Riksdagens revisorers förslag angående upphandlingvid Sveriges riksbank

Fru talman! Finansutskottet behandlar i det här betänkandet Riksdagens revisorers förslag om upphandling vid Sveriges riksbank. Utskottet avstyrker revisorernas förslag om förstärkt sanktionssystem i lagen om offentlig upphandling, men utskottet är positivt till att en sanktionsavgift införs som ett sätt att förbättra efterlevandet av bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling. Inom EU pågår nu ett arbete som syftar till att göra EU-sanktionerna mer effektiva. Regeringen avser att i början av 2005 göra en bedömning av om EU:s arbete kommer att kunna tillgodose de svenska kraven. Eftersom frågan är föremål för beredning inom Regeringskansliet och EU avstyrker utskottet revisorernas förslag. Utskottet avstyrker också revisorernas förslag angående Riksbankens organisation och rutiner. Riksbanken har beslutat om nya regler för offentlig upphandling.

Fru talman! Det här betänkandet handlar, precis som Carin Lundberg beskrivit det, i huvudsak om hur upphandlingen vid Riksbanken gått till. Kritik framförs från utskottet med anledning av hur upphandlingen har hanterats, precis på samma sätt som kritik har framförts från Riksdagens revisorer. Utskottet är i den här delen helt överens. En del av betänkandet berör dock revisorernas förslag att regeringen snarast tar ställning till frågan om ett förstärkt sanktionssystem i lagen om offentlig upphandling - detta med anledning av upptäckterna vid Riksbankens hantering av upphandlingar. Det betyder att Riksdagens revisorer föreslår att riksdagen ska ta ställning och komma med ytterligare en beställning till regeringen om att lägga fram ett förslag. Majoriteten i utskottet ställer sig positiv till att en sanktionsavgift införs som ett sätt att öka efterlevnaden av lagen, har vi nu fått höra. Det återfinns också i betänkandet. Efter detta konstaterande blir det fortsatta resonemanget från Socialdemokraterna, Vänstern och Miljöpartiet enligt min uppfattning något märkligt. Majoriteten väljer nämligen att inte ställa sig bakom Riksdagens revisorers förslag och vårt krav om att regeringen snarast tar ställning till frågan om ett förstärkt sanktionssystem i lagen om offentlig upphandling. Fru talman! Vi kan alltså konstatera utifrån betänkandet att utskottet är positivt till att skärpa lagen eftersom det i dag är svårt att komma till rätta med otillåtna direktupphandlingar. Socialistmajoriteten säger sig välkomna att regeringen i början av 2005 kommer att göra en bedömning av EU:s arbete och om det kommer att tillgodose de svenska kraven. Utskottsmajoriteten säger sig också följa förändringsarbetet. Jaha, än en gång kan vi då konstatera att regeringen och dess drabanter gömmer sig bakom kommande EU-direktiv för att slippa ta tag i en angelägen fråga, som man själv i betänkandet säger sig konstatera att det är. Fru talman! Riksdagen beslutade 1998 att regeringen skulle återkomma med förslag. Inget förslag kom under 1999. Inget förslag lades fram år 2000. Inget förslag lades fram 2001. Inget förslag lades fram 2002. Inget förslag lades fram 2003. Nu år 2004, fru talman, har regeringen fortfarande inte lagt fram något förslag. Trots denna uppenbara brist på respekt och denna, vill jag påstå, förhalning - ja, rentav ohörsamhet - väljer alltså majoriteten i utskottet att skydda regeringens arbetsro. Min fråga blir naturligtvis: När kommer det här förslaget då? När kommer regeringen att lägga fram de förslag som riksdagen har efterlyst? Ja, inte blir det nästa år, för då ska regeringen, hör och häpna, bedöma om EU:s arbete i denna fråga är tillräckligt. Vi vet att det inte blir 2005. När blir det då? Det hoppas jag att vi får besked om av den majoritet som stod bakom den betänkandetext som man har enats om. Mycket finns att vinna på en fungerande upphandling. Vi talar om miljarder kronor som vi så väl behöver använda på annat sätt inom den offentliga sektorn. Det konstateras i mängder av utredningar. Det här betänkandet handlar om hur Riksbanken har hanterat sin upphandling. Som en konsekvens av de skärpningar som alla efterlyser, men som regeringen inte levererar, kan man tänka sig att vi hade varit i en situation då vi inte hade behövt hantera ett ärende enligt det här förslaget, det vill säga att Riksbanken så uppenbart har brutit mot vad lagen om offentlig upphandling säger. Sanktionsavgiften behövs. Låt oss inte vänta på något. Vi måste enas om att regeringen ska leverera det riksdagen har beslutat. Jag yrkar därmed bifall till reservationen.

