Ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt samarbetsområde
Betänkande 1990/91:KU22
Konstitutionsutskottets betänkande
1990/91:KU22
Ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (prop. 1990/91:65)
Innehåll
1990/91 KU22
Sammanfattning
I betänkandet behandlas proposition 1990/91:65 om ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) samt fem motioner (sex yrkanden), därav en motion från den allmänna motionstiden 1991. Propositionen anmäldes i riksdagens kammare första gången den 13 december 1990.
Regeringen föreslår mot bakgrund av de pågående förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG om ett sådant samarbetsområde att regeringsformen kompletteras. Bestämmelsen innebär att domstolar och andra myndigheter kan vara skyldiga att inhämta s.k. tolkningsbesked om EES-regler från en mellanfolklig domstol.
Utskottet tillstyrker att riksdagen som vilande antar propositionens lagförslag. Regeringen har aviserat att en parlamentarisk utredning inom kort skall tillsättas för att pröva behovet av grundlagsändringar m.m. inför ett eventuellt medlemskap i EG. Utskottet föreslår att riksdagen ger regeringen till känna att den parlamentariska utredningen bör studera såväl regeringens som riksdagens behov av samråd dem emellan i de viktiga frågor som kan aktualiseras om Sverige vinner medlemskap i EG. Två motioner anses besvarade, under det att övriga motionsyrkanden avstyrks. I ärendet finns en reservation (v och mp) samt ett särskilt yttrande (mp).
Propositionen
Under de pågående förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG rörande ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) har det visat sig att en ordning där nationella domstolar inhämtar s.k. tolkningsbesked rörande EES-regler från en domstol på internationell nivå sannolikt kommer att behövas. Systemet skulle vara utformat efter mönster av motsvarande system inom EG.
Det föreslås att regeringsformen kompletteras med en bestämmelse om att domstolar och andra myndigheter kan vara skyldiga att från mellanfolklig domstol inhämta besked om innebörden av internationell överenskommelse eller förpliktelse eller av bestämmelse som har tillkommit enligt ett sådant åtagande. I propositionen redovisas också hur ett EES-avtal i övrigt skulle förhålla sig till regeringsformen i olika avseenden.
Lagändringen -- bilaga A -- föreslås träda i kraft den 1 januari 1992.
Motionerna
Följdmotioner
1990/91:K32 av tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen tillsätter en parlamentarisk utredning för att utreda de grundlagsmässiga, allmänt rättsliga och institutionella effekterna av en anslutning till EG i enlighet med vad som anförts i motionen.
1990/91:K33 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen avslår proposition 1990/91:65, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en beredningsgrupp för grundlagsfrågor.
1990/91:K34 av Hadar Cars (fp) vari yrkas att riksdagen omarbetar den av regeringen föreslagna ändringen av regeringsformen på sådant sätt att det klart framgår, a) att lagen medger att lagstiftningsmakt m.m. i närmare bestämd omfattning överlämnas till mellanstatlig organisation, b) att denna organisations rättsregler kan få direkt tillämpning och direkt effekt i Sverige, c) att organisationens rätt vid lagkonflikt ges företräde framför svensk rätt, d) att organisationens domstols tolkningsbesked ges samma juridiska verkan inom Sverige som inom organisationens övriga medlemskrets, e) att de övriga grundlagsändringar som kan befinnas erforderliga blir vidtagna.
1990/91:K35 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1990/91:65.
Motion från den allmänna motionstiden 1991
1990/91:K236 av Anders Björck (m) och Birgit Friggebo (fp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär utredning om vilka grundlagsändringar m.m. som blir aktuella med anledning av svenskt medlemskap i EG i enlighet med vad i motionen anförts.
Utskottet
Närmare om propositionen
Inledning
Den 20 juni 1990 inleddes -- efter ett drygt års undersökande och explorativa samtal -- formella förhandlingar mellan EFTA-länderna, dvs. Finland, Island, Norge, Schweiz, Sverige, Österrike samt Liechtenstein, och EG om ett närmare och fastare strukturerat samarbete byggt på ett gemensamt beslutsfattande och gemensamma institutioner i ett dynamiskt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, EES. Avsikten är att ett avtal om ett sådant samarbete skall träda i kraft vid årsskiftet 1992/93, samtidigt som EGs s.k. inre marknad fullbordas.
Grundlag kan endast ändras i samband med val till riksdagen. I den mån ett EES-avtal skulle fordra grundlagsändring, måste en sådan därför ske i anslutning till riksdagsvalet år 1991. Mot denna bakgrund har inom justitiedepartementet upprättats en promemoria (Ds 1990:58) Ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) och den svenska grundlagen. I promemorian belyses främst hur ett EES-avtal skulle förhålla sig till regeringsformen mot bakgrund av vad som kommit fram under de undersökande och explorativa samtalen mellan EFTA-länderna och EG-kommissionen. Slutsatserna i promemorian är att ett EES-avtal, sådant det kan förutses, kommer att vara förenligt med regeringsformen utan att den behöver ändras. Promemorian har remissbehandlats.
En sammanställning av remissyttrandena har gjorts inom justitiedepartementet och har publicerats i en departementspromemoria (Ds 1990:89).
Propositionen -- som anmäldes första gången i riksdagens kammare den 13 december 1990, jfr 8 kap. 15 § första stycket regeringsformen -- tar upp frågan om grundlagsändringar med anledning av ett EES-avtal. Den tar däremot inte upp frågan om hur ett svenskt medlemskap i EG skulle förhålla sig till regeringsformen.
Bakgrund
Målet är alltså att skapa ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde där varor, tjänster, personer och kapital skall kunna röra sig fritt över gränserna. De delar av EGs regelverk -- "l'acquis communautaire" -- som är relevanta för EES-samarbetet avses därför i en eller annan form bli integrerade i EES-avtalet och i EFTA-ländernas rättsordningar, så att enhetliga regler skall kunna gälla inom hela området.
De undersökande och explorativa samtalen ägde rum i en gemensam styrgrupp och i fem olika arbetsgrupper. Arbetsgrupperna I--IV har haft till uppgift bl.a. att identifiera vilka delar av EGs regelverk som är relevanta för samarbetet. Grupp V har behandlat de rättsliga och institutionella frågorna. Hit hör bl.a. avtalets utformning, dvs. dess struktur och innehåll samt tekniken för att införliva EGs regelverk i avtalet. En annan viktig fråga för arbetsgrupp V har varit det institutionella samarbetet, dvs. administration, utveckling, samråd och beslutsfattande. I gruppen har även behandlats frågor om hur en enhetlig tolkning och tillämpning av EES-reglerna skall kunna åstadkommas, hur man skall övervaka att reglerna följs och hur tvister mellan avtalsparterna skall lösas. Arbetsgruppen har också studerat frågan om hur EES-reglerna skall kunna införlivas med de nationella rättsordningarna. Arbetsgrupperna I--V har nu omskapats till fem förhandlingsgrupper med motsvarande ämnesområden.
