisionen inte enbart riktas mot redovisningsrevision utan också innebära granskning av verksamheten.
Utskottets bedömning Den aktuella bestämmelsen har en motsvarighet i 2 § 2. förordningen (1988:80) med instruktion för Riksrevisionsverket där det bl.a. anges att verket skall granska myndigheternas årsredovisning och underliggande redovisning i syfte att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. Av FAR:s rekommendationer framgår att en rättvisande redovisning innebär att informationen är tillförlitlig, jämförbar och riktig. En rättvisande redovisning innebär enligt utskottets mening att årsredovisningens siffermässiga innehåll överensstämmer med räkenskaperna och att informationen är tillförlitlig, jämförbar och riktig.
Begreppet administrativ praxis
Revisionsutredningens förslag Utredningen konstaterar visserligen att granskningen av regeringens administrativa praxis enligt bl.a. instruktionen för Riksdagens revisorer är förbehållen konstitutionsutskottet, men också att den nya uppgift som föreslås ankomma på Riksdagens revisorer inte är oförenlig med detta. Någon närmare analys av vad som kan anses ligga inom ramen för begreppet har inte gjorts i promemorian. Utredningen har emellertid hänvisat till sitt fortsatta arbete som för med sig en översyn av instruktionen.
Remissyttrande FAR anser att det bör klargöras vad som menas med begreppet regeringens administrativa praxis, för att granskningsinriktningen inte skall vara osäker och för att minimera riskerna för oklarheter i ansvarsfördelningen mellan KU och Riksdagens revisorer.
Utskottets bedömning Utskottet har ingen annan uppfattning än FAR när det gäller svårigheterna i avgränsningen av begreppet administrativ praxis. Frågan utreds emellertid för närvarande inom ramen för Revisionsutredningens arbete. Enligt utskottets mening är det inte nödvändigt att nu avvakta resultatet av detta arbete.
Granskningen av den interna kontrollen
Remissyttranden FAR framhåller att den externa granskningen bör omfatta granskning av den interna kontrollen samt att granskningen skall ske i första hand i enlighet med god revisionssed medan iakttagandet av de särskilda bestämmelser som gäller för verksamheten endast skall utgöra ett komplement.
Utskottets bedömning Enligt både förordningen om intern revision vid statliga myndigheter m.m. och instruktionen för Regeringskansliet skall internrevisionen själv granska hur den interna kontrollen fungerar. I FAR:s rekommendationer anges att den externa revisorn vid planeringen av sin granskning skall bedöma i vilken utsträckning han eller hon kan förlita sig på arbete som utförs av internrevisionen. Utredningsförslaget innebär att den interna revisionsplanen skall utarbetas i samråd med Riksdagens revisorer. Också i det sammanhanget uppmärksammas den interna kontrollen. Utskottet anser inte att det behövs en direkt bestämmelse om att den externa granskningen skall omfatta den interna kontrollen. Utskottet delar inte heller FAR:s bedömning att iakttagandet av de särskilda bestämmelserna för verksamhet endast skall utgöra ett komplement till iakttagandet av god revisionssed.
Riktlinjer för extern revision av Regeringskansliet Utskottet anser sammanfattningsvis när det gäller den externa revisionen av Regeringskansliet - bortsett från vad som tas upp i utskottets lagförslag - att följande riktlinjer bör gälla: Utgångspunkten är att Regeringskansliet skall bli föremål för extern revision av Riksdagens revisorer och att granskningen skall kunna ske med hjälp av auktoriserad revisor vid revisionsbyrå efter sedvanligt upphandlingsförfarande. Regeringskansliet bör lämna sin årsredovisning till Riksdagens revisorer samtidigt som den lämnas till regeringen. Externrevisorn ges reell möjlighet att påverka innehållet i den interna revisionsplanen. Externgranskningen resulterar i en revisionsberättelse som beslutas av Riksdagens revisorer. Revisionsberättelsen samt protokollsutdrag över beslutet och revisionsrapport överlämnas till regeringen. Information om vilka åtgärder som revisionsberättelsen föranleder bör ges i budgetpropositionen i september månad i likhet med annan återrapportering av denna karaktär.
