Effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd
Betänkande 1991/92:UU11
Utrikesutskottets betänkande
1991/92:UU11
Effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd
Innehåll
1991/92 UU11
Sammanfattning
Detta betänkande behandlar riksdagens revisorers förslag 1991/92:11 angående effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd jämte motioner som väckts i anslutning till revisorernas förslag.
Inledningsvis återges en sammanfattning av revisorernas förslag. Därefter följer en uppräkning av de väckta motionerna och avslutningsvis utskottets överväganden.
Sammanfattning av revisorernas förslag
Riksdagens revisorers granskning av effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd har i huvudsak koncentrerats till det bistånd som administreras av SIDA och har baserats på analys av såväl aktuella utredningar och rapporter som interna SIDA-dokument. Därutöver har intervjuer ägt rum med ett stort antal chefer och andra tjänstemän på SIDA samt med företrädare för regeringskansliet och med ledamöter av SIDAs styrelse. En särskild utredning om närkonsulterna på SIDA har på revisorernas uppdrag genomförts av Ronnie Eklund, docent i civilrätt vid Stockholms universitet.
Revisorerna har ägnat särskild uppmärksamhet åt mål- och regelstrukturen, rollfördelningen i planeringen och genomförandet av biståndet, samordningen, resursplaneringen samt utvärderingsverksamheten.
Revisorerna har konstaterat att de medel som riksdagen anvisar till utvecklingsbistånd i enlighet med enprocentsmålet inte fullt ut kunnat utnyttjas för långsiktiga utvecklingsinsatser eller katastrofbistånd. Stora reservationer har byggts upp, och biståndsbegreppet har vidgats till att omfatta även andra verksamheter. Riksdagens styrning och insyn försvagas av att informationen i flera avseenden är ofullständig och av att regeringen och SIDA har rätt att fatta beslut rörande biståndsadministrationens storlek och biståndets fördelning utöver de ramar som beslutas av riksdagen. För att komma till rätta med dessa problem anser revisorerna bl.a. att regeringens information till riksdagen behöver förbättras så att det klart framgår i vilken utsträckning reservationsmedel är intecknade eller disponibla för nya biståndsåtaganden, att allt SIDA-bistånd som bygger på avtal med programländerna bör räknas in i de s.k. landramarna eller på annat sätt fördelas i enlighet med riksdagsbeslut och att kostnaderna för SIDAs administration bör framgå av det av riksdagen beslutade förvaltningsanslaget. Frågan om en förändrad anslagskonstruktion som tillgodoser dessa synpunkter bör, enligt revisorernas mening, utredas närmare av regeringen.
Revisorerna anser att regeringens styrning av SIDA bör vara mera målinriktad och mindre detaljerad. Rollfördelningen mellan utrikesdepartementet och SIDA behöver ses över, och regeringen bör för riksdagen redovisa utrikesdepartementets egen roll som handläggande biståndsorganisation och hur dess verksamhet följs upp och kontrolleras.
Revisorerna har uppmärksammat en rad problem som rör SIDAs inre arbete och förutsätter att SIDA och regeringen vidtar åtgärder för att lösa dessa. Utvärderingsfunktionen på SIDA behöver enligt revisorernas mening förstärkas, och formerna för kontroll av hur mottagarländerna använder svenska biståndsmedel bör tydligare regleras i avtalen mellan Sverige och mottagarländerna. Det parlamentariska inslaget i SIDAs styrelse är stort, och revisorerna anser att frågan om den parlamentariska representationen i statliga myndigheters styrelser bör utredas närmare.
Granskningen av SIDAs användning av s.k. närkonsulter har visat att dessa, i strid med fattade riksdagsbeslut och uttalanden från regeringen, i viss utsträckning utför arbetsuppgifter av myndighetskaraktär. I några fall är dessutom deras arbetsvillkor sådana att det kan ifrågasättas om SIDA går fritt från arbetsgivaransvar. Revisorerna förutsätter att utnyttjandet av närkonsulter på uppgifter av myndighetskaraktär upphör och att SIDA tillser att konsulternas arbetsvillkor utformas så att tveksamheter rörande SIDAs arbetsgivaransvar inte kan uppstå.
