Avskaffandet av sanktioner mot Sydafrika
Betänkande 1991/92:UU13
Utrikesutskottets betänkande
1991/92:UU13
Avskaffandet av sanktioner mot Sydafrika
Innehåll
1991/92 UU13
Ärendet
I detta betänkande behandlas dels regeringens proposition 1991/92:146 om bemyndigande att avskaffa vissa sanktioner mot Sydafrika jämte motioner med anledning av propositionen, dels regeringens skrivelse 1991/92:42 med redogörelse för svenska företags verksamhet i Sydafrika jämte motion med anledning av skrivelsen samt dels några motioner från allmänna motionstiden.
Skrivelsen
Enligt lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia (i det följande benämnd investeringsförbudslagen) skall svensk juridisk person som själv eller genom utländskt dotterföretag driver rörelse i Sydafrika eller Namibia årligen redovisa hur verksamheten utvecklas i dessa länder. Redovisningsskyldigheten omfattar också uppgifter om löner och anställningsvillkor samt sociala förhållanden för de anställda i dotterföretagen. Slutligen skall uppgifter även lämnas om förvärv av utländska företag som äger aktier eller andelar i sydafrikanska eller namibiska företag (indirekta företagsförvärv).
Kommerskollegium skall, enligt 12 § förordningen (1985:99) om förbud mot investeringar i Sydafrika, varje år före den 1 oktober till utrikesdepartementet lämna en redogörelse för de redovisningar som har avgetts av berörda företag under det senaste budgetåret. En sådan redogörelse avseende verksamhetsåret 1990 har lämnats och omfattar svenska företags dotterbolag i Sydafrika. Till grund för kollegiets redogörelse ligger, förutom de svenska moderföretagens redovisningar, även årsredovisningar avseende de sydafrikanska dotterföretagen samt upplysningar inhämtade från de svenska moderföretagen.
I regeringens skrivelse 1991/92:42 lämnas en redogörelse för svenska företags verksamhet i Sydafrika under verksamhetsåret 1990. Bl.a. lämnas uppgifter om omsättning, antal anställda, investeringar och rörelseresultat. En redovisning ges även av de uppgifter som företagen lämnat om löner och anställningsvillkor samt sociala förhållanden för de anställda vid dotterbolagen i Sydafrika.
Av skrivelsen framgår att antalet redovisningsskyldiga företag vid utgången av år 1990 uppgick till sex. Vidare anges att omsättningen hos de rörelsedrivande dotterföretagen år 1990 totalt uppgick till omkring 408 miljoner rand (ca 909 milj.kr.), vilket innebär en minskning i löpande penningvärde med ca 8 % jämfört med föregående period. Om hänsyn tas till inflationen i Sydafrika blir minskningen 19 %. Det totala värdet av bolagens tillgångar minskade under perioden med 8 % och uppgick vid slutet av år 1990 till 229 miljoner rand (ca 150 milj.kr.). Det sammanlagda resultatet före skatt uppgick till ca 10 miljoner rand (ca 22 milj.kr.). Jämfört med året innan innebär detta en minskning med ca 64 %. Antalet anställda vid de svenska dotterbolagen i Sydafrika minskade från 1 734 till 1 577 personer.
Investeringsförbudslagen föreskriver förbud för svenska juridiska personer att företa eller bidra till att investeringar görs i Sydafrika. Lagen innehåller dock i 6 § bestämmelser enligt vilka regeringen för visst fall kan medge undantag från förbudet. Några ansökningar om undantag av detta slag har ej inkommit under nu aktuell period. Enligt 5 § investeringsförbudslagen skall företagen lämna redovisning om löner och anställningsvillkor samt sociala förhållanden för de anställda i Sydafrika.
Kommerskollegium har i sin redovisning konstaterat att ett par mindre avsteg från investeringsförbudslagen har noterats. Inte i något fall har avstegen dock syftat till eller medfört någon utvidning av verksamheten i Sydafrika. Sammanfattningsvis anser kollegiet att efterlevnaden av investeringsförbudslagen får anses god under den aktuella perioden. Regeringen delar denna uppfattning.
Propositionen
Propositionens huvudsakliga innehåll
I regeringens proposition 1991/92:146 lämnas en redogörelse för svenska sanktionsåtgärder mot Sydafrika och regeringens bedömning och ställningstagande i frågan om deras avskaffande.
Regeringens ställningstaganden bygger i stor utsträckning på en rapport den 25 mars 1992 av den parlamentariska delegation som besökte Sydafrika under februari 1992.
I propositionen redovisas regeringens bedömning att handelsförbudet bör upphävas när det föreligger en bindande överenskommelse om en interimsregering i Sydafrika.
Vidare föreslås att regeringen får ett bemyndigande att föreskriva att bestämmelserna om investeringsförbud och uppgiftsskyldigheter i lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika inte skall tillämpas. Ett sådant bemyndigande skulle göra det möjligt för regeringen att snabbt fatta ett sådant beslut när de sista hindren för förbudens upprätthållande undanröjts.
