Administration av socialförsäkringen
Betänkande 1993/94:SfU23
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1993/94:SFU23
Administration av socialförsäkringen
Innehåll
1993/94
SfU23
FEMTE HUVUDTITELN
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens förslag till medelsanvisning för budgetåret 1994/95 m.m. för Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna jämte motioner.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag.
Utskottet anser att det är av största vikt att försäkringskassornas behov av resurser för rehabilitering beaktas. Vid bedömningen av i vilken mån besparingsåtgärder är möjliga under perioden 1995/96--1997/98 måste särskilt beaktas vilka effekter en rationalisering av administrationen får på utgifterna för i första hand sjukpenning och förtidspension. Utskottet föreslår att riksdagen med anledning av en motion som sin mening ger regeringen detta till känna.
Med anledning av en motion, vari påtalas de administrativa kostnaderna för utbetalning av små pensionsbelopp till utlandet, föreslår utskottet ett tillkännagivande om att regeringen bör överväga förändringar som medger en rationellare hantering av utbetalningar av pensioner till utlandet.
Propositionen
Regeringen (Socialdepartementet) har i proposition 1993/94:100, bilaga 6 under littera F 1--2, föreslagit riksdagen att
dels anta förslagen till
1. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 19 kap. 2 §, 2. lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter, 4 kap. 6 §, 3. lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, 7 kap. 2 §,
dels till Riksförsäkringsverket för budgetåret 1994/95 anvisa ett ramanslag på 603 174 000 kr,
dels till Allmänna försäkringskassor för budgetåret 1994/95 anvisa ett ramanslag på 4 177 642 000 kr.
Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet.
Motionerna
1993/94:Sf217 av Lennart Brunander (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om RFV:s möjligheter att utveckla tekniska förutsättningar för att administrera ett nytt pensionssystem.
1993/94:Sf228 av Maud Ekendahl (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av reglerna i lagen om allmän försäkring.
1993/94:Sf263 av Karl Hagström och Sinikka Bohlin (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att rehabiliteringsarbetet bör följas upp i enlighet med riksdagens tidigare beslut.
1993/94:Sf271 av Ian Wachtmeister och Arne Jansson (nyd) vari yrkas
31. att riksdagen till Riksförsäkringsverket för budgetåret 1994/95 anvisar 12 063 000 kr mindre än vad regeringen föreslagit eller således 591 111 000 kr,
32. att riksdagen till Allmänna försäkringskassor för budgetåret 1994/95 anvisar 83 552 000 kr mindre än vad regeringen föreslagit eller således 4 094 090 000 kr.
Utskottet
Allmänt om socialförsäkringsadministrationen
Den allmänna försäkringen handhas av Riksförsäkringsverket, de allmänna försäkringskassorna och de lokala organ som regeringen bestämmer.
Bestämmelser om allmänna försäkringskassor finns i 18 kap. AFL. Enligt 1 § skall det finnas en allmän försäkringskassa för varje landsting och varje kommun som inte tillhör landsting. Regeringen får dock bestämma att en försäkringskassas verksamhetsområde får omfatta två landsting eller ett landsting och en sådan kommun som nyss nämnts. De allmänna försäkringskassorna är offentligrättsliga organ med egna styrelser. Försäkringskassornas huvudsakliga uppgift är att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragsområdet.
Huvuddelen av den verksamhet inom försäkringskassorna som innebär kontakt med de försäkrade i form av ansökningar angående olika försäkringsförmåner, information etc. bedrivs vid kassornas lokalkontor samt vid filialexpeditioner/servicekontor som finns knutna till vissa lokalkontor. Det finns 25 allmänna försäkringskassor i landet. Varje kommun har enligt huvudregeln minst ett lokalkontor. Totalt finns det ca 370 lokalkontor och 20 mindre serviceenheter. Vid försäkringskassorna arbetar ca 15 500 personer, varav ca 12 600 på lokalkontoren.
Riksförsäkringsverket utövar enligt 18 kap. 2 § AFL tillsyn över försäkringskassorna och är enligt förordningen (1988:1204) med instruktion för Riksförsäkringsverket central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Verket skall särskilt svara för den centrala ledningen och för tillsynen av försäkringskassornas verksamhet, verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas likformigt och rättvist samt följa utvecklingen av de olika grenarna inom trygghetssystemet och utvärdera trygghetsanordningarnas effekter för individ och samhälle.
