Avgifter vid Riksrevisionen
Betänkande 2002/03:FIU27
Finansutskottets betänkande2002/03:FIU27
Avgifter vid Riksrevisionen
Sammanfattning I betänkandet behandlar utskottet regeringens förslag till lag om avgifter vid Riksrevisionen och lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Förslaget till lag om avgifter vid Riksrevisionen innebär att Riksrevisionen under det första verksamhetshalvåret ska få ta ut avgifter för den årliga revisionen av affärsverk, statliga myndigheter med hög grad av avgiftsfinansiering samt aktiebolag och stiftelser där Riksrevisionen utser revisorer. Vidare föreslås en ändring i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. som innebär att i princip all årlig revision vid Riksrevisionen fr.o.m. 2004 ska vara avgiftsbelagd. Riksrevisionens inkomster från avgifter och ersättningar ska samtidigt tillföras statskassan och redovisas mot inkomsttitel. Lagen om avgifter vid Riksrevisionen föreslås träda i kraft den 1 juli 2003. Lagändringen i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. föreslås träda i kraft den 1 januari 2004. Lagförslaget fogas som bilaga 2 till betänkandet. I betänkandet behandlar utskottet också en motion som väckts med anledning av propositionen. Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag och avstyrker motionen. I betänkandet finns en reservation.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut Avgifter vid Riksrevisionen Riksdagen antar de av regeringen framlagda förslagen till 1. lag om avgifter vid Riksrevisionen 2. lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Därmed bifaller riksdagen proposition 2002/03:63 och avslår motion 2002/03:Fi11 yrkandena 1 och 2. Reservation (v) Stockholm den 6 maj 2003 På finansutskottets vägnar Sven-Erik Österberg Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg (s), Fredrik Reinfeldt (m), Lars Bäckström (v), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Tommy Waidelich (s), Christer Nylander (fp), Hans Hoff (s), Tomas Högström (m), Agneta Gille (s), Bo Bernhardsson (s), Gunnar Nordmark (fp), Tommy Ternemar (s), Jörgen Johansson (c), Per-Olof Svensson (s), Stefan Attefall (kd) och Mikael Johansson (mp).
Utskottets överväganden Avgifter vid Riksrevisionen Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens förslag som innebär att Riksrevisionen under det första verksamhetshalvåret ska få ta ut avgifter för den årliga revisionen av affärsverk, statliga myndigheter med hög grad av avgiftsfinansiering samt aktiebolag och stiftelser där Riksrevisionen utser revisorer. Beträffande Riksrevisionens verksamhet fr.o.m. 2004 innebär förslaget att i princip all årlig revision ska avgiftsbeläggas samt att avgifter och ersättningar ska tillföras statskassan och redovisas mot inkomsttitel. Jämför reservation (v). Bakgrund En enig riksdag beslutade i december 2000 att en sammanhållen revisionsmyndighet, Riksrevisionen, med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen ska inrättas under riksdagen den 1 juli 2003. De övergripande bestämmelserna om den statliga revisionen har samlats i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Enligt denna lag ska myndigheten svara för granskningen av den verksamhet som bedrivs av staten, men även annan än statlig verksamhet kan granskas av Riksrevisionen. Lagen om revision av statlig verksamhet innehåller i sin nuvarande lydelse inte några bestämmelser om hur Riksrevisionens granskningsverksamhet ska finansieras. I förslaget till denna lag (prop. 2001/02:190) framhöll regeringen att det inte förelåg något remitterat utredningsförslag som skulle kunna utgöra underlag för ett förslag om avgiftsbeläggning i enlighet med de av riksdagsstyrelsen fastlagda principerna. Därför återkommer regeringen i den aktuella propositionen med de förslag som krävs för att det ska vara möjligt att avgiftsbelägga den årliga revisionen i enlighet med riksdagsstyrelsens