Ekonomisk brottslighet
Betänkande 1999/2000:JuU5
Justitieutskottets betänkande
1999/2000:JUU05
Ekonomisk brottslighet
Innehåll
1999/2000
JuU5
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens årliga skrivelse om den ekonomiska brottsligheten, en med anledning av skrivelsen väckt motion samt yrkanden ur sex motioner väckta under den allmänna motionstiden 1999. Utskottet, som avstyrker bifall till samtliga motionsyrkanden, föreslår att regeringens skrivelse läggs till handlingarna.
I ärendet föreligger sju reservationer, varav två (m, kd, fp) och fem (m, fp).
Skrivelsen
Regeringen (Justitiedepartementet) har i skrivelse 1999/2000:22 lämnat sin årliga rapport till riksdagen om läget i fråga om den ekonomiska brottsligheten.
Motionerna
Motion väckt med anledning av skrivelsen
1999/2000:Ju3 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kampen mot den ekonomiska brottsligheten,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åklagarorganisationen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Ekobrottsmyndigheten,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skattebrottsenheterna,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljösanktionsavgifter,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillsynsavgifter.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1999
1999/2000:Ju301 av Bengt Silfverstrand och Anders Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en kartläggning av åklagarmyndigheternas resurser och kompetens i syfte att stävja ekonomisk brottslighet.
1999/2000:Ju302 av Christel Anderberg (m) vari yrkas
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utbildning på ekobrottsområdet,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en förstärkning av Ekorådets roll.
1999/2000:Ju727 av Sylvia Lindgren och Anita Johansson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder och initiativ för att ytterligare förstärka insatserna mot ekonomisk brottslighet.
1999/2000:Ju729 av Bengt Silfverstrand och Anders Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder mot ekonomisk brottslighet.
1999/2000:Ju805 av Mikael Oscarsson (kd) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om metoderna för att bekämpa ekonomisk brottslighet.
1999/2000:Ju812 av Ulla Wester och Kaj Larsson (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i lagstiftningen att åklagaren ges moderna instrument för att "frysa" tillgångar interimistiskt vid grov ekonomisk brottslighet.
Utskottet
Bakgrund
I april 1995 beslutade regeringen om en samlad strategi mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades för riksdagen i skrivelse 1994/95:217. Riksdagen hade ingenting att erinra mot den framlagda strategin (bet. 1994/95:JuU25, rskr. 412).
I strategin slås fast som ett övergripande mål att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. Åtgärder skall vidtas som innebär en effektivisering när det gäller att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. I detta ligger bl.a. att kontrollen skall effektiviseras och att myndigheterna skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt.
Kampen mot den ekonomiska brottsligheten skall vara en prioriterad verksamhet för myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att samordna myndigheternas prioriteringar och att utveckla deras samarbete. Vidare skall myndigheternas kompetens i fråga om ekonomisk brottslighet höjas.
En annan huvudpunkt i strategin är att näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten, bl.a. genom att utveckla affärs-etik och kontroll.
För att genomföra dessa mål redovisades i strategin ett brett åtgärdsprogram. Detta omfattar bl.a. förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning, förbättrad myndighetsstruktur, gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna, affärsetik och internkontroll inom näringslivet, snabbare utredning och process, förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser m.m., sanering av utsatta branscher, effektivare lagstiftning om penningtvätt, effektivare sanktionsregler, aktivt internationellt arbete bl.a. inom EU, ökad forskning, information till allmänheten samt effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet.
I syfte att underlätta arbetet inrättades i december 1994 en arbetsgrupp inom Regeringskansliet. Arbetsgruppen, som kallas regeringens ekobrottsberedning, består av tjänstemän från Justitiedepartementet, Finansdepartementet, Näringsdepartementet och Miljödepartementet. En chefstjänsteman vid Justitiedepartementet är ordförande.
Regeringen redovisar varje år läget beträffande den ekonomiska brottsligheten i en skrivelse till riksdagen. Tidigare skrivelser har lämnats till riksdagen i oktober 1996, 1997 respektive 1998 (skr. 1996/97:49, bet. JuU6, rskr. 149, skr. 1997/98:38, bet. JuU8, rskr. 144 och skr. 1998/99:25, bet. JuU9, rskr. 178).
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
Skrivelsen innehåller regeringens årliga rapport till riksdagen om läget beträffande den ekonomiska brottsligheten.
I skrivelsen redovisas översiktligt de åtgärder som vidtagits sedan föregående lägesrapport i oktober 1998 inom ramen för regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.
