Ändringar i lagen (1994:1704) om lageravgift på socker och ris
Betänkande 1994/95:JoU17
Jordbruksutskottets betänkande
1994/95:JOU17
Ändringar i lagen (1994:1704) om lageravgift på socker och ris
Innehåll
1994/95 JoU17
Sammanfattning
I betänkandet behandlas en proposition med förslag om ändringar i lagen om lageravgift på socker och ris. Ändringarna föranleds av att EG beslutat om vissa avgifter på överlager m.m. De nya bestämmelserna behövs bl.a. för att förhindra dubbla avgifter på den svenska lagerhållningen. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker därmed fyra motioner som går ut på att riksdagen bör upphäva den svenska lagstiftningen i den del den avser avgifter på normallager.
Till betänkandet har fogats en reservation (m, c, fp, mp) av innebörd att riksdagen bör upphäva lagen om lageravgift på socker och ris, med undantag av de bestämmelser som behövs för att implementera EG-avgifterna.
Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.
Propositionen
Regeringen (Jordbruksdepartementet) föreslår i proposition 1994/95:146 att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1994:1704) om lageravgift på socker och ris, 2. lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, 3. lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69), 4. lag om ändring i lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Den 20 december 1994 beslutade riksdagen en lag om lageravgift på socker och ris. Lagen syftar till att neutralisera skillnader i prisnivå och gränsskydd mellan Sverige och Europeiska unionen (EU) och därmed bl.a. motverka spekulation i socker och ris. För att undvika störningar på marknaden som en följd av Sveriges, Finlands och Österrikes anslutning till unionen beslutade EG-kommissionen den 19 december 1994 en förordning som för svensk del avgiftsbelägger onormalt stora lager av bl.a. ris.
I propositionen föreslås de ändringar i lagen om lageravgift på socker och ris som föranleds av den av EG beslutade avgiften på överlager. Nya bestämmelser behövs för att förhindra dubbla avgifter och för att beräkna och uppbära den av EG beslutade avgiften. Därutöver föreslås en bestämmelse om rätt att från lageravgiften på socker avräkna en avgift som EG tar ut på lager av socker.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 1995.
Lagrådet har avgett yttrande över lagförslagen.
Lagförslagen fogas som bilaga till detta betänkande.
Motionerna
1994/95:Jo17 av Göte Jonsson m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att avskaffa den nationella lageravgiften på socker och ris,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tolkningen av begreppet "överlager".
1994/95:Jo18 av Lennart Brunander m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att lagen (1994:1704) om lageravgift på socker och ris upphör att gälla,
2. att riksdagen avslår proposition 1994/95:146 Ändringar i lagen (1994:1704) om lageravgift på socker och ris.
1994/95:Jo19 av Dan Ericsson (kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att nu gällande avgiftssystem med lageravgifter på jordbruksprodukter (för närvarande socker och ris) slopas.
1994/95:Jo20 av Gudrun Lindvall (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lageravgifter på socker och ris.
Utfrågning
Utskottet har anordnat en utfrågning angående den nationella lageravgiftens förenlighet med EG-rätten. Deltagare var Ulf Bernitz, professor i europeisk integrationsrätt, Bengt-Åke Nilsson, rättschef i statsrådsberedningen, Hans Petterson, rättschef i Jordbruksdepartementet och Dag von Schantz, departementsråd i Jordbruksdepartementet.
Utskottet
Inledning
Riksdagen beslutade den 20 december 1994 en lag om lageravgift på socker och ris (prop. 1994/95:43, bet. JoU11, rskr. 127). Bakgrunden till lagen är att det inför Sveriges inträde i EU konstaterades att ett medlemskap i unionen skulle komma att innebära höjda marknadspriser på socker och ris. Ett syfte med lagen är att motverka den spekulation som denna prisskillnad skulle kunna leda till. Genom lagen avgiftsbeläggs också de vinster som uppstår vid övergången till EG:s regleringar på området.