Fru talman! Jag vill inleda med att yrka bifall till reservationen som finns i betänkandet. Bakgrunden till denna reservation är den granskning som Riksdagens revisorer gjort av upphandlingar av konsulttjänster i första hand vid Sveriges riksbank. År 2002 köpte Riksbanken konsulttjänster för mer än 80 miljoner kronor. Detta motsvarar en ökning av konsultutgifterna med mer än 200 % sedan 1996. Riksdagens revisorer fann anledning att se över om dessa upphandlingar skett i enlighet med lagen om offentlig upphandling. Revisorerna lät granska tio upphandlingar. I samtliga tio fall fann revisorerna brister. I tre fall hade konsultupphandlingarna över huvud taget inte konkurrensutsatts. Värdet av dessa konsultuppdrag var sammantaget över 5 miljoner kronor. I andra fall har förfrågningsunderlagen varit otydliga, vilket ytterst kan leda till att anbudsprövningen riskerar att bli godtycklig. I andra fall har upphandlingstiderna varit alltför korta, vilket motverkar reell konkurrens mellan anbudsgivare. Det finns exempel på att avtalen mellan Riksbanken och konsulterna har beräknats i underkant. Konsultavtal har förlängts utan att förlängningsmöjligheter funnits i de ursprungliga avtalen. Riksbanken har vid upphandling av konsulttjänster, enligt revisorernas bedömning, på flera punkter brustit i affärsmässighet. Lagen om offentlig upphandling har tillkommit för att det som ytterst är medborgarnas pengar ska användas och förvaltas på ett ekonomiskt ansvarsfullt sätt. Det är en lag som funnits i mer än tio år. Som det så riktigt påpekas i utskottets betänkande finns det en relativt omfattande domstolspraxis på det här området. Det har alltså inte varit någon okänd materia man haft att hantera när det gällt att tillämpa lagen om offentlig upphandling. Riksbankens egen internrevision har ju dessutom vid mer än ett tillfälle påpekat brister i rutinerna vid upphandling Riksbankens nuvarande ledning har på grundval av den kritik som framförts i revisorernas rapport och även som en följd av synpunkter från den egna internrevisionen vidtagit förändringar vad gäller organisation och rutiner vid upphandlingar så att man bättre ska kunna agera i enlighet med lagen om offentlig upphandling. Detta är bra, och det gör också att det i denna del inte finns anledning att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av revisorernas granskning. Där är utskottet enigt. Hittills har vi uppehållit oss vid konkreta fall som visat på brister vid upphandlingarna hos en offentlig aktör. Men Riksdagens revisorers rapport sätter också ljuset på ett annat och minst lika allvarligt problem. Rapporten ger anledning att tro att efterlevnaden av lagen om offentlig upphandling inte är vad den borde vara. Varför skulle just Riksbanken utmärka sig på ett mindre fördelaktigt sätt? Tvärtom går det ju utan att man behöver anstränga sig alltför mycket att hitta andra exempel där offentliga aktörer tar mycket lätt på lagen om offentlig upphandling. Vad gäller revisorernas förslag om att införa sanktionsmöjligheter för att förbättra efterlevnaden av lagen om offentlig upphandling finns det därför all anledning att gå på denna linje. Redan som en följd av förslaget om offentlig upphandling från 1998 av riksdagens revisorer beslöt riksdagen att ge regeringen till känna att överväga en sådan sanktionsavgift. Så skedde inte. Lagen har i sin nuvarande utformning inte varit tillräckligt avskräckande när det gällt personer eller offentliga aktörer som har underlåtit att agera i enlighet med lagen. Det finns all anledning att tro att en lagförändring på denna punkt hade lett till en betydligt bättre efterlevnad av lagen om offentlig upphandling både hos Riksbanken och hos andra offentliga