Kostnaderna Utredningen har beräknat kostnaderna för externrevisionen av Regeringskansliet till mellan en halv och en miljon kronor. Denna bedömning har ifrågasatts av Regeringskansliet och FAR, medan Riksdagens revisorer ser det som en rimlig uppskattning. Riksdagens revisorer avser att genomföra en upphandling av den aktuella tjänsten. Först sedan detta gjorts kan klart bedömas vilka utökade kostnader som den nya revisionsuppgiften kommer att innebära för Riksdagens revisorer. Som utredningen anfört kan det bli nödvändigt att senare anvisa medel på tilläggsbudget eller i vart fall i höstens budget för år 1998.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande beredningen av ärendet att riksdagen avslår motion 1996/97:K38, 2. beträffande revisionens avslutande att riksdagen med anledning av skrivelsen och med avslag på motionerna 1996/97:K36 och 1996/97:K37 beslutar att i utredningens förslag till lag om revision av Regeringskansliet skall införas en ny paragraf, 4 §, med i bilaga som utskottets förslag betecknade lydelse, res. (v, mp) 3. beträffande revisionsplan att riksdagen antar 3 § utredningens förslag till lag om revision av Regeringskansliet med den ändringen att paragrafen erhåller den i bilagan som Utskottets förslag betecknade lydelsen, 4. beträffande förslag till lag om revision av regeringskansliet i övrigt att riksdagen med anledning av skrivelsen antar utredningens lagförslag i den mån det inte omfattas av vad utskottet hemställt ovan med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1 juli 1997, 5. beträffande riktlinjer för extern revision av Regeringskansliet att riksdagen med anledning av skrivelsen godkänner och som sin mening ger Riksdagens revisorer och regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 21 maj 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nikos Papadopoulos och Ola Karlsson.
Reservation
Revisionens avslutande Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser dels att utskottets bedömning på s. 9 bort ha följande lydelse: Utskottet anser visserligen att mycket talar för att en så räkenskapsinriktad granskning som det här är fråga om avslutas hos Riksdagens revisorer, särskilt som det inte kan vara fråga om att i detta sammanhang ta ställning till beviljande av ansvarsfrihet för chefen för Regeringskansliet. Enligt utskottets mening kan det dock inte bortses från att det här är fråga om en viktig demokratisk kontrollfunktion och att denna funktion bäst fylls genom att riksdagen ges möjlighet att efter sedvanlig riksdagsbehandling ta ställning till resultatet av revisionen. En sådan ordning skulle också som Svea hovrätt förordat ge konstitutionsutskottet en funktion vid den externa kontrollen av Regeringskansliet vilket kan innebära ett komplement till utskottets granskningsverksamhet. Utskottet anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att revisionen inte avslutas hos Riksdagens revisorer utan redovisas för riksdagen senast den 1 april varje år i form av en redogörelse. Utskottet föreslår att bestämmelser om detta förs in i en lag om revision av Regeringskansliet. Motionsyrkandena K36 och K37 tillstyrks således. dels att riksdagens hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande revisionens avslutande att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:K36 och 1996/97:K37 och med anledning av skrivelsen beslutar att i utredningens förslag till lag om revision av Regeringskansliet skall införas en ny paragraf, 4 §, med följande lydelse:
4 § Riksdagens revisorer skall senast den 1 april avge berättelse till riksdagen över revisionen av Regeringskansliet. Berättelsen skall belysa omfattningen och inriktningen av revisorernas granskning.
Förslag till lag om revision av Regeringskansliet
Härigenom föreskrivs följande.
------------------------------------------------------- | | | |Utredningens förslag |Utskottets förslag | -------------------------------------------------------- | | | 1| |§ | | | |Riksdagens revisorer skall utföra revision av | |Regeringskansliet. | | | | 2| |§ | | | |Riksdagens revisorer skall granska Regeringskansliets| |årsredovisning och underliggande redovisning i syfte| |att bedöma om räkenskaperna är rättvisande. | | Granskningen skall ske i enlighet med god| |revisionssed samt med iakttagande av de särskilda| |bestämmelser som kan gälla för verksamheten. | ------------------------------------------------------- | | | |3 § | | | |Innan Regeringskansliet| |Det ankommer på |fattar beslut om| |revisionsansvarig i |revisionsplan för| |regeringskansliet att |internrevisionen skall| |efter samråd med |samråd med Riksdagens| |riksdagens revisorer |revisorer ske. | |utarbeta revisionsplan. | | ------------------------------------------------------- | | | |4 § |Riksdagens revisorer skall| | |senast den 1 april varje| | |år till regeringen lämna| | |revisionsberättelse över| | |granskningen av| | |Regeringskansliets | | |årsredovisning. | ------------------------------------------------------- |____________ |______________ | | | | |Denna lag träder i kraft |Denna lag träder i kraft| |den 1 maj 1997 och skall |den 1 juli 1997 och skall| |tillämpas i fråga om |tillämpas i fråga om| |räkenskapsår fr.o.m. 1997 |räkenskapsår fr.o.m. 1997.| ------------------------------------------------------- ------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------