Effektivare gränskontroll
Betänkande 1995/96:FöU5
Försvarsutskottets betänkande
1995/96:FÖU05
Effektivare gränskontroll
Innehåll
1995/96 FöU5
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet proposition 1995/96:159 Effektivare gränskontroll samt motionerna 1995/96:Fö15 (mp) och 1995/96:Fö16 (m).
I betänkandet föreslås att tullen och Kustbevakningen blir skyldiga att bistå polisen vid kontroll av utlänningars inresa till och utresa från Sverige. Vidare föreslås att Kustbevakningen får i uppgift att utöva sådan kontroll i fråga om sjötrafiken. I samband därmed bör även Kustbevakningens tjänstemäns befogenheter utvidgas.
Syftet är att stärka samverkan mellan berörda myndigheter vid övervakningen av Sveriges gräns samt att med nuvarande resurser effektivisera verksamheten.
Propositionen
Regeringens förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår i proposition 1995/96:159 Effektivare gränskontroll att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),
2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning.
Motionerna
Avgivna med anledning av propositionen
1995/96:Fö15 av Annika Nordgren m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att avslå propositionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av reglerna för Kustbevakningens tjänstemän,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om samverkan mellan polisen och Kustbevakningen.
1995/96:Fö16 av Göthe Knutson (m) vari yrkas att riksdagen beslutar om en översyn av principer, regelverk och lagar om övervakningen av utlänningars in- och utresa till och från Sverige - även i trakterna invid rikets kuster eller annat område som har trafikförbindelse med utlandet.
Regeringens överväganden och förslag
Tullens och Kustbevakningens nya uppgifter
Motivet för de lagändringar som regeringen föreslår är att stärka samverkan och förbättra effektiviteten vid gränskontrollen inom befintlig organisation och med nuvarande resurser.
I dag anges i tullagen och tullförordningen att såväl polisen som Kustbevakningen skall bistå tullen, om detta begärs, vid tullkontroll.
Någon motsvarande skyldighet för tullen och Kustbevakningen att bistå polisen vid dess utrese- och inresekontroll av utlänningar föreligger emellertid inte. Utlänningslagstiftningen förutsätter dock att tullen och Kustbevakningen kan medverka vid utrese- och inresekontrollen vid gränserna.
För att undanröja alla oklarheter om myndigheternas skyldigheter inom detta område samt för att öka myndigheternas samverkan föreslår regeringen att en uttrycklig bestämmelse för tullen och Kustbevakningen att bistå polisen vid deras kontroller av utlänningars in- och utresa till Sverige återinförs. Denna skyldighet bör enligt regeringen föras in i 5 kap. 1 § utlänningslagen.
Kustbevakningens roll är speciell så till vida att den i princip är den enda civila myndighet som regelbundet patrullerar och övervakar våra gränser till havs. Tull och polis har små eller inga resurser för allmän övervakning till sjöss. Kustbevakningen har redan i dag ett ansvar vad gäller varukontrollen, men saknar detta vad gäller in- och utresekontrollen till sjöss.
Enligt regeringen finns det goda skäl att ge Kustbevakningen samma ansvar för in- och utresekontrollen till sjöss som den redan har beträffande varukontrollen. En sådan ordning innebär ett bättre utnyttjande av de samlande resurserna inom området.
Kustbevakningen får enligt enligt regeringens förslag sålunda samma ansvar för in- och utresekontrollen till sjöss som den har vid tullkontroll.
Kustbevakningens roll bör - på samma sätt som som vid varukontrollen -vara inriktad på den omedelbara fysiska kontrollen, inte de fortsatta utredningsåtgärderna i det enskilda fallet.
Kustbevakningens nya befogenheter
Redan i dag har Kustbevakningen relativt vittgående befogenheter genom befintliga bestämmelser i utlänningslagen. En kustbevakningstjänsteman får t.ex. under vissa närmare angivna förutsättningar genomföra kroppsvisitation, undersöka bagage och transportmedel. Dessa befogenheter är enligt regeringen tillräckliga vid de tillfällen då Kustbevakningen bistår polisen och när polisen är närvarande.
För att Kustbevakningen skall kunna sköta uppgiften med in- och utresekontroll är det nödvändigt att en kustbevakningstjänsteman har erforderliga befogenheter att ingripa vid misstanke om brott mot utlänningslagstiftningen.