Förhandlingarna kan enligt propositionen inte beräknas vara slutförda förrän under loppet av år 1991. Anledningen till att regeringen ändå väckt frågan om lagändringar med anledning av ett EES-avtal, vars närmare innehåll man endast ser konturerna av, är att EES-avtalet sådant det kan förutses enligt regeringens mening i ett avseende aktualiserar ett tillägg till regeringsformen.
Som nyss nämndes har justitiedepartementet remitterat en promemoria som belyser hur ett EES-avtal kan antas förhålla sig till regeringsformen. I promemorian dras slutsatsen att avtalet -- som det kan förutses komma att se ut -- skulle vara förenligt med regeringsformen utan att denna behöver ändras.
I propositionen framhålls att flertalet remissinstanser godtar promemorians slutsats. Några av dessa uttrycker samtidigt viss tveksamhet till om en skyldighet för svenska domstolar att från en EES-domstol inhämta tolkningsbesked om hur en EES-regel skall förstås är förenlig med regeringsformen eller ifrågasätter om inte regeringsformen likväl borde förtydligas på denna punkt. Några remissinstanser anser att tolkningsbeskeden skulle strida mot domstolarnas grundlagsfästa självständighet och/eller regeln om högsta domstolen och regeringsrätten som utövare av högsta domsmakten. Vissa instanser menar dessutom att regeringsformen bör innehålla en regel om EES-reglernas företräde framför andra regler. En instans anför att reglerna om överlåtande av normgivningskompetens till icke svenska organ bör justeras inför ett EES-avtal, medan ytterligare några instanser menar att de förändringar i detta hänseende som skulle behövas för att möjliggöra ett svenskt medlemskap i EG bör göras redan nu.
Den fråga som på sakens nuvarande ståndpunkt enligt regeringens uppfattning kan aktualisera ett förtydligande i regeringsformen är att domstolar och andra myndigheter i vissa fall skall eller får inhämta s.k. tolkningsbesked från en domstol på internationell nivå. I övrigt anser regeringen att det saknas skäl för grundlagsändringar med anledning av ett EES-avtal.
En diskussion om tolkningsbeskeden kan inte föras fristående från ett EES-avtals övriga komponenter. I propositionen redovisas därför inledningsvis översiktligt vissa av de rättsliga frågor som uppkommit inför och under förhandlingarna. I anslutning därtill redovisas hur dessa frågor förhåller sig till regeringsformen och varför regeringen anser att de övriga frågor remissinstanserna tagit upp inte bör föranleda grundlagsändring.
Rättsliga och institutionella frågor i ett EES-avtal
Målet med ett EES-avtal är att skapa ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital inom hela EG--EFTA-området samt att utveckla och bredda samarbetet på angränsande politikområden, såsom miljö, forskning, utbildning och konsumentskydd. Enhetliga regler skall gälla inom hela EG--EFTA-området, och basen för EES-avtalet är därför EGs regelverk -- "l'acquis communautaire". Relevanta EG-regler avses alltså på ett eller annat sätt bli integrerade i avtalet för att gälla också i EFTA-länderna samt i relationerna mellan EG och EFTA-länderna.
Avtalet avses innehålla en huvuddel där samarbetets mål och medel, de materiella bestämmelserna om de fyra nämnda friheterna och angränsande politikområden samt EES-institutionerna regleras. Denna del av avtalet skulle således motsvara den s.k. primära EG-rätten, i första hand Romfördragets regler. I bilagor till avtalet skall relevanta regler i den s.k. sekundära EG-rätten, dvs. främst direktiv och förordningar, tas in och anpassas till ett EES-sammanhang. Enligt en uppskattning rör det sig om ca 1400 rättsakter, motsvarande ca 14000 sidor text. Det troliga är därför att en hänvisningsteknik blir den huvudsakliga lösningen och att bestämmelserna således inte kommer att tas in i fulltext i själva avtalet. Avsikten är dock att bestämmelserna skall publiceras i sin helhet i någon form och på alla aktuella språk, inkl. det svenska språket, och att de således skall vara tillgängliga för riksdagen vid dess behandling av avtalet. Översättningsarbetet har påbörjats.
Ett dynamiskt samarbete förutsätter en effektiv beslutsmekanism, så att den rättslikhet som skulle skapas genom ett EES-avtal kan bibehållas. EES-samarbetet avses därför bygga på ett gemensamt beslutsfattande. Besluten kan komma att avse såväl ändringar i de avtalade EES-reglerna som helt nya EES-regler.
För flera EFTA-länder skulle det innebära konstitutionella problem att överlåta normgivningsmakt till EES på samma sätt som EGs medlemsländer har gjort till EG. Det skulle dessutom knappast vara förenligt med Romfördraget om EG till ett EES överlät vidare en del av den kompetens gemenskapen har fått sig tilldelad av medlemsländerna. Det har under de undersökande samtalen och förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG därför kommit att framstå som alltmer klart att de beslut som avses fattas i EES inte kommer att bygga på överlåtelse av normgivningskompetens till EES utan på att de avtalsslutande parterna åläggs folkrättsliga förpliktelser. Hur dessa förpliktelser sedan skall omvandlas till nationell rätt blir en fråga för parterna enligt deras resp. konstitutionella system.
En av de frågor som berörs i propositionen är företrädet för EG-rätten. Om en domstol i ett medlemsland skulle finna att en nationell bestämmelse strider mot en EG-bestämmelse, skall domstolen inte tillämpa den nationella bestämmelsen i det aktuella målet. Enligt EG-domstolens praxis har EG-regeln nämligen företräde framför nationella regler och skall tillämpas oavsett vad som må vara föreskrivet i den nationella rättsordningen. När EG-domstolen utvecklade detta synsätt knöt den an till sin doktrin om att EG-rätten är en egen rättsordning som skiljer sig från traditionell folkrätt. Genom att skapa eller gå in i en gemenskap med egna institutioner som har självständiga befogenheter har medlemsländerna enligt EG-domstolens synsätt i motsvarande mån accepterat begränsningar i sin egen suveränitet och i sina egna befogenheter; man har avstått från normgivningskompetens på de områden EG-rätten reglerar. Följaktligen får ett medlemsland inte internt lagstifta på ett område där EG-institutionerna i enlighet med EG-rätten har utnyttjat sin normgivningskompetens eller ge företräde åt sin nationella lagstiftning.
Ett EES-avtal avses således vila på folkrättslig grund. Också framtida nya EES-regler kommer av allt att döma att ha folkrättslig karaktär. Mot denna bakgrund skulle någon direkt tillämplighet, direkt effekt och företräde för EES-rätten framför nationell rätt inte kunna härledas ur EES-avtalet som sådant. Samtidigt skulle det homogena samarbetsområde som eftersträvas kunna äventyras, om EES-reglerna inte får ett genomslag i EFTA-staterna på ett sätt som motsvarar ordningen inom EG.
