Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar frånfartyg
Betänkande 2004/05:TU13
Trafikutskottets betänkande2004/05:TU13
Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar frånfartyg
Sammanfattning I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:157 Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg samt en följdmotion. I propositionen föreslås att riksdagen godkänner ett inom EU upprättat förslag till rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg. Rambeslutet syftar till att förstärka det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Sammanlänkat med rambeslutet är ett förslag till direktiv om föroreningar orsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser. Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag och avslår motionen. I betänkandet finns en reservation (m) och ett särskilt yttrande (fp, c).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:157. 2. Följdlagstiftning i propositioner om rambeslut Riksdagen avslår motion 2004/05:T1. Reservation (m) Stockholm den 31 maj 2005 På trafikutskottets vägnar Claes Roxbergh Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Claes Roxbergh (mp), Carina Moberg (s), Elizabeth Nyström (m), Jarl Lander (s), Erling Bager (fp), Hans Stenberg (s), Krister Örnfjäder (s), Johnny Gylling (kd), Karin Svensson Smith (v), Claes-Göran Brandin (s), Jan-Evert Rådhström (m), Monica Green (s), Sven Bergström (c), Björn Hamilton (m), Mikael Johansson (mp), Börje Vestlund (s) och Christer Winbäck (fp).
Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning Europeiska kommissionen presenterade den 5 mars 2003 förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar orsakade av fartyg och införandet av påföljder, inbegripet brottspåföljder, för föroreningsbrott (KOM(2003) 92 slutlig). En faktapromemoria har upprättats över utkastet till direktiv och överlämnats till riksdagen (2002/03:FPM90). Syftet med förslaget till direktiv var att införliva de internationella normerna för föroreningar orsakade av fartyg, vilka finns i den s.k. MARPOL-konventionen, i gemenskapslagstiftningen och se till att de personer som ansvarar för olagliga utsläpp omfattas av lämpliga sanktioner, inbegripet brottspåföljder. Mot bakgrund av att rådet inte kunde godta kommissionens första förslag att skapa ett straffrättsligt instrument inom ramen för gemenskapskompetensen kompletterade kommissionen den 2 maj 2003 i stället sitt förslag till direktiv med ett utkast till rådets rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg (KOM(2003) 227 slutlig). I senare översättningar av utkastet till rambeslut har titeln fått en annan lydelse. En faktapromemoria över rambeslutet har upprättats och överlämnats till riksdagen (2002/03:FPM95). Syftet med utkastet till rambeslut var att komplettera direktivet. De två rättsliga instrumenten är på detta sätt sammanlänkade med varandra. Europaparlamentet lämnade sitt yttrande över direktivet till rådet den 13 januari 2004 och antog ändringar i rådets gemensamma ståndpunkt genom en andra läsning den 23 februari 2005. Europaparlamentet lämnade sitt yttrande över utkastet till rambeslut den 13 januari 2004. Rådet för transport, telekommunikation och energi antog den 7 oktober 2004 en gemensam ståndpunkt om förslaget till direktiv. Vid ett möte med de ständiga representanternas kommitté (Coreper) den 9 december 2004 nåddes en politisk överenskommelse gällande rambeslutet. Rådet för jordbruk och fiske bekräftade den politiska överenskommelsen den 21 december 2004. Företrädare för Näringsdepartementet har under förhandlingsarbetet sammanträtt med berörda utskott i riksdagen vid flera tillfällen. Trafikutskottet informerades muntligen den 10 februari 2004 om direktivet samt den 28 september 2004 kort om rambeslutet. Vidare har även justitieutskottet, miljö- och jordbruksutskottet samt EU-nämnden informerats om ärendet. Förslaget till direktiv samt utkastet till rambeslut bifogas betänkandet som bilaga 2 respektive bilaga 3. Parlamentets ändringsförslag finns i bilaga 4. Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att riksdagen godkänner ett inom Europeiska unionen upprättat utkast till rambeslut. Rambeslutet syftar till en förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Sammanlänkat med rambeslutet är ett förslag till direktiv om föroreningar orsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser. Rambeslutet innehåller bl.a. bestämmelser om att överträdelser av vissa av direktivets bestämmelser skall betraktas som brott, dvs. att de skall vara kriminaliserade. Rambeslutet innehåller vidare bestämmelser om vilka straff som skall följa på brotten samt bestämmelser om domsrätt och ansvar för juridiska personer. I propositionen redovisas huvuddragen kring de lagändringar som rambeslutet kräver. Några konkreta förslag till ändrad lagstiftning läggs dock inte fram. De redovisade lagstiftningsbehoven kommer att beredas vidare och behandlas i ett senare sammanhang.