Kustbevakningen har under senare tid ställts inför människosmuggling som sker sjövägen. Kustbevakningen har då ingripit, prejat fartyget och fört besättning och passagerare till polismyndighet i land. Tydliga föreskrifter som reglerar ett sådant förfarande saknas, enligt regeringen, i stora delar. Kustbevakningen har enligt 6 kap. 11 § utlänningslagen rätt att omhänderta utlänning, men lagen ger inte stöd för att omhänderta en befälhavare som för in utlänningar illegalt till Sverige.
Regeringen anser att Kustbevakningens in- och utresekontroll till sjöss kräver att den har tydliga befogenheter att ingripa mot ett fartygs befälhavare, besättning eller andra som finns på fartyget vid misstanke om brott mot utlänningslagstiftningen inte bara att omhänderta utlänningar som inte har erforderliga handlingar, utan även att gripa personer misstänkta för brott.
Kustbevakningens befogenheter vid medverkan i viss annan polisiär verksamhet regleras i lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning. Enligt den har en kustbevakningstjänsteman, om anledning förekommer misstänka att brott förövats mot någon av dessa föreskrifter, i åtskilliga avseenden samma befogenheter som en polisman.
Sådana befogenheter bör - enligt regeringen - även ges en kustbevakningstjänsteman när det finns anledning att misstänka brott mot föreskrifterna om utlännings inresa till eller utresa från Sverige.
Detta bör ske genom att en ny - trettonde - punkt införs i 1 § lagen om Kustbevakningens medverkan i polisiär övervakning. Ändringen innebär att tjänstemän inom Kustbevakningen, som genomgått erforderlig utbildning, i sin övervakning av utlänningars in- och utresa till sjöss får polismans befogenheter att ingripa och vidta tvångsåtgärder såsom att hålla förhör, medta personer till förhör, gripa misstänkta och företa husrannsakan. Med stöd av lagen kan Kustbevakningen även stoppa, visitera och inbringa fartyg. Bestämmelserna kräver i princip misstanke om brott.
Motionerna
Miljöpartiet de gröna anser i kommittémotion 1995/96:Fö15 att det behövs en mer omfattande översyn av olika författningar innan man ändrar de lagar som regeringen nu föreslår. Därför bör propositionen avslås.
Befogenheterna att verka i hamnar, på öar och skär och liknande områden är enligt motionärernas mening inte tillräckligt klart uttryckta. Motionärerna föreslår därför att reglerna för kustbevakningstjänstemännens befogenheter ses över.
Motionärerna anser vidare att samverkan mellan polis och Kustbevakningen kan intensifieras t.ex. genom samplanering av patrulleringen, möjligheten att blanda besättningarna etc.
I motion 1995/96:Fö16 föreslår Göthe Knutson (m) att riksdagen beslutar om en översyn av de principer, regelverk och lagar som styr tillämpningen av utlänningskontrollen - även i trakter invid rikets kuster eller annat område som har trafikförbindelse med utlandet.
Utskottet
Nuvarande ordning
Personkontrollen
Det är i huvudsak polisen, tullen och Kustbevakningen som i dag svarar för kontrollen vid den svenska gränsen. Gränskontrollen rörande personer regleras genom bestämmelser i utlänningslagen (1989:529), utlänningsförordningen (1989:547) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.
Polisen har huvudansvaret för personkontrollen vid gränserna.Tullen och Kustbevakningen får medverka i kontrollen om polisen begär detta. Den deltagande personalen har därvid samma befogenheter som en polisman.
Någon uttrycklig skyldighet för myndigheterna att medverka i polisens personkontroll finns dock inte.
Varukontrollen
Huvudansvaret för kontrollen av varor som passerar gränsen ligger på Tullverket enligt tullagen (1994:1550) och tullförordningen (1994:1558). Polisen är enligt tullagen skyldig att bistå tullen vid kontroller på begäran av tullmyndighet. Här finns en viss skillnad mellan vad som gäller för polisen och vad som gäller för Kustbevakningen.
Kustbevakningens ansvar för tullkontroll av sjöfarten är självständig och förutsätter inte en särskild begäran från tullen. Polismän och kustbevakningstjänstemän har då de medverkar i tullkontrollen samma befogenheter som tullpersonalen.
Utskottets överväganden
Regeringens förslag till ändring i utlänningslagen syftar till att undanröja oklarheter inom detta område. Regeringen föreslår därför en uttrycklig skyldighet för tullen och Kustbevakningen att bistå polisen i in- och utresekontrollen.