I Schweiz och Österrike utgör ett internationellt avtal automatiskt en del av den interna rättsordningen så snart det trätt i kraft. Dessa länder tillämpar med andra ord det monistiska systemet.
För Sverige och de andra nordiska EFTA-länderna, vilka har en dualistisk ordning, krävs däremot en nationell rättsakt varigenom avtalets regler införlivas med den interna rättsordningen för att reglerna skall bli tillämpliga på nationell nivå. När en överenskommelse skall införlivas med den nationella rätten kan två olika metoder komma i fråga. Överenskommelsens bestämmelser kan införlivas med den nationella rätten antingen genom s.k. transformation eller genom s.k. inkorporering. Vid transformation omarbetas i Sverige de delar av den internationella överenskommelsen som behöver införlivas med svensk rätt till svensk författningstext. Inkorporering innebär att det i en lag eller annan författning föreskrivs att överenskommelsens bestämmelser gäller i Sverige och följaktligen skall tillämpas av enskilda och/eller myndigheter. I Sverige har transformationsmetoden hittills varit det huvudsakliga sättet att införliva internationella avtal med svensk rätt.
I propositionen erinras även i detta sammanhang om att EES-rätten avses vila på folkrättslig grund. Det är av allt att döma inte aktuellt att överlåta normgivningskompetens till något EES-organ. Företrädesfrågan måste därför få en annan lösning i ett EES än den har i EG. Därvid framhålls också att folkrättsliga regler i Sverige måste efterföljas av svensk rättsbildning för att bli tillämpliga på nationell nivå. En ofrånkomlig följd av detta system är att EES-reglerna, när de omvandlas till svensk rätt, kommer att få en plats i den hierarki av konstitutionella nivåer där de har införlivats. En regel i EES-avtalet om att EES-reglerna skall ha internrättsligt företräde framför avtalsparternas egna rättsordningar skulle för Sverige, liksom för flera andra EFTA-länder, kräva grundlagsändring.
Det skulle enlig propositionen te sig främmande att införa den ordningen att regeringsförordningar, och t.o.m. myndighetsföreskrifter, på EES-området automatiskt skall gälla före av riksdagen beslutade lagar. Därför förordas inte en grundlagsändring av den innebörden. Andra sätt att genom grundlagsändringar åstadkomma ett formellt företräde för EES-regler framför andra regler skulle innebära genomgripande förändringar i vårt konstitutionella system som inte står i proportion till de i praktiken begränsade problem som nu behöver lösas.
Man kan enligt propositionen nå det önskade resultatet på andra vägar. Den självklara utgångspunkten är naturligtvis att avtalsparterna följer sina folkrättsliga åtaganden. EES-avtalet kommer också med all sannolikhet att innehålla en bestämmelse varigenom avtalsparterna åtar sig att vidta de åtgärder som behövs för att kunna uppfylla avtalsförpliktelserna och att avhålla sig från åtgärder som kan äventyra förverkligandet av avtalets syften. Ett sådant åtagande innebär i realiteten ett åtagande att ge EES-reglerna fullt genomslag på nationell nivå. Samtidigt med att ett EES-avtal tillträds måste därför gällande lagstiftning vid behov korrigeras för att den skall stå i överensstämmelse med de avtalade reglerna. Detsamma måste ske när nya "EES-förordningar" inkorporeras i nationell rätt och när "EES-direktiv" transformeras till nationell rätt genom lag eller annan författning.
Särskilt om tolkningsbesked
Inom EG har gemenskapsdomstolen det yttersta ansvaret för tolkningen av EG-rätten. Nationella domstolar i EGs medlemsländer inhämtar tolkningsbesked från EG-domstolen om hur EG-reglerna skall tolkas. Den nationella domstolen lägger sedan detta besked till grund för sitt avgörande av målet. Möjligheten att inhämta tolkningsbesked är fakultativ för nationella domstolar i lägre instans -- besked får begäras om domstolen anser att ett sådant är nödvändigt för att den skall kunna döma i målet -- medan högsta instans är skyldig att i sådana fall inhämta tolkningsbesked innan målet avgörs (artikel 177 Romfördraget).
Artikel 177 bygger på ett samarbete mellan EG-domstolen och nationella domstolar. EG-domstolen begränsar sig till att ta ställning till hur EG-rätten skall tolkas, medan det ankommer på nationell domstol att tillämpa regeln på det konkreta fallet. EG-domstolen avvisar frågor som gäller om en viss nationell regel är förenlig med EG-rättsliga regler eller formulerar om den ställda frågan så att den kan lämna besked om hur en aktuell EG-regel skall tolkas; den förser den nationella domstolen med de nödvändiga tolkningselementen, så att denna skall kunna ta ställning till förenlighetsfrågan. EG-domstolen skiljer således mellan å ena sidan tolkningen av EG-regeln och å andra sidan dess tillämpning i målet. Rättstillämpningen ankommer på den nationella domstolen, som får avgöra om fakta i målet faller under EG-regeln sådan den tolkats av EG-domstolen.
Denna kompetensfördelning mellan EG-domstolen och nationella domstolar är viktig och bygger på att de nationella domstolarna är självständiga och att det i sista hand är dessa domstolar som svarar för att EG-rätten tillämpas enhetligt inom hela EG. EG-domstolen intar således ingen överordnad ställning i förhållande till nationella domstolar. Förfarandet bygger i stället på samarbete och en funktionsfördelning. Samtidigt skall det framhållas att -- även om Romfördraget inte innehåller någon bestämmelse om detta -- EG-domstolen i sin praxis har slagit fast att den frågande domstolen blir bunden av tolkningsbeskedet.
En fråga som har diskuterats mellan EFTA-länderna och EG-kommissionen är möjligheten att låta en EES-domstol lämna besked om EES-reglernas tolkning enligt ett system som utgör en motsvarighet till tolkningsbeskeden enligt Romfördraget artikel 177. De konstitutionella aspekterna måste dock studeras av samtliga EFTA-länder innan ställning kan tas till hur systemet skulle kunna utformas för EES-ändamål. Klart är att ett system med sådana tolkningsbesked skulle vara det säkraste och effektivaste sättet att åstadkomma en enhetlig tolkning och tillämpning av EES-reglerna. Frågan om förhållandet mellan ett sådant judiciellt organ och EG-domstolen får, liksom andra frågor, avgöras i förhandlingarna.