Förslag om upphävande av denna lag liksom övriga lagar med sanktioner mot Sydafrika bör föreläggas riksdagen under hösten 1992 eller vid ett senare tillfälle om utvecklingen i Sydafrika skulle motivera detta.
De svenska sanktionerna
I propositionen redogörs för de svenska sanktionerna mot Sydafrika.
Efter ett beslut i Förenta nationernas (FN) säkerhetsråd den 4 november 1977 införde Sverige ett vapenembargo genom förordningen (1977:1127) om vissa sanktioner mot Sydafrika. Det svenska embargot skärptes år 1985 (SFS 1985:100).
Lagen (1979:487) om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia trädde i kraft den 1 juli 1979. Denna lag ersattes år 1985 av en ny lag, nämligen lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia, varvid investeringsförbudet utvidgades till att omfatta bl.a. förbud mot finansiell leasing. Lagen riktar sig sedan den 1 april 1990 endast mot Sydafrika (SFS 1990:78).
Den 1 juli 1987 trädde lagen (1987:474) med bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner i fråga om en handelsblockad mot Sydafrika och Namibia i kraft. Med stöd av bemyndigandet beslutade regeringen förordningen (1987:477) om förbud mot handel med Sydafrika och Namibia. Handelsförbudet började tillämpas den 1 oktober samma år.
Kommuner och landstingskommuner får med stöd av lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika vid upphandling av varor och tjänster med sydafrikanskt ursprung vidta sådana solidaritetsaktioner som riktar sig mot den sydafrikanska apartheidpolitiken.
För sydafrikanska medborgare gäller restriktioner i viseringshänseende enligt förordningen (1991:836) om visering för sydafrikanska medborgare. Bestämmelserna har under senare år successivt skärpts.
Under år 1985 beslutade regeringen rekommendationer om begränsning av handel och sjöfart samt av upphandling och kontakter inom bl.a. kulturens och vetenskapens områden. Samma år upphörde också luftfartsavtalet med Sydafrika att gälla. Ett förbud mot exportkreditgarantier gäller sedan år 1965.
Utvecklingen i Sydafrika
I propositionen lämnas vidare en redogörelse för utvecklingen i Sydafrika under senare år. Det anges bl.a. att en politisk process bort från apartheid i riktning mot demokrati i Sydafrika inleddes i och med president de Klerks öppningsanförande inför det sydafrikanska parlamentet den 2 februari 1990, då han tillkännagav att Nelson Mandela och andra politiska fångar skulle komma att friges samt att ANC (African National Congress) och andra organisationer åter skulle få verka fritt i landet.
I maj 1990 togs ett nytt steg då den sydafrikanska regeringen och ANC undertecknade en överenskommelse i Kapstaden (det s.k. Groote Schuur-protokollet). I juni samma år upphävde regeringen undantagstillståndet -- det behölls dock i provinsen Natal fram till oktober 1990. I augusti 1990 ingicks det s.k. Pretoria-protokollet, i vilket parterna uttalade att vägen låg öppen för förhandlingar om en ny författning för Sydafrika.
Dessa förhandlingar kom emellertid att dröja. Ett huvudskäl utgjordes av det våld som kort efter undertecknandet av Pretoria-protokollet bröt ut i de svarta förstäderna runt Johannesburg. Till dags dato har minst ett par tusen liv krävts i dessa våldsdåd.
I propositionen konstateras att våldet kring Johannesburg var ett utflöde av det våld som sedan mitten av 1980-talet pågått i Natal-provinsen och där krävt åtskilliga tusen dödsoffer. Det föreligger belägg för att element inom polisen och säkerhetstyrkorna medverkat i våldet.
Vid halvårsskiftet 1991 upphävde Sydafrikas parlament de rasåtskillnadslagar som brukar kallas apartheids grundpelare -- jordlagarna, gruppområdeslagen och lagen om befolkningsregistrering (Land Acts, Group Areas Act och Population Registration Act). Den viktigaste apartheidlag som nu återstår utgörs av författningen som inte ger landets svarta befolkning rösträtt till parlamentet. Lagen om det s.k. hemlandssystemet är en annan rasåtskiljande lag som ännu inte avskaffats.
Ett viktigt steg för att söka bringa våldet till ett slut togs
i september 1991, då ett nationellt fredsfördrag ("National
Peace Accord") undertecknades av 23 organisationer, däribland
det regerande nationalistpartiet, ANC och Inkatha. Det möte där
fördraget undertecknades var det dittills mest representativa
som hållits i Sydafrika. Trots fördraget har våldet dock
fortsatt.
I slutet av förra året ledde förändringsprocessen fram till
öppnandet av Codesa ("Convention for a Democratic South Africa")
för förhandlingar om en ny, demokratisk författning för landet.