Kustbevakningen är den enda civila myndighet som systematiskt patrullerar och övervakar Sveriges havsgräns. Tullen och polisen har små eller inga resurser för övervakning av detta slag. Därför anser regeringen att det finns goda skäl att ge Kustbevakningen samma ansvar vad gäller in- och utresekontrollen till sjöss som myndigheten har beträffande varukontrollen.
Huvudansvaret för varukontroll vid Sveriges gräns ligger på tullen. När det gäller ansvaret för tullkontroll till sjöss har Kustbevakningen ett självständigt ansvar för detta, dvs. förutsätter ingen särskild begäran från tullen. Genom den föreslagna ändringen i utlänningslagen får Kustbevakningen en motsvarande uppgift till sjöss för utlänningars inresa till och utresa från Sverige.
Utskottet anser i likhet med regeringen att det är angeläget att eventuella oklarheter undanröjs om myndigheternas skyldigheter att bistå varandra i gränskontrollen. Förslaget skapar enligt utskottets bedömning goda förutsättningar för en stärkt samverkan mellan de tre gränskontrollmyndigheterna.
Det är utskottets mening att det är angeläget att övervakningen av Sveriges gräns - inom ramen för nuvarande resurser och befintlig organisation - kan göras effektivare genom att samverkansmöjligheterna stärks mellan polisen, tullen och Kustbevakningen.
Utskottet erinrar om att förslaget tar sikte på att främja samverkan mellan berörda myndigheter och därmed öka effektiviteten i gränskontrollen. Vilka åtgärder som kan komma att krävas till följd av eventuella framtida överenskommelser mellan EU:s medlemsstater rörande den yttre gränskontrollen får bli en prövning när en sådan överenskommelse föreligger.
Utskottet går därmed över till att behandla Kustbevakningstjänstemännens befogenheter. Regeringen anser att Kustbevakningens tjänstemän måste ha erforderliga befogenheter att ingripa vid misstanke om brott mot utlän- ningslagstiftningen. Det kan t.ex. gälla att preja fartyg, ingripa mot ett fartygs befälhavare och besättning, vidta husrannsakan och att föra fartyg, besättning och passagerare m.m. till polismyndighet i land.
I nuvarande lagstiftning saknar i princip Kustbevakningens tjänstemän dessa befogenheter när det gäller att ingripa vid misstanke om brott mot utlänningslagen. Däremot finns befogenheterna för att hindra eller att ingripa mot brott mot ett stort antal andra lagar och författningar. Vilka de är regleras i 1 § lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan i polisiär övervakning. Regeringen föreslår därför att en ny trettonde punkt införs i 1 § i den aktuella lagen.
Utskottet biträder regeringens uppfattning även på denna punkt. Det är enligt utskottets uppfattning naturligt att Kustbevakningens tjänstemän ges befogheter att ingripa även vid misstanke om brott mot utlänningslagen eftersom Kustbevakningen som myndighet nu föreslås även få i uppgift att genomföra in- och utresekontroll till sjöss. Möjligheten att ingripa mot - och inte minst lagföra - brott bör därmed förbättras. Den den totala gränskontrollen bör bli effektivare genom att befogenheterna även i detta avseende nu preciseras.
Regeringens förslag till lagändringar bör enligt utskottets bedömning främja samarbete och samplanering mellan bl.a. polisen och Kustbevakningen, något som förordas i kommittémotion 1995/96:Fö15 (mp). Det bör enligt utskottets mening emellertid i första hand ankomma på de berörda myndigheterna att närmare reglera samarbetet. Något uttalande från riksdagen behövs därför inte.
I både kommittémotion 1995/96:Fö15 (mp) och motion 1995/96:Fö16 av Göthe Knutson (m) föreslås att riksdagen begär ytterligare författningsöversyner när det gäller Kustbevakningens uppgifter och befogenheter.
Utskottet pekar på att de nu aktuella lagändringarna bör undanröja eventuella tveksamheter om Kustbevakningens och tullens uppgifter samt Kustbevakningens tjänstemäns befogenheter när det gäller in- och utresekontrollen. Om någon ytterligare reglering behövs från riksdagen i detta avseende bör det enligt utskottets uppfattning främst ankomma på regeringen att bedöma detta och ta erforderliga initiativ. Något uppdrag från riksdagen behövs för närvarande inte.