Finansieringen av försäkringskassornas verksamhet
Försäkringskassornas verksamhet finansieras dels med vissa ersättningar från Allmänna pensionsfonden och arbetsskadeförsäkringen samt ersättningar för viss administrativ verksamhet, dels med sjukförsäkringsavgifter och andra statsmedel.
Riksförsäkringsverket har i anslagsframställningen föreslagit förändrade finansieringsprinciper för försäkringskassorna. Verket anser att för de försäkringar som finansieras med en socialavgift skall även administrationen finansieras med avgifter. För de försäkringar som främst finansieras via anslag på statsbudgeten bör administrationen helt finansieras med statsbidrag. Enligt Riksförsäkringsverket bör samtidigt den allmänna sjukförsäkringsfonden aktiveras så att löpande avräkning av försäkringsutgifterna och avgiftsinkomsterna mot fonden kan återinföras.
I propositionen föreslår regeringen endast den ändringen av finansieringen att arbetsskadeförsäkringen belastas med de faktiska administrationskostnaderna. I dag gäller att en tjugondel av influtna arbetsskadeavgifter förs till staten som bidrag till kostnaderna för försäkringens förvaltning. Förslaget föranleder ändring i 7 kap. 2 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring och 4 kap. 6 § lagen (1981:691) om socialavgifter. Vad gäller principerna i övrigt för finansieringen av försäkringskassornas verksamhet anser regeringen att arbetet med att förbättra och förtydliga dessa bör fortsätta.
Regeringen föreslår samtidigt en ändring i 19 kap. 2 § AFL som en anpassning till den ändrade redovisning som fr.o.m. budgetåret 1993/94 görs av medlen till försäkringskassornas förvaltningskostnader, nämligen att hela kostnaden redovisas under anslaget, dock fortfarande med undantag för vissa ersättningar. Tidigare redovisades endast 15 % av medlen till försäkringskassornas förvaltningskostnader under anslaget och 85 % av kostnaderna som en utgift på statsbudgetens inkomstsida. I samband med den ändrade redovisningsmetoden angavs att någon ändrad finansiering av sjukförsäkringen inte var avsedd.
Utskottet tillstyrker förslaget att arbetsskadeförsäkringen belastas med de faktiska förvaltningskostnaderna. Vidare godtar utskottet att 19 kap. 2 § AFL av redovisningstekniska skäl ges den utformning som föreslagits. Utskottet vill dock understryka att, i enlighet med vad som angavs i prop. 1992/93:100, någon ändrad finansiering inte är avsedd. Vid fastställande av sjukförsäkringsavgiften bör således fortfarande storleken av förvaltningskostnaderna beaktas.
Försäkringskassornas rehabiliteringsverksamhet
Enligt de nya regler om arbetslivsinriktad rehabilitering som gäller fr.o.m. år 1992 skall försäkringskassan samordna och utöva tillsyn över de insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten och ansvara för att rehabilitering kommer till stånd när arbetsgivare saknas eller inte fullgör sina åtaganden.
Karl Hagström och Sinikka Bohlin (s) anför i motion Sf263 att Riksförsäkringsverket i den fördjupade anslagsframställningen för budgetåren 1995/96--1997/98 skall redovisa en resursneddragning för försäkringskassorna på 3 % under respektive budgetår. Motionärerna påpekar att Riksförsäkringsverket redan i anslagsframställningen för budgetåret 1994/95 har tagit upp behovet av kraftansträngningar för att förbättra situationen inom rehabiliteringsverksamheten. I motionen anges att utskottet i sitt betänkande 1992/93:SfU15 i samband med behandlingen av frågan om höjd pensionsålder anfört bl.a. följande. "För att rehabiliteringsarbetet skall ha framgång krävs också betydande resurser hos försäkringskassorna i form av såväl kompetent personal som ekonomiska tillgångar. Utskottet anser det vara av största vikt att dessa synpunkter beaktas vid det fortsatta arbetet med rehabilitering." Motionärerna anser att regeringen bör ange vilka resurser som kan avdelas för att infria utskottets uttalande, och de begär ett tillkännagivande härom.