Riksdagens revisorer hemställer
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till förändrad konstruktion av biståndsanslaget och förbättrad redovisning till riksdagen i enlighet med vad revisorerna anfört,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört angående regeringens styrning av SIDA och utrikesdepartementets roll som handläggare av biståndsfrågor, SIDAs administration, utvärdering och kontroll av biståndet och närkonsulter inom SIDA,
3. att riksdagen uppdrar åt riksdagsutredningen att pröva frågan om riksdagsledamöternas representation i statliga myndigheters styrelser.
Motionerna
1991/92:U3 av Charlotte Branting (fp) vari yrkas att riksdagen med avslag på revisorernas förslag till konstruktion och redovisning av biståndsanslaget som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om dessa frågor.
1991/92:U4 av Birger Hagård och Birgit Henriksson (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att skyndsamt pröva omfattningen av förvaltningen och målen för svenskt biståndssamarbete, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i övrigt i motionen anförts rörande målen för en sådan utredning.
1991/92:U5 av Lars Moquist m.fl. (nyd) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en successiv övergång från landprogrammerat bistånd till projektinriktat bistånd, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att den bör informeras om de biståndsanslag som inte utnyttjas (s.k. reservationer), 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om UDs avräkningsmodell vad avser kostnaderna för ambassadernas arbete med biståndshandläggning, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att frågan om särskilda näringslivsrepresentanter i SIDAs styrelse bör utredas, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen sägs om information och redovisning av det svenska utvecklingsbiståndet.
1991/92:U6 av Ylva Annerstedt (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en bättre analys och en bättre uppföljning av processen när ansvar läggs över på mottagarländerna.
Utskottet
Utrikesutskottets skrivelse den 26 april 1990 har legat till grund för riksdagsrevisorernas granskning av effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd. I skrivelsen omnämns bl.a. administrativa kapacitetsproblem beträffande SIDAs organisation i Sverige. Vidare fann utskottet det önskvärt att bl.a. granska relationen mellan det sakanslag SIDA har att administrera och SIDAs administrativa resurser. Skrivelsen omnämnde också frågan om fördelning av SIDAs personalresurser.
Utskottet vill inledningsvis framhålla det positiva och viktiga i att en från biståndsmyndigheterna oberoende granskning av effektiviteten i förvaltningen av svenskt bistånd görs. Utskottet vill i sammanhanget erinra om att flera av de punkter revisorerna tar upp regelmässigt avhandlas också i samband med utskottets behandling av budgetpropositionen.
Detta avsnitt har i det följande disponerats med utgångspunkt från huvudförslagen som revisorerna lagt efter sin granskning. Under varje delrubrik som följer i nummerordning nedan redogörs för revisorernas förslag, för motionsyrkanden som väckts i anslutning till revisorernas förslag samt för utskottets ställningstagande.
Inom ramen för yrkande 1 i revisorernas förslag berörs följande ämnen:
Redovisning och kontroll vad gäller reserverade medel i biståndsanslaget Fördelning av medel för landprogrammerade insatser resp. bilateralt bistånd utanför landramarna Fördelning mellan SIDAs förvaltningsanslag och sakanslag Avräkning mot biståndsanslaget av kostnaderna för viss ambassadpersonal.
Inom ramen för yrkande 2 i revisorernas förslag berörs följande ämnen:
Regeringens styrning av SIDA och UDs roll som handläggare av biståndsfrågor SIDAs administration Utvärdering och kontroll av biståndsverksamheten Kontrollen av mottagarländernas användning av biståndsmedlen Användning av s.k. närkonsulter i SIDAs verksamhet
I ett tredje yrkande berörs:
Parlamentariskt inslag i SIDAs styrelse.
1. Biståndsanslaget och redovisning till riksdagen
1.1. Redovisning och kontroll av reserverade medel
Revisorerna konstaterar att stora reservationer byggts upp främst inom det multilaterala biståndet. En stor del av dessa reservationsmedel utgörs av långsiktiga åtaganden som Sverige ingått gentemot internationella utvecklingsfonden (IDA) samt de afrikanska och asiatiska utvecklingsfonderna. Revisorerna framför i sin rapport krav på förbättrad information till riksdagen rörande reservationsmedlen och att regeringen informerar riksdagen om i vilken utsträckning reservationsmedlen är intecknade eller disponibla för nya biståndsåtaganden.