Vid Codesas första plenarsession den 20--21 december 1991 undertecknades bl.a. en avsiktsförklaring av de 19 deltagande partierna m.fl. av innebörd att parterna förband sig att arbeta för en författning grundad på allmän rösträtt och en gemensam röstlängd för alla väljare.
I och med att Codesa inledde sitt arbete, gick utvecklingen i Sydafrika in i en förhandlingsfas.
Nationalistpartiets förlust i fyllnadsvalet i valkretsen Potchefsstroom i februari 1992 medförde att president de Klerk utlyste en folkomröstning den 17 mars för att bereda landets vita väljare tillfälle att visa om de stödde reformpolitiken eller ej. Bakom presidentens beslut låg nationalistpartiets löfte inför 1989 års parlamentsval att de vita väljarna skulle få uttala sig innan viktiga förändringar av landets författning genomfördes.
Utgången av folkomröstningen blev en överväldigande framgång för presidenten. 68,7 % av väljarna röstade ja och uttalade därmed sitt stöd för presidentens reformpolitik. Valdeltagandet var drygt 85 %.
Sedan folkomröstningen givit presidenten mandat för fortsatta reformer, är nu förhoppningen att en andra plenarsession, Codesa II, skall resultera i viktiga överenskommelser, framför allt om en interimsregering för Sydafrika. Codesa II väntas äga rum i mitten av maj.
Sydafrika-delegationen
I syfte att skaffa sig ett fördjupat underlag inför bedömningen av, om och när förändringar av den svenska Sydafrikapolitiken kunde och borde göras beslöt regeringen i november 1991 att tillsätta en särskild delegation. Denna, den s.k. Sydafrika-delegationen, besökte Sydafrika under två veckor i februari i år.
Under sitt besök sammanträffade delegationen med företrädare för ett stort antal organisationer, myndigheter, partier m.fl. i Sydafrika. Samtal ägde rum med representanter för bl.a. regeringen, flertalet politiska partier, befrielserörelserna ANC och PAC (Pan Africanist Congress), Inkatha, fackföreningsrörelsen Cosatu, svenska företag i Sydafrika, det sydafrikanska näringslivet, kyrkor och organisationer som arbetar med mänskliga rättigheter.
I sin rapport till regeringen, som överlämnades till utrikesministern den 26 mars 1992, föreslog delegationen att de svenska restriktionerna och sanktionerna mot Sydafrika skulle upphävas steg för steg under vissa förutsättningar.
I sina rekommendationer konstaterade delegationen att resultatet av folkomröstningen den 17 mars i år innebar att en klar majoritet av landets vita uttalat sig för demokrati. Det innebär vidare att förändringsprocessen i Sydafrika måste betecknas som i det närmaste oåterkallelig. En bekräftelse på att så är fallet skulle enligt delegationens mening föreligga i och med att en bindande överenskommelse träffades mellan parterna i Codesa om en interimsregering.
Sydafrika-delegationen föreslog att de svenska sanktionerna skulle upphävas samtidigt med att de sista resterna av apartheidpolitiken avskaffas, steg för steg. En överenskommelse om en interimsregering, som av delegationen bedömdes med stor sannolikhet kunna ingås i anslutning till Codesa II, borde enligt delegationen följas av ett omedelbart upphävande av det svenska handelsförbudet.
Den slutliga bekräftelsen på processen från apartheid till demokrati borde enligt delegationen kunna utgöras av själva bildandet av en interimsregering. Delegationens bedömning var att en sådan regering borde kunna tillträda någon gång under sommaren 1992. Vid den tidpunkten borde enligt delegationens förslag förbudet mot investeringar i Sydafrika liksom de finansiella sanktionerna upphävas. Ett avskaffande kräver, som delegationen konstaterade, beslut av riksdagen.
För att undvika att riksdagen kan fatta beslut att upphäva förbudet mot investeringar först en tid efter det att interimsregeringen bildats i Sydafrika, föreslog delegationen att regeringen hos riksdagen hemställer om fullmakt att omgående avskaffa investeringsförbudet och de finansiella sanktionerna så snart en interimsregering bildats i Sydafrika, såvida inte överenskommelse träffas om andra rekommendationer inom ramen för Codesa.
Delegationen framhöll på denna punkt slutligen att regeringen borde utnyttja sin möjlighet att lämna dispens från investeringsförbudet under den tid som återstår till dess att detta slutligt kan upphävas.
Propositionens förslag
Beträffande investeringsförbudet föreslås att riksdagen bemyndigar regeringen att föreskriva att 1, 2, 4, 5 och 9 §§ lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika inte skall tillämpas. Som grund för förslaget anges att investeringsförbudet inte längre bör tillämpas när en interimsregering bildats i Sydafrika, såvida inte överenskommelse träffas inom ramen för Codesa om att rekommendera ett tidigare avskaffande.