Tolkningsbesked skulle innebära en ny rättsfigur för Sverige -- liksom för övriga EFTA-länder -- även om det finns näraliggande, om än inte helt jämförbara, rättsfigurer. När det gäller frågan om tolkningsbeskedens förenlighet med regeringsformen är det i första hand bestämmelserna i 11 kap. 1, 2 och 7 §§ regeringsformen som aktualiseras. Därvid anförs i propositionen bl.a. att en EES-domstol inte skulle vara överställd högsta domstolen eller regeringsrätten, att tolkningsbeskeden skulle avse Sveriges folkrättsliga förpliktelser och inte svensk lag samt att beskeden blir folkrättsligt men inte formellt internrättsligt bindande. Den abstrakta tolkningen av de folkrättsliga förpliktelserna -- som svensk domstol förutsätts rätta sig efter -- skulle alltså åvila EES-domstolen, medan den konkreta tolkningen och tillämpningen i det enskilda fallet av den svenska rätten skulle åvila svensk domstol.
I propositionen dras samma slutsats som i promemorian, nämligen att institutet tolkningsbesked kan fogas in i det svenska rättssystemet på ett sätt som är förenligt med regeringsformen och gällande rättsliga principer. Även om regeringen och de flesta av remissinstanserna är övertygade om att promemorians slutsats är riktig, skulle emellertid det förhållandet att vissa betydelsefulla remissinstanser intagit en delvis annan hållning kunna kasta tvivel över riktigheten av den gjorda analysen. Detta vore olyckligt särskilt med tanke på den osäkerhet det skulle kunna vålla i det fortsatta förhandlingsarbetet när det gäller Sveriges möjligheter att uppfylla ett EES-avtals förpliktelser i fråga om tolkningsbeskeden. Regeringen anser därför att det är att föredra att en gång för alla göra klart att detta institut -- såsom det kan väntas bli utformat -- är förenligt med vår grundlag. Till denna bedömning har medverkat att det är fråga om ett nytt institut i vår rättsordning, vilket kan ha bidragit till att det under remissbehandlingen har yppats delvis skilda uppfattningar om dess förhållande till gällande rätt. Det kan därför vara motiverat att tolkningsbeskeden återspeglas i regeringsformens bestämmelser.
På grund av det anförda föreslås att regeringsformen kompletteras med en bestämmelse om att svenska domstolar kan vara skyldiga att från en mellanfolklig domstol inhämta besked om innebörden av en internationell överenskommelse eller förpliktelse eller av en bestämmelse som tillkommit enligt ett sådant åtagande. Det sista ledet syftar därvid på nya eller ändrade EES-regler som kan komma att beslutas inom ramen för EES.
EG-domstolen har gett begreppet domstol en självständig EG-rättslig betydelse. EG-domstolen har alltså tillåtit nationella domstolsliknande myndigheter, som enligt sitt eget lands lag inte anses som domstolar, att inhämta tolkningsbesked. Det avgörande för EG-domstolens pragmatiska inställning synes vara att det skulle strida mot syftet med artikel 177 om en snäv tolkning av begreppet domstol skulle medföra att vissa måltyper aldrig eller endast sällan skulle kunna bli föremål för ett tolkningsbesked. EG-domstolen tar således hänsyn till rättsordningen i den aktuella staten och godtar att tolkningsfrågor ställs av domstolsliknande organ om myndigheten i fråga är ensam behörig att pröva spörsmålen och annan rättslig prövning inte står till buds i den staten.
I propositionen konstateras att institutet tolkningsbesked för Sveriges vidkommande skulle komma att tillämpas av högsta domstolen och regeringsrätten samt av domstolarna under dessa. Detsamma bör gälla andra domstolar som arbetsdomstolen, marknadsdomstolen och försäkringsöverdomstolen. Därutöver torde man, mot bakgrund av EG-domstolens nyss redovisade praxis, kunna utgå från att en EES-domstol skulle medge vissa andra myndigheter rätt att begära tolkningsbesked och då företrädesvis sådana myndigheter som förvaltar EES-rätten och vilkas beslut i olika frågor inte kan komma under domstols prövning. Därför bör det enligt propositionen av regeringsformen framgå att inte bara domstolar utan också andra myndigheter skall kunna vara skyldiga att inhämta tolkningsbesked.
Motionerna
Med anledning av propositionen har väckts fyra motioner (K32--K35); inte någon av dem gäller den föreslagna grundlagsändringen som sådan. I två fall yrkas avslag på propositionen. Utskottet behandlar i detta sammanhang också en motion från den allmänna motionstiden 1991.
Tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö m.fl. (c) diskuterar i motion K32 bundenheten vid en EES-domstols tolkningsbesked. Denna fråga tas också upp särskilt av Inger Schörling m.fl. (mp) i motion K35. I c-motionen godtas regeringsförslaget, under det att mp-motionärerna tar möjligheten av en utveckling mot rättsligt bindande beslut, vilket skulle komma att strida mot 11 kap. 2§ regeringsformen, till intäkt för att yrka avslag på propositionen.
Lars Werner m.fl. (v) anser att ett EES-avtal kommer att ge upphov till flera grundlagsfrågor som bör övervägas. De nämner bestämmelserna om normgivningsmakten och om företräde för EES-regler av lägre rättslig valör än motsvarande svenska regler. Dessutom kritiseras beredningen av propositionen. I avvaktan på ett preciserat förslag till EES-avtal bör grundlagsfrågorna vänta. Därför yrkas även i motion K33 avslag på propositionen (yrkande 1). Vidare begärs att en beredningsgrupp med företrädare för samtliga riksdagspartier fortlöpande granskar de konstitutionella aspekterna på ett EES-avtal (yrkande 2).
Bertil Fiskesjö m.fl. beklagar på motsvarande sätt att beredningen av propositionen med anledning av ett väntat EES-avtal har skett i stor hast och utan en omfattande allmän debatt. Yrkandet gäller emellertid förberedelserna för ett framtida medlemskap i EG. Det är enligt motion K32 av stor vikt att de grundlagsmässiga, allmänt rättsliga och institutionella effekterna av en EG-anslutning utreds och debatteras ordentligt. Därför bör en parlamentarisk utredning tillsättas för att belysa alla de rättsliga frågor ett medlemskap i EG aktualiserar. Motion K236 av Anders Björck (m) och Birgit Friggebo (fp) gäller samma sak. De framhåller att Sverige vid ett kommande medlemskap i EG måste medverka i dess harmoniseringsarbete. Detta kommer att förutsätta ändring av grundlag och annan lag samt förändring av domstolars och myndigheters uppgifter. Motionärerna nämner bl.a. behov av att ändra 10 kap. 5§ och 11 kap. regeringsformen samt en grundlagsändring som ger EG-rättsliga regler formellt företräde framför andra svenska regler. Vidare kan det bli aktuellt att ge förvaltningsdomstolarna vidgade uppgifter. Det är angeläget att dessa och andra frågor om hur svensk rätt förhåller sig till EG-rätten snarast utreds grundligt av en parlamentarisk kommitté. Resultatet av utredningsarbetet bör föreligga i sådan tid att det kan komma till användning i de kommande förhandlingarna om medlemskap i EG.
