Ändringar i fastighetsbildningslagens förfaranderegler m.m.
Betänkande 2003/04:BOU9
Bostadsutskottets betänkande2003/04:BOU9
Ändringar i fastighetsbildningslagens förfaranderegler m.m.
Sammanfattning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2003/04:115 Ändringar i fastighetsbildningslagens förfaranderegler m.m. samt en följdmotion och ett förslag i en fristående motion från 2003 års allmänna motionstid. Propositionen innehåller förslag till ändringar i fastighetsbildningslagen (1970:988) och lagen (1971:1037) om äganderättsutredning och legalisering. Ändringarna gäller dels reglerna om förfarandet vid lantmäteriförrättningar, dels reglerna om rättegångskostnader vid överklagande av lantmäterimyndighetens beslut om debitering av förrättningskostnader. Det har inte väckts någon motion i anledning av regeringens lagförslag. Utskottet föreslår att riksdagen antar lagförslagen. Följdmotionen avser förslag om införande av lagstiftning om äganderätt till enskilda lägenheter i flerbostadshus (ägarlägenheter) och har väckts med anledning av att regeringen i propositionen har redovisat som sin bedömning att det inte bör införas någon sådan lagstiftning. I den fristående motionen föreslås inskränkningar i kommunernas möjligheter att förordna om vattenskyddsområden. Utskottet avstyrker motionsförslagen. Till betänkandet har fogats två reservationer och ett särskilt yttrande.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Regeringens lagförslag Riksdagen antar regeringens förslag till1. lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988),2. lag om ändring i lagen (1971:1037) om äganderättsutredning och legalisering.Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:115. 2. Ägarlägenheter och villkoren för bildande av tredimensionella fastigheter Riksdagen avslår motion 2003/04:Bo4 yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (m, fp, kd, c) 3. Vattenskyddsområden Riksdagen avslår motion 2003/04:MJ404 yrkande 7. Reservation 2 (m, c) Stockholm den 29 april 2004 På bostadsutskottets vägnar Ragnwi Marcelind Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Ragnwi Marcelind (kd), Owe Hellberg (v), Anders Ygeman (s), Lilian Virgin (s), Marietta de Pourbaix-Lundin (m), Nina Lundström (fp), Siw Wittgren-Ahl (s), Hans Unander (s), Margareta Pålsson (m), Ingela Thalén (s), Lars Tysklind (fp), Rigmor Stenmark (c), Gunnar Sandberg (s), Peter Danielsson (m), Sten Lundström (v), Helena Hillar Rosenqvist (mp) och Leif Jakobsson (s).
Utskottets överväganden Regeringens lagförslag Utskottets förslag i korthet Riksdagen bör anta regeringens lagförslag. Propositionen Propositionen innehåller förslag till ändringar i fastighetsbildningslagen (1970:988) och lagen (1971:1037) om äganderättsutredning och legalisering. Förslagen finns intagna i bilaga 2. De föreslagna ändringarna gäller dels reglerna om förfarandet vid lantmäteriförrättningar, dels reglerna om rättegångskostnader vid överklagande av lantmäterimyndighetens beslut om debitering av förrättningskostnader. I fråga om förfarandet vid förrättningar föreslår regeringen ändringar i reglerna om underrättelser till byggnadsnämnden och om underrättelser om meddelade beslut. Regeringen föreslår bl.a. att lantmäterimyndigheten alltid skall skicka en skriftlig underrättelse om ett meddelat beslut till kända sakägare och andra som kan överklaga beslutet. Syftet är att säkerställa att den som har rätt att överklaga beslutet också får kännedom om detta för att kunna utnyttja sin rätt att överklaga. Vidare innebär regeringens förslag att lantmäterimyndighetens skyldighet att underrätta byggnadsnämnden om utsatta sammanträden och om förrättningar som handläggs utan sammanträde skall begränsas; sådana underrättelser skall skickas enbart om nämnden har begärt det. För vissa ärenden som avser samfälligheter och servitut föreslår regeringen särskilda undantag från bestämmelserna om kallelse till sammanträden och om underrättelse om beslut. Förslaget innebär vad gäller