Som Sydafrika-delegationen framhållit måste enligt propositionen bildandet av en interimsregering ses som en slutlig bekräftelse på att processen bort från apartheid till demokrati är helt oåterkallelig. Förslag om formellt upphävande av investeringsförbudslagen bör därför föreläggas riksdagen under hösten 1992 eller vid ett senare tillfälle om utvecklingen i Sydafrika skulle motivera detta.
Beträffande handelsförbudet föreslås i propositionen att det bör upphävas när det föreligger en bindande överenskommelse om en interimsregering i Sydafrika.
Som grund för förslaget anges att sanktionerna mot Sydafrika bör upphävas samtidigt med att de sista resterna av apartheidpolitiken avskaffas, dvs. i takt med och som stöd för framstegen i en process som leder till allmän och lika rösträtt i ett demokratiskt Sydafrika.
Beträffande kommuners och landstingskommuners rätt att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika anges i propositionen att det inte längre finns starka skäl att vidta bojkottaktioner sedan handelsförbudet upphävts.
Beträffande visering för sydafrikanska medborgare anges att de särskilda viseringskrav som gäller för sydafrikanska medborgare enligt förordningen i samma ämne (SFS 1991:836) bör upphävas när handelsförbudet upphävs.
Beträffande rekommendationer om upphandling och kontakter med Sydafrika m. m. anges att de av riksdagen år 1985 godkända riktlinjerna för den svenska Sydafrikapolitiken bör upphävas.
Dessa riktlinjer från 1985 innebär
att regeringen bör rekommendera myndigheter och institutioner att avstå från upphandling från Sydafrika, att Sverige i det nordiska samarbetet och inom FN bör verka för ett bindande beslut av säkerhetsrådet om oljeembargo samt ett effektivt genomförande av de embargon som antagits av oljeexporterande och oljeproducerande länder, att Sverige bör ta upp frågan om nedläggning av SAS flygförbindelse med Johannesburg med de danska och norska regeringarna, att regeringen bör gå ut med rekommendation till myndigheter och institutioner med riktlinjer avseende kontakter med Sydafrika.
Beträffande övriga åtgärder mot Sydafrika anges i propositionen att regeringen i samband med upphävande av handelsförbudet bör besluta att följande rekommendationer inte längre skall gälla: rekommendationen den 10 oktober 1985 som uppmanar företag som exporterar till eller importerar från Sydafrika att söka finna andra marknader m.m. och rekommendationen den 10 oktober 1985 till svenska rederier att om möjligt undvika trafik på Sydafrika.
Vidare bör förbudet mot exportkreditgarantier avskaffas.
Vapenembargot mot Sydafrika hävs först när FN:s säkerhetsråd fattat beslut därom.
I propositionen hemställs att riksdagen
dels
1. antar förslaget till lag om ändring i lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika, 2. godkänner att 1985 års riktlinjer för den svenska Sydafrikapolitiken upphävs i enlighet med vad jag anfört i avsnitt 2.7.
dels bereds tillfälle att ta del av vad som anförts i övrigt om avvecklingen av sanktionerna mot Sydafrika.
Motionerna
1991/92:U7 av Lars Moquist m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om avskaffandet av lagen om förbud mot investeringar i Sydafrika (SFS 1985:98).
1991/92:U8 av Birger Hagård och Hugo Hegeland (båda m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att upphäva lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika, 2. att riksdagen beslutar att upphäva lagen (SFS 1990:78) om förbud mot finansiell leasing, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förbudet mot handel med Sydafrika (SFS 1990:77) bör upphävas, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder m.m. mot Sydafrika upphävs.
1991/92:U9 av Ian Wachtmeister och Lars Moquist (nyd) vari yrkas 1. att riksdagen omedelbart upphäver alla restriktioner, rekommendationer, förordningar och lagar som berörs i regeringens proposition 1991/92:146, 2. att riksdagen vid avslag på yrkande 1 omedelbart upphäver lagen 1985:98 om förbud mot investeringar i Sydafrika, 3. att riksdagen vid avslag på yrkande 1 omedelbart upphäver lagen 1990:77 om vissa sanktioner i fråga om en handelsblockad mot Sydafrika, 4. att riksdagen vid avslag på yrkande 1 omedelbart upphäver lagen 1985:1052 om rätt för kommuner och lagstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika, 5. att riksdagen vid avslag på yrkande 1 omedelbart upphäver lagen 1991:836 om visering för sydafrikanska medborgare, 6. att riksdagen vid avslag på yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om omedelbart upphävande av alla de förordningar som fastställts av regeringen.
1991/92:U10 av Pierre Schori m.fl. (s) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om fortsatt stöd till ANC och andra delar av den demokratiska antiapartheidrörelsen bl.a. den s.k. civicrörelsen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vidmakthållande av en restriktiv hållning till dispenser från handels- och investeringsförbudet som tidigare beslutats, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om stöd till olika initiativ och projekt inom Sydafrika i syfte att säkra en fredlig och demokratisk ickerasistisk utveckling.