Utskottet anser sålunda att motionerna 1995/96:Fö15 (mp) och 1995/96:Fö16 (m) inte bör bifallas av riksdagen.
Mot bakgrund av vad utskottet ovan har anfört förordar utskottet att riksdagen bifaller propositionen och antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) samt om lag om ändring i lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning. Lagförslagen bifogas detta betänkande som bilaga 1 resp. bilaga 2.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen med bifall till proposition 1995/96:159 antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) och lag om ändring i lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning samt avslår motionerna 1995/96:Fö15 och 1995/96:Fö16.
res. (mp)
Stockholm den 29 april 1996
På försvarsutskottets vägnar
Arne Andersson
I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Britt Bohlin (s), Christer Skoog (s), Sven Lundberg (s), Henrik Landerholm (m), Anders Svärd (c), Ola Rask (s), My Persson (m), Lennart Rohdin (fp), Håkan Juholt (s), Annika Nordgren (mp), Åke Carnerö (kds), Jörgen Persson (s), Ulf Kero (s) och Rolf Gunnarsson (m).
Reservation
Effektivare gränskontroll
Annika Nordgren (mp) anser
dels att den del av utskottets anförande som på s. 4 börjar med Utskottet anser och på s. 6 slutar med bilaga 2. bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att samverkan mellan polis och Kustbevakning kan intensifieras. Det kan t.ex. vara att i förväg samplanera patrulleringen till sjöss, utnyttja möjligheten att mixa besättningar och se över möjligheterna till samlokalisering i hamnar och lokaler m.m. Vi anser att detta är särskilt viktigt beträffande skydd av den marina miljön, möjlighet att ingripa vid människosmuggling och narkotikabekämpning.
I SOU 1996:41 föreslår Sjöverksamhetskommittén att reglerna för Kustbevakningens tjänstemän bör ses över, eftersom de har tillkommit successivt och återfinns i flera olika författningar. Sjöverksamhetskommittén föreslår att reglerna bör ges en konsekvent utformning och i möjligaste och lämpligaste mån samlas i en särskild författning. I SOU 1996:41 framhåller Sjöverksamhetskommittén också att Kustbevakningens befogenheter att verka i hamnar och liknande områden på land inte är tillräckligt klart uttryckta. Även Kustbevakningen menar att en översyn är påkallad. Utskottet anser att man i en översyn bör överväga reglering så att när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i kustvatten samt i Vänern och Mälaren för att förhindra brott osv. skall lagen också tillämpas på öar, skär och i hamnområden.
Denna översyn skall enligt utskottets mening göras innan man ändrar de lagar som regeringen föreslår. I avvaktan på detta anser utskottet att propositionen bör avslås.
Det är bättre att en samlad bedömning görs med syfte att effektivisera och samordna verksamheten för att därefter återkomma med förslag om en samlad särskild författning. Detta bör ske i stället för att som regeringen nu gör, bädda för det Schengen-samarbete man nyligen förhandlat om, och enbart inrikta sig på kontroll av utlänningars inresa till och utresa från Sverige.
Vad utskottet nu har anfört bör riksdagen ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:Fö15 avslår proposition 1995/96:159 och motion 1995/96:Fö16 samt som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529)1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
1 §
Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.
Tullmyndigheten och Kustbevakningen är skyldiga att bistå polisen vid kontrollen av utlänningars inresa och utresa enligt denna lag. Kustbevakningen skall medverka i polisens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996
3
Förslag till lag om ändring i lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1989:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning1 skall ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §2
Denna lag tillämpas när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller
1. skyddsobjekt och militära skyddsområden,
2. jakt,
3. fiske,
4. bevarande av den marina miljön och annan naturvård,
5. trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken,
6 . åtgärder mot vattenförorening från fartyg,
7. dumpning av avfall i vatten,
8. kontinentalsockeln,
9. fornminnen och sjöfynd,
10. fartygs registrering och identifiering,
11. skydd för den marina miljön mot andra förorenande åtgärder sådana
som avses i 6 och 7, 12. märkning och 12. märkning och användning av användning av oljeprodukter. oljeprodukter,
13. utlänningars inresa till och utresa från Sverige. Lagen tillämpas i fråga om övervakning enligt punkterna 2-8 och 10-12 även inom Sveriges ekonomiska zon.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996