reglerna om rättegångskostnader att klaganden normalt skall bära sin rättegångskostnad vid överklagande av beslut om debitering av förrättningskostnader. En enskild sakägare som vinner ett sådant mål föreslås dock i vissa fall kunna få ersättning av allmänna medel för sina rättegångskostnader. Regeringen föreslår att lagändringarna skall träda i kraft den 1 juli 2004. Utskottets ställningstagande Regeringens lagförslag har inte mött invändningar i motioner. Utskottet tillstyrker lagförslagen. Ägarlägenheter och villkoren för bildande av tredimensionella fastigheter Utskottets förslag i korthet Riksdagen bör avslå motionsförslaget om ägarlägenheter och villkoren för bildande av tredimensionella fastigheter. Jämför reservation 1 (m, fp, kd, c) och särskilt yttrande (mp). Propositionen I propositionen redovisar regeringen sitt ställningstagande i frågan om det bör införas lagstiftning om äganderätt till enskilda lägenheter i flerbostadshus (ägarlägenheter). Frågan är föranledd av ett tillkännagivande från riksdagen (se bet. 1998/99:BoU7 och rskr. 1998/99:165). På regeringens uppdrag har 2000 års ägarlägenhetsutredning kartlagt och analyserat olika argument för och emot införandet av regler om ägarlägenheter i svensk rätt. Utredningen har vidare, med utgångspunkt från denna analys, föreslagit hur en lagreglering om sådana lägenheter skulle kunna utformas (se betänkandet Att äga sin lägenhet [SOU 2002:21]). Utredningens förslag innebär bl.a. att ägarlägenheter skall kunna bildas endast vid nyproduktion och då endast i form av sammanhållna enheter om minst tre fastigheter-lägenheter. Regeringen redovisar som sin bedömning att det inte bör införas lagstiftning om äganderätt till enskilda lägenheter i flerbostadshus (ägarlägenheter). Till grund för sitt ställningstagande redovisar regeringen bl.a. att man har svårt att se att ägarlägenheter i praktiken skulle innebära några särskilt påtagliga fördelar för de boende jämfört med bostadsrätt. Regeringen framhåller även att Ägarlägenhetsutredningens förslag dessutom innebär att det skall finnas en ägarlägenhetsförening som har hand om den gemensamma förvaltningen, vilket i praktiken minskar skillnaden mellan ägarlägenheter och bostadsrättslägenheter. Regeringen pekar vidare på vissa potentiella nackdelar med ägarlägenheter. Det gäller bl.a. riskerna för ökad segregation och problem i samband med uthyrning i stor omfattning av ägarlägenheter. Avslutningsvis anser regeringen att det, eftersom reglerna om tredimensionell fastighetsindelning nyligen har trätt i kraft, finns goda skäl att avvakta med förändringar till dess att man har fått en uppfattning om hur den nya lagstiftningen tillämpas. Regeringen har tidigare redovisat avsikten att göra en utvärdering av reglerna om tredimensionell fastighetsindelning (se prop. 2002/03:116 s. 43 och s. 116). I vart fall intill dess en sådan uppföljning har gjorts anser regeringen att det inte framstår som lämpligt att utvidga reglernas tillämpningsområde. Motionen I en följdmotion, 2003/04:BoU4 (m, fp, kd, c), begär motionärerna att regeringen skyndsamt skall återkomma till riksdagen med förslag om dels lagstiftning för enskilda ägarlägenheter, dels förslag till lagändring som innebär ett avskaffande av 3 kap. 1 a § första stycket 4 fastighetsbildningslagen (1970:988). Utskottets ställningstagande Inledningsvis finner utskottet skäl att peka på att den bestämmelse i fastighetsbildningslagen som motionärerna vill ta bort innebär att en fastighetsbildning som medför att en tredimensionell fastighet nybildas eller ombildas får ske under förutsättning att fastigheten, om den är avsedd för bostadsändamål, är ägnad att omfatta minst fem bostadslägenheter. Villkoret är en nödvändig men ej tillräcklig förutsättning för bildande av en sådan tredimensionell fastighet. Det som motionärerna föreslår innebär att man går längre än Ägarlägenhetsutredningen. Utredningens förslag avser nämligen endast nyproduktion och inte det befintliga beståndet av