Till de åtgärder som behandlas hör uppbyggnaden och utvecklingen av den nya myndighetsstrukturen, däribland en ny organisation för bekämpning av miljöbrott, utvecklingen av den internationella ekobrottsbekämpningen, forskning om ekonomisk brottslighet och brottsförebyggande arbete.
Vidare redovisas lagstiftningsarbete och andra åtgärder rörande bl.a. olagliga oljeutsläpp, sekretess, penningtvätt, näringsförbud, handel med elektroniska pengar, insiderhandel, taxitrafik, bulvanförhållanden och handel med skalbolag.
Överväganden
Åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten
I motionerna Ju727 (s), Ju729 (s), Ju805 (kd) och Ju812 (s) begärs att ytterligare åtgärder vidtas i bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Bland annat begärs att möjligheter att använda buggning skall införas samt att möjligheterna att använda hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall utvidgas. Vidare begärs en ny lagreglering som gör det möjligt för åklagare att interimistiskt frysa tillgångar. Ytterligare åtgärder begärs också för att komma åt ekonomisk brottslighet inom vissa branscher, den s.k. karusellhandeln (gränsöverskridande handel i syfte att undandra mervärdesskatt) och handeln med skalbolag.
Inom Regeringskansliet och hos olika myndigheter pågår arbete för att utveckla ytterligare åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Bland annat pågår följande lagstiftningsarbete och projekt.
Frågan om möjligheterna att använda buggning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning behandlas i Buggningsutredningens betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46).
Buggningsutredningen föreslår bl.a. att buggning införs som ett nytt straffprocessuellt tvångsmedel. Åtgärden skall enligt förslaget få användas vid förundersökning angående brott som har ett minimistraff på fyra års fängelse, grovt narkotikabrott och grov varusmuggling avseende narkotika samt vid försök, förberedelse eller stämpling till nu nämnda brott. För att buggning skall få användas krävs enligt förslaget vidare att någon är skäligen misstänkt för brottet, att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen och att skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse.
Buggningsutredningen föreslår vidare att möjligheterna att använda hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning utökas. Bland annat föreslås att tillämpningsområdet för åtgärderna vidgas samt att åklagaren skall ges en interimistisk beslutsrätt.
Buggningsutredningens betänkande bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. Enligt vad utskottet inhämtat kommer en proposition att lämnas under våren år 2000.
I fråga om införandet av en möjlighet att frysa tillgångar, dvs. att tillfälligt stoppa eller senarelägga en transaktion, lämnades ett förslag härom i Penningtvättutredningens betänkande Bekämpande av penningtvätt (SOU 1997:36). Enligt förslaget skulle det vara möjligt att under högst två dygn dröja med en transaktion som ett företag finner misstänkt och där uppgifter lämnats till finanspolisen. Beslut härom skulle enligt förslaget fattas av åklagare.
Regeringen ansåg att frågan krävde ytterligare beredning och beslutade att inte behandla den i samband med beredningen av Penningtvättutredningens betänkande.
Enligt vad utskottet inhämtat har regeringen för avsikt att behandla frågan om möjligheten att införa ett frysningsinstitut i samband med beredningen av Förverkandeutredningens betänkande (dir. 1997:48) som kommer att lämnas till regeringen under januari månad år 2000.
I Branschsaneringsutredningens slutbetänkande Branschsanering - och andra metoder mot ekobrott (SOU 1997:111) som inkom till regeringen i september 1997 presenterades en rad förslag till åtgärder mot ekonomisk brottslighet inom branscher som är särskilt utsatta för sådan kriminalitet. Bland annat lämnades förslag om att införa ett system med licensavgifter.
Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet och berör flera departement.
I fråga om karusellhandeln har Ekobrottsmyndigheten för avsikt att särskilt uppmärksamma denna form av brottslighet under år 2000. Ekobrottsmyndigheten, skattemyndigheterna, tullen och åklagarväsendet arbetar för närvarande med att finna lämpliga former för detta arbete.
Vad gäller skalbolagshandeln har Riksskatteverket hos regeringen hemställt om ny lagstiftning i enlighet med en promemoria upprättad av Skattemyndigheten i Stockholms län. Promemorian har remissbehandlats. Den och remissvaren bereds för närvarande inom Finansdepartementet.
Utskottet anser i likhet med motionärerna att det är viktigt att beivra den ekonomiska brottsligheten. Utskottet konstaterar att det på olika håll pågår arbete för att utveckla sådana åtgärder som aktualiseras genom motionerna. Något uttalande från riksdagens sida behövs således inte, och den pågående beredningen bör inte heller föregripas. Utskottet avstyrker därför motionerna Ju727, Ju729, Ju805 och Ju812 i här behandlade delar.