Utskottets överväganden Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att riksdagen godkänner utkastet till rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg. Bakgrund Rambeslutet om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg innehåller bestämmelser om att de överträdelser som anges i förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser skall vara kriminaliserande. I rambeslutet liksom i direktivet hänvisas det i flera avseenden till "internationell rätt". Med detta avses framför allt Förenta nationernas havsrättskonvention, som också i vissa fall nämns uttryckligen. Även den s.k. MARPOL-konventionen om fartygsförorening är av betydelse eftersom direktivet genomför denna konvention i gemenskapsrätten. En kortare beskrivning av innehållet i dessa två konventioner inleder bakgrundsbeskrivningen. För en mer utförlig beskrivning av konventionerna hänvisas till propositionen. Förenta nationernas havsrättskonvention Förenta nationernas havsrättskonvention (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS) reglerar havens och havsbottnens fredliga användning i olika avseenden, med syfte bl.a. att skapa balans mellan rättigheter och skyldigheter. Principen om havets frihet ställs mot nationella befogenheter, fördelningen av havets tillgångar mot nationella intressen och miljöhänsyn mot ekonomiska intressen. I strikt traktaträttslig bemärkelse är endast anslutna stater formellt bundna av konventionen, men flertalet stater tillämpar konventionen i praktiken både direkt och som medlemmar av skilda internationella organisationer. Centrala delar av konventionen har också status av folkrättslig sedvanerätt och är därigenom bindande för alla stater. Havsrättskonventionen innehåller regler om havets indelning i vattenområden och staters jurisdiktion över dessa vattenområden. Den innehåller även bl.a. ett omfattande regelverk med förpliktande bestämmelser till skydd för den marina miljön. Dessa regler omfattar allt slags föroreningar från fartyg samt behandlar staters rätt att lagstifta på detta område och ingripa mot utländska fartyg som överträder bestämmelserna. I konventionen hänvisas på flera ställen till vad som betecknas som "tillämpliga internationella regler och normer", ofta med tillägget att dessa regler och normer skall ha fastställts av behörig internationell organisation eller vid en allmän diplomatkonferens. Det viktigaste organet för skapandet av globala regler när det gäller sjösäkerhet och skyddet av den marina miljön är Förenta nationernas sjöfartsorganisation (International Maritime Organization, IMO). MARPOL-konventionen MARPOL-konventionen (International Convention for the Prevention of Pollution from Ships) från år 1973 innehåller bestämmelser om utsläpp av olja och andra skadliga ämnen. Krav uppställs även på fartygens konstruktion och på vilken utrustning som skall finnas ombord för att säkerställa att utsläpp inte sker i strid med konventionen. Konventionen innehåller vidare bestämmelser om anordningar för mottagning i land av sådana rester av olja och andra skadliga ämnen som inte får släppas ut i havet. År 1978 beslutades om vissa ändringar i och tillägg till MARPOL-konventionen. Dessa finns i det s.k. MARPOL-protokollet, som i praktiken utgör en reviderad version av konventionen och är avsett att ersätta denna i dess ursprungliga lydelse. Den reviderade versionen brukar benämnas MARPOL 73/78. MARPOL 73/78 består av ett antal artiklar med allmänna bestämmelser om bl.a. beivrandet av överträdelser, certifikat, besiktningar och inspektioner samt om rapportering av händelser som medför eller kan antas medföra utsläpp i havet av skadliga ämnen. I bilagor till konventionen finns mer tekniska föreskrifter till förhindrande av olika typer av föroreningar. Till exempel behandlar bilaga I förorening genom olja och bilaga II skadliga flytande ämnen i bulk. För att en bilaga skall träda i kraft krävs att den har tillträtts av ett antal stater som tillsammans svarar för 50 % av världstonnaget. Bilagorna I och II hade i mars 2005 tillträtts av 130 stater som tillsammans svarar för 97 % av världstonnaget. Sverige har tillträtt dessa (och övriga bilagor). Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar orsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser, inbegripet brottspåföljder, för föroreningsbrott (direktivet) syftar till att införliva de internationella normerna för föroreningar orsakade av fartyg (dvs. MARPOL) i gemenskapslagstiftningen och se till att de personer som ansvarar för olagliga utsläpp omfattas av lämpliga sanktioner, inbegripet brottspåföljder. Direktivet skall gälla för utsläpp av förorenande ämnen i en medlemsstats inre vatten, territorialhav, sund, ekonomiska zon samt på det fria havet. Direktivet skall tillämpas på alla fartyg, oberoende av vilken flagg de för, undantaget statsfartyg i icke-kommersiell tjänst. I förslaget till direktiv föreskrivs bl.a. att medlemsstaterna skall se till att olagliga utsläpp av förorenande ämnen samt deltagande i och anstiftande av sådana utsläpp betraktas som överträdelser, om de begås uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Överträdelser skall träffas av effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner som får innefatta straffrättsliga eller administrativa sanktioner. Direktivet innehåller även bestämmelser om inspektion av fartyg, samarbete mellan medlemsstater när ett olagligt utsläpp sker och rapporteringsskyldighet beträffande domstolars och andra behöriga myndigheters tillämpning av direktivet. Rambeslutet om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg Rambeslutet om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg (rambeslutet) innehåller bestämmelser om att de överträdelser som anges i direktivet skall vara kriminaliserade samt vilka påföljder som skall kunna följa på brotten. Utkastet till rambeslut är bifogat som bilaga 3. För en närmare beskrivning av rambeslutet och gällande rätt hänvisas till proposition 2004/05:157 s. 16 f. Propositionens förslag och bedömningar Definitionen av fartyg Regeringen gör bedömningen att det behöver utredas om definitionen av fartyg i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg bör ändras så att det tydligt framgår att också undervattensfartyg omfattas. Handlingar som skall utgöra brott Enligt regeringens bedömning uppfyller Sverige till övervägande del de kriminaliseringsåtaganden som följer av rambeslutet. De eventuella konsekvenser som rambeslutet i denna del kan medföra torde inte kräva ändring i lag utan kan ske i förordningsform. Utsläppsförbuden för utländska fartyg torde behöva utvidgas till att omfatta även områden som inte tillhör någon stat (dvs. det fria havet). Det särskilda undantag från vad som skall anses utgöra ett otillåtet utsläpp - vid utsläpp som är följden av en skada - torde behöva modifieras i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet. Anstiftan och medhjälp till brott Sverige bedöms till övervägande del uppfylla rambeslutets bestämmelser om medhjälp och anstiftan bedömer regeringen. För att fullt ut uppfylla rambeslutet torde dock en särskild regel behöva införas som föreskriver att bestämmelserna om medhjälp och anstiftan i 23 kap. 4 § brottsbalken skall gälla oberoende av att det inte går att döma till fängelse för gärningen med anledning av lagen (1996:517) om begränsning av tillämpning av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg. Påföljder och försvårande omständigheter Svensk rätt uppfyller enligt regeringens bedömning rambeslutets bestämmelser om påföljder och försvårande omständigheter. Ansvar och påföljder för juridiska personer Regeringen gör bedömningen att de krav som rambeslutet ställer i fråga om ansvar för juridiska personer uppfylls av svensk rätt. För att uppfylla kravet enligt artikel 6 (Påföljder för juridiska personer) gällande nivån för den maximala påföljden (750 000 euro till 1 500 000 euro) för de allvarligaste fallen, torde det krävas lagändring. Kravet kan i första hand genomföras genom att maximibeloppet för företagsbot, vilket för närvarande är 3 000 000 kr, höjs. Domsrätt på det fria havet Rambeslutets krav på domsrätt uppfylls till övervägande del redan av svensk lagstiftning enligt regeringens bedömning. För att uppfylla rambeslutet fullt ut torde det dock behövas en särskild bestämmelse om s.k. hamnstatsjurisdiktion beträffande utsläpp som skett från utländska fartyg på det fria havet. Sverige bör på det sätt som föreskrivs i rambeslutet lämna underrättelse om att Sverige inte kommer att tillämpa bestämmelserna om behörighet i artikel 7.1 e). Frågan om Sverige skall lämna underrättelse om att Sverige inte kommer att tillämpa bestämmelsen om behörighet i artikel 7. 1 d) bör bli föremål för fortsatta överväganden. Övriga bestämmelser Regeringen bedömer att övriga bestämmelser i rambeslutet inte påkallar några lagändringar. Antagande av rambeslutet Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Av propositionen framgår att förslag till sådan lagstiftning som påkallas av rambeslutet kommer att beredas vidare. Utskottets ställningstagande Enligt utskottets mening är det angeläget att den marina miljön såväl runt våra kuster som i haven skyddas. En förutsättning för att bekämpa fartygsföroreningar är ett aktivt samarbete inom EU och i andra internationella forum. Utskottet välkomnar därför utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Utskottet tillstyrker mot denna bakgrund att riksdagen godkänner det utkast till rambeslut som utarbetats inom EU om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Följdlagstiftning i propositioner om rambeslut Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker en motion om att propositioner om godkännande av rambeslut även bör innehålla förslag till följdlagstiftning. Jämför reservation (m) och särskilt yttrande (fp, c). Motionsförslag Elizabeth Nyström m.fl. (m) välkomnar i motion 2004/05:T1 strängare säkerhets- och miljökrav för sjöfarten. Moderaterna har i flera år krävt att Sverige måste höja profilen och agera kraftfullt för att få till stånd gemensamma regler för sjöfarten inom EU. När EU-lagstiftningen nu ger möjligheter att på ett bättre sätt värna om Östersjön är det angeläget att regeringen