lägenheter. Utskottet ansluter sig till regeringens i propositionen redovisade bedömningar och avstyrker motionsförslaget. Vattenskyddsområden Utskottets förslag i korthet Riksdagen bör avslå motionsförslaget om vattenskyddsområden. Jämför reservation 2 (m, c). Motionen I motion 2003/04:MJ404 (m) yrkande 7 föreslår motionärerna inskränkningar i möjligheterna att förordna om vattenskyddsområden. De anför att kommuner alltför ofta tar till områden som är väsentligt större än vad som är befogat. Utskottets ställningstagande Enligt 7 kap. 21 § MB får länsstyrelsen eller kommun förklara ett område som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. I samma kapitels 22 § MB anges att länsstyrelsen eller kommun skall meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter som behövs för att tillgodose syftet med vattenskyddsområde. Syftet med inrättande av vattenskyddsområden brukar ofta anges vara att ge garantier för att råvattnet efter ett normalt reningsförfarande skall kunna användas för sitt ändamål. Framför allt är det fråga om dricksvattenproduktion. I skyddsföreskrifter kan förbud meddelas mot exempelvis hantering av petroleumprodukter och andra kemikalier, spridning av gödsel, spridning av bekämpningsmedel, infiltration av hushållsspillvatten och kommunalt dagvatten, industriell verksamhet, transport av farligt gods, anläggande av vägar, bebyggelse, grävning, täktverksamhet, bad, båtfart och fiske. Vidare kan länsstyrelse och kommun ålägga en markägare att upplåta mark för stängsel och skyltar som behövs för att tillgodose syftet med vattenskyddsområdet. Fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras t.ex. genom föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar som rör vattenskyddsområden. I likhet med motionärerna anser utskottet naturligtvis det vara betydelsefullt att möjligheterna att inrätta vattenskyddsområden och att meddela skyddsföreskrifter m.m. är väl avvägda och att fastighetsägares möjligheter att erhålla ersättning är rimliga. Reglerna om ersättning motsvarar vad som allmänt sett gäller inom miljöbalkens område (31 kap. 4 § MB). I samband med 1991 års miljöpolitiska proposition uttalade sig dåvarande jordbruksutskottet och riksdagen om principerna för ansvaret vid bevarandet av skyddsvärda områden m.m. (1990/91:JoU30 s. 255). Regeringen kom därefter att hänvisa till dessa principer i motiven till miljöbalken (prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20). Uttalandet innebär i korthet att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och inlösenersättningar. En princip, parallellt med Polluter Pays Principle (principen om att förorenaren betalar), borde utformas där förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden blir ett normalt inslag i verksamheten och som inte förutsätter statliga bidrag. Jordbruksutskottet ansåg att alla har ett ansvar för att bevara biologisk mångfald och att också det ekonomiska ansvaret bör delas av alla. Med detta synsätt fordrades enligt utskottet alltså regler, enligt vilka samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare, som grundas på bl.a. naturvårdsskäl. Miljöbalken kom i enlighet med uttalandena att i korthet innebära att rätt till ersättning föreligger vid beslut om nationalpark, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt föreläggande och förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen (12 kap. 6 §). Innebär ett sådant beslut att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras betalas ersättning för intrånget. Ersättning betalas också vid vissa undersökningar och vid föreläggande om stängselgenombrott m.m. En eventuell ersättning skall emellertid alltid minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning. Jordbruksutskottet och riksdagen har härigenom satt en gräns för ersättningsmöjligheterna enligt miljöbalken. Det föreligger enligt bostadsutskottets mening inte anledning att föreslå riksdagen att ändra inställning i dessa frågor. Motionsförslaget avstyrks.
