Datapantbrev
Betänkande 1993/94:LU33
Lagutskottets betänkande
1993/94:LU33
Datapantbrev
Innehåll
1993/94 LU33
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 1993/94:197 om datapantbrev. Förslaget innebär en möjlighet att -- som ett alternativ till att skriftliga pantbrev utfärdas -- få ett pantbrev utfärdat genom registrering av en inteckning i ett särskilt pantbrevsregister. Ett på detta sätt utfärdat pantbrev kallas datapantbrev. Ett datapantbrev skall, liksom ett skriftligt pantbrev, kunna användas som instrument vid pantsättning. Registret för datapantbrev föreslås reglerat genom en särskild lag om pantbrevsregister. Registret skall enligt förslaget föras med hjälp av automatisk databehandling och Centralnämnden för fastighetsdata vara registeransvarig. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.
Propositionen har inte föranlett någon motion.
Utskottet tillstyrker propositionen.
Propositionen
I propositionen 1993/94:197 föreslår regeringen (Justitiedepartementet) -- efter hörande av Lagrådet -- att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om pantbrevsregister,
2. lag om ändring i jordabalken,
3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
4. lag om ändring i utsökningsbalken.
Lagförslag 4 behandlas -- av lagtekniska skäl -- av utskottet i betänkandet 1993/94:LU30. Övriga lagförslag har intagits i bilaga till betänkandet.
Utskottet
Ett viktigt led i fastighetsrätten är inskrivningsväsendet, dvs. ett system för inskrivning i offentliga register av olika rättsförvärv rörande fast egendom. Det kan exempelvis röra sig om överlåtelse av en fastighet, upplåtelse av tomträtt, inteckning av visst penningbelopp i fastigheten eller upplåtelse av nyttjanderätt eller servitut i sådan egendom. Inskrivningsväsendet bärs upp av publicitetsprincipen som innebär att rättsförvärv till fast egendom bör offentliggöras så att tredje man kan få kunskap om dem. Genom den offentliga registreringen söker man också nå en tillfredsställande ordning, klarhet och rättssäkerhet på fastighetsomsättningens och fastighetskrediternas områden. Inskrivningsväsendet handhas av inskrivningsmyndigheter. En inskrivningsmyndighets område utgörs i princip av domsaga, dvs. en tingsrätts domkrets. De grundläggande bestämmelserna om inskrivningsväsendet finns i 19--23 kap. jordabalken (JB).
Enligt 19 kap. 1 § JB sker inskrivning enligt JB i fastighetsbok eller tomträttsbok. Dessa böcker förs manuellt. Enligt 19 kap. 24 § JB kan regeringen emellertid för viss inskrivningsmyndighets område eller del av sådant område bestämma att inskrivning skall ske i inskrivningsregister i stället för i fastighetsbok eller tomträttsbok. Särskilda bestämmelser om sådan inskrivning finns i lagen (1973:98) om inskrivningsregister. Till lagen ansluter en inskrivningsregisterkungörelse (1974:1061).
Sedan länge pågår ett arbete med att föra över fastighetsböckernas och tomträttsböckernas uppgifter till det ADB-baserade inskrivningsregistret, som idag täcker omkring 90 % av landets fastigheter. Uppgifterna i registret är lagrade i en central databank. Inskrivningsmyndigheterna står i förbindelse med dataanläggningen via terminaler som är anslutna till telenätet. Inskrivningsregistret ingår tillsammans med bl.a. det av länsstyrelsernas lantmäterienheter förda fastighetsregistret i det s.k. fastighetsdatasystemet. Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) ansvarar för driften av fastighetsdatasystemet (se fastighetsdatakungörelsen 1974:1058).
Inteckning i fast egendom beviljas av inskrivningsmyndigheten på ansökan av den lagfarne ägaren till fastigheten (se 22 kap. JB). Mot varje inteckning svarar ett pantbrev som utfärdas av inskrivningsmyndigheten. Pantbrevets huvudsakliga funktion är att tjäna som instrument vid pantsättning av fastigheten. Panträtt upplåts i princip genom att fastighetens ägare överlämnar pantbrevet som pant för fordringen (6 kap. 2 § JB). En borgenärs panträtt är sålunda knuten till innehavet av pantbrevet.
I det manuella inskrivningssystemet är det inskrivningsmyndigheten som utfärdar, skriver ut och expedierar pantbreven. Även i fastighetsdatasystemet är det inskrivningsmyndigheterna som svarar för innehållet i registren och som formellt utfärdar pantbreven. Inskrivningsmyndigheternas beslut förmedlas i detta system emellertid elektroniskt till CFD som har hand om utskrift och expedition av handlingarna.