1991/92:U11 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att handelsförbudet mot Sydafrika måste kvarstå till dess att en överenskommelse träffats om en representativ övergångsregering, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att investeringsförbudet i Sydafrika skall bibehållas till dess att en övergångsregering installerats och begär att sanktionerna skall lyftas, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att vapenembargot mot Sydafrika skall bibehållas till dess att en demokratisk grundlag antagits, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att återhållsamhet skall iakttas i Sveriges officiella kontakter med Sydafrika till dess att demokratiprocessen kan betraktas som oåterkallelig, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att dispenser för investeringar i Sydafrika inte bör ges förrän en överenskommelse finns om en representativ övergångsregering, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökat svenskt bistånd till ANC och den breda demokratiska rörelsen i Sydafrika, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om svenskt agerande i internationella fora för att stoppa våldet i Sydafrika, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om bistånd till rasismens offer i Sydafrika.
1991/92:U608 av Pierre Schori m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om upprätthållande av de svenska sanktionerna mot Sydafrika samt om de förutsättningar och villkor som bör gälla för gradvis hävande av dem.
1991/92:U616 av Bertil Måbrink m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förutsättningarna för ett upphävande av sanktionerna mot Sydafrika.
Sanktionerna mot Sydafrika
Sammanfattning av motionerna
Två motioner från allmänna motionstiden, U608 (s) och U616 (v), tar upp sanktionsfrågan. I U608 redogörs bl.a. för det antal nationella lagar i Sydafrika som fortfarande har rasmässig indelning. Vidare omnämns det omfattande våldet i landet. Det konstateras i motionen att apartheid inte är borta i Sydafrika. Som villkor för att de svenska sanktionerna skall upphävas anges att det måste finnas klara belägg för djupgående och oåterkalleliga förändringar i Sydafrika. Sanktionerna bör enligt motionen inte upphävas förrän en bred övergångsregering kommit till makten. En sådan regering bör ha som uttalat mål att upphäva apartheid och skapa ett verkligt demokratiskt Sydafrika. Först när en sådan regeringen kontrollerar polis, militär och valapparat kan situationen kallas för oåterkallelig.
I motion U616 förs ett liknande resonemang. Sanktionerna kan enligt motionen upphävas först när en bred övergångsregering bildats.
Även motion U7 (nyd), som väckts med anledning av regeringens skrivelse 1991/92:42, tar upp sanktionsfrågan. I motionen anges att allt fler länder och organisationer lättar på sanktionerna mot Sydafrika. Vidare sägs att Sverige genom sanktioner och olika fördömanden av Sydafrika nått långt mot det eftersträvade målet att få den sydafrikanska regeringen att inse att man måste införa en demokratisk författning och avskaffa apartheid. Eftersom utvecklingen går i rätt riktning är det nu dags att visa tillfredsställelse med denna utveckling genom att avskaffa det svenska investeringsförbudet.
Ett antal motioner har väckts med anledning av proposition 1991/92:146.
I motion U10 (s) beskrivs situationen i Sydafrika, det omfattande våldet och de hinder som kvarstår innan apartheid är avskaffat. Bl.a. omnämns att skillnader mellan regeringen och ANC fortfarande föreligger i synen på hur övergången till majoritetsstyre skall ske och beträffande Sydafrikas framtida styrelseskick. Det konstateras att även om processen att avveckla apartheid inom en snar framtid kan betecknas som oåterkallelig kan processen bli lång och mycket smärtsam. Sverige bör enligt motionens yrkande 2 även i fortsättningen vidmakthålla den restriktiva hållning till dispenser från handels- och investeringsförbudet som tidigare beslutats om. Det är viktigt för att inte urholka de politiska effekterna av att behålla sanktionerna fram till dess att processen att avveckla apartheid verkligen kan betecknas som oåterkallelig och grundläggande.
I motion U11 (v) yrkas att handelsförbudet mot Sydafrika måste kvarstå till dess att en överenskommelse träffats om en representativ övergångsregering (yrkande 1). Enligt motionens yrkande 2 skall investeringsförbudet bibehållas till dess att en övergångsregering installerats och begär att sanktionerna skall lyftas. I yrkande 3 föreslås att vapenembargot mot Sydafrika skall bibehållas till dess att en demokratisk grundlag antagits. Enligt yrkande 4 skall återhållsamhet iakttas i Sveriges officiella kontakter med Sydafrika till dess att demokratiprocessen kan betraktas som oåterkallelig. Enligt yrkande 5 skall dispenser inte ges förrän en överenskommelse finns om en representativ övergångsregering.
I några motioner föreslås ett snabbare upphävande av sanktionerna än vad som förordats i propositionen.
I motion U8 (m) anges att om Sverige vill underlätta för den svarta befolkningen att så snart som möjligt få samma rättigheter och samma möjligheter till en rimlig levnadsnivå, bör Sverige omgående avskaffa sanktionerna. Nästan alla länder utom Sverige har enligt motionen nu upphävt sanktionerna mot Sydafrika. Det är enligt motionen möjligt att bildandet av en interimsregering kan dröja, vilket drabbar svenska företag. Motionärerna delar den avvikande mening som framförts av ledamoten Karin Falkmer i den s.k. Sydafrika-delegationens rapport.