Reservationer Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. 1. Ägarlägenheter och villkoren för bildande av tredimensionella fastigheter, punkt 2 (m, fp, kd, c) av Ragnwi Marcelind (kd), Marietta de Pourbaix-Lundin (m), Nina Lundström (fp), Margareta Pålsson (m), Lars Tysklind (fp), Rigmor Stenmark (c) och Peter Danielsson (m). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Bo4 yrkandena 1 och 2. Ställningstagande Att äga sin bostad innebär för många människor en social trygghet som inte kan mätas i pengar. Att veta att bostaden är deras egen och att staten har en lagstiftning som backar upp ägandet är en trygghet för många som bor i eget hus, s.k. egnahemsboende. Med nuvarande svensk lagstiftning är det inte möjligt för människor som av olika skäl föredrar att bo i lägenhet att äga sin bostad. Varken hyresrätt eller bostadsrätt motsvarar kraven för dem som ser ett värde i ägandet. De flesta länderna i vår närhet har lagstiftning som tillåter ägarlägenheter. Här kan nämnas Danmark, Norge, Tyskland, Nederländerna och Belgien. Där är det en uppskattad boendeform som fyller behov på ett sätt som hyresrätt eller bostadsrätt inte kan göra. Olika alternativ har sina fördelar och sina brister. Det är bara den enskilda familjen eller individen som kan avgöra vilken boendeform som passar bäst just för dem. Hyresrätten erbjuder hög service men litet eget inflytande över boendet. Bostadsrätten erbjuder ett mer personligt deltagande men har sina givna nackdelar jämfört med en ägarlägenhet eftersom det saknas lagfart och inteckningsrätt för de enskilda lägenheterna. Många bostadsrättsföreningar hamnade i ekonomiska problem när realräntechocken kom kring år 1990. Med ägarlägenheter blir ansvaret personligt och risken mer överblickbar för respektive hushåll. Syftet med upplåtelseformen ägarlägenhet är att lägenheter skall kunna lagfaras och intecknas på i princip samma sätt som småhus. På det sättet skapas en större trygghet för finansieringen. Det kan också finnas ett intresse hos bostadsköparen att med eget arbete i lägenhetens färdigställande nedbringa anskaffningskostnaden. Med tredimensionell fastighetsbildning och enskilda ägarlägenheter kan byggandet komma i gång relativt snabbt i de områden där fler bostäder efterfrågas mest, dvs. i tillväxtregionerna med bostadsbrist och bostadsköer på upp över 20 år. Ovanpå affärs- och kontorsbyggnader skulle ägarlägenheter i en tredimensionell fastighetsbildning kunna byggas. En trolig positiv sidoeffekt av detta blir mer levande och tryggare stadskärnor när fler bereds möjlighet att bo centralt. Ett nödvändigt och betydande steg mot införandet av ägarlägenheter har tagits genom att tredimensionell fastighetsbildning sedan den 1 januari 2004 är möjlig. Det är nu dags för nästa steg, ägarlägenheter, vilket bl. a. förutsätter ett upphävande av den omotiverade bestämmelse i fastighetsbildningslagen som kräver att tredimensionella fastigheter omfattar minst fem bostadslägenheter. Vi anser att det är viktigt att regelverket för tredimensionell fastighetsbildning utformas så att det kan anpassas till ett regelverk för ägarlägenheter. En gräns om minst fem lägenheter för tredimensionell fastighetsbildning förhindrar ägarlägenheter och bör därför avskaffas. Riksdagen bör tillkännage för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Bo4 yrkandena 1 och 2. 2. Vattenskyddsområden, punkt 3 (m, c) av Marietta de Pourbaix-Lundin (m), Margareta Pålsson (m), Rigmor Stenmark (c) och Peter Danielsson (m). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:MJ404 yrkande 7. Ställningstagande Det moderna samhällets krav på infrastruktur och samhällsplanering drabbar ibland enskilt ägande. Den nära samhällsplaneringen är i huvudsak decentraliserad till kommunerna som enligt "lägstanivåprincipen" (subsidiaritetsprincipen) är den beslutsnivå som står medborgarna närmast. Detta är bra eftersom lokala förhållanden bäst kan beaktas på lokal beslutsnivå. Vid samhälls- och infrastrukturutbyggnad är det ofrånkomligt att enskilt ägd mark måste kunna tas i anspråk. När behovet uppstår är det dock utomordentligt viktigt att ianspråktagandet av den enskildes mark sker på ett sådant sätt att onödigt intrång undviks. När det gäller vattenskyddsområden händer det alltför ofta att kommunerna tar till markområden som är väsentligt större än var som är befogat. Många gånger sker dessa utlägganden utan tillräckliga geologiska och hydrologiska undersökningar, dvs. med otillräckligt underlag. Inom skyddsområdena kan den pågående markanvändningen påverkas högst påtagligt utan att markägare eller brukare får någon kompensation. Det