I förevarande proposition redovisas att den totala volymen utfärdade pantbrev uppgår till ca 13 miljoner. Varje år tillkommer uppskattningsvis ca 500 000 pantbrev, därav mer än 400 000 i fastighetsdatasystemet. Det stora flertalet pantbrev förvaras hos banker och andra kreditinstitut. Enligt vad som anförs i propositionen uppfattar många kreditinstitut det som besvärligt och kostsamt att omhänderta och förvara pantbreven. Flera utredningsinitiativ har också tagits på senare år i syfte att rationalisera hanteringen av pantbrev. Till grund för de förslag som nu läggs fram i propositionen ligger ett förslag som framförs i departementspromemorian (Ds 1993:14) Ett papperslöst inteckningssystem m.m. Promemorian har remissbehandlats.
Den reform på fastighetspanträttens område som regeringen föreslår innebär att pantbrev inte bara som hittills skall kunna utfärdas i skriftlig form utan också, som ett alternativ, genom en registrering av inteckningen i ett särskilt register -- pantbrevsregistret -- som förs med hjälp av ADB. Ett på detta sätt utfärdat pantbrev kallas datapantbrev. Regler om sådana pantbrev tas enligt förslaget in bland bestämmelserna i JB:s kapitel om panträtt och inteckning. Enligt propositionen kommer pantbrevsregistret att utgöra ett personregister i datalagens (1973:289) mening och alltså omfattas av denna lag. Pantbrevsregistret skall vidare utgöra ett särskilt register vid sidan av inskrivningsregistret. Redovisningen av inteckningar i inskrivningsregistret skall således även med den nya ordningen ske på samma sätt som tidigare.
Pantbrevsregistret föreslås bli författningsreglerat genom en särskild lag om pantbrevsregister. Registret skall hanteras av CFD. Det skall enligt förslaget krävas tillstånd av CFD för att bli registrerad som pantbrevshavare i registret. Vid tillståndsprövningen skall nämnden särskilt beakta bl.a. om sökanden har tekniska förutsättningar för terminalanslutning till datasystemet och att en sådan terminalanslutning medger tillfredsställande teknisk säkerhet.
Enligt förslaget till lag om pantbrevsregister skall CFD, på begäran av den som ger in en ansökan om inteckning till inskrivningsmyndigheten, föra in uppgift om inteckningen, om sådan beviljas, i pantbrevsregistret. Det förutsätts i propositionen att ingivaren i en ansökan uppger om han vill att ett skriftligt pantbrev utfärdas eller att i stället ett datapantbrev utfärdas genom en registrering i pantbrevsregistret. Inskrivningsmyndigheten skall handlägga ärendet på samma sätt som idag. Inteckningsbeslutet fattas alltså genom en registrering i inskrivningsregistret. Inskrivningsmyndigheten skall via fastighetsdatasystemet underrätta CFD om en ingivares begäran att pantbrevet skall utfärdas genom registrering i pantbrevsregistret. Föreligger förutsättningar för sådan registrering för CFD in uppgifter om inteckningen och pantbrevshavare i pantbrevsregistret och något skriftligt pantbrev utfärdas inte. Den som registrerats som pantbrevshavare kan därefter ta del av registreringen på sin egen terminal. Av inskrivningsregistret skall framgå om det pantbrev som svarar mot inteckningen är ett skriftligt pantbrev eller om pantbrevet utfärdats genom en inteckning i pantbrevsregistret.
Enligt förslaget till lag om pantbrevsregister skall ett skriftligt pantbrev kunna omvandlas (konverteras) till ett datapantbrev genom att CFD registrerar den inteckning som ligger till grund för pantbrevet i pantbrevsregistret. I sådant fall skall det skriftliga pantbrevet förstöras. Omvänt skall på pantbrevshavarens begäran ett pantbrev som utfärdats genom registrering i pantbrevsregistret kunna ersättas av ett skriftligt pantbrev. Det skriftliga pantbrevet utfärdas i detta fall av CFD som också tar bort inteckningen ur pantbrevsregistret.
Enligt vad som anges i propositionen kommer ansökningarna till CFD inom ramen för det föreslagna systemet att kunna ha en mycket enkel struktur. Det kommer därför att finnas tekniska förutsättningar att överföra ansökningarna från ingivarna till CFD på elektronisk väg. I propositionen hänvisas till att det på andra rättsområden öppnats möjlighet att ge in en ansökan med hjälp av datateknik, såsom på tulldataområdet och i fråga om ansökningar om verkställighet enligt utsökningsbalken. I förslaget till lag om pantbrevsregister ges sålunda föreskrifter om att ingivande av ansökningar om olika registeråtgärder m.m. till CFD får göras genom ett elektroniskt dokument eller på något annat sätt genom automatisk databehandling (se 17 §). Enligt propositionen ställer hantering med elektroniska dokument stora krav på säkerhet och formerna för den elektroniska överföringen måste anpassas till detta. Det elektroniska dokumentet bör sålunda, anförs det, i vissa avseenden jämställas med ett pappersdokument. I lagförslaget definieras ett elektroniskt dokument som en upptagning vars innehåll och utställare kan verifieras genom ett visst tekniskt förfarande. Det bör enligt propositionen överlämnas till CFD att fastställa den säkerhetsnivå som skall gälla för olika slag av framställningar. De krav och den terminologi som förslaget sålunda innehåller ansluter till vad som gäller på tulldataområdet enligt 12 a § andra stycket tullagen (1987:1065).