Också i motion Ju301 (s) framhålls vikten av att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Motionärerna begär i detta syfte en kartläggning av hur åklagarväsendets ekobrottsbekämpning fungerar och vilka resurser som finns för att utreda ekonomiska brott.
Ekobrottsmyndigheten svarar för ekobrottsbekämpningen i Stockholms län, Skåne län, Västra Götalands län, Hallands län och Gotlands län. Ekobrottsmyndigheten handlägger också mål som rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning eller internationell anknytning eller som är av principiell natur eller stor omfattning. I övrigt svarar respektive åklagarmyndighet för detta arbete. Ekobrottsmyndigheten svarar under Riksåklagaren för samordningen av ekobrottsbekämpningen i hela landet.
Inriktningen av åklagarväsendets verksamhet regleras av regeringen. I vilken grad och på vilka sätt verksamhetsmålen har uppfyllts skall återrapporteras till regeringen. Av regleringsbreven för åklagarväsendet för år 1999 följer bl.a. att åklagarorganisationen har att till regeringen rapportera vilka resurser som lagts ned på ärenden rörande ekonomisk brottslighet (inklusive miljöbrott) samt vilka åtgärder som vidtagits för att prioritera sådana ärenden. Vidare följer att Ekobrottsmyndigheten har att till regeringen inkomma med uppgifter om bl.a. hur många ärenden som lett till lagföring, antalet inkomna respektive avslutade ärenden samt vilka åtgärder som vidtagits för att utveckla rationella arbetsmetoder och en hög kompetens. Ekobrottsmyndigheten skall dessutom inkomma med en årlig rapport om den ekonomiska brottsligheten, förslag till hur åtgärderna mot den ekonomiska brottsligheten kan förbättras och vilka åtgärder som vidtagits för att i samband med andra myndigheter effektivisera ekobrottsbekämpningen.
Därtill kommer att regeringen varje år beslutar om myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Uppdragen är gemensamma för ett antal myndigheter, däribland åklagarorganisationen och Ekobrottsmyndigheten, och skall återrapporteras till regeringen. Av de myndighetsgemensamma målen och riktlinjerna för år 1999 följer att insatserna mot den ekonomiska brottsligheten skall prioriteras av myndigheterna. Myndigheterna skall därvid bl.a. lägga ökad tonvikt vid det brottsförebyggande arbetet, utveckla myndighetssamarbetet samt prioritera kompetens- och metodutveckling.
Redovisningen av verksamhetsmålen och de åtgärder som vidtagits i fråga om ekobrottsbekämpningen lämnas i respektive myndighets årsredovisning. I denna och i budgetunderlaget för kommande år lämnas också en redovisning över hur myndighetens resurser använts och vilka resurser som krävs för det fortsatta arbetet.
Utskottet konstaterar att arbetet inom åklagarväsendet med att bekämpa den ekonomiska brottsligheten löpande följs upp i budgetarbetet. Härvid kartläggs också vilka behov av resurser som finns inom åklagarväsendet. Enligt utskottet finns det för närvarande inte anledning att tillsätta någon utredning för en översyn av åklagarväsendets ekobrottsbekämpning. Motion Ju301 avslås.
I motion Ju3 (m) framhåller motionärerna att det i och för sig är viktigt att bekämpa den ekonomiska brottsligheten, men att detta inte får ske på ett sådant sätt att beviskraven sänks eller att respekten för medborgarnas integritet urholkas.
Utskottet har tidigare prövat yrkanden om integritet kontra en effektiv brottsbekämpning, senast under våren 1999. Utskottet konstaterade därvid att utvecklingen av ny teknik inom bl.a. IT- och teleområdena har skapat nya och effektivare verktyg för brottsbekämpningen, men att detta också inneburit att frågor om den personliga integriteten kommit i fokus. Utskottet påtalade att det på departementet pågick arbete i ett flertal olika ärenden med bäring på dessa problem. Bland annat hänvisade utskottet till beredningen av Buggningsutredningens betänkande och påtalade att frågan om förhållandet mellan effektivitet och integritet i brottsbekämpningen kommer att analyseras i detta sammanhang. Utskottet nämnde även att regeringen övervägde att initiera en samlad analys från integritetssynpunkt av tvångsmedelslagstiftningen men att frågan om formerna för en sådan analys fick anstå till dess att resultaten av de pågående övervägandena förelåg. Utskottet konstaterade sammanfattningsvis att det inte syntes föreligga någon egentlig oenighet när det gäller vikten av att integritetsfrågorna uppmärksammas i lagstiftningsarbetet och avstyrkte motionsyrkandet (bet. 1998/99:JuU21 s. 6 f).