finns även exempel från domstolsvärlden där jordbrukare på grund av ovilja från kommunens sida måste gå till domstol för att få ersättning i fall då pågående markanvändning avsevärt försvårats, t.ex. genom inskränkningar i gödselhanteringen. Detta är inte acceptabelt. Riksdagen bör tillkännage för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:MJ404 yrkande 7. Särskilt yttrande Ägarlägenheter och villkoren för bildande av tredimensionella fastigheter, punkt 2 (mp) Helena Hillar Rosenqvist (mp) anför: Miljöpartiet anser att det är viktigt med en mångfald av boendeformer och är därför i princip inte emot ett införande av ägarlägenheter. Från den 1 januari 2004 föreligger en väsentlig förutsättning för detta, nämligen en helt ny lagstiftning om tredimensionell fastighetsbildning. Den avser dock inte enskilda lägenheter utan är tänkt att användas för bildande av sammanhängande fastighetsbestånd om minst fem lägenheter. Ännu har inga sådana lägenheter kommit till stånd, men finns ändå på planeringsstadiet i åtminstone ett kommunalt bostadsföretag i Stockholm. I betänkandet Att äga sin lägenhet (SOU 2002:21) redogör 2000 års Ägarlägenhetsutredning för kartläggning och analys av argument för och emot ägarlägenheter och lämnar också ett förslag på lagstiftning för boendeformen enligt en svensk modell. Vid en nordisk jämförelse skulle den mest likna den danska med direkt äganderätt av fast egendom. Bland remissvaren finns de som tillstyrker, de som inte uttrycker någon åsikt och de som är tveksamma eller avstyrker. Delade meningar råder om huruvida bostadsbyggandet skulle öka eller om utrymmet för byggandet av hyresrätter skulle bli lidande av att tillgången på kapital riktas mot byggandet av ägarlägenheter. Utredningen konstaterar att bostadsmarknaden skulle tillföras ytterligare en boendeform som kräver en kapitalinsats. På det sättet skulle valfriheten öka, åtminstone för den som kan betala en sådan insats. Utredningen tror inte att ägarlägenheter skulle medföra risk för segregation, medan bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götaland, Uppsala kommun och Hyresgästföreningen ifrågasätter utredningen på den punkten. Miljöpartiet hävdar bo- och brukarplikten i samband med ägande av andra fastigheter som t.ex. jordbruksfastigheter och är emot att använda bostadsobjekt som spekulation. Det föreliggande förslaget till ägarlägenhetslagstiftning innehåller inga begränsningar i t.ex. rätten att hyra ut bostaden. Utredningen bedömer att utbudet av bostäder att hyra skulle kunna öka. Tidigare utredningar har däremot påtalat de problem som eventuella hyresgäster står inför, bl. a. sämre besittningsskydd och boendeinflytande. För de mest utsatta grupperna på bostadsmarknaden är det oerhört väsentligt att bostadsbyggandet kommer i gång ordentligt. Billiga hyresrätter är det som efterfrågas av ungdomar och andra bostadslösa. Även behovet av äldreboende och gruppbostäder måste tillgodoses. Den nya lagstiftningen om tredimensionell fastighetsindelning skall förhoppningsvis kunna tillföra en del nya bostäder. Den ger en möjlighet att förtäta utan att ta grönytor i anspråk. Överväganden om en ändring av den lagstiftningen bör anstå tills den varit i kraft ett tag och hunnit utvärderas. Av detta följer att även ställningstagandet angående ett eventuellt införande av ägarlägenheter i den form utredningen föreslår bör anstå.
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2003/04:115 Ändringar i fastighetsbildningslagens förfaranderegler m.m.: Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988), lag om ändring i lagen (1971:1037) om äganderättsutredning och legalisering. Följdmotion 2003/04:Bo4 av Marietta de Pourbaix-Lundin m.fl. (m, fp, kd, c): 1. Riksdagen begär att regeringen skyndsamt återkommer till riksdagen med förslag om lagstiftning för enskilda ägarlägenheter. 2. Riksdagen begär att regeringen skyndsamt återkommer till riksdagen med förslag till ändring av fastighetsbildningslagen (1970:988) som innebär ett avskaffande av 3 kap. 1 a § första stycket 4 om att fastighetsbildning som medför att en tredimensionell fastighet nybildas eller ombildas endast får ske om fastigheten, om den är ägnad åt bostadsändamål, är ägnad att omfatta minst fem bostadslägenheter. Motion från allmänna motionstiden hösten 2003 2003/04:MJ404 av Catharina Elmsäter-Svärd m.fl. (m): 7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att vattenskyddsområdens utläggning inskränks till vad som erfordras baserat på vedertagen dokumentation och vetenskap. Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 2.
Bilaga 2 Regeringens lagförslag