1. Intygsskyldighet vid tillfällig föräldrapenning

Åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning (Betänkande 2007/08:SfU11 Socialförsäkringsutskottet)

2007/08:SfU11 Åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning

Socialförsäkringsutskottets betänkande

2007/08:SfU11

Åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 2007/08:94 Åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning samt tre motioner som väckts med anledning av propositionen.

I propositionen föreslås att en förälder för att få rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av barn som inte har fyllt tolv år med ett intyg eller på annat sätt måste styrka att barnet har varit frånvarande från förskola, familjedaghem, fritidshem eller skola. Vidare föreslås att den verksamhet där barnet normalt vistas, oavsett om det är en enskild eller offentlig huvudman, ska vara skyldig att på förälderns begäran utfärda ett sådant intyg.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2008.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker samtliga motionsyrkanden, bl.a. om avslag på propositionen.

I betänkandet finns två reservationer (s, v, mp).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Intygsskyldighet vid tillfällig föräldrapenning
	Riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 2. lag om ändring i skollagen (1985:1100). Därmed bifaller riksdagen proposition 2007/08:94 och avslår motionerna 2007/08:Sf19 yrkande 1, 2007/08:Sf20 yrkande 2 och 2007/08:Sf21.

Reservation 1 (s, v, mp)

2.	Stickprovskontroller
	Riksdagen avslår motion 2007/08:Sf20 yrkande 1.

Reservation 2 (s)

3.	Kostnader
	Riksdagen avslår motion 2007/08:Sf19 yrkande 2.

Stockholm den 8 maj 2008

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gunnar Axén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (m), Veronica Palm (s), Helena Rivière (m), Ronny Olander (s), Lars-Arne Staxäng (m), Solveig Zander (c), Ulf Nilsson (fp), Kurt Kvarnström (s), Mats G Nilsson (m), Göte Wahlström (s), Matilda Ernkrans (s), Fredrick Federley (c), Gunvor G Ericson (mp), Marianne Watz (m), Jasenko Omanovic (s), Eva Johnsson (kd) och LiseLotte Olsson (v).

Redogörelse för ärendet

I ärendet behandlas regeringens proposition 2007/08:94 Åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning samt tre motioner som väckts med anledning av propositionen. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. I bilaga 1 finns en förteckning över motionsyrkandena.

Regeringskansliet (Socialdepartementet) har utarbetat promemorian Åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning, Ds 2007:41.

Utskottets överväganden

Intygsskyldighet vid tillfällig föräldrapenning

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i lagen om allmän försäkring och skollagen om bl.a. intygsskyldighet vid tillfällig föräldrapenning. Därmed avslår riksdagen motionsyrkanden om avslag på propositionen. Riksdagen avslår också motionsyrkanden om stickprovskontroller och administrationskostnader.

Jämför reservationerna 1 (s, v, mp) och 2 (s).

Gällande ordning

Enligt 4 kap. 10 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) har en förälder rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av ett barn, som inte har fyllt tolv år, om föräldern behöver avstå från förvärvsarbete i samband med bl.a. sjukdom eller smitta hos barnet eller ordinarie vårdarens sjukdom eller smitta. Rätt till tillfällig föräldrapenning föreligger inte för lediga dagar eller dagar med semester.

Tillfällig föräldrapenning kan betalas ut till en förälder eller till en person som likställs med förälder enligt 4 kap. 2 § AFL. I vissa fall likställs med förälder även den som har fått rätt till tillfällig föräldrapenning efter överlåtelse enligt 4 kap. 11 a § AFL.

Tillfällig föräldrapenning kan betalas ut under högst 60 dagar per barn och år. Ytterligare 60 dagar per barn och år kan betalas ut men då endast vid barns sjukdom.

Personuppgiftslagen (1998:204), PuL, innehåller bestämmelser om behandling av personuppgifter, dvs. all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte (3 och 5 §§ PuL). Om det i annan lag eller förordning finns bestämmelser som avviker från PuL gäller emellertid enligt 2 § PuL i stället dessa bestämmelser.