Den 19 december 1994 beslutade kommissionen förordning (EG) nr 3108/94 om övergångsåtgärder vad avser handeln med jordbruksprodukter med anledning av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning (förordningen om avgift på överlager). Förordningen innebär för svenskt vidkommande en avgiftsskyldighet för sådana lager av ris och beredda champinjoner som är att anse som onormalt stora.
Den av EG beslutade avgiften på överlager gör det enligt regeringen nödvändigt att i vissa avseenden ändra lagen om lageravgift på socker och ris. Avgiften på överlager och den nationella lageravgiften måste samordnas så att inte något lager beläggs med dubbla avgifter. EG-förordningen måste också kompletteras med nationella förfaranderegler för hur avgiften på överlager skall tas ut.
I samband med att den nationella lageravgiften beslutades aktualiserades frågan om rätt för den som betalar en avgift på lager av socker enligt rådets förordning (EEG) nr 1785/81 av den 30 juni 1981 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker att göra ett avdrag från den inhemska lageravgiften. I det följande behandlas också den frågan.
I lagstiftningsärendet har synpunkter inhämtats från bl.a. Statens jordbruksverk, Grossistförbundet Svensk Handel, Kooperativa förbundet och Sockerbolaget AB.
Avgift på överlager av ris och beredda champinjoner
Propositionen
Lagen om lageravgift på socker och ris och EG:s förordning som avgiftsbelägger överlager av ris och champinjoner innebär att överlager av ris träffas av två olika avgifter. I det följande redovisas det huvudsakliga innehållet i den nationella lagstiftningen och i EG:s förordning. Därefter redogörs för de ändringar som behöver göras i lagen om lageravgift på socker och ris med hänsyn till EG-förordningen. Avslutningsvis behandlas vissa tillämpningsfrågor.
Lagen om lageravgift på socker och ris innebär en skyldighet för den som den 31 december 1994 hade socker eller ris i lager att betala lageravgift till staten. Enligt lagen tas avgift ut endast för den del av lagret som omfattar mer än tre ton.
Både i fråga om ris och socker har avgiften beräknats som skillnaden mellan svenskt marknadspris före anslutningen till EU och det då rådande marknadspriset inom EU. Detta har bedömts motsvara den höjning av marknadspriset som blir en följd av medlemskapet i EU. Avgifterna varierar med hänsyn till förädlingsgrad.
Den som är avgiftsskyldig skall lämna en deklaration till Jordbruksverket om sitt innehav av avgiftspliktiga varor. Deklarationen skall ta upp varuslag och kvantitet, lagringsplatsen och lageravgiftens belopp. För avgifterna gäller bestämmelserna i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.
I förordningen om avgift på överlager är det särskilt artikel 4 som är av intresse i detta sammanhang. Enligt den artikeln skall de nya medlemsstaterna avgiftsbelägga innehav av överlager av vissa jordbruksprodukter per den 1 januari 1995. Avgiftsskyldigheten gäller bara om det inte finns strängare lagstiftning på nationell nivå vad avser överlager.
Vid fastställandet av varje innehavares överlager skall de nya medlemsstaterna särskilt ta hänsyn till vissa angivna förhållanden. Överlagret skall sålunda bestämmas med hänsyn till genomsnittet av tillgängliga lager under våren före anslutningen, handeln under dessa år och de omständigheter under vilka lagren byggts upp.
För produkter med ursprung i tredje land skall avgiften motsvara skillnaden mellan importavgiften till EU den 31 december 1994 och den svenska importavgiften samma dag. I fråga om produkter från EU skall avgiften motsvara skillnaden mellan de exportbidrag som gällde i gemenskapen den 31 december 1994 och den svenska importavgiften samma dag. I båda fallen förutsätts att den svenska importavgiften är lägre än EU:s importavgift respektive exportbidrag.
Reglerna innebär, vad beträffar ris, att avgiften på överlager kan variera från som högst omkring 6 kronor 70 öre per kilogram ned till under 2 kronor per kilogram. Avgiftsbeloppen varierar beroende på risets kvalitet men också med avseende på risets ursprung, dvs. det land från vilket riset kommer.