I motion K236 betonas vidare betydelsen av att riksdagen får en central roll i de beslut vilka skall fattas i Sverige som medlem i EG. Det föreslås, med förebild i det danska folketingets markedsutvalg, att utredningen överväger inrättandet av ett särskilt EG-utskott i riksdagen i vilket viktiga EG-frågor kan förankras.
I flera av följdmotionerna noteras, att utan ett slutligt förslag till EES-avtal kan de rättsliga och andra förutsättningarna inte överblickas fullt ut. Längst på den punkten går motion K34. I stället för att som v-motionen yrka avslag på propositionen anser Hadar Cars (fp) -- för att avtalet skall kunna bli så omfattande som möjligt -- att propositionens lagförslag bör omarbetas. Regeringsformen bör således ändras även vad gäller bl.a. överlämnande till mellanstatlig organisation av lagstiftningsmakt, direkt tillämpning, direkt effekt och företräde för organisationens rättsregler samt tolkningsbeskedens verkan. Ett sådant vilande grundlagsbeslut skulle enligt motionen också vara motiverat om de pågående förhandlingarna om ett EES-avtal övergår i förhandlingar om medlemskap i EG.
Utskottets bedömning
Allmän bakgrund och historik
Regeringsformen bygger på principen att föreskrifter som är bindande här i riket skall beslutas av svenska offentliga organ. En överenskommelse som Sverige ingår med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation (jfr 10 kap. regeringsformen om förhållandet till andra stater) binder endast Sverige som stat, dvs. är folkrättsligt förpliktande, men blir vanligen inte utan vidare rättsligt bindande inom landet. Detta är den dualistiska metoden, till skillnad från den i flera europeiska länder tillämpade monistiska metoden. I det senare fallet inträder den fulla verkan av åtagandet i ett sammanhang. För att en internationell överenskommelse skall gälla i Sverige och kunna tillämpas av svenska myndigheter krävs normalt att överenskommelsen genom beslut här i landet införlivas med den interna rättsordningen. Reglerna i den s.k. EG-paragrafen, 10 kap. 5§ regeringsformen -- som är ett fullmaktsstadgande -- ger emellertid inom begränsade ramar och med iakttagande av vissa formkrav möjlighet att överlåta (delegera) kompetens till internationella organ.
Redan vid 1950 års riksdag -- för övrigt samma år som Schuman-planen om en europeisk kol- och stålunion presenterades -- väcktes motioner om att i dåvarande § 12 regeringsformen skriva in en möjlighet att till förmån för ett överstatligt organ begränsa den egna suveräniteten. Motsvarande motionsyrkanden avslogs även senare, men i författningsutredningens förslag (SOU 1963:17) togs, bl.a. mot bakgrund av att Sverige i december 1961 ansökt om association till Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC), upp ett förslag om en i grundlagen reglerad möjlighet att till ett internationellt organ överlåta konstitutionella befogenheter. I proposition 1964:140 lades i anslutning därtill fram ett förslag till ändring i §81 i 1809 års regeringsform eftersom man -- även om det då var ovisst när den sedermera förfallna ansökan kunde komma att prövas -- borde "vara beredd på den situationen, att associeringsfrågan anmäler sig med kort varsel". Vidare betonades att reglerna kunde komma till användning på andra områden, t.ex. för att främja internationell rättsordning (prop. s.131).
Vid riksdagsbehandlingen våren 1964 fanns avslagsyrkanden på grund av att förslaget framstod som "ett hastverk med erkänt oöverskådliga konsekvenser" (bet. s.60). Majoriteten ställde sig emellertid efter en jämkning av lagtexten bakom förslaget. Samtidigt uttalades att frågor om delegation av konstitutionella befogenheter inom riksdagen borde beredas av ett utskott, i vilket ingår ledamöter med särskild erfarenhet av utrikespolitiska, konstitutionella och andra för ärendets behandling väsentliga frågor (bet. s.62). Den sålunda från den 2 april 1965 införda bestämmelsen (KU 1964:19, KU 1965:1, rskr. 64), överfördes med vissa mindre justeringar till den nya regeringsformen som 10 kap. 5 §, den s.k. EG-paragrafen. Den har därefter ändrats vid tre tillfällen, med verkan från 1977, 1980 och 1986. Stadgandet omfattar -- med olika sakliga och formella begränsningar -- överlåtelse av vissa såväl konstitutionella befogenheter som offentligrättsliga uppgifter. Den har inte vid något tillfälle utnyttjats för att överlåta någon riksdagen enligt 10 kap. 5§ första stycket regeringsformen tillkommande befogenhet.
Det finns anledning för utskottet att i detta sammanhang konstatera, att såväl ett EES-avtal som ett EG-medlemskap förutsätter riksdagens godkännande, jfr 10 kap. 2§ regeringsformen. Den bestämmelsen ger också vid handen att -- om en internationell överenskommelse förutsätter författningsändringar eller andra riksdagsbeslut -- godkännandet skall lämnas i samma form som föreskrivs för övriga nödvändiga riksdagsbeslut. Av detta följer motsatsvis att det inte möter något hinder att regeringen, även om sådana riksdagsbeslut inte föreligger, inleder förhandlingar -- som är fallet när det gäller ett EES-avtal -- och även ingår en preliminär överenskommelse.
Ett EES-avtal och regeringsformen
I juni 1990 inledde EG, som har 12 medlemsstater, samt de sex EFTA-staterna Finland, Island, Norge, Schweiz, Sverige och Österrike tillsammans med Liechtenstein (som numera har ansökt om medlemskap i EFTA) formella förhandlingar om ett avtal för att åstadkomma ett dynamiskt och homogent EES (europeiskt ekonomiskt samarbetsområde), vilket ursprungligen beslutats om i Luxemburgdeklarationen den 9 april 1984. Den 19 december 1990 hölls ett gemensamt ministermöte i Bryssel. Därvid bestämde ministrarna från de 19 staterna samt EG-kommissionen att arbetet med att slutföra dessa förhandlingar måste intensifieras så att avtalet, som skall träda i kraft den 1 januari 1993, kan undertecknas före sommaren 1991.
Statsrådet Anita Gradin har vid ett flertal tillfällen informerat riksdagen om EES-förhandlingarna, senast den 7 mars i år (prot. 1990/91:73). Därvid konstaterades bl.a. att ministermötet i december innebar viktiga framsteg på flera centrala punkter på det institutionella området. Det gäller främst hur avtalet i stort skall byggas upp, vilka centrala organ som skall inrättas och vilken kompetensfördelning som skall gälla mellan dessa. Ett EES-råd skall inrättas på ministernivå med representanter för samtliga 19 EES-länder och EG-kommissionen. Vidare skall ett gemensamt organ inrättas med ansvar för genomförande och förvaltning av avtalet. Här ligger den löpande beslutsprocessen, och besluten skall fattas enhälligt.