Av 10 § PuL följer att personuppgifter får behandlas bara om den registrerade har lämnat sitt samtycke eller om behandlingen är nödvändig för något eller några av de särskilda ändamål som anges i paragrafen. Av 10 § b PuL framgår att behandling av personuppgifter får ske bl.a. om det är nödvändigt för att fullgöra en rättslig skyldighet.

Enligt 13 § PuL är det som huvudregel förbjudet att behandla s.k. känsliga personuppgifter, bl.a. uppgifter om hälsa.

I skola och förskola gäller sekretess för personliga förhållanden. Sekretessen kan efterges av den enskilde.

Propositionen

I propositionen föreslås att en förälder ska, för att ha rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av barn som inte har fyllt tolv år, med intyg eller på annat sätt styrka barnets frånvaro från förskola, familjedaghem, fritidshem eller skola där barnet normalt vistas. Denna skyldighet ska dock inte gälla för tid då barnet ändå skulle ha varit frånvarande på grund av ferier eller om det finns särskilda skäl för att förmånen ändå bör betalas ut.

För huvudmännen för förskola, familjedaghem, fritidshem och skola införs i sin tur en korresponderande skyldighet att på begäran av föräldern snarast möjligt utfärda intyg om barnets frånvaro. Av hänsyn till bl.a. integritetsskäl föreslås intygsskyldigheten gälla t.o.m. månaden efter det att barnets frånvaro upphörde. Detta gäller oavsett om den verksamhet som barnet vistas i har enskild eller offentlig huvudman.

I propositionen anförs att för att socialförsäkringen ska ha en legitimitet i samhället och för att uppnå en ökad försäkringsmässighet är det nödvändigt att vidta åtgärder som avsevärt förstärker Försäkringskassans underlag för beslut. Regeringen har övervägt och analyserat för- och nackdelar med olika alternativ i syfte att förhindra missbruk och överutnyttjande av den tillfälliga föräldrapenningen. I propositionen anförs också att redan vetskapen om att det införs nya kontroller bör ha en dämpande effekt på missbruket av denna förmån.

Även om tillfällig föräldrapenning överlåtits enligt 4 kap. 11 a § AFL åvilar bevisskyldigheten föräldern. Det är den överlåtande föräldern som har rätt att få ett intyg. Intyget behöver bara ange att barnet varit frånvarande, inte varför eller i vilken omfattning. Intyget, som t.ex. kan vara en särskild blankett som Försäkringskassan tillhandahåller, kommer endast att utgöra en del av underlaget för beslut. Intygsskyldighet föreslås inte föreligga vid tillfällig föräldrapenning som avser bl.a. funktionshindrade barn och allvarligt sjuka barn enligt 4 kap. 10 a och 10 b §§ AFL.

När det gäller möjligheten att inhämta uppgifter om en förälders närvaro hos en arbetsgivare anges i propositionen att Försäkringskassan redan i dag använder sig av den möjligheten för att kontrollera förälderns uppgifter. Regeringen gör den bedömningen att detta sammantaget med den nu föreslagna ordningen medför att en stor del av problemen med missbruk av tillfällig föräldrapenning kan åtgärdas, varför det för närvarande inte finns behov av obligatorisk frånvarorapportering från arbetsgivaren.

Beträffande behandling av personuppgifter anges i propositionen att den föreslagna skyldigheten för huvudmännen att intyga ett barns frånvaro i praktiken medför att det blir nödvändigt att registrera uppgifter om barnets frånvaro. I den utsträckning uppgifterna registreras eller lagras i elektronisk form eller ett manuellt register är enligt propositionen personuppgiftslagen tillämplig. Om det för huvudmannen, vid registreringen av frånvaro, innebär en påtaglig förenkling att uppgifterna behandlas automatiserat eller i manuella register får bestämmelsen i 10 § b PuL enligt propositionen anses ge stöd för behandlingen även utan samtycke från den registrerades vårdnadshavare. Den föreslagna bestämmelsen om att huvudmannen ska utfärda intyg på förälders begäran är inte avsedd att ge stöd för behandling av s.k. känsliga personuppgifter. Det ankommer varken på den som ska registrera en uppgift om frånvaro eller på den som ska utfärda ett intyg om frånvaro att göra någon bedömning av orsaken till frånvaron.