aktörer. Ett sanktionssystem av den typ som riksdagen efterfrågade hade förmodligen inneburit en större medvetenhet om vikten av att följa lagen om offentlig upphandling. Resultatet hade blivit att fel som de som beskrivits ovan hade minskat betydligt i antal, vilket ytterst gagnar medborgarna och vår gemensamma ekonomi. Det är bra att utskottet nu tar ställning för ett införande av ett sanktionssystem på det sätt som beskrivits. Det är mindre bra att utskottet vill vänta på ett EU-förslag på detta område som enligt EU-kommissionen förväntas komma någon gång under 2005. Regeringen ska först då göra en bedömning av om detta förslag är tillräckligt för svenska förhållanden. Såväl regeringen som kommissionen uppvisar i någon del likhet med Guds kvarnar i det att de mal långsamt. Huruvida de mal säkert är en annan fråga. Riksdagens revisorers rapport har på ett övertygande sätt visat att det finns klara tveksamheter i hur offentliga aktörer förhåller sig till lagen om offentlig upphandling och på vilket allvar man tar lagen. Utökade sanktionsmöjligheter skärper kraven på offentliga aktörer och kommer att leda till ett bättre hushållande med medborgarnas gemensamma pengar. Därför än en gång: Bifall till reservationen.

Fru talman! Riksdagens revisorer har granskat upphandlingen vid Sveriges riksbank. Syftet var att undersöka om Riksbanken följt bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling. Revisorerna har granskat tio upphandlingar samt Riksbankens rutiner för att säkerställa att banken upphandlar enligt lagen om offentlig upphandling. Revisorerna fann brister i samtliga granskade upphandlingar. Riksbanken har bland annat gjort otillåtna direktupphandlingar och förlängt avtal som inte har innehållit förlängningsklausuler. Riksdagens revisorer föreslår att riksdagen ger regeringen till känna ett förstärkt sanktionssystem i lagen om offentlig upphandling samt ett flertal förslag vad gäller förändringar av Riksbankens organisation och rutiner vid upphandling. Fru talman! Lagen om offentlig upphandling har funnits i tio år och det finns en relativt omfattande domstolspraxis på området. Det är således inget nytt regelverk som Riksbanken ska tillämpa. Utskottet anser att det är anmärkningsvärt att Riksbanken haft brister i samtliga granskade upphandlingar. Av revisorernas rapport framgår också att bankens internrevision tidigare har uppmärksammat brister i bankens upphandlingar. Utskottet kan konstatera att Riksbanken nu har beslutat om nya regler för offentlig upphandling. Av dessa framgår att banken har beaktat revisorernas förslag angående organisation och rutiner. Utskottet anser mot den bakgrunden att några ytterligare åtgärder inte bör vidtas för tillfället. Därmed avstyrker finansutskottet revisorernas förslag. Fru talman! När det gäller revisorernas förslag om förstärkt sanktionssystem i lagen om offentlig upphandling konstaterar finansutskottet att regeringen i vårpropositionen ställer sig positiv till en sanktionsavgift som ett sätt att förbättra upphandlingen. Samtidigt pågår nu inom EU ett arbete som syftar till att göra EU-sanktionerna vad gäller upphandlingar mer effektiva. Ett förslag beräknas kunna tas fram under 2005 med syfte att det ska införas inom EU något år senare. Finansutskottet är positivt till att en sanktion införs för att förbättra efterlevnaden av lagen om offentlig upphandling. Regeringen kommer i början av 2005 att göra en bedömning av om EU:s förslag kommer att tillgodose de svenska kraven. I väntan på denna bedömning avvaktar regeringen med att lägga förslag om en marknadsskadeavgift. Utskottet avser att följa detta förändringsarbete. Mot bakgrund av det arbete som pågår med att ta fram sanktioner anser