Denna fråga tas upp i motion U3 (fp) som anger att revisorerna gett en bild av en obalans mellan förmågan att avsätta 1 % av BNI till u-hjälp och svårigheterna att omvandla dessa medel till konkreta biståndsinsatser. Motionären menar att detta ger en missvisande bild. I själva verket motsvarar dessa reservationer skuldsedlar till IDA och de regionala utvecklingsfonderna, och dessa skuldsedlar är inte ett mått på Sveriges förmåga att utnyttja 1 % av BNI till praktiskt bistånd. Motionären vill avstyrka revisorernas förslag på denna punkt.
I motion U5 (nyd) anges att, med tanke på det omättliga behov av biståndsinsatser som finns, det inte är rimligt att SIDA eller UD fritt kan förfoga över reservationerna eller att dessa ackumuleras bara för att det krävs särskilt riksdagsbeslut för pengarnas användning. I motionen föreslås att SIDA eller UD så snart man erhåller kännedom om att anvisade pengar inte kommer att unyttjas åläggs rapportera därom till riksdagen.
Utskottet konstaterar att vissa icke utbetalade biståndsmedel byggts upp inom biståndet, främst inom anslaget C 1. Bidrag till internationella biståndsprogram. De outbetalade medel som under ett antal år byggts upp under multilaterala anslag hänför sig till internationella åtaganden Sverige gjort om bidrag till olika multilaterala biståndsprogram, i första hand till Världsbankens internationella utvecklingsfond (IDA). Principen har varit att i varje års budget anslå en summa motsvarande det totala svenska årsbidraget. Eftersom IDA inte begär att få tillgång till medel förrän de behövs för utbetalning för projekt, erläggs bidraget i form av en skuldsedel i riksbanken. De medel som härigenom byggts upp utgör inte reservationer i egentlig mening, utan medlen är utfästelser gentemot IDA och ligger också till grund för fondens kreditåtaganden gentemot låntagarländer redan innan de utbetalats.
Utskottet gör bedömningen att uppbyggnaden av outbetalade medel är en följd av den anslagsteknik som tillämpats. Utskottet har inte sett anledning dra slutsatsen att uppbyggnaden av outbetalade medel skulle bero på en oförmåga i den svenska och internationella biståndsförvaltningen att förverkliga biståndsinsatser i den omfattning som uppfyllandet av enprocentsmålet påkallar. Tvärtom anser utskottet att utvecklingen i u-länderna visar att ett stort behov av biståndsinsatser av hög kvalitet föreligger.
Utskottet anser att målsättningen bör vara en så hög överensstämmelse som möjligt mellan enprocentsmålet som är ett anslagsmål och de faktiskt utbetalade biståndsmedlen. Det är dock rimligt att en viss eftersläpning när det gäller takten i utbetalningarna inträffar från tid till annan eftersom utbetalningstakten inte alltid helt kan förutses. Det är i detta sammanhang viktigt att biståndsmyndigheterna hela tiden ser kraven på högsta möjliga kvalitet i biståndet som vägledande.
Utskottet noterar att regeringen i samband med budgetpropositionen 1990/91:100, bilaga 10, introducerade ett nytt budgeteringssystem i syfte att minska mängden icke utbetalade IDA-medel. Metoden innebär att man inte längre anslår ett belopp motsvarande det totala svenska årsbidraget, dvs. i enlighet med Sveriges utfästelser på de årliga skuldsedlarna. I stället anslås summan av motsvarande årskontantbidrag och IDAs beräknade årsdragningar från skuldsedeln avseende den senaste påfyllnaden. Härigenom byggs inga nya reserver upp samtidigt som det existerande beloppet outnyttjade medel minskar i takt med att dragningarna från tidigare fondpåfyllnader fortsätter. IDAs möjligheter att göra kreditutfästelser påverkas inte.
Utskottet ser positivt på denna omläggning av budgettekniken. Utskottet anser det vara en fördel om motsvarande omläggning också kunde omfatta andra poster inom C 1-anslaget som har aktualitet i detta sammanhang, t.ex. de regionala utvecklingsfonderna.
Utskottet betonar vikten av en tydlig och utförlig redovisning till riksdagen vad gäller outbetalade medel samt noterar att regeringen avser pröva hur redovisningen kan förtydligas och göras mer lättillgänglig i kommande budgetpropositioner.