så snart som möjligt kommer med förslag om nödvändiga lagändringar. Motionärerna kritiserar dock regeringens förfarande i rambeslutsprocessen och anför att ett godkännande av rambeslut som förutsätter förändringar i svensk lagstiftning måste grundas på kunskap om de avvägningar som blir konsekvensen. Bristen på insyn i processen och problemen med att följdlagstiftningen inte presenteras samtidigt som antagandepropositionen har framförts vid ett flertal tillfällen. Förfarandet har även kritiserats av Lagrådet som har konstaterat att beredningen av rambeslut skiljer sig från vad som normalt tillämpas i samband med internationella överenskommelser som kräver lagstiftning. Motionärerna begär mot denna bakgrund att propositioner om EU:s rambeslut även bör innehålla förslag om svensk följdlagstiftning. Utskottets ställningstagande Utskottet delar motionärernas uppfattning att riksdagen skulle få ett bättre underlag för sitt ställningstagande om ärenden om godkännande av rambeslut samtidigt kunde åtföljas av ett förslag till svensk följdlagstiftning. Det har emellertid visat sig att det sällan finns tid till ett sådant förfarande inom de tidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslut. Att avvakta med godkännande av rambeslut till dess att ett fullständigt beredningsunderlag hämtats in och ett lagförslag såvitt avser följdlagstiftning hunnit utarbetas skulle ofta innebära betydande förseningar av antagande av rambeslutet. Då antagandet kräver enhällighet skulle förseningen drabba samtliga övriga medlemsstater. Ett sådant förfarande skulle motverka syftet med institutet rambeslut, och i viss mån innebära en återgång till den ordning som gällde tidigare, före Amsterdamfördraget. En anledning till att rambeslut började användas var just ett missnöje med denna ordning. Mot bakgrund av det anförda föreslår utskottet att riksdagen avslår motion 2004/05:T1.
Reservation Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Följdlagstiftning i propositioner om rambeslut, punkt 2 (m) av Elizabeth Nyström (m), Jan-Evert Rådhström (m) och Björn Hamilton (m). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om följdlagstiftning i propositioner om rambeslut. Därmed bifaller riksdagen motion 2004/05:T1. Ställningstagande För att effektivt kunna skydda våra kuster och Östersjön, en utsatt miljö, från föroreningar orsakade av fartyg krävs verkningsfulla och relevanta verktyg. Moderaterna har i flera år arbetat för att det skall införas gemensamma regler för sjöfarten inom EU och välkomnar de strängare säkerhets- och miljökrav för sjöfarten som föreslås i rambeslutet. Regeringen har emellertid återigen valt att inte samtidigt med rambeslutet lägga fram ett förslag till den lagstiftning som krävs med anledning av rambeslutet. Enligt vår mening är detta inte en acceptabel lagstiftningsteknik. Det bör vara ett krav att den lagstiftning som bedöms bli aktuell presenteras i sin helhet. Annars blir det inte möjligt att göra en bedömning av rambeslutet och vilka konsekvenser det kommer att få för den svenska lagstiftningen. Enligt vår erfarenhet är det först i samband med att det handgripliga och konkreta förslaget granskas inom ramen för den parlamentariska processen som eventuella brister eller problemområden upptäcks. Vi är medvetna om att de tidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslut försvårar möjligheterna att lägga fram följdlagstiftning i samband med godkännande av rambeslut. För att riksdagen skall ges möjlighet att ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationell nivå samtidigt som man godkänner rambeslutet är emellertid ett sådant förfarande i princip nödvändigt. Regeringen bör åläggas att i fortsättningen presentera förslag till följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut. Särskilt yttrande Följdlagstiftning i propositioner om rambeslut, punkt 2 (fp, c) Erling Bager (fp), Sven Bergström (c) och Christer Winbäck (fp) anför: I likhet med vad vi tidigare uttalat i den principiella frågan om riksdagens behandling av propositioner om godkännande av rambeslut vill vi inte ifrågasätta regeringens förmåga till analys och problemlösning vid genomförande av rambeslutens innehåll i svensk lagstiftning. Vår erfarenhet är dock att det är först i samband med att det konkreta förslaget till lagstiftning granskas, inom ramen för den parlamentariska processen, som eventuella brister eller problemområden upptäcks. Vi vill därför ånyo framhålla att det är mycket viktigt att riksdagen ges möjlighet att ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationell nivå samtidigt som man antar rambeslutet.
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2004/05:157 Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg: Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Följdmotion 2004/05:T1 av Elizabeth Nyström m.fl. (m): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att propositioner om EU:s rambeslut även bör innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.
Bilaga 2 Förslag till direktiv Bilaga 3 Förslag till rambeslut Bilaga 4 Europaparlamentets lagstiftningsresolution