I motion U9 (nyd) föreslås att Sverige omedelbart bör normalisera alla förbindelser med Sydafrika. Enligt motionen kommer riksdagen att fortsätta straffa svensk industri om man bifaller regeringens proposition. I yrkande 1 föreslås att riksdagen omedelbart upphäver alla restriktioner, rekommendationer, förordningar och lagar som berörs i regeringens proposition. I yrkandena 2--5 föreslås, i fall av avslag på yrkande 1, upphävande av investeringsförbudslagen, handelsblockaden, rätten för kommuner och landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder samt lagen om visering. Enligt yrkande 6 föreslås att riksdagen vid avslag på yrkande 1 ger regeringen till känna vad i motionen anförts om omedelbart upphävande av alla de förordningar, regler och rekommendationer i Sydafrikafrågan som fastställts av regeringen.
Utskottet
Beträffande bakgrundsbeskrivning till situationen i Sydafrika får utskottet hänvisa till dels utskottets senaste betänkande om Sydafrika (1990/91:UU7), dels den översikt som lämnas i proposition 1991/92:146 jämte den s.k. Sydafrika-delegationens rapport (bilaga till propositionen).
I betänkandet 1990/91:UU7 gjorde utskottet bedömningen att avgörande för när sanktionerna mot Sydafrika kan lyftas bör vara faktiska och konkreta steg och åtgärder, som är djupgående och oåterkalleliga, för avskaffande av apartheidsystemet. Utskottet ansåg då att sådana erforderliga åtgärder ännu inte vidtagits. Utskottet betonade också vikten av ett demokratiskt styrelseskick och allmän och lika rösträtt.
Utskottet konstaterar att regeringen i proposition 1991/92:146 föreslagit ett upphävande av sanktionerna mot Sydafrika i två steg, med båda stegen kopplade till villkor vad gäller den fortsatta demokratiseringsprocessen i landet.
Utskottet konstaterar att den process som inleddes i början av 1990 och som syftat till att ersätta apartheidpolitiken med demokratiska förhållanden har utvecklats långt. Särskilt viktiga inslag i denna process har förhandlingarna mellan Sydafrikas regering och bl.a. ANC varit om en ny författning för Sydafrika. Dessa förhandlingar inleddes i december 1991 inom ramen för Codesa och resulterade i maj 1992 bl.a. i överenskommelse om ett s.k. övergångsorgan (Transitional Executive Structure). Demokratiprocessen har dock kontinuerligt utsatts för påfrestningar, i synnerhet genom det utbredda våldet i landet.
Utskottet ställer sig bakom propositionens förslag om en stegvis avveckling av sanktionerna under förutsättning av att vissa villkor kopplade till en fortsatt utveckling i Sydafrika till demokrati uppfylls. Således bör enligt utskottets uppfattning handelsförbudet jämte övriga sanktioner och rekommendationer enligt punkt 2.5. till 2.8. i propositionen kunna upphävas när det föreligger en bindande överenskommelse om en interimsregering i Sydafrika. Genom detta ställningstagande är det utvecklingen i Sydafrika som blir avgörande för de svenska åtgärderna. Utskottet utgår från att regeringen fortsätter att noggrant analysera utvecklingen i Sydafrika och i synnerhet de faktorer som ligger till grund för ett upphävande av sanktionerna.
Utskottet ställer sig även bakom propositionens förslag om att inte längre tillämpa investeringsförbudet när en interimsregering bildats i Sydafrika. I det fall en överenskommelse träffas inom ramen för Codesa om att rekommendera ett tidigare avskaffande bortfaller detta villkor. Utskottet tillstyrker propositionens förslag om att ge regeringen ett bemyndigande att efter samråd i utrikesnämnden föreskriva att bestämmelserna i lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika inte skall tillämpas. Som framgår av propositionen möjliggör detta för Sverige att i så gott som omedelbar anslutning till övergångsregeringens tillträde i praktiken avskaffa de sista svenska sanktionerna mot Sydafrika.
De åtgärder som redovisas ovan ligger enligt utskottets bedömning i linje med utskottets ställningstagande enligt betänkandet 1990/91:UU7.
Utskottet delar således inte den syn som kommer till uttryck i motionerna U7 (nyd), U8 (m) samt U9 (nyd), vilka anger att sanktionerna bör lyftas omgående utan att några villkor kopplade till demokratiseringsprocessen anges.
Härmed avstyrks motion U7 (nyd), yrkandena 1--4 i motion U8 (m) samt yrkande 1--6 i motion U9 (nyd).