Avgiften på överlagret av beredda champinjoner kommer i de flesta fall att uppgå till antingen omkring 19 kronor per kilogram eller ungefär 16 kronor per kilogram beroende på varuslag. Avgiften kommer inte att omfatta andra varor än sådana som kommer från tredje land, eftersom något bidrag inte har lämnats vid export från EU.
Det ankommer på medlemsstaterna att göra en inventering av de aktuella lagren per den 1 januari 1995 för att säkerställa att avgifterna tas ut på ett korrekt sätt. Artikel 4 innehåller också en uppräkning av de varor för vilka avgift skall tas ut. För Sveriges del gäller enligt grundförordningen avgiftsskyldigheten endast ris. I en ändringsförordning från kommissionen, kommissionens förordning (EG) nr 3244/94 av den 21 december 1994 om ändring i förordningen (EG) nr 3108/94 av den 20 december 1994 om övergångsåtgärder vad avser handeln med jordbruksprodukter med anledning av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning, har för svenskt vidkommande avgiftsskyldigheten vidgats till att gälla också vissa beredda champinjoner.
De båda förordningarna bifogas lagrådsremissen som bilaga, grundförordningen i en svensk inofficiell översättning.
EG:s förordning om avgift på överlager är direkt tillämplig i Sverige. Förordningen förutsätter dock vissa utfyllande bestämmelser för att kunna verkställas här i landet. Dessa bestämmelser kan med fördel föras in i lagen om lageravgift på socker och ris.
För att kunna ta ut EG:s avgift på överlager måste i ett första steg bestämmas vilka som den 1 januari 1995 hade ett sådant lager. Överlagrens storlek måste också fastställas. Först när avgiftsskyldigheten har avgränsats på detta sätt är det möjligt att ålägga lagerhållarna en deklarationsplikt som kan utgöra grund för uttag av avgiften.
I en av de nya bestämmelserna föreslås att det bör ankomma på Jordbruksverket att fastställa vilka lagerhållare som skall vara skyldiga att betala avgift på överlager. Verket skall också fastställa överlagrens storlek.
Bestämmelserna i lagen om lageravgift på socker och ris om deklarationsskyldighet och punktskattelagens tillämpning föreslås ändrade så att de kommer att omfatta också avgiften på överlager. Enligt den nuvarande bestämmelsen om deklarationsskyldighet skall deklarationer avseende lageravgift ha kommit in till Jordbruksverket senast den 15 januari 1995. Motsvarande tidpunkt för deklarationer som avser avgift på överlager bör bestämmas till den 15 april 1995.
Vid riksdagsbehandlingen av regeringens proposition om lageravgift på socker och ris underströks vikten av att undvika att de avgiftsskyldiga företagarna missgynnas i konkurrenshänseende på grund av dubbel avgiftsskyldighet. För att svenska företag inte skall missgynnas i förhållande till utländska konkurrenter bör den som blir skyldig att betala avgift på överlager få rätt att göra avdrag för den inhemska lageravgiften som hänför sig till överlagret.
Varken den inhemska lageravgiften eller den av EG beslutade avgiften på överlager har i princip bestämts till högre belopp än att avgifterna motsvarar den prishöjning på varorna som blir en följd av de högre marknadspriserna inom EU. Det kan emellertid inte uteslutas att problem kan uppstå i första hand för företag som skall betala avgift på överlager. Avgiften på överlager av ris blir förhållandevis hög, som högst omkring 6 kronor 70 öre per kilogram. Tillgängliga uppgifter tyder emellertid på att det finns få om ens något överlager av ris i landet. Skulle, trots vad som sagts om grunden för avgiftsbeloppen, något eller några företag råka i svårigheter som en följd av avgiftsskyldigheten bör Jordbruksverket kunna, om det finns synnerliga skäl, jämka den inhemska lageravgiften eller avgiften på överlager av ris eller beredda champinjoner. Regeringen har för avsikt att bemyndiga Jordbruksverket att medge sådan nedsättning eller befrielse som avses i 9 kap. 4 § punktskattelagen.