Utskottet anser i likhet med regeringen att det finns ett påtagligt behov av att rationalisera systemet med hantering av pantbrev. Det är därvid naturligt och angeläget att en reform med denna inriktning, bl.a. med hänsyn till att det i stor utsträckning är fråga om massärenden, söker ta till vara de möjligheter till effektivisering som datatekniken erbjuder. Enligt utskottets mening innebär regeringens förslag ett verksamt bidrag till mötande av detta reformbehov på fastighetspanträttens område. Utskottet anser därvidlag att förslaget innehåller en tillfredsställande lösning på de frågor som reformen aktualiserar. Det bör emellertid framhållas att ytterligare reformåtgärder kan bli aktuella framöver, bl.a. med hänsyn till den snabba utvecklingen på informationsteknologins område. Utskottet vill här peka på bl.a. att regeringen nyligen tillsatt en kommission under ledning av statsministern som har till uppgift att främja användningen av informationsteknologi inom olika sektorer av samhället (se prop. 1993/94:177). Ett centralt område för kommissionen är därvid att granska hur lagstiftningen i stort är anpassad till de nya villkoren för informationsförsörjning.
Utskottet vill härefter uppehålla sig något vid frågan om användande av elektroniska dokument vid ingivande av ansökningar m.m. till CFD.
Spörsmålet om den rättsliga regleringen av elektroniska dokument har behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen. Vid riksdagsbehandlingen hösten 1989 av den ändring i tullagen varigenom det nya begreppet elektroniskt dokument infördes i rättsordningen uttalade sålunda konstitutionsutskottet bl.a. att det är angeläget att frågan om en reglering av elektroniska dokument i förvaltningsförfarandet får en generell lösning (1989/90:KU2y). Samma inställning gav regeringen uttryck för i propositionen 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB. I propositionen anfördes därvid att frågorna föll inom ramen för den pågående översynen av datalagen och därför inte togs upp i det sammanhanget (s. 39). Riksdagen ansåg inte heller vid behandlingen av propositionen -- och med anledning av ett motionsyrkande i ämnet -- att någon åtgärd från riksdagens sida var påkallad med hänsyn till vad regeringen anfört (bet. 1990/91:KU11). Den översyn som åsyftades var det utredningsarbete som ufördes av Datalagsutredningen (Ju 1989:02). Denna utredning har emellertid numera slutfört sitt arbete, och frågan om en generell reglering av elektroniska dokument har ännu inte fått någon lösning. Utskottet har dock erfarit att det inom Justitiedepartementet nu förbereds direktiv för en utredning om rättsliga frågor beträffande elektroniska dokument på förvaltningsområdet.
Med hänsyn till det anförda anser utskottet att den reglering beträffande elektroniska dokument som ges i förslaget till lag om pantbrevsregister kan godtas i avvaktan på resultatet av de överväganden om en mer generell reglering av elektroniska dokument i förvaltningsförfarandet som kommer att ske.
Utskottet tillstyrker med det anförda propositionen. Vid ärendets beredning har utskottet uppmärksammat ett skrivfel i 6 § förslaget till lag om pantbrevsregister som bör rättas till.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande lag om pantbrevsregister
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om pantbrevsregister med den ändringen i 6 § att andra och tredje meningarna i första stycket skall utgöra ett andra stycke i paragrafen samt till följd härav att andra och tredje styckena skall utgöra tredje resp. fjärde styckena i paragrafen,
2. beträffande övriga lagförslag att riksdagen antar regeringens förslag till dels lag om ändring i jordabalken, dels lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
Stockholm den 5 maj 1994
På lagutskottets vägnar Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Margareta Gard (m), Owe Andréasson (s), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Gunnar Thollander (s), Lars Andersson (nyd), Hans Stenberg (s), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s), Maud Ekendahl (m), Stina Eliasson (c) och Kenneth Lantz (kds).
Propositionens lagförslag 1 Förslag till lag om pantbrevsregister
Bilaga
2 Förslag till lag om ändring i jordabalken
3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)