utskottet att detta arbete först bör avvaktas innan riksdagen vidtar ytterligare åtgärder. Mot bakgrund av det anförda avstyrker finansutskottet revisorernas förslag även i denna del. Herr talman! I betänkandet finns en reservation från Moderaterna, Folkpartiet och Kristdemokraterna. Dessa partier framför i sin reservation att riksdagen redan 1998 beslutade att ge regeringen i uppdrag att återkomma med förslag om ökade sanktionsmöjligheter. Man anför i reservationen att om detta beslut hade verkställts av regeringen hade det till och med kunnat innebära att de nu uppmärksammade upphandlingarna inom Riksbanken skötts på ett korrekt sätt. Detta är i sak helt fel. I finansutskottets betänkande 1998/99:FiU17 Offentlig upphandling ges regeringen till känna behovet av en nationell policy för upphandlingsfrågor samt behovet av en fortsatt översyn av reglerna för offentlig upphandling. Något uppdrag eller tillkännagivande från riksdagen om att regeringen skulle återkomma med förslag om ökade sanktionsmöjligheter, som anförs i reservationen, har icke givits av denna riksdag. Herr talman! Det kan enligt mitt sätt att se det finnas två förklaringar till att reservationen i sak är fel. Den ena förklaringen är att reservanterna inte varit noggranna i sitt arbete med reservationen och att det därmed har uppstått en allvarlig felaktighet i reservationen. Detta kan hända. Det är mänskligt att fela. För att rätta till det misstag som är begånget kan nu Tomas Högström ta tillbaka den reservation som föreligger. Därmed stryks också ett streck över den uppkomna relativt pinsamma situationen. Den andra förklaringen skulle kunna vara att reservanterna avsiktligt försökt vilseleda riksdagen genom att anföra att ett beslut tagits som inte har tagits för att på det viset försöka lämpa över Riksbankens brister på regeringen. En sådan förklaring, att man med avsikt försökt vilseleda riksdagen och dess finansutskott är för mig så abnorm att jag i sak har svårt att ta till mig detta. Herr talman! Mot bakgrund av det anförda yrkar jag bifall till förslaget i finansutskottets betänkande och avslag på reservationen.

Herr talman! Ja, ska vi gå igenom vad som står i betänkandet? Det kan ju vara intressant. Betänkandet heter FiU29. Jag läser på s. 6 under rubriken Förstärkt sanktionssystem i lagen om offentlig upphandling: "Riksdagens revisorer anser - i likhet med remissinstanserna - att sanktionsmöjligheterna mot upphandlande enheter som bryter mot LOU bör förstärkas. Revisorerna anser att en marknadsskadeavgift bör kunna utdömas vid allvarliga överträdelser av upphandlingsbestämmelserna, t.ex. vid otillåten direktupphandling. Revisorerna påpekar att det inte är rimligt att en myndighet ska kunna åsidosätta lagen utan att det finns någon möjlighet att ingripa. Revisorerna påpekade detta redan 1998 i förslaget Offentlig upphandling (1997/98:RR10). Revisorerna föreslog då att regeringen skulle överväga möjligheterna att införa sanktioner. Riksdagen beslöt att ge revisorernas förslag till känna för regeringen." Den beskrivningen, Hans Hoff, är jag medskyldig till. Den beskrivningen, Hans Hoff, är du medskyldig till. Den beskrivningen står ett enigt utskott bakom. Jag återkommer gärna när du och jag har rett ut vad som egentligen gäller här, men jag har utgått ifrån betänkandetexten, som vi har varit överens om. Du tillför nu nya uppgifter som kanske gör att betänkandetexten är felaktig. Då ska vi naturligtvis rätta till det. Det tycker jag att vi har all skyldighet att göra. När det sedan gäller revisorernas förslag vill jag ändå minnas att det var utgångspunkten. Regeringen hade som sin primära uppgift vad gäller översyn och annat att det skulle leda fram till förändringar.