beslut. På förslag av riksdagsstyrelsen föreslogs i budgetpropositionen för 2003 att riksdagen för budgetåret 2003 skulle bemyndiga Riksrevisionen att disponera avgiftsinkomster för årlig revision. I sina överväganden angav riksdagsstyrelsen att av praktiska skäl bör under 2003 samma ordning för finansiering av viss årlig revision tillämpas av Riksrevisionen som av Riksrevisionsverket. Det innebär att Riksrevisionen under det andra halvåret 2003, såsom Riksrevisionsverket under det första halvåret 2003, till viss del finansieras med avgifter som myndigheten disponerar. Riksdagsstyrelsen angav vidare att fr.o.m. 2004 kommer all årlig revision att föreslås vara avgiftsbelagd och redovisas mot statsbudgetens inkomstsida. Riksdagen beslutade i enlighet med riksdagsstyrelsens förslag (bet. 2002/03:FiU2, rskr. 2002/03:85). Någon erinran mot styrelsens överväganden beträffande avgiftsbeläggningen av den årliga revisionen och dispositionen av avgiftsinkomsterna framställdes inte under riksdagsbehandlingen. Propositionen I propositionen föreslås en lagreglering av grundläggande föreskrifter om avgifter vid den nya Riskrevisionen. Regeringen utgår i sina lagförslag från de av riksdagsstyrelsen fastlagda principerna för finansiering av Riksrevisionen, vilka riksdagen ställt sig bakom genom behandlingen av propositionen Riksrevisionen (prop. 2001/02:190) och budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1). Propositionen innehåller ett förslag till lag om avgifter vid Riksrevisionen. I enlighet med vad riksdagsstyrelsen förordat föreslår regeringen i detta lagförslag att den årliga revisionen som Riksrevisionen svarar för fr.o.m. den 1 juli 2003 ska vara avgiftsfinansierad beträffande affärsverk och vissa myndigheter vars verksamhet finansieras till minst hälften genom avgifter. Vidare ska Riksrevisionen ta ut avgift för den revision m.m. som sker med stöd av 10 kap. 8 § tredje stycket aktiebolagslagen (1975:1385) och 4 kap. 1 § fjärde stycket stiftelselagen (1994:1220). Avgifterna ska beräknas så att de motsvarar kostnaderna för granskningen och tas ut som en tidtaxa baserad på den faktiska tid och kostnad som belastar varje enskilt ärende. Regeringen bedömer att de av Riksrevisionen tillämpade avgiftsnivåerna för det andra halvåret 2003 av praktiska skäl samt ur rättvisesynpunkt bör vara i allt väsentligt desamma som de som Riksrevisionsverket avser att tillämpa under det första halvåret 2003. I lagförslagets text anges de högsta taxor som får användas för insatser av personal i olika lönenivåer. Ersättningar för direkta kostnader för konsulter, resor och liknande ska däremot bestämmas för sig. Lagen om avgifter vid Riksrevisionen föreslås träda i kraft vid samma tidpunkt som myndigheten bildas, alltså den 1 juli 2003. Regeringen föreslår vidare en ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. som innebär att i princip all årlig revision fr.o.m. den 1 januari 2004 ska vara avgiftsbelagd. Avgifterna och ersättningarna ska beräknas enligt samma principer som gäller för revision under det andra halvåret 2003. Beträffande avgiftsnivåerna för 2004 saknas det i dag underlag för att närmare kunna fastställa storleken på avgiftsbeloppen. Mot denna bakgrund och då riksdagsstyrelsen uttalat som målsättning att nivåerna bör sättas så att de motsvarar kostnaderna för granskningen på några års sikt, föreslår regeringen oförändrade taxor för 2004. I enlighet med vad riksdagsstyrelsen har förordat föreslås dessutom att de avgifter och ersättningar som Riksrevisionen kommer att ta ut för den årliga revisionen efter 2003 ska tillföras statskassan och redovisas mot en inkomsttitel. Regeringen anser det vara lämpligt att dessa direktiv, som är av mer permanent karaktär, regleras i lag. Ändringen i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. föreslås träda i kraft den 1 januari 2004. Lagförslagen beräknas inte medföra några