1.2. Fördelning av bilateralt bistånd över landramar resp. andra biståndsprogram
Revisorerna anger i sitt förslag att genomslaget av riksdagens beslut försvagas av att regeringen och SIDA, utan hörande av riksdagen, kan utnyttja olika anslagsposter så att det bilaterala biståndet till programländerna kraftigt överstiger de av riksdagen beslutade landramarna. Enligt revisorernas mening bör huvudprincipen vara att allt SIDA-bistånd med undantag för katastrofbistånd och bistånd genom enskilda organisationer skall ingå i landramarna eller fördelas på annat sätt i enlighet med riksdagsbeslut.
Denna fråga berörs i motion U3 (fp). I motionen anges att betydande bistånd utöver landramarna gått till programländerna. Motionären anser dock att det finns ett betydande värde i att kunna göra särskilda insatser på områden som Sverige prioriterar samt att riksdagen varit pådrivande för att exempelvis miljöanslaget skulle återinföras. Revisorerna har enligt motionen inte anfört några argument för att t.ex. demokrati- och miljöanslagen inte alls skulle kunna användas för extrainsatser i programländer och inte heller för att ämnesanslagen skulle avskaffas. Därför bör inte riksdagen binda sig för den huvudprincip som revisorerna förespråkar.
Motion U5 (nyd) berör indirekt denna fråga. I motionens yrkande 1 anförs att en successiv övergång från landprogrammerat bistånd till projektinriktat bistånd bör ske.
Utskottet konstaterar att andelen av det svenska bilaterala biståndet via landramar successivt minskat under en följd av år. Dels beror detta på att antalet mottagarländer utanför landramskretsen ökat, dels går ett betydande bistånd som kanaliseras via andra anslagsposter än landramarna till programländerna. Sådant bistånd till programländerna har kanaliserats bl.a. genom anslagsposten för katastrofer, för skuldlättnadsåtgärder i samband med strukturanpassningsprogram samt genom särskilda anslagsposter exempelvis för demokratifrämjande insatser och för miljövård.
Utskottet anser att de beslut som fattats angående biståndet utanför landramarna varit väl underbyggda och motiverats av att särskilda behov av ämnesinriktade insatser identifierats, såväl bland programländerna som utanför denna krets. Det är naturligt att bistånd utanför landramarna men till bl.a. programländerna även i fortsättningen bör kunna ges för vissa angelägna ändamål som exempelvis miljövård, demokratifrämjande insatser och stöd till strukturanpassning. Samtidigt vill utskottet betona landramarnas betydelse för långsiktiga insatser till de fattigare mottagarländerna.
Utskottet vill i detta sammanhang understryka betydelsen av en klargörande redovisning till riksdagen av de olika anslagsposternas innehåll. Det är väsentligt att riksdagen ges goda möjligheter att få en helhetsbild över de totala biståndsflöden som går till ett visst land, vilket varit ett av syftena med revisorernas förslag på denna punkt.
1.3. Fördelning mellan SIDAs förvaltningsanslag och sakanslag
Revisorerna har ägnat frågan om SIDAs förvaltningskostnader stor uppmärksamhet. Revisorerna påpekar i sitt förslag att SIDA kan disponera över biståndsanslaget för att finansiera vissa delar av sina administrationskostnader. Härigenom blir enligt revisorerna riksdagens beslut om förvaltningsanslagets storlek inte styrande för dimensioneringen av administrationen. Enligt revisorerna försvåras riksdagens styrning av biståndsadministrationens storlek ytterligare av att sambandet mellan biståndsvolym och personalbehov inte redovisas för riksdagen. Kostnaderna för SIDAs administration bör enligt revisorerna framgå av förvaltningsanslaget. Sakanslagsanställningar bör utnyttjas med restriktivitet. Enligt revisorerna ankommer det på regeringen att meddela särskilda instruktioner till SIDA i denna fråga och kontrollera att reglerna följs.
Motion U4 (m) berör delvis detta område. I motionen sägs att kostnaderna för SIDAs administration skall framgå av riksdagens anslagsbeslut. Vidare anges att det är oacceptabelt för riksdagen att regeringen disponerar över biståndsanslaget så att därav betalas exempelvis byggandet av svenska ambassader eller en alltför stor kader av personal. Enligt motionen bör en utredning för att studera förvaltningen av bistånd tillsättas.