Riksförsäkringsverket har i sin anslagsframställning för budgetåret 1994/95 angivit att rehabiliteringsverksamheten inte fungerar på det effektiva sätt som avsetts. Enligt Riksförsäkringsverket har insatserna från verkets och försäkringskassornas sida uppenbarligen inte varit tillräckliga. Bl.a. har många försäkringskassor inte fullt ut fört över de personalresurser till rehabiliteringsverksamheten som avsetts. Verket anser att det behövs ett brett upplagt åtgärdsprogram med insatser bl.a. vad gäller försäkringskassans sätt att arbeta. En närmare redovisning av åtgärdsprogrammet kommer att lämnas i den fördjupade anslagsframställningen våren 1994. Vid beredningen av denna anslagsframställning kommer regeringen att behöva ta ställning till om ytterligare rehabiliteringsresurser erfordras. Utskottet vidhåller sin uppfattning att det är av största vikt att försäkringskassornas behov av resurser för rehabilitering beaktas. Vid bedömningen av i vilken mån besparingsåtgärder är möjliga under perioden 1995/96--1997/98 måste särskilt beaktas vilka effekter en rationalisering av administrationen får på utgifterna för i första hand sjukpenning och förtidspension. Utskottet anser att riksdagen med anledning av motion Sf263 som sin mening bör ge regeringen detta till känna.
ADB-stöd
I motion Sf217 av Lennart Brunander (c) anför motionären att det nuvarande datasystemet för pensionshantering har stora brister och att det inte kan utvecklas ytterligare för att maskinellt hantera bl.a. nya pensionsnivåer och vissa kombinationer av olika pensionsformer. Enligt motionären krävs ett nytt pensionsdatasystem som även klarar den pensionsreform som förestår. Möjligheter bör därför prövas att snarast tillgodose de resurser som krävs för den fortsatta utvecklingen av pensionsdatasystemet P 2000, och motionären begär ett tillkännagivande härom.
Utskottet är medvetet om att det nuvarande pensionsdatasystemet har stora brister. Detta har visat sig inte minst under senare tid när angelägna besparingskrav nödvändiggjort snabba förändringar i pensionssystemet. Särskilt stora krav kommer att ställas på datasystemet om den pensionsreform som regeringen avser att lägga förslag om senare under våren skall genomföras redan vid årsskiftet. Enligt utskottets mening har Riksförsäkringsverket ett stort ansvar vid planeringen av ADB-verksamheten. I den fördjupade anslagsframställningen som skall lämnas senast den 1 april i år skall även det centrala datorstödets roll belysas.
Med det anförda får motion Sf217 anses besvarad.
Utbetalning av små pensionsbelopp
I 16 kap. 4 § AFL anges att pension utges månadsvis. Är den pensionsberättigade bosatt utomlands kan dock Riksförsäkringsverket med hans samtycke förordna att pensionen skall utges på annat sätt om det finns skäl till det. Pensionsförmåner som sammanlagt understiger 1 kr per månad betalas inte ut.
I motion Sf228 av Maud Ekendahl (m) anförs att det i ca 10 % av fallen då pensioner betalas till utlandet handlar om belopp från 1 kr och upp till 100 kr i månaden. Hanteringskostnaderna för dessa småärenden, bl.a. bankavgifter och kostnaderna för försäkringskassans egen handläggning, är inte obetydliga. Enligt motionären bör reglerna ändras så att utbetalning inte sker till en person bosatt utomlands, om beloppet understiger t.ex. 100 kr i månaden eller annat lägsta belopp knutet till basbeloppet. Motionären begär ett tillkännagivande härom.
Utskottet har under 1989/90 års riksmöte (se bet. 1989/90:SfU13) behandlat en motion med förslag om att pensioner under ett visst belopp inte skulle betalas ut och att pensioner skulle kunna betalas ut årsvis eller engångsvis. I betänkandet angavs att Riksrevisionsverket i en revisionspromemoria den 5 mars 1990 rekommenderat en höjning av den undre gränsen för månatlig utbetalning och att möjligheten till engångsutbetalning borde utnyttjas i större utsträckning. Utskottet ansåg att resultatet av Riksrevisionsverkets påpekande i frågan borde avvaktas, och motionen borde därför inte föranleda någon åtgärd. Utskottet konstaterar att några regelförändringar inte har genomförts och att problemen med de små pensionsutbetalningarna kvarstår. Enligt utskottet är det orimligt att så små pensionsbelopp som 1 kr i månaden skall kunna betalas ut, särskilt när det är fråga om utbetalning till utlandet. Även om utbetalningen sker årsvis kan det bli fråga om mycket små belopp. Utskottet noterar att det under senare tid i olika förmånssystem införts beloppsgränser på en högre nivå. T.ex. utges inte bostadsbidrag enligt lagen (1993:737) om bostadsbidrag om beloppet understiger 100 kr i månaden. Vidare föreslår regeringen i prop. 1993/94:173 Bostadstillägg till pensionärer att bostadstillägg under 25 kr inte skall betalas ut, dock inte vad gäller särskilt bostadstillägg.