Utskottet är liksom tidigare av uppfattningen att det är viktigt att integritetsfrågorna uppmärksammas i lagstiftningsarbetet. Det är därför positivt att regeringen överväger att initiera en samlad analys av tvångsmedelslagstiftningen från integritetssynpunkt. Utskottet anser också att det ur rättssäkerhetssynpunkt är viktigt och nödvändigt att höga beviskrav upprätthålls. Enligt utskottets mening är det dock självklart att regeringen beaktar sådana aspekter i lagstiftningsarbetet. Något särskilt uttalande är enligt utskottet inte nödvändigt. Utskottet avstyrker motion Ju3 i denna del.
Den nya myndighetsstrukturen
Resurser till åklagarväsendet
I motion Ju3 (m) begärs att ytterligare resurser skall anvisas till åklagarväsendet för att möjliggöra att experter kan hyras in vid utredning av ekobrott. I motionen begärs vidare att ytterligare resurser skall anvisas till Ekobrottsmyndigheten för att fullfölja uppbyggnaden av och höja kompetensen inom myndigheten. Även i motion Ju302 (m) framhålls att kompetensen i fråga om ekobrott måste höjas. Motionären anser att betydande utbildningsinsatser måste genomföras i detta syfte.
Frågan om åklagarväsendets resurser har behandlats helt nyligen av utskottet i budgetbetänkandet för år 2000. Utskottet tillstyrkte därvid regeringens förslag om att för år 2000 anvisa knappt 695 miljoner kronor till åklagarorganisationen och drygt 250 miljoner kronor till Ekobrottsmyndigheten. För Ekobrottsmyndighetens del ingår i anslaget resursförstärkningar för att ge myndigheten förutsättningar för att fullfölja uppbyggnaden av myndigheten (prop. 1999/2000:1 utg.omr. 4 s. 90 f, bet. JuU1).
Utskottet finner inte anledning att nu föreslå ytterligare resurser. Motionerna Ju3 och Ju302 avstyrks i nu behandlade delar.
Ekorådet
I motion Ju302 (m) begärs att Ekorådets roll skall förstärkas.
Ekorådet inrättades den 1 januari 1998 för samordning av myndigheternas arbete mot den ekonomiska brottsligheten.
I Ekorådet ingår riksåklagaren (ordförande), generaldirektören för Ekobrottsmyndigheten, rikspolischefen, generaltulldirektören, generaldirektören för BRÅ, generaldirektören för Finansinspektionen och generaldirektören för Riksskatteverket. I rådet ingår också företrädare för Statens jordbruksverk, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) och Patent- och registreringsverket. Ekobrottsmyndigheten är kanslifunktion för rådet.
Ekorådets verksamhet regleras i förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. Av förordningen följer att Ekorådet skall följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten i samhället, tidigt uppmärksamma nya inslag i den ekonomiska brottsligheten, vara forum för överläggningar som rör samordning av de berörda myndigheternas verksamhetsplanering inom ekobrottsområdet, ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa den ekonomiska brottsligheten samt analysera och utvärdera insatserna. Ekorådet har också till uppgift att behandla den årliga rapport som Ekobrottsmyndigheten skall lämna till regeringen med underlag för regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer för ekobrottsbekämpningen.
I sammanhanget bör också nämnas att det i anslutning till Ekorådet har bildats en arbetsgrupp med företrädare för samtliga myndigheter som ingår i rådet. Arbetsgruppen fungerar som ett beredande organ i förhållande till Ekorådet. Arbetsgruppen har också initierat projekt som berört två eller flera av myndigheterna. Vidare har gruppen enligt regeringen haft en viktig roll i informationsutbytet mellan myndigheterna, bl.a. har behovet av tidig information om nya företeelser inom den ekonomiska brottsligheten, "early warning", kunnat tillgodoses genom arbetsgruppen.
Utskottet uttalade sig i samband med förra årets lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten över ett liknande motionsyrkande. Utskottet ansåg därvid att det var för tidigt att uttala sig om hur den nya organisationen och arbetsformerna i detalj kommer att påverka ekobrottsbekämpningen. Den fortsatta utvecklingen borde därför avvaktas (bet. 1998/99:JuU9 s. 4).