Herr talman! I betänkandets reservation skriver Tomas Högström att riksdagen redan 1998 beslutade att ge regeringen i uppdrag att återkomma med förslag om ökade sanktionsmöjligheter. Det går tillbaka till det betänkande som jag i huvudanförandet nämnde, till 1998/99:FiU17. Där ges två tillkännagivanden, men inte med det innehåll som Moderaterna för fram i sin reservation. Det är en helt annan del man har tagit som handlar om att man ska ta fram en nationell policy för upphandlingsfrågor samt behovet av en fortsatt översyn av reglerna för offentlig upphandling. För att vara helt säker på detta har jag inte kontrollerat detta med finansutskottets kansli bara vid ett tillfälle utan vid två tillfällen, för att vara riktigt säker på att det som står i reservationen inte är rätt. Jag tror att vi nog kan vara rätt säkra på att något sådant tillkännagivande icke har givits av denna riksdag. Man leder sedan vidare i den moderata reservationen att om detta uppdrag hade verkställts av regeringen, ja, då hade inte den uppkomna situationen med de brister som nu har så att säga klarlagts i Riksbanken förelegat - ja, den kanske till och med hade kunnat undvikas. Jag är medveten om att det kan bli fel. Jag säger det direkt. Jag har säkerligen felat många gånger, och andra också. Det handlar om att kunna rätta till detta. Då tror jag att det finns en poäng som är rätt viktig i att man försöker se till att man har så korrekta reservationer som möjligt och inte hänvisar till att beslut har tagits som inte har tagits. Man kan ta fram ett rättelseblad eller man kan ta tillbaka den del i reservationen där man hänvisar till att riksdagen har tagit ett beslut 1998 som den inte har tagit.

Herr talman! Jag tycker också att saker och ting ska vara korrekta - absolut. Men låt mig då konstatera att det här bygger på en beskrivning som Hans Hoff har lämnat i finansutskottet. Det står ju de facto så på s. 6, och finansutskottet har behandlat detta: "Revisorerna påpekade detta redan 1998 i förslaget Offentlig upphandling (1997/98:RR10). Revisorerna föreslog då att regeringen skulle överväga möjligheterna att införa sanktioner. Riksdagen beslöt att ge revisorernas förslag till känna för regeringen." Då kan man ju ta en ordningsfråga. Om det föreligger ett sakfel i ett betänkande är det lämpligt att man inför debatten också delar ut ett rättelseblad. Nu föreligger ju inte den möjligheten. Men om vi sedan går över till sakfrågan konstaterar vi att majoriteten ställer sig positiv till sanktionsavgifter. Majoriteten vill se sanktionsavgifter. Majoriteten har under en längre tid deklarerat det som sin åsikt, enligt min uppfattning, och enligt reservanternas uppfattning ligger det en sådan uppgift hos regeringen. Det majoriteten i finansutskottet sedan gör, efter detta konstaterande, är att säga: Ja, men vi väntar och ser ytterligare, för 2005 ska ju regeringen påbörja en översyn. Det må vara hur det vill med det, men då har det gått ytterligare åtskilliga år, och varje år kostar det miljarder när den offentliga upphandlingen inte fungerar. Rimligt är också att vi då får beskedet i klartext, så att vi kan pricka av det: När kommer förslaget från regeringen till Sveriges riksdag?

Herr talman! Precis som det står i betänkandet, och precis som jag har sagt i mitt huvudanförande, så bereds frågan inom EU-kommissionen, och regeringen kommer att ta ställning till den här frågan under 2005. Finansutskottet har för sin del liksom även regeringen uttalat att man är positiv till att gå i den riktningen som ett sätt att förbättra upphandlingen och efterlevnaden i den offentliga upphandlingen. Jag återkommer till reservationen. Reservationen i sig har jag kontrollerat vid ett par tillfällen precis inför den här debatten med finansutskottets kansli och fått det klara beskedet att denna reservation och det som finns i den inte är korrekt. Detta har inte riksdagen givit regeringen till känna. Det som framgår i reservationen och det riksdagen kommer att sedermera votera om är inte korrekt.