Regeringen har för avsikt att under maj 1994 lägga fram förslag om ett nytt ålderspensionssystem. Utskottet förutsätter att frågan om beloppsgränser eller andra utbetalningsregler för ålderspensioner därvid kommer att aktualiseras. Enligt utskottets mening bör regeringen inför utarbetandet av förslag till den närmare lagregleringen av det nya systemet även överväga förändringar som medger en rationellare hantering av utbetalningar av pensioner till utlandet. Utskottet vill samtidigt erinra om att, såvitt gäller förtidspension, en möjlighet till t.ex. engångsutbetalning ändå innebär att försäkringskassan på sedvanligt sätt måste pröva nedsättningen av arbetsförmågan.
Utskottet anser att riksdagen med bifall till motion Sf228 som sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet anfört.
Medelsanvisning
I budgetpropositionen föreslås att för budgetåret 1994/95 skall till anslaget F 1. Riksförsäkringsverket anvisas ett ramanslag på 603 174 000 kr och till anslaget F 2. Allmänna försäkringskassor ett ramanslag på 4 177 642 000 kr. Med tillägg för vissa inkomster kommer försäkringskassornas planeringsram att utgöra 4 772 700 000 kr. Regeringen har i sin anslagsberäkning tagit hänsyn till konsekvenser av olika beslutade regelförändringar och beslut om tillkommande uppgifter samt ett effektivitets- och produktivitetskrav på 1 %.
Ian Wachtmeister och Arne Jansson (nyd) anför i motion Sf271 att med hänsyn till de ansträngda statsfinanserna måste ett allmänt produktivitets- och effektivitetskrav på ca 2 %, utöver andra eventuella besparingskrav, ställas på varje myndighet där det kan komma i fråga. Motionärerna föreslår att riksdagen till Riksförsäkringsverket anvisar 12 063 000 kr mindre än vad regeringen föreslagit (yrkande 31) och till Allmänna försäkringskassor 83 552 000 kr mindre än vad regeringen föreslagit (yrkande 32).
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till medelsanvisning till de nämnda anslagen och avstyrker bifall till motion Sf271 yrkandena 31 och 32.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande rehabiliteringsverksamhet att riksdagen med anledning av motion 1993/94:Sf263 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. beträffande ADB-stöd att riksdagen avslår motion 1993/94:Sf217,
3. beträffande utbetalning av små pensionsbelopp att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Sf228 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. beträffande anslag till Riksförsäkringsverket att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1993/94:Sf271 yrkande 31 till Riksförsäkringsverket för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 603 174 000 kr,
res. (nyd) - delvis
5. beträffande anslag till Allmänna försäkringskassor att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motion 1993/94:Sf271 yrkande 32 till Allmänna försäkringskassor för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 4 177 642 000 kr,
res. (nyd) - delvis
6. beträffande lagförslagen att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 2. lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter, 3. lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.
Stockholm den 17 mars 1994
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Gullan Lindblad
I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Birgitta Dahl (s), Margit Gennser (m), Börje Nilsson (s), Sigge Godin (fp), Lena Öhrsvik (s), Karin Israelsson (c), Nils-Olof Gustafsson (s), Margareta Israelsson (s), Pontus Wiklund (kds), Arne Jansson (nyd), Maud Björnemalm (s), Gustaf von Essen (m), Bengt Lindqvist (s) och Liselotte Wågö (m).
Reservation
Anslag till Riksförsäkringsverket m.m. (mom. 4 och 5)
Arne Jansson (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet tillstyrker" och slutar med "och 32." bort ha följande lydelse:
Med hänsyn till de ansträngda statsfinanserna måste ett allmänt produktivitets- och effektivitetskrav på ca 2 %, utöver andra eventuella besparingskrav, ställas på varje myndighet där det kan komma i fråga. Utskottet anser att detta krav måste kunna ställas även på Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Riksdagen bör därför för budgetåret 1994/95 anvisa till Riksförsäkringsverket 591 111 000 kr och till Allmänna försäkringskassor 4 094 090 000 kr.
dels att momenten 4 och 5 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
4. beträffande anslag till Riksförsäkringsverket att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Sf271 yrkande 31 och med anledning av regeringens förslag till Riksförsäkringsverket för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 591 111 000 kr,
5. beträffande anslag till Allmänna försäkringskassor att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Sf271 yrkande 32 och med anledning av regeringens förslag till Allmänna försäkringskassor för budgetåret 1994/95 anvisar ett ramanslag på 4 094 090 000 kr,
I propositionen framlagda lagförslag
Bilaga