ekonomiska konsekvenser för 2003. Från och med 2004 innebär lagförslaget att den avgiftsbelagda kretsen utvidgas till sådana myndigheter som i dag inte betalar någon avgift för den årliga revisionen. Anslagsbelastningen för dessa myndigheter kan därmed komma att öka i jämförelse med dagens nivå. Regeringen aviserar att den avser att i budgetpropositionen för 2004 återkomma till frågan om kompensation till myndigheterna för det nya avgiftsuttaget. Motionen I motion Fi11 av Per Rosengren och Mats Einarsson (v) framhålls att det underlag som nu föreligger inte är tillräckligt som grund för ett beslut om att i princip all årlig revision vid Riksrevisionen fr.om. 2004 ska avgiftsbeläggas. Regeringens förslag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. bör därmed avslås (yrkande 1). Motionärerna anser att frågan om avgifter vid Riksrevisionen är komplicerad - den behöver utredas vidare och därefter, på sedvanligt sätt, remissbehandlas. I avvaktan på ett förslag baserat på en sådan utredning kan det förslag om avgifter som regeringen lagt för andra halvåret 2003 enligt motionärerna tillämpas tills vidare (yrkande 2). Utskottets ställningstagande Utskottet delar regeringens bedömningar i propositionen angående avgifter vid Riksrevisionen. Riksrevisionens årliga granskningar ska enligt propositionens förslag avgiftsbeläggas. Detta medför att avgifterna för den årliga revisionen kommer att fördelas på de objekt som faktiskt kan påverka revisionens omfattning, vilket ger revisionsobjekten ett tydligt incitament att förbättra sin ekonomiska förvaltning. På motsvarande sätt betalar revisionsobjekten på den privata sidan för sin revision, varför det kan framstå som naturligt att även myndigheter ska betala för sin revision. I de fall en myndighet bedriver konkurrensutsatt verksamhet är det särskilt viktigt att myndigheten betalar för revisionen för att inte erhålla kostnadsmässiga fördelar jämfört med konkurrenterna. Enligt propositionen ska avgiftsbeläggningen gälla i princip all årlig revision. Därmed kommer det föreslagna nya avgiftssystemet att, till skillnad från de nuvarande godtyckliga kriterierna för när myndigheten ska betala för revisionen, ge alla revisionsobjekt lika kostnadsvillkor vid extern revision. Med den utvidgade avgiftsbelagda kretsen följer dock kostnadsökningar för vissa myndigheter (de som i dag inte betalar någon revisionsavgift). Som framgår av propositionen avser regeringen att i budgetpropositionen för 2004 återkomma till frågan om kompensation till myndigheterna för denna avgift. Avgiftsbeläggningen av den årliga revisionen medför också att riksdagen ska besluta om avgiftsnivåer. I förslaget till lagtexten uppmärksammas att avgiften ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås, samtidigt som de i lagen angivna högsta taxorna ska sättas på en nivå som säkrar full kostnadstäckning på några års sikt. Riksdagen förväntas därför inte behöva ta ställning till nya avgiftsnivåer varje år, utan endast när kostnaderna eller volymen påtagligt förändrats. Utskottet vill i detta sammanhang påpeka att beslut om taxor är att betrakta som föreskrifter enligt regeringsformen. Myndigheter under riksdagen har en begränsad möjlighet att besluta om föreskrifter. En möjlighet vore att - som utredningen Regler för Riksrevisionen (SOU 2001:97) pekat på - i 8 kap. 14 § regeringsformen, på liknande sätt som för Riksbanken, ta in en bestämmelse som bemyndigar Riksrevisionen att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde. En översyn av reglerna i regeringsformen om delegation hinner dock inte genomföras i detta sammanhang. Den möjlighet som återstår är, som föreslås i propositionen, att reglera grunderna för finansiering av den årliga revisionen i lag. Avgifter och ersättningar från den årliga revisionen föreslås vidare tillföras statskassan och redovisas mot inkomsttitel (s.k. bruttoredovisning). Riksrevisionens