Utskottet konstaterar att Ekorådet givits en central roll i den nya organisationen för ekobrottsbekämpning. Avgränsningen mellan Ekorådets och de medverkande myndigheternas verksamhet framstår enligt utskottet som ändamålsenlig. Det finns enligt utskottet inte anledning att förorda några förändringar i Ekorådets uppgifter. Motion Ju302 avstyrks i här behandlad del.
Skattebrottsenheterna
Sedan den 1 januari 1998 kan skattemyndigheterna i viss utsträckning handlägga utredningar om ekonomisk brottslighet (prop. 1997/98:10, bet. SkU10, rskr. 70). Den brottsutredande verksamheten bedrivs vid särskilda skattebrottsenheter inom skatteförvaltningen. Dessa skall organisatoriskt hållas åtskilda från skatteutredningsverksamheten. Sedan den 1 januari 1999 finns särskilda skattebrottsenheter inrättade vid samtliga landets tio regionala skattemyndigheter.
I motion Ju3 (m) framhålls att det bör övervägas om inte ansvarsfördelningen mellan skattebrottsenheterna och Ekobrottsmyndigheten kan göras tydligare.
Omfattningen av skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet framgår av lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar. Enligt lagen får skattemyndigheterna bedriva spaning och verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken. Skattemyndigheterna får vidare utreda viss brottslighet på egen hand om påföljden beräknas bli böter och det kan antas att den misstänkte kommer att erkänna gärningen. När det gäller förundersökningar av brott i övrigt får skattemyndighet inte vidta några åtgärder om inte åklagare har begärt myndighetens biträde. Det är alltså åklagaren som avgör i vilken mån biträde bör ske genom skattebrottsenheterna eller om polisen bör anlitas för förundersökningen. Det är också åklagaren som leder förundersökningen. Skattemyndighet får inte heller verkställa beslut om tvångsmedel. Om det skulle bli aktuellt att använda sig av tvångsmedel måste åklagaren alltså anlita biträde av polisen.
I samband med att skatteutskottet behandlade lagförslaget bereddes justitieutskottet tillfälle att yttra sig över detta. Utskottet tillstyrkte förslaget. Utskottet ansåg därvid att det skulle vara mindre lämpligt att lägga hela ansvaret för utredning av skattebrott på Ekobrottsmyndigheten. Det tyngst vägande skälet härför var enligt utskottet att en sådan ordning inte skulle medföra någon lättnad för polisen. Vidare ansåg utskottet att alla mer eller mindre rutinmässiga skattebrott inte passade in i Ekobrottsmyndighetens organisation och planerade verksamhet (1997/98:JuU2y s. 5).
Av skrivelsen framgår att en central samrådsgrupp inrättats för att underlätta samverkan mellan skattebrottsenheterna och polis- och åklagarmyndigheterna. I gruppen behandlas frågor av övergripande och praktisk natur, såsom registertillgång, ärendefördelning, praktiska arbetsformer, praktiktjänstgöring och Ekobrottsmyndighetens stödjande funktion (se även skr. 1998/99:25 s. 42).
Utskottet konstaterar att det av lagen om skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar klart framgår vilka befogenheter skattebrottsenheterna har. Bland annat framgår att det är åklagaren som i varje enskilt fall har att ta ställning till om det är lämpligt att utredningen görs av en skattebrottsenhet. Undantag utgör endast okomplicerade utredningar där man kan räkna med ett bötesstraff efter erkännande. Oklarheter i fråga om ansvarsfördelningen mellan åklagarväsendet och skattebrottsenheterna torde därför inte uppkomma. Därtill kommer att en central samrådsgrupp inrättats för att underlätta samverkan mellan de olika myndigheterna. Skulle frågor rörande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna uppstå bör sådana frågor kunna behandlas i denna grupp. Med det anförda avstyrker utskottet motion Ju3 i denna del.
Bekämpning av miljöbrott
Miljösanktionsavgifter
Av 30 kap. 1 § miljöbalken följer att en näringsidkare skall åläggas att betala miljösanktionsavgift i vissa fall när han vid bedrivandet av sin verksamhet åsidosatt föreskrifter eller tillstånd och villkor som har meddelats med stöd av balken. Avgiften bygger på ett strikt ansvar.
Miljösanktionsavgiften påförs genom beslut av tillsynsmyndigheten och får överklagas till miljödomstol. Enligt 30 kap. 5 § miljöbalken skall avgiften betalas inom trettio dagar efter det att avgiften har beslutats eller den längre tid som anges i beslutet. Efter den sista betalningsdagen får avgiften verkställas såsom en dom som har vunnit laga kraft. Den är alltså direkt verkställbar.