Även om man börjar skönja hur den institutionella EES-strukturen kommer att te sig, återstår känsliga förhandlingar. Det gäller framför allt formerna för EFTA-ländernas deltagande i beredningen av enskilda förslag och samverkan med EGs kommittéer. På övervakningsområdet har parterna i princip enats om en konstruktion som innebär att kommissionen övervakar EG-sidan samtidigt som ett nyinrättat och oberoende övervakningsorgan på EFTA-sidan utövar motsvarande funktion. Vidare börjar en lösning avteckna sig i fråga om en gemensam EES-domstol med anknytning till EG-domstolen och med domare från såväl EG som samtliga EFTA-länder. En del oklara frågor återstår dock när det gäller bl.a. domstolens roll i konkurrensärenden.
I sin redogörelse inför riksdagen aviserade statsrådet Anita Gradin också en parlamentarisk utredning om de konstitutionella frågorna med deltagande av samtliga riksdagspartier.
De tidigare arbetsgrupperna har omskapats till förhandlingsgrupper. Den femte förhandlingsgruppen, med schweizisk ordförande och statssekreteraren i justitiedepartementet, Sten Heckscher, som vice ordförande, har hand om rättsliga och institutionella frågor. Den 21 februari 1991 lämnade statssekreteraren Sten Heckscher på utskottets begäran information och svarade på frågor om förhandlingsarbetet. Han förklarade bl.a. att de i proposition 1990/91:65 redovisade förutsättningarna i allt väsentligt ligger fast och att det framlagda förslaget till komplettering av regeringsformen, på de skäl som anförs i propositionen, bör genomföras.
Regeringens proposition 1990/91:65 om ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde har, med beaktande av bestämmelserna i 8 kap. 15§ första stycket regeringsformen, lagts fram under pågående förhandlingar om ett EES-avtal. Avgörande har därvid varit den tidtabell som innebär att ett avtal skall kunna träda i kraft vid 1993 års ingång. Med hänsyn till tidpunkterna för ordinarie val till riksdagen måste därför eventuella grundlagsändringar -- till följd av bestämmelserna i 10 kap. 2§ regeringsformen -- behandlas före det att ett avtal kan beräknas föreligga. En följd av detta är att en bedömning måste göras av vilka lösningar förhandlingarna kan komma att mynna ut i på olika punkter.
Regeringen har självfallet den bästa kunskapen om förhandlingsarbetet och därigenom om de krav dess resultat kan komma att resa på den svenska författningen. Det finns därför inte anledning för utskottet att utgå från annat än den analys som regeringen har gjort. Den innebär för det första att det inte med anledning av ett kommande EES-avtal föreligger behov av att med stöd av 10 kap. 5§ första stycket regeringsformen avstå från konstitutionella befogenheter. Det förhållandet att i propositionen (s.8 och s.12ff) tas upp en vid förhandlingarna inte slutligt avgjord fråga om övervakning och tillämpning av bl.a. konkurrensreglerna kan inte leda till en annan bedömning. För det andra ger inte ett EES-avtal anledning till någon annan grundlagsändring än den nu föreslagna. Några andra sådana motionsyrkanden än K33 yrkande 1 (v), K34 (fp) och K35 (mp) -- till vilka utskottet återkommer -- har inte heller framställts.
Den föreslagna grundlagsändringen har visserligen inte, som brukligt är, föregåtts av en parlamentarisk utredning. Den är emellertid huvudsakligen till sin karaktär resultatet av en rättslig analys i belysning av bedömningar om utfallet av pågående förhandlingar. Den inom justitiedepartementet upprättade promemorian (Ds 1990:58) har remitterats, bl.a. till högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter. Ärendet har därefter beretts inom regeringskansliet. Enligt bestämmelserna i 8 kap. 18§ regeringsformen föreligger inte ett sådant fall att lagrådets hörande är obligatoriskt. Det finns därför inte motiv för att, som anförs i motion K33, redan på grund av bristande beredning avslå propositionen.
I samma motion görs gällande att det finns ytterligare grundlagsfrågor som behöver övervägas med hänsyn till ett kommande EES-avtal. Liknande synpunkter förs fram i motion K35. I båda fallen yrkas att propositionen avslås. Även i motion K34 antas att ytterligare grundlagsändringar krävs redan på grund av ett EES-avtal. Slutsatsen är emellertid en annan, nämligen att riksdagen bör omarbeta regeringsformen i erforderliga delar, bl.a. beträffande delegation av normgivningsmakt m.m. enligt 10 kap. 5§ regeringsformen. Utskottet delar mot bakgrund av den redovisning som statssekreteraren Sten Heckscher har lämnat inför utskottet om det aktuella förhandlingsläget regeringens bedömning att det nya grundlagsstadgandet är motiverat och att det inte erfordras ytterligare grundlagsändringar. Vad gäller den särskilt diskuterade frågan om tolkningsbeskeds verkan vill utskottet också framhålla dels att tolkningsbeskeden inte kan avse annat än innebörden av Sveriges folkrättsliga åtaganden, dels att det vid tillkomsten av bestämmelserna i 11 kap. 2 och 7§§ regeringsformen samt deras äldre motsvarighet inte fanns fog att närmare analysera den för svenska förhållanden ovana distinktionen mellan tolkning och tillämpning av rättsregler. Utskottet, som erinrar om att den nu föreslagna regeln inte i sig innebär någon föreskrift om att inhämta tolkningsbesked eller om dess verkan, avstyrker på grund av det anförda motion K33 yrkande 1, motion K34 och motion K35 samt godtar propositionens lagförslag. Med denna bedömning samt då, som tidigare berörts, ett preciserat avtalsförslag inte kan avvaktas bör också motion K33 yrkande 2 om en beredningsgrupp som granskar konstitutionella aspekter på ett EES-avtal avstyrkas.
EG-medlemskap och grundlagen
Utskottet övergår till att behandla motionerna K32 (c) och K236 (m, fp). De gäller inte ett kommande EES-avtal utan ett framtida medlemskap i EG. Båda förespråkar en parlamentarisk utredning av de rättsliga frågor som ett medlemskap aktualiserar.
I en skrivelse den 26 oktober 1990 om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna förklarade sig regeringen eftersträva ett nytt riksdagsbeslut om Europapolitiken som tydligare och i mer positiva ordalag klargjorde Sveriges ambitioner att bli medlem av EG; ett medlemskap med bibehållen svensk neutralitetspolitik ligger i vårt nationella intresse (skr. 1990/91:50, s.5). Sedan utrikesutskottet på eget initiativ tagit upp denna fråga (1990/91:UU8) ställde sig den 12 december 1990 riksdagens majoritet bakom ett sådant uttalande (rskr. 74). En ansökan om medlemskap kommer sannolikt att göras under 1991. Därvid skall bl.a. den fortsatta utvecklingen i Europa, däribland EGs regeringskonferenser, EES-förhandlingarna samt säkerhetspolitiskt viktiga skeenden inom konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) beaktas.