granskningsverksamhet ska då finansieras med anslagsmedel enligt samma regler som gäller för skattefinansierad verksamhet. Detta stämmer med huvudprincipen för styrning av avgiftsbelagd verksamhet som bedrivs av statliga myndigheter, enligt vilken offentligrättsliga avgifter normalt inte disponeras av myndigheten. Avgiftsinkomsterna från den årliga revisionen anses utgöra offentligrättsliga avgifter mot bakgrund av slutsatser från utredningen om regler för Riksrevisionen, där man konstaterar att avgifter som tas ut för revision av bolag och stiftelser måste ses som en offentligrättsligt reglerad pålaga som drabbar enskilda. Även om statliga myndigheter inte kan anses vara enskilda, slår utredningen fast att alla avgifter av administrativa och praktiska skäl bör behandlas på samma sätt oavsett om de tas ut av stiftelser och bolag eller av myndigheter. Bruttoredovisning av Riksrevisionens avgiftsinkomster gör det möjligt att styra och följa upp revisionsverksamheten på samma sätt som annan anslagsfinansierad verksamhet. Inriktningen och dimensioneringen av Riksrevisionens verksamhet kommer således att ha sin utgångspunkt i det anslag som revisionen tilldelas för sin verksamhet. I och med detta kommer den interna styrningen att kunna ske med enhetliga styrprinciper, vilket är viktigt för att stimulera en samverkan mellan revisionsgrenarna. Med anslagsfinansierad granskningsverksamhet kan myndigheten inte misstänkas för att sätta ekonomiska intressen före syftet med verksamheten, då myndigheten inte disponerar sina avgiftsinkomster. Riksrevisionen kommer således inte att hamna i ett ekonomiskt beroendeförhållande till revisionsobjekten. Enligt vad utskottet i dagsläget kan konstatera leder anslagsfinansieringen av Riksrevisionen till att statens utgifter under utgiftstaket fr.o.m. 2004 blir - allt annat lika - högre jämfört med den beräknade utgiftsnivån vid oförändrad organisation för den statliga revisionen. Samtidigt ökar statsbudgetens inkomster genom att avgifterna för årlig revision redovisas som inkomster på statsbudgeten samt att kretsen avgiftsbetalande objekt ökar. Nettoeffekten bestäms av i vilken utsträckning myndigheterna kompenseras för det nya avgiftsuttaget. I motion Fi11 (v) kritiserar motionärerna, liksom Riksdagens revisorer och Riksdagens ombudsmän i remissyttranden, den promemoria som låg till grund för lagstiftningsärendet. Enligt deras mening borde frågan om avgiftsfinansiering av all årlig revision utredas vidare. Utskottet vill erinra om att promemorian utarbetades inom Finansdepartementet med utgångspunkt i de principer för finansieringen av Riksrevisionen som riksdagsstyrelsen angett och som riksdagen genom behandlingen av propositionen Riksrevisionen och budgetpropositionen för 2003 ställt sig bakom. Utifrån detta ansåg regeringen att förslagen i promemorian borde kunna läggas till grund för lagstiftning i ärendet. I lagrådsremissen som utarbetades efter lagstiftningspromemorian redovisades motiven för riksdagsstyrelsens ställningstagande. Likaså utvecklades de formella förutsättningarna för en myndighet under riksdagen att utfärda föreskrifter, vilket utskottet redovisat tidigare. I lagrådsremissen föreslogs vidare att bestämmelser om avgifter vid Riksrevisionen skulle tas in i en särskild lag. Lagrådet accepterade detta för 2003, men för tiden därefter ansåg Lagrådet att bestämmelserna om avgifter ska sammanföras med övriga bestämmelser om revision i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Med vissa redaktionella ändringar godtog Lagrådet förslaget i övrigt. Lagrådet har således inte funnit anledning att ta fasta på de synpunkter som Riksdagens revisorer och Riksdagens ombudsmän anfört om att förslaget inte skulle kunna läggas till grund för lagstiftning. Mot bakgrund av det ovan anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag och avstyrker motion Fi11 (v) yrkandena 1 och 2.