Motion U5 (nyd) tar också upp dessa frågor. I motionen betonas vikten av att riksdagen får en korrekt bild av förvaltningsanslaget såväl för SIDAs verksamhet som för UDs.
Utskottets bedömning är att användningen av sakanslag för finansiering av kostnader av förvaltningskaraktär är relativt vanligt förekommande.
Det kan i detta sammanhang noteras att regeringen och i några särskilda fall riksdagen gentemot SIDA medgivit att anlita personal över sakanslag. Utskottet delar revisorernas syn att om en betydande andel förvaltningskostnader finansieras över andra anslag går det styrande och kontrollerande syftet med ett särskilt riksdagsbeslut om förvaltningsanslaget förlorat. Samtidigt konstaterar utskottet att gränsdragningen mellan vad som anses vara förvaltningskostnader resp. kostnader av annat slag kan vara svår att dra inom biståndsverksamheten.
Mot denna bakgrund anser utskottet att frågan om fördelningen av kostnader på sakanslag resp. förvaltningsanslag bör bli föremål för översyn. I översynen bör ändamålsenligheten i nuvarande anslagskonstruktion prövas.
Vad som ovan anförts om sakanslag och förvaltningsanslag bör ges regeringen till känna.
1.4. Avräkning av kostnaderna för ambassadpersonal
Revisorerna ifrågasätter om de belopp som avräknas inte innebär att biståndet bekostar mer än sin egen andel. Regeringen bör redovisa hur tjänstemännen utnyttjas samt undersöka förutsättningarna för en samordning av verksamheten med SIDAs personalplanering.
I yrkande 4 i motion U5 (nyd) anges att uppmärksamhet måste riktas mot frågan om avräkningarna av kostnaden för ambassadpersonal. I motion U3 (fp) anges att det är rimligt att regeringen ger en redovisning beträffande avräkningen av kostnaderna för ambassadpersonal mot biståndsanslaget.
Såsom anges i revisorernas förslag anser utskottet att principen bör vara att biståndet bär sina egna kostnader vilket innebär att biståndet skall bekosta sin andel av utrikesförvaltningen. Syftet med den metod för avräkning som för närvarande tillämpas är också detta. Utskottet anser att avräkningen av kostnader för ambassadpersonal skall ske på sådant sätt att avräkningen motsvarar det faktiska resursutnyttjandet. Utskottet utgår från att en redovisning sker i denna del i samband med budgetpropositionen. Det kan noteras att denna fråga hänger nära samman med UDs organisation.
Beträffande redovisning och kontroll av reserverade medel, fördelning av bilateralt bistånd över landramar resp. andra biståndsprogram samt avräkning av kostnaderna för ambassadpersonal utgår utskottet från att regeringen vidtar erforderliga åtgärder i enlighet med vad som ovan anförts. Utskottet anser att motion U3 (fp), berörd del av yrkandena 1 och 2 i motion U4 (m) och yrkandena 1, 3, 4 och 6 i motion U5 (nyd) får anses tillgodosedda med det ovan anförda. Någon ytterligare åtgärd av riksdagen bedöms inte påkallad i denna del.
Härmed avstyrks motion U3 (fp), berörd del av yrkandena 1 och 2 i motion U4 (m) och yrkandena 1, 3, 4 och 6 i motion U5 (nyd).
2. Förvaltningen av svenskt bistånd m.m.
2.1. Regeringens styrning av SIDA och UDs roll som handläggare av biståndsfrågor
Enligt revisorerna bör regeringens styrning av SIDA vara mer målinriktad och mindre detaljerad. Tyngdpunkten bör i högre grad än för närvarande ligga på klara direktiv och krav på resultatredovisning. Detta innebär bl.a. enligt revisorernas rapport att UD överlåter åt SIDA att fatta beslut om insatser och omdisponeringar inom sektoravtalen. Revisorerna anser också att rollfördelningen mellan SIDA och UD är oklar i vissa avseenden och att arbetsformerna behöver ses över.
I motion U4 (m) tar motionärerna fasta på revisorernas förslag och yrkar att regeringens styrning av SIDA bör vara mera målinriktad och mindre detaljerad, vilket enligt motionen innebär att rollfördelningen mellan UD och SIDA bör omfördelas. I motionen föreslås också en översyn av svenskt biståndssamarbete inkl. utredning om relationen mellan biståndsorganet och regeringen.