I motion Ju3 (m) begärs att nuvarande ordning ändras på så sätt att miljösanktionsavgift inte skall kunna verkställas innan ett eventuellt överklagande av tillsynsmyndighetens beslut härom blivit slutligt prövat.
Regeringen gjorde i proposition 1997/98:45 Miljöbalk bedömningen att ett beslut om miljösanktionsavgift borde vara direkt verkställbart för att ett överklagande inte skulle kunna ske enbart i syfte att skjuta upp betalningsskyldigheten. Regeringen anförde därvid att det i de fall då beslutet kommer upp till prövning kan bli en väsentlig fördröjning av verkställbart beslut från det att överträdelsen skedde. Betydande räntevinster och liknande ekonomiska fördelar skulle därigenom komma den tillgodo som överklagade för att skjuta på exekutionstiden (s. 545 f).
Jordbruksutskottet behandlade under våren 1998 den ovan angivna propositionen samt en motion med liknande innehåll som den nu aktuella. Justitieutskottet bereddes tillfälle att yttra sig över propositionen och motionen.
Justitieutskottet delade regeringens uppfattning att miljösanktionsavgifterna borde kunna tas ut utan hinder av att beslutet inte vunnit laga kraft. Utskottet påtalade därvid att miljödomstolen med stöd av 28 § förvaltningsprocesslagen kan förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas. Detta borde enligt utskottet ge en erforderlig garanti för att obefogade beslut om miljösanktionsavgift inte verkställs (1997/98:JuU4y s. 14 f).
Jordbruksutskottet tillstyrkte regeringens förslag och avstyrkte motionen (bet. 1997/98:JoU20 s. 128 f).
Utskottet finner inte skäl att göra någon annan bedömning än den utskottet tidigare gjort och avstyrker motion Ju3 i nu behandlad del.
Tillsynsavgifter
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får enligt 27 kap. 1 § miljöbalken meddela föreskrifter om avgift för prövning och tillsyn enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken. När det gäller en kommunal myndighetsverksamhet får kommunfullmäktige meddela föreskrifter om sådana avgifter. Den operativa tillsynen svarar länsstyrelserna och de kommunala nämnderna för.
I motion Ju3 (m) begärs att systemet med tillsynsavgifter granskas vid kommande utvärdering av miljöbalkens tillämpning. Bland annat anser motionärerna att det måste klarläggas huruvida uttagandet av tillsynsavgifter missbrukas samt under vilka förutsättningar tillsynsavgift tas ut.
Regeringen kommer inom kort att tillsätta en parlamentarisk kommitté i syfte att utvärdera miljöbalken. Kommittén kommer enligt regeringen bl.a. att få i uppgift att studera miljöbalkens tillämpning och belysa konsekvenserna av miljöbalken inom olika verksamheter. Enligt regeringen är det naturligt att det straffrättsliga systemet och tillsynen enligt miljöbalken kommer att ingå i översynen.
Utskottet konstaterar att den parlamentariska kommitté som skall ges i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken även kommer att se över tillsynsfrågorna. Det finns därför enligt utskottet inte anledning att göra något särskilt uttalande i frågan. Motion Ju3 avstyrks i denna del.
Övrigt
I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av skrivelsen.
Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten
att riksdagen avslår motionerna 1999/2000:Ju727, 1999/2000:Ju729, 1999/2000:Ju805 yrkande 2 och 1999/2000:Ju812,
2. beträffande kartläggning av åklagarväsendets ekobrottsbekämpning
att riksdagen avslår motion 1999/2000:Ju301,
res. 1 (m, kd, fp)
3. beträffande effektiviteten i brottsbekämpningen
att riksdagen avslår motion 1999/2000:Ju3 yrkande 1,
res. 2 (m, kd, fp)
4. beträffande resurser till åklagarväsendet
att riksdagen avslår motionerna 1999/2000:Ju3 yrkandena 2 och 3 och 1999/2000:Ju302 yrkande 4,
res. 3 (m, fp)
5. beträffande Ekorådet,
att riksdagen avslår motion 1999/2000:Ju302 yrkande 5,
res. 4 (m, fp)
6. beträffande skattebrottsenheterna
att riksdagen avslår motion 1999/2000:Ju3 yrkande 4,
res. 5 (m, fp)
7. beträffande miljösanktionsavgifter
att riksdagen avslår motion 1999/2000:Ju3 yrkande 5,
res. 6 (m, fp)
8. beträffande tillsynsavgifter
att riksdagen avslår motion 1999/2000:Ju3 yrkande 6,
res. 7 (m, fp)
9. beträffande lägesrapport i fråga om den ekonomiska brottsligheten
att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1999/2000:22 till handlingarna.