I såväl motion U608 (s) som motion U616 (v) yrkas att sanktionerna inte bör upphävas förrän en bred övergångsregering bildats. En sådan regering bör ha som uttalat mål att upphäva apartheid och skapa ett verkligt demokratiskt Sydafrika. Utskottet konstaterar att den överenskommelse om ett övergångsorgan med verkställande befogenheter som träffats mellan parterna i de fortsatta förhandlingarna har gjorts avhängig av ett avtal om en konstituerande församling, vars syfte är att tillskapa en ny, demokratisk författning. För att samhällsutvecklingen skall kunna ta den form som åsyftas krävs självfallet att kontrollen av polis och militär inte hamnar under politiska grupperingar som har för avsikt att omintetgöra den demokratiska processen.
Med det ovan anförda betraktar utskottet motion U608 (s) och U616 (v) som besvarade.
Utskottet noterar det som Sydafrika-delegationen angett om att regeringen bör utnyttja sin möjlighet att lämna dispens från investeringsförbudet under den tid som återstår till dess att detta slutligt kan upphävas.
Utskottet utgår från att avsikten med denna hållning, liksom beträffande dispensförfarandet generellt, inte är att frångå gällande sanktioners syfte, men att ge ett visst utrymme för en tillämpning avpassad till utvecklingen i Sydafrika.
Enligt utskottets mening tillfredsställs nu även de villkor som ställs i motionerna U10 (s) och U11 (v) för att dispenser till investeringar i Sydafrika skall kunna ges, nämligen att en överenskommelse om en representativ övergångsregering först bör finnas. Dispenserna skall självfallet inte ges i avsikt att kringgå investeringsförbudet så länge de politiska förhållandena i landet motiverar en restriktiv tolkning av förbudet.
Med det ovan anförda betraktar utskottet yrkande 2 i motion U10 (s) samt yrkandena 1--5 i motion U11 (v) som besvarade.
Bistånd m.m.
Sammanfattning av motionerna
I yrkande 1 i motion U10 (s) anförs att processen att avveckla apartheid kan bli lång och smärtsam. Som en konsekvens av Sveriges långa engagemang mot apartheid bör Sverige även i fortsättningen stödja de krafter och organisationer som står för demokratiska ideal. Stödet till ANC och andra delar av antiapartheidrörelsen, bl.a. den s.k. civic-rörelsen, bör fortsätta. I motionens yrkande 3 anges att i syfte att säkra en fredlig och demokratisk utveckling bör stöd lämnas till olika initiativ och projekt i Sydafrika som verkar bl.a. för att upprätthålla mänskliga rättigheter.
I motion U11 (v) anges att den demokratiska processen inte är fullbordad förrän den dag demokratiska val kan genomföras. Rasförtrycket kommer att lämna efter sig ett sargat land med skriande sociala och ekonomiska orättvisor. Enligt yrkande 6 bör regeringen öka biståndet till ANC och den breda demokratiska rörelsen i Sydafrika. I yrkande 7 föreslås att regeringen agerar i internationella fora för att stoppa våldet i Sydafrika. Enligt yrkande 8 måste rasismens offer kunna påräkna ett omfattande internationellt bistånd.
Utskottets överväganden
Riksdagen har under en följd av år behandlat och godkänt förslag om ett omfattande humanitärt bistånd till Sydafrika. Syftet med detta bistånd är att stödja en utveckling mot ett fritt, icke-rasistiskt och demokratiskt Sydafrika. Biståndet omfattar bl.a. stöd till uppbyggnad av folkliga organisationer såsom fackföreningar och kyrkor, rättshjälp och försörjningsbidrag till fängslade apartheidmotståndare och deras familjer, flyktinghjälp, stipendier, utbildningsinsatser m.m.
I årets budgetproposition angavs bl.a. att en fortsatt markant satsning för södra Afrika och Sydafrika är berättigad. Utskottet konstaterade i betänkandet 1991/92:UU15 om Internationellt utvecklingssamarbete att regeringen angivit en vilja att fortsätta det omfattande biståndssamarbetet med södra Afrika.
Utskottet delar den syn som framförs i såväl motion U10 (s) som motion U11 (v) om att den fortsatta utvecklingen även i ett demokratiskt Sydafrika innebär stora påfrestningar och svåra levnadsvillkor för folkmajoriteten. Svenskt bistånd till Sydafrika bör mot den bakgrunden fortsätta och inriktas mot att stödja demokratiseringsprocessen och att nå eftersatta grupper samt mot sociala sektorer. Efter hand ter det sig naturligt att biståndet breddas i sin inriktning och att biståndsmyndigheter som BITS och Swedecorp kan komma in i bilden.
Stödet till ANC och andra demokratiska rörelser är värdefullt. En utfasning av det direkta statliga biståndet till ANC är enligt utskottets mening naturlig i samband med att rörelsen ombildas till ett politiskt parti. Enligt vad utskottet erfarit pågår inom regeringskansliet arbete med riktlinjer för det fortsatta svenska biståndet, bl.a. i form av s.k. landprofil för Sydafrika.