Herr talman! Riksdagens revisorer har gjort en bra genomlysning av Riksbankens upphandlingar. Som gammal kommunpolitiker blir man förvånad över släpphäntheten och oviljan att se felen och över att det är först under bilan som det blir rättning i ledet. Riksbankens inställning i flera fall är nämligen att man inte har gjort något fel. Revisorerna hävdar dessutom att det finns risk att banken även fortsättningsvis kommer att genomföra direktupphandlingar utan stöd i lagen. Grunden för denna syn är att man anser att brotten är mindre allvarliga. Riksbankens agerande i den här frågan är minst sagt anmärkningsvärt, och det blir mer påtagligt då banken tidigare uppmärksammats på den här bristen av internrevisionen utan att vidta åtgärder. Lagen om offentlig upphandling har funnits i tio år. Många är de kommun- och landstingspolitiker som rivit sitt hår i förtvivlan över effekter i samband med tillämpningen av lagen om offentlig upphandling. När Riksbanken såsom varande en av de tyngsta instanserna i samhället blankt struntar i lagen blir signalerna något luddiga. Det är alltså helt rätt av finansutskottet att mycket kritiskt påtala att det som Riksbanken sysslat med är helt oacceptabelt. Riksbanken har nu, om än under bilan, uttalat sig om att införa nya regler för offentlig upphandling. Trots att startsträckan varit tio år är det bra att det här arbetet har påbörjats. Jag har förhoppningen att vi inte ska konfronteras med den här typen av ärenden ytterligare en gång i denna sal.

Herr talman! Alla medborgare, företag och myndigheter ska följa de lagar som vi här beslutar om efter bästa förmåga. Det gäller i alldeles särskilt hög grad Sveriges riksdag, Riksbanken, justitieombudsmannainstitutionen och Riksrevisionen. Dessvärre har vi i åtminstone två fall under senare tid sett avarter här. Också i det här fallet har jag tillhört Riksdagens revisorer som granskat detta. Granskningen av Riksbanken var mycket omfattande förra året. Förutom den första årsberättelsen gjorde vi också det som vi alldeles nyss hanterade. Jag avser då kontanthanteringsverksamheten. Vi hade också en särskild granskning av löneutvecklingen inom Riksbanken och jämförde med andra länder. Man kunde se att löneutvecklingen var mycket kraftig i Sverige. Slutligen har vi detta betänkande där lagen om offentlig upphandling hanteras. Vi fann att det inte var bra ställt. Över huvud taget fanns det en annan kultur än man förväntade sig hos en offentlig myndighet, i Riksbanken. Uppenbarligen handlade det i några fall om att lösa personalproblem på ett sätt som helt enkelt inte var förenligt med lagen om offentlig upphandling. Det var det som Ingemar Josefsson, jag och några andra i Riksdagens revisorer efter måttet av förmåga slog ned på. Vi tyckte oss kunna se att det inte fanns en oreda när det gällde banken allmänt sett men väl en administrativ oreda kring vad som verkligen gällde i Riksbanken. Det är klart att detta är ohyggligt allvarligt sett till att det är en myndighet som man förväntar sig i allt ska följa gällande bestämmelser. Särskilt togs de tio fallen fram. Det visade sig att det i något fall var fråga om direkt otillåtna direktupphandlingar. Det blev uppenbart för oss att det handlade om att lösa ett personalproblem. Det är klart att jag funderade på om det var riktigt att bara skicka detta till riksdagen eller om det också skulle skickas till åklagare. Det är ju inte oväsentligt hur man beter sig i ett sådant här fall, men ibland får man laga efter läglighet. När jag läser betänkandet ser jag att finansutskottets majoritet har funnit att det har varit stora brister här - det vill jag inte bestrida. Samtidigt kommer jag fram till att det i förhållande till vad Riksdagens revisorer i enighet en gång i tiden beslutade är ett väldigt lamt, krypande och eftergivet betänkande. Man hänvisar bara till vad som komma ska. Jag tycker att betänkandet är beklagligt. Det ger inte en klar signal till Riksbanken om att Riksbanken har felat. Det är i det avseendet ett harmlöst betänkande. I slutet av betänkandet står det: "Riksbanken har nu beslutat om nya regler för offentlig upphandling." Den meningen är i sak otroligt graverande. Ska Riksbanken helt plötsligt besluta om nya regler? Även Riksbanken har att hantera exakt de lagregler som finns och ska aldrig behöva besluta om nya regler för offentlig upphandling. Det ankommer på Sveriges riksdag att besluta vilka de reglerna ska vara. Det är inte Riksbankens sak.