I lagstiftningsärendet har Kooperativa förbundet (KF) framhållit vikten av att tillämpningen av lagen blir neutral i konkurrenshänseende mellan inhemska lagerhållare. Det finns enligt KF en risk för att förbundets butiker kommer att missgynnas i förhållande till andra detaljister.
I anledning av vad KF anfört bör det framhållas att det är av stor betydelse att den föreslagna lagstiftningen tillämpas på ett sådant sätt att konkurrenssnedvridning undviks. Lika villkor bör gälla mellan svenska och utländska företag liksom mellan svenska företag. I allmänhet bör gälla att avgiften skall vara densamma oberoende av om en innehavares lager är fördelat på ett eller flera lagerställen. Det finns emellertid skäl att frångå den principen i sådana fall då företagare som bedriver verksamhet under i övrigt lika villkor annars skulle komma att behandlas olika i avgiftshänseende. När det gäller detaljhandeln kan det förutsättas att de lager som finns ute i varje enskild butik kommer att betraktas som ett lagerinnehav. En sådan tillämpning bör gälla också för KF:s butiker.
Vidare har i lagstiftningsärendet ifrågasatts om inte förordningen om avgift på överlager tillåter en kompletterande regel i lagen som från avgift undantar varor som uppenbarligen är avsedda endast för den svenska marknaden. Genom den föreslagna regeln skulle det klargöras att t.ex. lager av ris som är förpackat i konsumentförpackningar märkta med svensk text undantas från avgiftsskyldighet. Något fog för ett sådant undantag finns emellertid inte. EG:s förordning syftar till att undvika att det uppkommer störningar på marknaden som en följd av utvidgningen med nya medlemsländer. Dessa störningar förutsätts kunna uppkomma oavsett inom vilket land inom unionen som riset säljs. Det förhållandet att riset är avsett bara för den svenska marknaden bör följaktligen inte påverka avgiftsskyldigheten.
Lageravgiften på vitsocker
Propositionen
De grundläggande bestämmelserna för EG:s sockerreglering finns i rådets förordning (EEG) nr 1785/81 av den 30 juni 1981 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker. Av artikel 8 i förordningen följer att medlemsstaterna skall ta ut en avgift av de företag som har tilldelats en sockerkvot inom EG:s sockerreglering. Avgiften är för närvarande 33 öre per kilogram försålt socker. Enligt artikeln skall det också lämnas ett bidrag för lagring av socker. Bidraget uppgår för närvarande till drygt 4 öre per kilogram och månad.
Lager av socker som omfattas av EG:s avgift bör inte belastas med en i förhållande till andra lager högre sammanlagd avgiftsskyldighet. Från den inhemska lageravgiften bör därför avdrag få göras med ett belopp som avrundat motsvarar EG:s lageravgift med hänsyn tagen till det lagerbidrag som lämnas per månad enligt sockerregleringen. Med hänsyn till de lagringsperioder som den svenske sockertillverkaren kan förutsättas tillämpa kan bidraget för lagring beräknas till 18 öre per kilogram att jämföras med lageravgiften på 33 öre per kilogram. Med utgångspunkt från skillnaden mellan lageravgiften och lagerbidraget bör avdraget bestämmas till 15 öre per kilogram.
Motionerna
Fyra motioner, Jo17 -- Jo20, har väckts med anledning av propositionen (m, c, kds, mp). Samtliga motioner innehåller yrkanden som innebär att riksdagen bör upphäva lagen om lageravgift på socker och ris och endast anta de bestämmelser som behövs för att införliva EU:s avgifter med svensk rätt. I motion Jo17 (m) yrkas dessutom att riksdagen gör ett uttalande angående tolkningen av begreppet överlager när det gäller att tillämpa EG:s förordning om avgift på överlager. Livsmedel importerade för normal förbrukning på den svenska marknaden bör enligt motionen inte beläggas med EG-avgift.