Enligt regeringens bedömning behövs det inte någon särskild reglering på sekretessområdet för att möjliggöra utlämnande av uppgifter om frånvaro i samband med begäran om tillfällig föräldrapenning.

De uppgifter som är aktuella att tas in i ett intyg, dvs. barnets identitet och uppgift om frånvaro från aktuell verksamhet, är enligt propositionen normalt inte sekretessbelagda. Även om så skulle vara fallet har barnets vårdnadshavare i de allra flesta fall rätt att ta del av uppgifterna. Detta gäller särskilt när barnet i fråga inte har fyllt tolv år. Enligt propositionen innebär intygsskyldigheten inte heller att en eventuell sekretess bryts.

För kommunerna bedöms förslaget vara neutralt vad avser den administrativa belastningen eftersom vissa nya uppgifter påförs medan existerande uppgifter reduceras. Ansvaret för att hantera intygen, dvs. skriva ut formulär, fylla i uppgifter och skicka in till Försäkringskassan vilar på föräldrarna. Försäkringskassan bedöms få ökade kostnader bl.a. för att hantera ett extra dokument vid beslut om tillfällig föräldrapenning, för IT-investeringar och för ökad information. Dessutom kan det enligt propositionen komma att behövas slumpmässiga kontroller mot arbetsgivare. I tilläggsbudgeten för 2008 kommer det därför att föreslås att anslaget till Försäkringskassan ska öka med 15 miljoner kronor.

I propositionen anges att det finns skäl att följa upp effekterna av de nya bestämmelserna och efter en viss tid utvärdera de ändrade reglerna vad gäller utvecklingen av felaktiga utbetalningar, upprätthållandet av rättssäkerheten och kostnadseffektiviteten av de administrativa rutinerna. Vidare anges att på sikt bör förutsättningarna för att utveckla en alltmer automatiserad behandling ses över. Även arbetsgivarnas roll i kontrollförfarandet bör följas upp.

Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2008 och tillämpas på tillfällig föräldrapenning som avser tid efter ikraftträdandet.

Motioner

I följande tre motionsyrkanden yrkas avslag på propositionen.

Veronica Palm m.fl. (s) anför i motion Sf20 yrkande 2 att det är fel att lägga resurser på intygsutfärdande av bl.a. förskolan och skolan där fokus bör ligga på barnen, pedagogiken och lärandet. Vidare finns en risk för att barn i 10–12-årsåldern hamnar i en budbärarroll. Det poängteras att förslaget medför lika stora kostnadsökningar som utgiftsminskningar och att förslagen och faktauppgifterna i propositionen grundas på en gammal undersökning. Motionärerna anser dessutom att det är anmärkningsvärt att regeringen inte har lagt några förslag för att komma till rätta med skattefusket eller förslag som riktar sig till andra än enskilda personer.

I motion Sf19 yrkande 1 av Kalle Larsson m.fl. (v) anges att åtgärderna inte står i proportion till problemets omfattning, att intygsskyldigheten urholkar förtroendet för välfärdssamhället samt att förfarandet riskerar att försätta barn i en svår situation. Med regeringens förslag kommer också mycket tid och resurser att tas i anspråk från personalen på förskolor och skolor, vilket kommer att gå ut över den pedagogiska verksamheten. Vidare menar motionärerna att uppgifterna om omfattningen av felaktiga utbetalningar är osäkra. Motionärerna anser att en arbetsgivarkontroll skulle vara mer kostnadseffektiv.

Gunvor G Ericson m.fl. (mp) anför i motion Sf21 yrkande 1 att det inte är acceptabelt med fusk och oriktiga uppgiftslämningar, men att kontroll på förskolor och skolor är en förhastad åtgärd. I motionen påpekas att det varken är klarlagt hur stort fusket verkligen är eller vad administrationskostnaderna blir. Hela förslaget saknar ett barnperspektiv och det finns enligt motionärerna bl.a. en risk för att relationen mellan personal och föräldrar blir lidande. Kontroll av vuxna bör skötas av Försäkringskassan och arbetsgivaren utan att blanda in barnen och deras verksamhet.