Utskottet vill inledningsvis betona behovet av ett väl fungerande samarbete mellan UDs biståndsavdelning och SIDA. Biståndet är en del av svensk utrikespolitik, och UD har att samordna utrikespolitiken. Inom ramen för detta samarbete anser utskottet att det bör finnas en klar och väldefinierad arbetsfördelning mellan UD och SIDA. Det är därför viktigt att regelbundet studera och överväga formerna för samarbetet. Det är positivt att en särskild arbetsgrupp inrättats mellan UD och SIDA för att föreslå hur respektive roller kan utövas effektivare. Utskottet bedömer att den nya budgetprocessen med treårig budgetering (fördjupad anslagsframställning) innebär en utveckling i den riktning revisorerna anger, dvs. att regeringens styrning än mer koncentreras till de övergripande frågorna samt att detaljstyrningen rationaliseras. Utskottet har erfarit att regeringen i den kommande budgetpropositionen bl.a. avser beröra frågan om att till SIDA delegera rätt att besluta om insatsavtal inom ramen för ett av regeringen ingånget samarbetsavtal. Arbetet som bedrivits och som redovisats för riksdagen när det gäller riktlinjer för områden som Afrika och Latinamerika jämte arbetet med landprofiler kan också ses i detta sammanhang.
Utskottet vill hänvisa till två utredningar som under senare tid tagit upp organisatoriska frågor inom biståndet, nämligen biståndsorganisationsutredningen (SOU 1990:17) samt studien Bra Beslut -- Om effektivitet och utvärdering i biståndet (Ds 1990:63).
Beträffande UDs roll som handläggare av bistånd har utskottet tolkat denna roll i stora drag så att UDs ansvar är att handlägga stöd (generellt basbudgetstöd) till internationella organisationer och delta i styrningen av dessa.
SIDAs roll beträffande det multilaterala biståndet är främst att ansvara för ändamålsbestämda bidrag normalt i form av projektstöd. Detta stöd utgår från SIDAs önskemål att utnyttja en internationell organisations kunnande och kompetens för specifika insatser i ett visst land.
Utskottet vill i sammanhanget hänvisa till den parlamentariska utredningen om det multilaterala biståndet som tillkom efter beslut i utskottet. Utredningen avlämnade sitt betänkande under 1991 och tog upp frågorna om organisationen av den multilaterala biståndsverksamheten inkl. UDs roll.
Det faktum att en arbetsfördelning etablerats mellan UD och SIDA när det gäller det multilaterala biståndet hindrar givetvis inte att dessa frågor inkl. frågan om UDs egen roll som handläggande biståndsorganisation fortlöpande studeras och övervägs mot bakgrund av behovet att anpassa organisationen till den föränderliga verkligheten. Riksdagen får tillfälle att vidare behandla denna fråga i samband med regeringens redovisning av utredningen om det multilaterala biståndet vilket skall ske i samband med budgetpropositionen för 1992/93.
Utskottet vill i sammanhanget peka på att regeringskansliets revisionskontor har att granska regeringskansliet. I första hand görs redovisningsrevision, men revisionskontoret kan också ta upp frågor rörande arbetsformer och effektivitet.
2.2. SIDAs administration
Under denna rubrik anger revisorerna att SIDA har hög personalrörlighet, oklara ledningsfunktioner och chefsroller samt saknar kriterier för fördelningen mellan SIDAs huvudkontor och biståndskontoren. Revisorerna ser det som positivt att SIDA nyligen vidtagit åtgärder för att komma till rätta med några av problemen men förutsätter att regeringen och SIDAs verksledning även i övrigt vidtar de åtgärder som kan anses påkallade samt att riksdagen informeras om de resultat som uppnås.
Motion U4 (m) tar upp denna fråga genom att ange behovet av en översyn av svenskt biståndssamarbete avseende förvaltningen av svenska biståndsanslag samt anför att SIDAs inre arbete bör omorganiseras.
Utskottet konstaterar att den övergripande frågan om effektivitet i förvaltningen av svenskt bistånd varit föremål för ett stort antal översyner och utredningar. Årligen förs också en diskussion om dessa frågor i anslutning till behandlingen av budgetpropositionen. Utskottet har i detta sammanhang inte möjlighet att föra en detaljerad diskussion när det gäller de specifika punkter som revisorerna tagit upp beträffande SIDA. Eftersom revisorerna pekat på viktiga frågor när det gäller biståndets administration, ser utskottet det som naturligt att regeringen i lämpligt sammanhang närmare kommenterar dessa punkter, exempelvis i budgetpropositionen.