Riksdagsbeslutet innebär också att regeringen bör återkomma till riksdagen i fråga om förhandlingarnas uppläggning och konstitutionella aspekter på medlemskapet. Det var enligt utrikesutskottets uppfattning angeläget att arbetet med att på olika områden belysa konsekvenserna av ett medlemskap i EG inleddes så snart som möjligt. Vidare bör en parlamentarisk arbetsgrupp ges möjlighet att efter slutförda EES-förhandlingar löpande följa framtida medlemskapsförhandlingar och deras förberedelser (bet. s.23).
Det kan slås fast att ett medlemskap i EG, till skillnad från deltagande i EES, med hänsyn till gemenskapernas roll och uppgifter, kommer att ha överstatlig karaktär. Det innebär att konstitutionella befogenheter skall överlämnas till gemenskaperna. En av de frågor som uppenbart behöver behandlas är om den s.k. EG-paragrafens delegationsmöjligheter på normgivnings-, finans- och traktatmaktens områden är till fyllest. Det skall då beaktas att den bestämmelsen har avfattats med tanke på de förhållanden som rådde tidigare inom gemenskaperna. Såväl EGs kompetens som institutionella och andra förhållanden har därefter ändrats i betydande mån. Här bör nämnas utvidgade möjligheter till majoritetsbeslut och en även i övrigt ändrad beslutsprocess genom en reform av Romfördraget med verkan från 1987, the Single European Act (enhetsakten), samt genomförandet av den s.k. inre marknaden från 1993. Vidare pågår inom EG regeringskonferenser om utvidgade befogenheter genom en ekonomisk och monetär samt en politisk union. EG är således nu något väsentligt annorlunda, vilket förklarar att befogenheter som till sin art och omfattning går utöver vad som anges i 10 kap. 5§ regeringsformen synes falla inom EGs kompetens. Andra exempel på frågor som behöver belysas närmare är domstolars och andra myndigheters uppgifter enligt 11 kap. regeringsformen, företrädet för EG-rätten och val till Europaparlamentet. Det kan också finnas anledning att studera hur de olika stadgandena i 2kap. regeringsformen om de grundläggande fri- och rättigheterna förhåller sig till EG-rätten. I detta sammanhang kan också erinras om att flera av remissinstanserna när de yttrade sig över departementspromemorian (Ds 1990:58) -- som remitterades i början av oktober 1990, således före det att den tidigare nämnda regeringsskrivelsen avläts -- även tog upp olika frågeställningar som har betydelse vid ett framtida medlemskap i EG.
Mot bakgrund av det anförda samt för att ha en framförhållning och beredskap är det också enligt konstitutionsutskottets mening angeläget att de olika såväl grundlagsmässiga som allmänt rättsliga och institutionella aspekterna på ett EG-medlemskap utreds i parlamentariska former. Detta bör ske i sådan tid att frågorna inte bara kan föras ut till allmän debatt utan också ge underlag för att i anslutning till 1994 års ordinarie riksdagsval göra de grundlagsändringar som visar sig nödvändiga. Det är därför enligt utskottet tillfredsställande att regeringen har aviserat tillsättande inom kort av en sådan utredning under medverkan av alla riksdagspartier. Härigenom får motion K32 och motion K236 såvitt nu är i fråga anses tillgodosedda.
Europasamarbetet och parlamentets roll
I den nyss nämnda motion K236 (m, fp) tas även upp frågan om riksdagens roll i de beslut som skall fattas i Sverige som medlem i EG. Utskottet har, bl.a. i samband med en studieresa till Danmark i början av oktober 1990, tagit del av de erfarenheter man där vunnit av regeringens avstämning med företrädare för folketinget av sina ståndpunkter inför diskussioner och beslut inom EG.
Folketingets markedsutvalg är ett ständigt utskott med 17 ledamöter och ett antal ställföreträdare. Sammansättningen och röstetalet återspeglar mandatfördelningen mellan partierna i folketinget. Vid möten, i regel varje vecka, behandlas regeringens "forhandlingsoplæg" i viktigare frågor punkt för punkt. Är det inte en majoritet som ger till känna att den är emot förslaget är det att anse som godtaget; i annat fall försöker man enas om förändringar. Markedsutvalget, som sammanträder året runt utom i augusti och som kan samlas snabbt, representerar således genom sin sammansättning folketinget. Utvalgets ledamöter tar vid förmöten in synpunkter från sina partigrupper och från ledamöterna i EG-parlamentet. Vidare inhämtas synpunkter från fackutskotten. En följd av samrådet är att den s.k. implementeringen i Danmark av EG-rådets beslut kan ske snabbare och smidigare än i övriga EG-stater. Andra EG-länder har tagit efter denna form för samråd med det nationella parlamentet. Det bör noteras att frågor som ligger utanför Romfördraget, liksom frågor om ändringar i det, i Danmark bereds i den utrikespolitiska nämnden.
Inom Sveriges riksdag finns en EFTA-delegation med fem ledamöter som i ökande grad utnyttjas av regeringen för information till partierna om EG-frågor. Där finns sedan 1989 genom ett utökat antal suppleantplatser samtliga riksdagspartier representerade. Delegationen förutsätts få tillgång till allt relevant material så att den fortlöpande och regelbundet hålls informerad om utvecklingen av de svenska kontakterna med EG, inräknat förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG. Härutöver utbyts information mellan regering och riksdag i riksdagens kammare, i utrikesnämnden och i utrikesutskottet. Konstitutionsutskottet tog vid föregående års granskning upp frågan om information från regering till riksdag i anslutning till EG-samarbetet. Därvid betonades bl.a. vikten och värdet av att riksdagspartierna genom sina representanter i EFTA-delegationen hålls underrättade om förhandlingsarbetets utveckling (1989/90:KU30, s.102). Denna fråga har aktualiserats även under det nu pågående granskningsarbetet.
Enligt utskottet framstår möjligheten till ett samrådsförfarande mellan regering och riksdag som ett utomordentligt viktigt led inför förhandlingar och beslut inom EG. Parlamentets inflytande måste utövas i förväg, innan EG-rådet fattar sitt beslut. Tidigare fanns en vetorätt för medlemsstaterna genom att rådets beslut i regel fattades under enhällighet. Med enhetsakten och utökade möjligheter att fatta beslut med kvalificerad majoritet har exempelvis markedsutvalgets inflytande visserligen minskat. Man har emellertid kontakt med andra EG-länder samt med grupper i EG-parlamentet för att klara ut majoritetsställningar och för att söka få ändringar till stånd i kommissionens förslag.