Reservation Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. Avgifter vid Riksrevisionen (v) av Lars Bäckström (v). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Fi11 yrkandena 1 och 2 och avslår proposition 2002/03:63 i motsvarande del. Ställningstagande Jag anser att den lagstiftningspromemoria som låg till grund för lagförslaget i regeringens proposition om avgifter vid Riksrevisionen inte är tillräcklig som grund för ett beslut om att all årlig revision ska avgiftsfinansieras. Promemorian är utarbetad inom Regeringskansliet och har föranlett en väsentlig kritik vid remissbehandlingen av Riksdagens ombudsmän, Riksdagens revisorer samt juridiska fakulteten vid Lunds universitet. Kritiken från dessa remissinstanser avser bl.a. det faktum att frågan om finansieringen av den årliga revisionen inte blivit föremål för en samlad utredning av det slag som normalt ligger till grund för propositioner och riksdagsbeslut. De kritiska remissinstanserna menar vidare att det i promemorian inte anförs några motiv för förslaget utöver en hänvisning till riksdagsstyrelsens beslut. Samtidigt är analysen av förväntade effekter ytterst summarisk, medan en utvärdering av förväntade effekter hos revisionsobjekten helt saknas. Vidare anförs att frågan om en eventuell reform vad gäller finansieringen av den årliga revisionen bör skjutas upp till dess att Riksrevisionen börjat verka och kan delta i lagstiftningsarbetet. Jag menar att det finns goda skäl att noggrant överväga denna kritik. Anslagsfinansieringen av Riksrevisionen leder också till att statens utgifter under utgiftstaket fr.o.m. 2004 blir - allt annat lika - högre jämfört med den beräknade utgiftsnivån vid oförändrad organisation för den statliga revisionen. Samtidigt ökar statsbudgetens inkomster genom att avgifterna för årlig revision redovisas som inkomster på statsbudgeten samt att kretsen avgiftsbetalande objekt ökar. Nettoeffekten bestäms av i vilken utsträckning myndigheterna kompenseras för det nya avgiftsuttaget. Enligt min mening är detta förhållande inte tillfredsställande. Avgifterna kommer att öka den ekonomiska belastningen på revisionsobjekten utan att det är klargjort om de kommer att kompenseras genom ökade anslag. Inte heller är det klargjort om de ökade inkomsterna kommer att leda till en teknisk uppjustering av utrymmet under utgiftstaket. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att regeringens förslag om avgiftsfinansiering av all årlig revision bör avslås. De konstitutionella aspekterna på en sådan ordning måste genomlysas och beaktas innan man inför ett avgiftssystem av det slag som föreslås i propositionen. Frågan är komplicerad och behöver utredas vidare. Jag förordar därför att en sådan utredning genomförs och därefter, på sedvanligt sätt, remissbehandlas. I avvaktan på ett förslag baserat på denna utredning kan det förslag om avgifter vid Riksrevisionen som regeringen lagt fram för andra halvåret 2003 enligt min mening tillämpas tills vidare. Jag anser att riksdagen som sin mening ska tillkännage för regeringen vad jag har framfört om avgifter vid Riksrevisionen. Detta innebär att riksdagen bifaller motion Fi11 (v) yrkandena 1 och 2 och avslår propositionen i motsvarande del.
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2002/03:63 Avgifter vid Riksrevisionen: Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om avgifter vid Riksrevisionen, lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Följdmotion 2002/03:Fi11 av Per Rosengren och Mats Einarsson (v): 1. Riksdagen begär att regeringen avslår förslaget om att i princip all årlig revision fr.o.m. år 2004 skall avgiftsbeläggas. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att en utredning om det föreslagna avgiftssystemet genomförs i enlighet med vad som anförs i motionen.
Bilaga 2 Regeringens lagförslag