Stockholm den 7 december 1999
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Ingvar Johnsson (s), Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Alice Åström (v), Ingemar Vänerlöv (kd), Anders G Högmark (m), Ann-Marie Fagerström (s), Maud Ekendahl (m), Helena Frisk (s), Morgan Johansson (s), Yvonne Oscarsson (v), Ragnwi Marcelind (kd), Jeppe Johnsson (m), Gunnel Wallin (c), Siw Persson (fp) och Thomas Julin (mp).
Reservationer
1. Kartläggning av åklagarväsendets ekobrottsbekämpning (mom. 2)
Gun Hellsvik (m), Ingemar Vänerlöv (kd), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m), Ragnwi Marcelind (kd), Jeppe Johnsson (m) och Siw Persson (fp) anför:
Vi anser att åklagarväsendet måste få erforderliga resurser för att kunna klara av det i många fall krävande utredningsarbetet i samband med ekonomisk brottslighet. Mot denna bakgrund är det angeläget att göra en oberoende och förutsättningslös kartläggning av hur åklagarmyndigheterna fungerar och vilka resurser som finns för att utreda ekonomiska brott. En sådan utredning bör göras under ledning av forskare med förankring i juridisk fakultet så att oberoende och neutralitet säkras. Utredningsarbetet bör kompletteras med praktisk kunskap om utredning och revision.
Det ankommer på regeringen att vidta erforderliga åtgärder med anledning av det anförda.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande kartläggning av åklagarväsendets ekobrottsbekämpning
att riksdagen med anledning av motion 1999/2000:Ju301 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 1.
2. Effektiviteten i brottsbekämpningen (mom. 3)
Gun Hellsvik (m), Ingemar Vänerlöv (kd), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m), Ragnwi Marcelind (kd), Jeppe Johnsson (m) och Siw Persson (fp) anför:
Den ekonomiska brottsligheten är utan tvivel ett allvarligt problem. Vi anser därför att den måste bekämpas, inte minst för att upprätthålla respekten för den straffrättsliga lagstiftningen och värna moralen i näringslivet och samhället i övrigt.
Den ekonomiska brottsligheten måste dock bekämpas inom de gränser som rättsstaten sätter. Vi kan inte tillåta att kampen mot denna typ av brottslighet leder till en urholkning av de värden som statsmakterna har ett särskilt ansvar att skydda. Trots de bevissvårigheter som ofta föreligger i fråga om ekonomisk brottslighet kan det sålunda aldrig godtas att beviskraven sänks för att lättare få till stånd en fällande dom. Det kan inte heller accepteras att respekten för den enskildes integritet urholkas.
Vad som nu krävs är att regeringen inom ramen för den utredning som aviserades våren 1999 (se bet. 1998/99:JuU21 s. 6) tar ett samlat grepp om integritetsfrågorna och väger dessa mot kraven på effektivitet i brottsbekämpningen.
Det bör ankomma på regeringen att beakta det nu anförda vid utformningen av direktiv för utredningen.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande effektiviteten i brottsbekämpningen
att riksdagen med anledning av motion 1999/2000:Ju3 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 2.
3. Resurser till åklagarväsendet (mom. 4)
Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m), Jeppe Johnsson (m) och Siw Persson (fp) anför:
Vi anser att åklagarväsendet måste ges ökade resurser för att på ett effektivt sätt kunna bekämpa den ekonomiska brottsligheten.
Enligt vår uppfattning saknas det tillräcklig kompetens vid utredningen av vissa ekobrott. Åklagarna bör ha rätt och skyldighet att i dessa fall anlita experter med särskilda kunskaper i t.ex. skatterätt, miljörätt och associationsrätt. För att möjliggöra att sådan extern kompetens skall kunna hyras in måste åklagarorganisationen ges ökade resurser.
Även Ekobrottsmyndigheten måste ges ökade resurser. Vi stödde inte inrättandet av Ekobrottsmyndigheten. När nu myndigheten kommit i gång med sin verksamhet anser vi dock att dess verksamhet måste göras så effektiv som möjligt för att kunna möta den alltmer kvalificerade ekobrottsligheten. Vi anser t.ex. att det är av yttersta vikt att utbildningen på ekobrottsområdet intensifieras. Vidare anser vi att fler ekobrottsutredare och mer specialiserad kompetens, inte minst i fråga om IT, krävs för att förbättra och säkerställa en hög kvalitet i utredningsarbetet. Det måste även vara möjligt för myndigheten att köpa in särskild spetskompetens i de fall det behövs. Vi vill därför betona vikten av att Ekobrottsmyndigheten ges tillräckliga resurser för att fullfölja uppbyggnaden av myndigheten och för att möta de krav på särskild kompetens som ställs i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Det ankommer på regeringen att beakta vad vi nu anfört i det kommande budgetarbetet.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande resurser till åklagarväsendet
att riksdagen med anledning av motionerna 1999/2000:Ju3 yrkandena 2 och 3 och 1999/2000:Ju302 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 3.