I motion Sf20 yrkande 1 av Veronica Palm m.fl. (s) begärs ett tillkännagivande om stickprovskontroller och upplysningsverksamhet. I motionen anförs att fusk och missbruk kan undergräva legitimiteten i trygghetssystemen och att samordnings- och kontrollåtgärder behövs liksom information till allmänheten. Stickprovskontroller har enligt motionärerna visat sig vara effektiva. I preventivt syfte måste också en fortlöpande information ges om individens rättigheter och skyldigheter samt om principer för ett riktigt handlande.

Kalle Larsson m.fl. (v) begär i motion Sf19 yrkande 2 ett tillkännagivande om att Försäkringskassan bör få full ersättning för de ökade administrativa kostnaderna till följd av förslagen i propositionen. Försäkringskassan har enligt motionärerna själv angett ökade administrationskostnader på ca 8,5 miljoner kronor i engångskostnad samt ca 41 miljoner kronor årligen.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet tidigare uttalat i samband med behandlingen av en proposition om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen så är det i flera avseenden negativt att felaktiga utbetalningar i välfärdssystemen förekommer (bet. 2007/08:SfU7). Socialförsäkringen är en obligatorisk försäkring och måste kunna uppfylla högt ställda anspråk på trygghet, rättvisa och effektivitet. För att förhindra missbruk eller överutnyttjande av den tillfälliga föräldrapenningen anser utskottet att det är nödvändigt att vidta åtgärder i syfte att avsevärt förstärka Försäkringskassans underlag för beslut om rätt till tillfällig föräldrapenning.

Utskottet delar regeringens bedömning att förslaget att låta föräldern visa intyg från den verksamhet som barnet normalt deltar i har fördelar framför att införa en obligatorisk frånvarorapportering från arbetsgivare. För att kontrollera förälderns uppgifter har Försäkringskassan dessutom redan i dag möjlighet att inhämta uppgifter om en förälders närvaro hos en arbetsgivare. Utskottet noterar också att oavsett vilken modell som väljs medför redan vetskapen om att det införs nya kontroller ett minskat missbruk av förmånen.

Mot bakgrund av det anförda bör det således för rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av barn som inte har fyllt tolv år normalt krävas ett intyg som styrker barnets frånvaro från den förskola, familjedaghem, fritidshem eller skola där barnet normalt vistas. Utskottet anser också, i likhet med regeringen, att huvudmännen för dessa verksamheter i sin tur ska ha en korresponderande skyldighet att på begäran av föräldern snarast möjligt utfärda intyg om barnets frånvaro.

Beträffande vad som anförs i motionerna om att en intygsskyldighet kan komma att medföra störningar i den pedagogiska verksamheten kan utskottet konstatera att förslagets utformning ger utrymme för verksamheterna att införa rutiner som minimerar störningar i verksamheten. Vidare torde den verksamhet där barnet vistas redan genom sin tillsynsplikt på lämpligt sätt dokumentera barnets närvaro. Det ska inte heller i intyget lämnas andra uppgifter än ett konstaterande av om barnet varit frånvarande eller inte, och det är endast barnets föräldrar som har rätt till ett intyg.

När det gäller yrkande i motion Sf20 om bl.a. kontrollåtgärder och information kan konstateras att under åren 2006 och 2007 har Försäkringskassan förstärkt arbetet med att såväl förebygga som minska förekomsten av missbruk och felaktigheter inom bl.a. den tillfälliga föräldrapenningen. Omkring 360 000 ärenden kontrollerades mer ingående under 2007 och den omfattande kontrollen före utbetalning har enligt Försäkringskassan tydliggjort behovet av att utveckla ett IT-system som möjliggör maskinellt urval för slumpmässig kontroll. Ett sådant utvecklingsarbete pågår enligt Försäkringskassan nu för fullt. Försäkringskassan har vidare när det gäller information till de försäkrade under 2007 tagit fram en s.k. kommunikationsplan med bl.a. målet att kassan ska hjälpa de försäkrade att göra rätt från början samt att allmänheten ska känna till att kassan genomför kontroller och att misstänkta brott polisanmäls. Försäkringskassan avser att, som en konkret insats för att hjälpa de försäkrade, förbättra informationsmaterialet och även genomföra speciella informationsinsatser riktade till vissa grupper.