Utskottet anser att Sverige på olika sätt inkl. i relevanta internationella fora bör fortsätta att söka motverka våldet i Sydafrika.
Med det ovan anförda får yrkandena 1 och 3 i motion U10 (s) och yrkandena 7 och 8 i motion U11 (v) anses besvarade.
Utskottet ansåg enligt betänkandet 1991/92:UU15 inte att någon beloppsmässig nivå på dessa biståndsinsatser behöver fastslås, utan den närmare fördelningen mellan olika typer av insatser bör göras av regeringen och biståndsmyndigheterna. Denna bedömning äger ännu giltighet.
Mot denna bakgrund kan utskottet inte ställa sig bakom yrkande 6 i motion U11 (v) om att öka stödet till ANC, utan yrkandet avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande regeringens skrivelse att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1991/92:42 till handlingarna,
2. beträffande lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika att riksdagen antar regeringens förslag om ändring i lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika,
3. beträffande 1985 års riktlinjer för den svenska Sydafrikapolitiken att riktlinjerna upphävs i enlighet med propositionens förslag,
4. beträffande sanktionerna mot Sydafrika att riksdagen med besvarande av motion 1991/92:U10 yrkande 2, motion 1991/92:U11 yrkandena 1--5, motion 1991/92:U608 och motion 1991/92:U616 samt med avslag på motion 1991/92:U7, motion 1991/92:U8 yrkandena 1--4 och motion 1991/92:U9 yrkandena 1--6 godkänner vad som anförts i proposition 1991/92:146, res. (nyd)
5. beträffande bistånd till Sydafrika att riksdagen förklarar motion 1991/92:U10 yrkandena 1 och 3 och motion 1991/92:U11 yrkandena 7 och 8 besvarade med vad utskottet anfört samt att riksdagen avslår motion 1991/92:U11 yrkande 6.
Stockholm den 19 maj 1992
På utrikesutskottets vägnar
Pierre Schori
I beslutet har deltagit: Pierre Schori (s), Pär Granstedt (c), Karl-Erik Svartberg (s), Inger Koch (m), Nils T Svensson (s), Margareta Viklund (kds), Lars Moquist (nyd), Karl-Göran Biörsmark (fp), Berndt Ekholm (s), Peeter Luksep (m), Håkan Holmberg (fp), Hans Göran Franck (s), Bertil Persson (m), Sonia Karlsson (s) och Stig Alemyr (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bertil Måbrink (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Sanktionerna mot Sydafrika (mom. 4)
Lars Moquist (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med "Utskottet ställer sig bakom" och på s. 12 slutar med "1--6 i motion U9 (nyd)" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att situationen i Sydafrika i många stycken visserligen har kunnat kritiseras, men att de positiva åtgärder som vidtagits av den sydafrikanska regeringen motiverar ett omedelbart upphävande av handelssanktionerna och investeringsförbudet. I jämförelse med omvärlden är de sociala och politiska förhållandena i Sydafrika på intet vis av sådan art att de motiverar den förkastelsedom som många länder på bekvämt avstånd från Sydafrika har uttalat. Sverige har tidigare okritiskt anslutit sig till denna kritikerkör utan att samtidigt vidta kraftfulla åtgärder mot länder vars brott mot de grundläggande mänskliga rättigheterna varit betydligt mera avskyvärda. Till vissa länder som systematiskt brutit mot de mänskliga rättigheterna har Sverige t.o.m. givit ett generöst bistånd.
Det är utskottets uppfattning att sanktioner och likvärdiga åtgärder skall genomföras med konsekvens om de skall ha några möjligheter att bli effektiva. Man kan inte vidmakthålla sanktioner mot ett land som gör stora ansträngningar att utvecklas i riktning mot en oklanderlig demokrati och samtidigt inte bara underlåta att genomföra sanktioner mot, utan också ge ett omfattande bistånd till, länder som logiskt sett borde utsättas för en betydligt mera kraftfull internationell kritik.
Enligt utskottets mening bör Sverige inte längre försvåra den demokratiska och ekonomiska utvecklingen i Sydafrika genom en föråldrad sanktionspolitik utan omedelbart upphöra med såväl handelssanktionerna som investeringsförbudet. Syftet med dessa åtgärder bör vara att uppmuntra den sociala och politiska utveckling som i civiliserade samhällen normalt brukar betecknas som glädjande.
Därmed tillstyrks motion U7 (nyd), yrkandena 1--4 i motion U8 (m) samt yrkandena 1--6 i motion U9 (nyd).
dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
4. beträffande sanktionerna mot Sydafrika att riksdagen med bifall till motion 1991/92:U7, motion 1991/92:U8, yrkandena 1--4 och motion 1991/92:U9 yrkandena 1--6 samt med avslag på proposition 1991/92:146, motion 1991/92:U10 yrkande 2, motion 1991/92:U11 yrkandena 1--5, motion 1991/92:U608 och motion 1991/92:U616 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.