Enligt vad som inhämtats från justitiedepartementet kommer den aviserade utredningen av olika grundlagsfrågor m.m. med anledning av ett eventuellt medlemskap i EG även att få till uppgift att överväga hur riksdagen skall kunna spela en aktiv roll i EG-samarbetet. Det skall i detta sammanhang också antecknas att talmanskonferensen mot bakgrund av ett riksdagsbeslut den 30 maj 1990 (1989/90:KU36, rskr. 303 och 1989/90:FiU39, rskr. 304) beslutat att tillsätta en utredning som, utöver riksdagens beredningsformer i allmänhet, också kan ha anledning att gå in på frågor som rör bl.a utskottsorganisationen.
Utskottet, som erinrar om att riksdagens arbetsformer är en fråga för parlamentet, vill också -- bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna från Danmark -- uttala att det är ett ömsesidigt intresse för regering och riksdag att finna former för ett praktiskt och ändamålsenligt samråd dem emellan i de viktiga frågor som kan aktualiseras om Sverige vinner medlemskap i EG. Det är med hänsyn till dess överstatliga befogenheter i regel av avgörande vikt att kunna utöva ett inhemskt parlamentariskt inflytande på ett tidigt stadium i beslutsprocessen, särskilt i de fall där de beslut som träffas inom EG blir direkt gällande i Sverige eller skall följas av en inhemsk reglering under riksdagens medverkan. Som ett exempel då utrymmet för att utforma olika lösningar inom landet ofta är starkt begränsat kan nämnas lagstiftning till följd av EG-direktiv.
De förestående övervägandena i denna från folkstyrelsesynpunkt angelägna fråga tar sikte på såväl regeringens som riksdagens behov av samråd. Mot denna bakgrund är enligt utskottets mening den aviserade utredningen, med sin parlamentariska sammansättning, väl skickad att i ett sammanhang studera frågan ur båda dessa aspekter. Det kan därvid finnas anledning att -- inom ramen för de direktiv regeringen utfärdar -- även informera sig närmare om hur övriga EG-länder har löst motsvarande fråga. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Motion K236 får därmed anses besvarad även i denna del.
Utskottet vill i detta sammanhang vidare framhålla vikten av den i betänkandet 1990/91:UU8, s.26f berörda frågan om det parlamentariska samarbetet mellan EFTA och EG med anledning av ett EES-avtal. Här, lika väl som i fråga om situationen efter ett medlemskap, gör sig inte bara informationsaspekten utan också tillförsäkrandet av demokratisk kontroll och insyn i samarbetet gällande. Det skall här erinras dels om att det inom EFTAs parlamentarikerkommitté har förts diskussioner beträffande kommitténs framtida roll och verksamhet samt en eventuell utvidgning av kommittén inför det att ett EES-avtal träder i kraft, dels om att EFTAs ministermöte i december 1990 välkomnade EFTA-parlamentarikernas avsikt att i en särskild arbetsgrupp, tillsammans med företrädare för EG-parlamentet, utarbeta förslag till ett gemensamt parlamentarikerorgan för EES-verksamheten. Utskottet förutsätter att den av talmanskonferensen tillsatta utredningen beaktar den nu berörda frågan.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande ändring i regeringsformen med anledning av ett EES-avtal att riksdagen med bifall till proposition 1990/91:65 samt med avslag på motionerna 1990/91:K33 yrkande 1, 1990/91:K34 och 1990/91:K35 som vilande antar förslaget till ny 11 kap. 15 § regeringsformen, res. (v, mp)
2. beträffande en beredningsgrupp för konstitutionella aspekter på ett EES-avtal att riksdagen avslår motion 1990/91:K33 yrkande 2,
3. beträffande en parlamentarisk utredning av grundlagsmässiga frågor m.m. med anledning av eventuellt EG-medlemskap att riksdagen förklarar motion 1990/91:K32 och motion 1990/91:K236 såvitt nu är i fråga besvarade med vad utskottet har anfört,
4. beträffande Europasamarbetet och parlamentets roll att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna samt förklarar motion 1990/91:K236 såvitt nu är i fråga besvarad med vad utskottet har anfört.
Stockholm den 21 mars 1991
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Anita Modin (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v), Hans Leghammar (mp), Rosa-Lill Wåhlstedt (s) och Stig Gustafsson (s).
Reservation
Ändring i regeringsformen med anledning av ett EES-avtal (mom.1)
Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med "Den föreslagna" och på s. 14 slutar med "propositionens lagförslag" bort ha följande lydelse:
Frågan om ändring av grundlagen med anledning av ett EES-avtal har inte, som brukligt, beretts under parlamentarisk medverkan. Det för riksdagen framlagda förslaget till komplettering av grundlagen har inte heller underställts lagrådet, vilket varit möjligt även om det inte är obligatoriskt.
Mot bakgrund också av de i olika hänseenden skilda meningar som har framkommit under det forcerade beredningsarbetet anser utskottet att ett framförhandlat avtal bör avvaktas; detta bör gälla även om erforderliga grundlagsändringar, eventuellt också ikraftträdandet av ett EES-avtal, därigenom fördröjs. På så sätt kan även större säkerhet vinnas om de eventuella ytterligare ändringar i regeringsformen som kan visa sig nödvändiga. På grund av det anförda och då regeringsformen inte bör ändras i onödan skall, med tillstyrkan av motionerna K33 yrkande 1 och K35, propositionen avstyrkas. Följaktligen skall också motion K34 avstyrkas.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande ändring i regeringsformen med anledning av ett EES-avtal att riksdagen med bifall till motionerna 1990/91:K33 yrkande 1 och 1990/91:K35 avslår motion 1990/91:K34 och proposition 1990/91:65.
Särskilt yttrande
Hans Leghammar (mp) anför:
Bestämmelserna om lagrådsgranskning finns i 8 kap. 18 § regeringsformen. Jag har under ärendets handläggning reserverat mig mot utskottets beslut att inte inhämta ett sådant yttrande. Det finns därutöver anledning framhålla att -- oavsett hur man bedömer området för obligatorisk lagrådsgranskning -- det med hänsyn såväl till vidden och vikten av den föreslagna grundlagsändringen som till de olika meningar som yppats hade varit lämpligt att utnyttja möjligheten att komplettera utredningen. Ett lagrådsyttrande skulle inte heller ha försenat ärendets handläggning.
Propositionens lagförslag Förslag till Lag om ändring i regeringsformen Bilaga A Härigenom föreskrivs att det i regeringsformen1 skall införas en ny paragraf, 11 kap. 15 §, av följande lydelse.
11 kap. 15 § Domstolar och andra myndigheter kan vara skyldiga att från mellanfolklig domstol inhämta besked om innebörden av internationell överenskommelse eller förpliktelse eller av bestämmelse som tillkommit enligt ett sådant åtagande.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992. 1 Regeringsformen omtryckt 1988:1444.