Utskottet konstaterar att SIDA i likhet med andra svenska ämbetsverk är föremål för revision av RRV.
2.3. Utvärdering och kontroll
Revisorerna konstaterar att SIDAs utvärderingar är många och av hög kvalitet men anger också att de alltför sällan ägnas åt att utvärdera resultat samt att ansvaret för utvärderingar i hög grad ligger på samma personer som ansvarar för genomförandet av de insatser som utvärderas. Vidare anförs att vissa delar av biståndet inte följs upp tillräckligt. Revisorerna anser att utvärderingsfunktionen på SIDA bör förstärkas och att utvärderingsgruppen borde ges en starkare ställning gentemot sektorbyråerna.
Utskottet berörde frågan om utvärdering i biståndet bl.a. i betänkande 1990/91:UU15. Däri anges att mekanismerna för uppföljning och erfarenhetsuppbyggnad ständigt måste förbättras. I första hand bör ett fortlöpande utvärderingsarbete bedrivas inom de olika biståndsorganen. Det kan dock, enligt betänkandet, finnas fördelar med en fristående utvärderingsfunktion för att komplettera det arbete som görs av de enskilda biståndsorganen, i enlighet med vad som föreslås i rapporten Bra Beslut (Ds 1990:63). Det kan nämnas att SIDA tillstyrkt förslaget om en fristående utvärderingsorganisation.
Utskottet noterar det breda stödet för en fristående utvärderingsfunktion samt avvaktar de förslag som regeringen skall lägga med anledning av ovannämnda utredningsarbete.
2.4. Kontroll av mottagarländernas användning av biståndsmedel
Revisorerna anser att formerna för kontroll av hur mottagarländerna använder svenska biståndsmedel bör regleras i avtal mellan Sverige och respektive land. Revisorerna noterar att det avsnitt i regleringsbrevet som reglerar dessa frågor har utformats på sådant sätt att bestämmelserna tolkats olika av SIDA och RRV. Revisorerna anser att texten i regleringsbrevet bör ändras så att det framgår vilken tolkning som är den korrekta. Revisorerna anser att RRVs granskningsrätt bör skrivas in i biståndsavtalen med mottagarländer och mellanstatliga organisationer.
I motion U6 (fp) yrkas att regeringen bör ålägga SIDA att mycket snabbare än nu reagera för missbruk och att klarare utvärdera och fortlöpande följa upp processen när ansvar läggs över på mottagarländerna.
Utskottet anser att frågan om uppföljning av biståndet i mottagarländerna bör vara föremål för fortlöpande utvärderingar när det gäller måluppfyllelse, effektivitet etc. i enlighet med vad som anfördes bl.a. i utskottets betänkande 1990/91:UU15. Härutöver bör man i biståndet också ställa krav på revisioner. Detta kan göras dels genom att krav ställs på mottagarlandets egen revisionsorganisation, dels genom att revisioner kan göras från svensk sida. I regleringsbrevet formuleras detta enligt följande:
Den som beviljats statsbidrag skall på begäran ge riksrevisionsverket tillfälle att granska hur bidrag av statsmedel används av mottagare och därvid lämna verket de uppgifter som behövs för granskningen.
Granskning av verksamhet eller verksamhetsområde med annat land eller mellanstatlig organisation som huvudman skall ske i enlighet med överenskommelser reglerade i bilateralt avtal med mottagarland eller i avtal med mellanstatlig organisation. Sådana avtal skall innehålla bestämmelser som reglerar uppföljning, utvärdering och revision av verksamhet eller verksamhetsområde.
Enligt vad utskottet erfarit är regeringskansliets tolkning av detta att biståndsavtalen bör utformas på sådant sätt att RRV ges granskningsrätt. Granskningsrätten skall utövas inom ramen för de avtal som träffas med internationella biståndsorgan och mottagarländer. Utskottet utgår från att regeringen tar upp denna fråga med SIDA och redovisar sin syn beträffande granskningsrätten. Utskottet förutsätter att regelmässigt samråd sker mellan RRV och SIDA om formerna för hur granskningar lämpligen skall genomföras.