De skäl som anförs i motionerna innebär i huvudsak att Sverige saknar anledning att ensidigt införa eller behålla nationella avgifter som går utöver de avgifter som beslutats inom EU. Vidare framhålls att den nationella avgiften inte är konstruerad så att den träffar några spekulativa överlager utan drabbar ordinära smålager hos grossister, förädlingsindustrier, butiker och storhushåll. I motion Jo20 (mp) anförs att ris är ett bra baslivsmedel och att det ligger i konsumenternas intresse att priset är så lågt som möjligt.
Utskottets överväganden
Som framgår av propositionen har riksdagen under hösten 1994 beslutat en lag om en nationell lageravgift på socker och ris (1994/95:JoU11). Lagen trädde i kraft den 31 december 1994, dagen före Sveriges anslutning till EU. Syftet med lagen var dels att motverka att det i Sverige byggdes upp lager i spekulationssyfte inför ett svenskt medlemskap i EU, dels att motverka spekulation och att lagerhållare övergångsvis gjorde stora vinster på ett svenskt EU-inträde. Beträffande de argument som framfördes för och emot den nationella lagstiftningen hänvisar utskottet till angivna betänkande.
I den nu framlagda propositionen föreslås ändringar i lagen om lageravgift på socker och ris som föranleds av att EG beslutat om en avgift på överlager av ris och beredda champinjoner samt om en lageravgift för socker. Nya bestämmelser behövs för att förhindra dubbla avgifter och för att beräkna och uppbära de av EG beslutade avgifterna. Inbetalningen av de nationella avgifterna och EG-avgifterna skall enligt propositionen ske senast den 15 juli 1995 eller den senare tidpunkt som Jordbruksverket föreskriver.
Utskottet har, som framgår av inledningen till detta betänkande, anordnat en särskild utfrågning angående förhållandet mellan den nationella lageravgiften och EG-rätten. Vidare har utskottet under hand fått information från Statens jordbruksverk angående inlämnade deklarationer rörande lagerinnehav av ris och socker m.m.
Utskottet anser inte att det har framkommit några nya omständigheter som skulle motivera att riksdagen upphäver den lag om lageravgift på socker och ris som antogs i december 1994. Bestämmelserna om nationella lageravgifter beslutades och trädde i kraft innan Sverige blev medlem i EU. Den del av avgifterna som ej hänför sig till överlager kan enligt utskottets bedömning ses som ett utflöde av den nationella självbestämmanderätten på skatteområdet, och anslutningsfördraget bör således inte utgöra något hinder mot att Sverige bibehåller och tillämpar de aktuella bestämmelserna. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionerna Jo17 yrkande 1, Jo18, Jo19 och Jo20.
När det gäller tolkningen av begreppet överlager erinrar utskottet om att det enligt förslaget ankommer på Jordbruksverket att fastställa överlagrens storlek. I den aktuella förordningen (3108/94) finns en definition av begreppet överskjutande lager som bl.a. ger möjlighet att beakta under vilka omständigheter lagren byggdes upp. De uppgifter som inkommit från Jordbruksverket utvisar att det inte finns något överlager av socker i Sverige enligt de deklarationer som inlämnats till verket. I fråga om ris har verket redovisat siffror som tyder på en viss ökning av importen under år 1994. De företag som redovisar större lager än normalt har dock i de flesta skäl angivit skäl för detta, som t.ex. nya kunder, nya produkter och sammanläggningar av företag. Mot angivna bakgrund utgår utskottet från att synpunkterna i motion Jo17 yrkande 2 kommer att tillgodoses i tillämpningen. Motionen påkallar ingen åtgärd i denna del.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande lagförslagen
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motionerna 1994/95:Jo17 yrkande 1, 1994/95:Jo18, 1994/95:Jo19 och 1994/95:Jo20
a) antar förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1704) om lageravgift på socker och ris,
b) antar förslaget till lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter,
c) antar förslaget till lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69)
d) antar förslaget till lag om ändring i lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m.,
res. (m, c, fp, mp)
2. beträffande överskjutande lager
att riksdagen avslår motion 1994/95:Jo17 yrkande 2.