4. Ekorådet (mom. 5)
Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m), Jeppe Johnsson (m) och Siw Persson (fp) anför:
Vi anser att Ekorådet fyller en mycket viktig funktion i ekobrottsbekämpningen, inte minst i fråga om att följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten i samhället och samordna de berörda myndigheternas insatser inom ekobrottsområdet. Ekorådets roll och ansvar bör dock ytterligare förstärkas. Vi anser t.ex. att Ekorådet bör ges i uppdrag att ansvara för den årliga rapport som utgör underlag för regeringens myndighetsgemensamma mål och riktlinjer. Vidare borde det vara självklart att rådet ansvarade för kontakterna med regeringen vid diskussioner om vilka åtgärder som krävs för en effektiv brottsbekämpning.
Det ankommer på regeringen att vidta erforderliga åtgärder med anledning av det anförda.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande Ekorådet
att riksdagen med anledning av motion 1999/2000:Ju302 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reser-vation 4.
5. Skattebrottsenheterna (mom. 6)
Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m), Jeppe Johnsson (m) och Siw Persson (fp) anför:
Vi anser att nuvarande organisation där både skattemyndigheternas skattebrottsenheter och Ekobrottsmyndigheten ägnar sig åt utredande verksamhet är svåröverskådlig. Enligt vår mening är risken med en sådan organisation att ansvarsfördelningen uppfattas som oklar. Inte minst eftersom Ekobrottsmyndigheten till skillnad från skattebrottsenheterna inte finns på alla håll i landet. Det bör därför övervägas om inte ansvarsfördelningen mellan de olika myndigheterna skulle kunna göras tydligare.
Det ankommer på regeringen att vidta erforderliga åtgärder med anledning av det anförda.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande skattebrottsenheterna
att riksdagen med anledning av motion 1999/2000:Ju3 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 5.
6. Miljösanktionsavgifter (mom. 7)
Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m), Jeppe Johnsson (m) och Siw Persson (fp) anför:
Som framgått ovan kan ett beslut om miljösanktionsavgift verkställas utan hinder av att den som påförts avgiften överklagat beslutet till miljödomstolen. Även om miljödomstolen har möjlighet att förordna att det överklagade beslutet inte får verkställas, anser vi att det är principiellt felaktigt att ett beslut om betalningsskyldighet skall kunna verkställas innan frågan om huruvida betalningsskyldighet föreligger blivit slutligt prövad.
Det ankommer på regeringen att snarast återkomma till riksdagen med förslag till en ändring av miljöbalken i enlighet med vad vi nu anfört.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 7 bort ha följande lydelse:
7. beträffande miljösanktionsavgifter
att riksdagen med anledning av motion 1999/2000:Ju3 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 6.
7. Tillsynsavgifter (mom. 8)
Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m), Jeppe Johnsson (m) och Siw Persson (fp) anför:
Vi välkomnar att regeringen avser att tillsätta en parlamentarisk kommitté i syfte att utvärdera miljöbalken och dess tillämpning. Enligt vår mening bör kommittén även ges i uppdrag att särskilt granska systemet med tillsynsavgifter. Härvid bör följande beaktas.
Vi hyser vissa farhågor för att tillsynsmyndigheter, speciellt de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna, använder möjligheten att ta ut tillsynsavgifter för att finansiera kommunala verksamheter som inte har med tillsynsverksamheten att göra. I utvärderingen bör det därför granskas om sådant missbruk förekommer och hur det kan förhindras.
Vidare anser vi att det i utvärderingen bör belysas på vilka grunder tillsynsavgifter tas ut och i vilken utsträckning tillsynsmyndigheterna utövar sin tillsynsskyldighet. Det kan enligt vår mening inte vara rimligt att en näringsidkare får betala tillsynsavgift utan att tillsynsmyndigheten utför någon konkret prestation.
Det ankommer på regeringen att se till att det ovan anförda tillgodoses i direktiven för den parlamentariska kommittén.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 8 bort ha följande lydelse:
8. beträffande tillsynsavgifter
att riksdagen med anledning av motion 1999/2000:Ju3 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 7.