2.5. Närkonsulter inom SIDA
Revisorerna har funnit att s.k. närkonsulter i viss utsträckning utnyttjas för arbetsuppgifter av myndighetskaraktär. I några fall har revisorerna funnit att närkonsulternas arbetsvillkor är sådana att det inte kan anses uteslutet att de enligt lagen om anställningsskydd bör betraktas som arbetstagare snarare än uppdragstagare. Utnyttjandet av närkonsulter på uppgifter av myndighetskaraktär bör upphöra och SIDA bör tillse att formerna för konsultutnyttjandet i övrigt är sådana att tveksamheter rörande konsulternas status inte uppstår.
I motion U4 (m) anförs att närkonsulternas ställning måste prövas.
Utskottet noterar att SIDA upphandlar konsulter i en betydande omfattning och att syftet med upphandlingen är att tillhandahålla det specialistkunnande och den kompetens som efterfrågas inom biståndsverksamheten. Utskottet finner det naturligt och positivt att SIDA genom konsultupphandling tillgodogör sig sådant kunnande genom ett brett utnyttjande av den svenska och den internationella resursbasen. Utskottet vill i sammanhanget understryka att upphandling skall ske enligt gällande regler för tjänsteupphandling samt så att tvivel inte uppstår om vem som är arbetsgivare. SIDA skall inte ta på sig något arbetsgivaransvar utan upphandla konsulterna för avgränsade uppdrag. SIDA kan dock inte avhända sig ansvaret för de beslut som kan bli följden av konsulternas arbete. I betänkande UU 1987/88:20 anförde utskottet att SIDA inte skall behöva anlita konsulter för uppgifter av myndighetskaraktär.
Beträffande regeringens styrning av SIDAs och UDs roll som handläggare av biståndsfrågor, SIDAs administration, utvärdering och kontroll, kontroll av mottagarländernas användning av biståndsmedel samt närkonsulter inom SIDA utgår utskottet från att regeringen vidtar erforderliga åtgärder i enlighet med vad som ovan anförts. Utskottet anser att berörd del av yrkandena 1 och 2 i motion U4 (m) och motion U6 (fp) får anses tillgodosedda med det ovan anförda. Någon ytterligare åtgärd av riksdagen bedöms inte påkallad i detta hänseende.
Härmed avstyrks berörd del av yrkandena 1 och 2 i motion U4 (m) och motion U6 (fp).
3. Parlamentarisk representation i SIDAs styrelse
Revisorerna konstaterar att den parlamentariska representationen i SIDAs styrelse är starkare än i de flesta andra verksstyrelser. Revisorerna anser att frågan om den parlamentariska representationen i statliga myndigheters styrelser bör utredas närmare, t.ex. av den särskilt tillsatta riksdagsutredningen.
I motion U5 (nyd) anges att frågan om särskilda näringslivsrepresentanter i SIDAs styrelse bör utredas.
Frågan om styrelserepresentation i ämbetsverk behandlades i verksledningskommittén (prop. 1986/87:99) och i riksdagens konstitutionsutskotts betänkande 1986/87:29. Riksdagen fastställde vissa riktlinjer för ledningen av statliga verk. Utskottet är inte berett att nu vidta förändringar i dessa riktlinjer.
Utskottet anser inte att någon ytterligare åtgärd är påkallad i denna del.
I enlighet härmed avstyrks yrkande 5 i motion U5 (nyd).
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen med anledning av revisorernas förslag 1991/92:11 och med avslag på motion 1991/92:U3, yrkandena 1 och 2 i motion 1991/92:U4, yrkandena 1, 3, 4, 5 och 6 i motion 1991/92:U5 samt motion 1991/92:U6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 28 november 1991
På utrikesutskottets vägnar
Daniel Tarschys
I beslutet har deltagit: Daniel Tarschys (fp), Nic Grönvall (m), Alf Wennerfors (m), Mats Hellström (s), Karl-Erik Svartberg (s), Inger Koch (m), Nils T Svensson (s), Lars Moquist (nyd), Karl-Göran Biörsmark (fp), Kristina Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Ulla-Britt Åbark (s), Birgitta Hambraeus (c), Hans Göran Franck (s) och Fanny Rizell (kds).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Seija Viitamäki-Carlsson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.