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.
Stockholm den 21 mars 1995
På jordbruksutskottets vägnar
Lennart Daléus
I beslutet har deltagit: Lennart Daléus (c), Sinikka Bohlin (s), Inge Carlsson (s), Göte Jonsson (m), Kaj Larsson (s), Ingvar Eriksson (m), Alf Eriksson (s), Ingemar Josefsson (s), Eva Eriksson (fp), Ann-Kristine Johansson (s), Maggi Mikaelsson (v), Åsa Stenberg (s), Eva Björne (m), Gudrun Lindvall (mp), Lennart Brunander (c), Michael Hagberg (s) och Ola Sundell (m).
Reservation
Lagförslagen (mom. 1)
Lennart Daléus (c), Göte Jonsson (m), Ingvar Eriksson (m), Eva Eriksson (fp), Eva Björne (m), Gudrun Lindvall (mp), Lennart Brunander (c) och Ola Sundell (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med "Utskottet anser" och på s. 8 slutar med "och Jo20" bort ha följande lydelse:
I en reservation (m, c, fp, mp) till utskottets betänkande 1994/95:JoU11 anfördes en lång rad tunga sakskäl mot den nationella lageravgift som nu omfattas av vissa ändringsförslag i propositionen. Argumenten som talar emot den nationella lageravgiften har ytterligare förstärkts genom utvecklingen efter den 31 december 1994. De uppgifter som inkommit från Jordbruksverket utvisar att det inte existerar något överskjutande lager av socker enligt EG:s definition. När det gäller ris finns vissa uppgifter om ökad import under år 1994, men enligt Jordbruksverkets bedömning torde det inte heller i denna del bli tal om annat än normala lagervariationer med hänsyn till bakomliggande omständigheter. Därmed är det klarlagt att den svenska lageravgift som ej hänförs till överlager uteslutande får karaktären av en punktskatt på ris och socker som helt går utöver de åtaganden Sverige gjort gentemot EU i samband med anslutningen. Motiven för en nationell avgift har således fallit.
Utskottet ser det som särskilt allvarligt att den nationella avgiftens förenlighet med EG-rätten har starkt ifrågasatts av en av landets främsta experter på detta rättsområde. Utskottet delar uppfattningen att en nationell avgift på normallager inte är nödvändig och inte heller förenlig med artikel 145.2 i anslutningsfördraget. Även om Sverige utnyttjat den formella rätten att vid senaste möjliga tillfälle, nämligen dagen före anslutningsdagen, införa en nationell skatt står det klart att implementeringen av denna pålaga måste ske efter det landet blivit medlem i unionen. Utskottet erinrar om att inbetalningen av lageravgifterna nu enligt förslaget senareläggs till den 15 juli 1995 eller till den senare tidpunkt som Jordbruksverket föreskriver. Det bör understrykas att det, enligt vad som framkom vid utfrågningen, finns avgöranden av EG-domstolen som ger belägg för att EG-rätten har företräde framför nationell rätt oavsett om den nationella lagen antagits före eller efter ikraftträdandet av den EG-rättsliga bestämmelsen.
Mot angivna bakgrund anser utskottet att lagen om lageravgift på socker och ris bör upphävas och propositionen avslås. De bestämmelser som behövs för att verkställa EG:s avgifter på överskjutande lager m.m. kan däremot bibehållas. Regeringen bör snarast återkomma med en proposition som innehåller de nödvändiga implementeringsbestämmelserna och förslag om upphävande av lagstiftningen i övrigt. Detta bör riksdagen, med anledning av motionerna Jo17 yrkande 1 och Jo18--Jo20, som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande lagförslagen
att riksdagen med anledning av motionerna 1994/95:Jo17 yrkande 1, 1994/95:Jo18, 1994/95:Jo19 och 1994/95:Jo20 avslår propositionen och som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Bilaga