Som anförs i propositionen finns det skäl att följa upp effekterna av förslaget och efter en viss tid utvärdera de ändrade reglerna vad gäller bl.a. utvecklingen av felaktiga utbetalningar och administrativa rutiner. Möjligheterna att på sikt utveckla förutsättningarna för en alltmer automatiserad behandling bör ses över liksom ansvarsfördelningen mellan berörda parter vad gäller hanteringen av intyget. Även arbetsgivarnas roll i kontrollförfarandet bör följas upp.

Regeringen har gjort bedömningen att förslaget kommer att medföra ökade kostnader för Försäkringskassan för bl.a. informationsinsatser, hantering av extra dokument och IT-investeringar. Utskottet, som noterar att regeringen på tilläggsbudget för 2008 föreslår att anslaget till Försäkringskassan ökas med 15 miljoner kronor härför (prop. 2007/08:99), utgår från att regeringen följer utvecklingen och att Försäkringskassan vid behov tillförs nödvändiga medel.

Utskottet tillstyrker med det anförda regeringens förslag och avstyrker motionerna Sf19, Sf20 och Sf21.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Intygsskyldighet vid tillfällig föräldrapenning, punkt 1 (s, v, mp)
	av Veronica Palm (s), Ronny Olander (s), Kurt Kvarnström (s), Göte Wahlström (s), Matilda Ernkrans (s), Gunvor G Ericson (mp), Jasenko Omanovic (s) och LiseLotte Olsson (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2007/08:Sf19 yrkande 1, 2007/08:Sf20 yrkande 2 och 2007/08:Sf21 samt avslår proposition 2007/08:94.

Ställningstagande

Vi motsätter oss regeringens förslag om att införa en intygsskyldighet vid tillfällig föräldrapenning.

Åtgärderna står inte i proportion till problemets omfattning. Det är en förhastad åtgärd att nu lägga resurser på intygsutfärdande i förskolan och skolan. Det är inte heller klarlagt hur stort fusket verkligen är eller hur höga administrationskostnaderna blir. Förslaget medför enligt Försäkringskassan i princip lika stora kostnadsökningar som utgiftsminskningar. Vidare grundas förslagen och faktauppgifterna på gamla undersökningar och mycket osäkra uppgifter om omfattningen av felaktiga utbetalningar.

Förslaget saknar barnperspektiv. I förskola och skola ska fokus ligga på barnen, pedagogiken och lärandet. Med förslaget tas tid och resurser i anspråk från personalen, vilket går ut över den pedagogiska verksamheten. Det finns också en risk för att barn i 10–12-årsåldern hamnar i en budbärarroll, där barnet riskerar att försättas i en svår situation och där relationen mellan personal och föräldrar blir lidande.

2.	Stickprovskontroller, punkt 2 (s)
	av Veronica Palm (s), Ronny Olander (s), Kurt Kvarnström (s), Göte Wahlström (s), Matilda Ernkrans (s) och Jasenko Omanovic (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2007/08:Sf20 yrkande 1.

Ställningstagande

Fusk och missbruk kan undergräva legitimiteten i trygghetssystemen, varför samordnings- och kontrollåtgärder behövs. Det är viktigt med upplysningsverksamhet och information till allmänheten. I preventivt syfte måste en fortlöpande information ges om individens rättigheter och skyldigheter samt om principer för ett riktigt handlande. Vidare har stickprovskontroller visat sig vara effektiva och bör användas.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2007/08:94 Åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1.    lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,

2.    lag om ändring i skollagen (1985:1100).

Följdmotionerna

2007/08:Sf19 av Kalle Larsson m.fl. (v):

1.	Riksdagen avslår regeringens proposition 2007/08:94 Åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att alla aktörer bör få ersättning för ökade administrativa kostnader till följd av de föreslagna bestämmelserna.

2007/08:Sf20 av Veronica Palm m.fl. (s):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om stickprovskontroller och upplysningsverksamhet för att stävja fusk och missbruk.
2.	Riksdagen avslår proposition 2007/08:94 Åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning.

2007/08:Sf21 av Gunvor G Ericson m.fl. (mp):

Riksdagen avslår proposition 2007/08:94.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag