Socialförsäkringsutskottets betänkande 1994/95:SFU06

Förändringar i finansieringen av det allmänna pensionssystemet

Innehåll

Sammanfattning
Propositionen
Motion
Utskottet
Hemställan
Reservationer

1994/95

SfU6

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 1994/95:41 Förändringar i
finansieringen av det allmänna pensionssystemet, m.m.

Med utgångspunkt i de av riksdagen godkända riktlinjerna för
en reformering av det allmänna ålderspensionssystemet har i
propositionen lagts fram förslag till lagstiftning som bör träda
i kraft den 1 januari 1995. Således föreslås att en allmän
egenavgift i form av pensionsavgift införs. Avgiften skall tas
ut med 1 % på inkomster uppgående till 7,5 basbelopp.
Tilläggspensionsavgiften föreslås även fortsättningsvis uppgå
till 13 %. Vidare skall den del av inbetalda
tilläggspensionsavgifter som kan anses belöpa på inkomstdelar
över 7,5 basbelopp fr.o.m. år 1995 föras till statsbudgeten. I
propositionen föreslås dessutom att 11 % av inbetalda
tilläggspensionsavgifter fr.o.m. år 1995 placeras på konto hos
Riksgäldskontoret för att användas inom premiereservsystemet
inom det reformerade ålderspensionssystemet.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker bifall till
en motion väckt med anledning av propositionen.

Propositionen

Regeringen (Socialdepartementet) har i proposition 1994/95:41
Förändringar i finansieringen av det allmänna pensionssystemet,
m.m. föreslagit riksdagen att anta de i propositionen framlagda
förslagen till

1. lag om allmänna egenavgifter,
2. lag om ändring i lagen (1958:295) om sjömansskatt,
3. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
4. lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter,
5. lag om förvaltning av vissa tilläggspensionsavgifter,
6. lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för
Allmänna pensionsfonden,
7. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370),
8. lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt,
9. lag om ändring i uppbördslagen (1953:272),
10. lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och
kontrolluppgifter,
11. lag om ändring i taxeringslagen (1990:324),
13. lag om ändring i lagen (1993:1536) om räntefördelning vid
beskattning.

Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet. Förslaget
till lag om ändring i uppbördslagen (1953:272) har överlämnats
till skatteutskottet såvitt avser 1 § och 43 § 1 mom. I
propositionen framlagt förslag till lag om ändring i
skattebrottslagen (1971:69) har också överlämnats till
skatteutskottet.

Motion

1994/95:Sf5 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om egenavgifter som en åtgärd som hårdast
drabbar låginkomsttagare,

2. att riksdagen avslår regeringens förslag om införandet av
ett premiereservsystem enligt vad i motionen anförts om ett
kollektivt sparande till pensionsförsäkringen.

Utskottet

Inledning

Riksdagen har den 8 juni 1994 beslutat om riktlinjer för en
reformering av det allmänna ålderspensionssystemet (prop.
1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439).

I det nya pensionssystemet skall tillgodoräknade förmåner i
princip överensstämma med de avgifter som betalas till systemet.
Beräkningen av pensionsförmånerna skall bygga på den s.k.
livsinkomstprincipen, vilket innebär att alla pensionsgrundande
inkomster har betydelse för pensionsnivån och väger lika tungt
oberoende av när under livet de tjänats in. Den
inkomstrelaterade ålderspensionen skall kompletteras med ett
grundskydd, garantipension, för dem som haft låga eller inga
inkomster under förvärvslivet.

I det reformerade systemet skall ålderspension utom
garantipension helt finansieras med ålderspensionsavgift. Den
skall utgöra 18,5 % och endast tas ut på inkomster under
förmånstaket, vilket inledningsvis skall vara 7,5 basbelopp.
Samma avgift skall tas ut för dem som tillhör det gamla och det
nya systemet. Avgiften skall till viss del tas ut som
socialavgift i form av arbetsgivaravgift/egenavgift och till
viss del i form av en egenavgift för vilken den enskilde
individen bär betalningsansvaret. Ingen pensionsavgift skall tas
ut på inkomster som inte är förenade med pensionsrätt. Över
förmånstaket skall en särskild löneskatt tas ut av
arbetsgivare/egenföretagare med 9,25 %.

Av inbetald ålderspensionsavgift skall huvuddelen, 16,5
procentenheter, användas till att finansiera utgående pensioner
inom ramen för ett fördelningssystem. Resterande del av
pensionsavgiften, 2 procentenheter, skall sättas av till ett
premiereservsystem. I detta system skall en fondering av
inbetalda medel ske på individuella pensionskonton.

Fr.o.m. år 1995 skall det införas en avgift till
pensionssystemet som betalas av den enskilde individen. Avgiften
skall för år 1995 uppgå till 1 %. Det sammantagna uttaget av
ålderspensionsavgift i form av arbetsgivaravgift/egenavgift
resp. allmän egenavgift kommer därmed att uppgå till 14 % år
1995 och avses successivt under en övergångsperiod höjas till
18,5 %. Detta skall ske inom ramen för ett oförändrat totalt
avgiftsuttag till ålderspensionsändamål genom att
folkpensionsavgiften samtidigt avvecklas. Fr.o.m. år 1996 skall
ålderspensionsavgiften tas ut även på sociala förmåner och s.k.
fiktiv inkomst.

Allmän egenavgift för finansiering av pensionssystemet

Propositionen

I propositionen anges att det fr.o.m. den 1 januari 1995 bör
ske en finansiell förstärkning av pensionssystemet. Den bör
utformas så att det införs en avgift till pensionssystemet för
vilken den enskilde individen bär betalningsansvaret. Denna
pensionsavgift skall utgöra en del av den framtida
ålderspensionsavgift som skall finansiera det reformerade
ålderspensionssystemet.

I enlighet med riktlinjerna för reformen skall avgiften för år
1995 uppgå till 1 % av avgiftsunderlaget. Avgiften beräknas på
inkomster som avses i 11 kap. 2 och 3 §§ lagen (1962:381) om
allmän försäkring (AFL) till den del summan av dessa inkomster
inte överstiger 7,5 gånger det vid årets ingång gällande
basbeloppet. Vid beräkning av inkomst av anställning görs avdrag
för kostnader som arbetstagaren fått stå för i sin anställning
om kostnaderna, minskade med eventuell kostnadsersättning,
överstiger 1 000 kr.

Pensionsavgiften skall inte tas ut av den som vid årets ingång
fyllt 65 år. Den tas inte heller ut om summan av nämnda
inkomster understiger 25 % av basbeloppet. Underlaget fastställs
av skattemyndigheten vid taxeringen, och avgiften är avdragsgill
vid beräkningen av beskattningsbar inkomst.

Intäkterna från den allmänna pensionsavgiften skall föras till
Allmänna pensionsfonden. De beräknas för år 1995 uppgå till
knappt 7,5 miljarder kronor. Det förhållandet att avgiften är
avdragsgill vid beskattningen medför samtidigt att
skatteintäkterna minskar med knappt 3 miljarder kronor. Av detta
belopp utgör ca 2,5 miljarder kronor minskade skatteintäkter för
kommunerna, vilket enligt propositionen bör beaktas när
statsbidragen till kommunerna fastställs nästa gång.

I propositionen föreslås att den nya pensionsavgiften och den
nuvarande avgiften enligt lagen (1992:1745) om allmän
sjukförsäkringsavgift betecknas allmänna egenavgifter och
regleras i en ny lag, lag om allmänna egenavgifter.

Motionen

I motion Sf5 yrkande 1 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) anförs att
det förhållandet att egenavgiften inte skall tas ut på inkomster
över förmånstaket innebär både att pensionssystemet urholkas
ekonomiskt och att solidariteten mellan kvinnor och män och
mellan klasserna försvagas ytterligare. Genom att egenavgiften
är avdragsgill kommer den att slå olika i olika inkomstskikt.
Höginkomsttagarna får i praktiken en lägre avgift än
låginkomsttagarna. Avdragsgillheten innebär också att kommunerna
förlorar 2,5 miljarder kronor i skatteintäkter. Motionärerna
framhåller att de nedskärningar som hittills gjorts i
statsbidragen till kommunerna har lett till kraftiga
nedskärningar i den kommunala verksamheten. Därmed har kvinnors
möjlighet att kombinera förvärvsarbete med vård av barn
försämrats och kvinnors arbetsmarknad inskränkts. Motionärerna
begär ett tillkännagivande om det anförda.

Utskottets bedömning

Enligt utskottets mening är regeringens förslag helt i
enlighet med de riktlinjer för reformeringen av
ålderspensionssystemet som riksdagen beslutade om den 8 juni
1994. Dessa riktlinjer bör enligt utskottet ligga fast.
Utskottet avstyrker därför bifall till motion Sf5 yrkande 1 och
tillstyrker bifall till propositionen i denna del.

Utskottet vill erinra om att enligt förslag i proposition
1994/95:25 skall den allmänna sjukförsäkringsavgiften, som för
närvarande utgör 0,95 % av avgiftsunderlaget, höjas till 2,95 %
fr.o.m. år 1995. Vidare begär regeringen godkännande av att
avgiften höjs med 1 procentenhet per år under tiden 1996--1998.
För år 1998 skall avgiften således utgöra 5,95 %. I samma
proposition föreslås också att uppräkningen av basbeloppet för
år 1995 begränsas till att avse 60 % av förändringen av det
allmänna prisläget. Full uppräkning skall dock göras vid
beräkning av pensionsgrundande inkomst och pensionspoäng.
Utskottet konstaterar att detta kan innebära att underlaget för
uttag av den allmänna pensionsavgiften kan vara lägre än den
inkomst som ger pensionsrätt.

I proposition 1994/95:25 anförs vidare att egenavgiften till
pensionssystemet enligt pensionsöverenskommelsen skall vara 9,25
%. Enligt regeringen finns det skäl att ytterligare överväga det
samlade uttaget av allmänna egenavgifter och fördelningen mellan
sådana och arbetsgivaravgifter när Genomförandegruppens arbete
är klart. Då kan också den närmare utformningen av
egenavgifterna till sjukförsäkringen fastställas.

Uttag av allmänna egenavgifter för sjömän

Propositionen

I propositionen anförs att allmän sjukförsäkringsavgift
hittills inte har tagits ut av sjömän beroende på att den
tekniska utformningen härför har krävt ytterligare beredning. På
grundval av en utredning gjord av Sjömansskattekontoret i
Göteborg föreslår regeringen nu att egenavgifter, åtminstone i
avvaktan på ett slutligt ställningstagande i frågan om
sjömansskattesystemets fortsatta utformning, bör tas ut inom
detta. I propositionen läggs fram förslag om att allmänna
egenavgifter i form av pensionsavgift och sjukförsäkringsavgift
skall erläggas även på sådan inkomst som beskattas enligt
lagen (1958:295) om sjömansskatt. Avgifterna skall tas ut med de
procentsatser som anges i den föreslagna lagen om allmänna
egenavgifter.

Utskottets bedömning

Inkomster som intjänas ombord på ett svenskt handelsfartyg är
pensionsgrundande inom tilläggspensioneringen. Detta gäller även
för en utländsk sjöman som inte är bosatt i Sverige. Utskottet
tillstyrker därför att den allmänna egenavgiften i form av
pensionsavgift tas ut även på inkomst som beskattas enligt
sjömansskattelagen.

Som skäl för förslaget att allmän egenavgift i form av
sjukförsäkringsavgift skall tas ut på sjöinkomst har i
propositionen angivits att sjukförsäkringen också omfattar
sjömän. Med anledning härav vill utskottet framhålla att den
svenska sjukförsäkringen omfattar utländska sjömän endast om de
är bosatta i Sverige. För medborgare i EES-land eller i land med
vilket Sverige har träffat särskild överenskommelse kan dock
annat gälla. En sjöman har emellertid, oavsett bosättningsort,
rätt till lön under sjukdom och sjukvårdsförmåner enligt vad som
anges i sjömanslagen (1973:282). Detta innebär bl.a. att
sjömannen har rätt till lön under sjukdom när han har befattning
på svenskt fartyg och därefter under högst 60 dagar för utrikes
och 30 dagar för inrikes fart. Blir han sjuk under väntetid
utges lön under högst 60 resp. 30 dagar. Enligt kollektivavtal
föreligger rätt till ersättning under ytterligare viss tid. --
En proposition om ändrade sjuklöneregler för sjömän har
aviserats till december 1994.

Med hänsyn till det anförda finner utskottet det rimligt att
allmän egenavgift i form av sjukförsäkringsavgift tills vidare
tas ut av alla som skall betala sjömansskatt. Utskottet
tillstyrker således propositionen även i denna del.

Avgiftsuttag över taket och tilläggspensionsavgift för år 1995

Propositionen

Enligt riktlinjerna för pensionsreformen skall
tilläggspensionsavgiften fr.o.m. år 1995 delas upp i en
ålderspensionsavgift och en särskild avgift. Avgiftssatsen skall
under år 1995 vara lika för båda avgifterna. Av såväl
uppbördstekniska och administrativa som lagtekniska skäl
föreslår regeringen att tilläggspensionsavgiften kvarstår i sin
nuvarande omfattning. Däremot bör de influtna medlen från
tilläggspensionsavgiften delas upp så att den del av
avgiftsintäkterna som kan beräknas vara hänförlig till inkomster
över förmånstaket förs till statsbudgeten. Denna andel föreslås
bli fastställd schablonmässigt mot bakgrund av en uppskattning
av hur stor del av underlaget för tilläggspensionsavgiften som
hos de enskilda inkomsttagarna kommer att ligga över
förmånstaket. För år 1995 bör, enligt regeringen, 7 % av
intäkterna från tilläggspensionsavgiften föras till
statsbudgeten. Detta beräknas medföra en förstärkning av
statsbudgetens inkomster med ca 6 miljarder kronor. När
inkomststatistik för år 1995 föreligger kan det visa sig att
andelen av de samlade inkomsterna som legat över förmånstaket
har underskattats eller överskattats. I sådana fall bör
fördelningen av influtna avgifter kommande år justeras med
hänsyn härtill. Utformningen av en sådan slutreglering bör
enligt regeringen bli föremål för fortsatt beredning.

I propositionen anges vidare att ålderspensionsavgiften enligt
riktlinjerna för pensionsreformen successivt skall fasas in
under en följd av år. I avvaktan på förslag om den konkreta
utformningen av denna infasning, och i enlighet med
riktlinjerna, bör tilläggspensionsavgiften även under 1995 uppgå
till 13 %.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar att regeringens förslag ligger i linje
med riktlinjerna för pensionsreformen, och utskottet tillstyrker
propositionen i dessa delar.

Premiereservsystemet

Propositionen

Enligt regeringen bör den del av den reformerade
ålderspensioneringen som avser premiereservsystemet börja gälla
redan för de inkomster som intjänas under år 1995. Avsättningar
bör därför göras i syfte att tillföra premiereservsystemet medel
redan för år 1995.

När det nya systemet trätt i full funktion skall avsättningar
till premiereservsystemet göras med 2 procentenheter av den
totala ålderspensionsavgiften om 18,5 % av avgiftsunderlaget.
Det gäller för personer födda år 1954 och senare. För personer
födda åren 1939--1953 görs en kvoterad avsättning. För de
samlade avsättningarna till premiereservsystemet bör enligt
regeringen 11 % av de influtna medlen från
tilläggspensionsavgiften löpande föras över till en särskild
förvaltning.

I propositionen anges att premiereservsystemet avses få en
sådan konstruktion att den enskilde kan få medel överförda till
sitt individuella pensionskonto först i samband med att dennes
pensionsrätt fastställs vid taxeringen året efter det år medel
avsatts till särskild förvaltning. En särskild utredare har fått
till uppgift att bl.a. lämna förslag på utformningen av en sådan
kapitalförvaltning (dir. 1994:96). Utredaren har som uppgift
att även överväga vilken interimistisk förvaltning av medlen som
är att föredra innan premiereservsystemet trätt i full funktion.

I propositionen föreslås att överförda medel placeras på
räntebärande konto hos Riksgäldskontoret. Räntan skall vara
marknadsmässig och läggas till kapitalet. Riksgäldskontoret
skall senast den 31 mars varje år till regeringen lämna
uppgifter om kontots ställning per den 31 december året före och
den ränta som under året tillgodoräknats kontot. När
pensionsrätt fastställs i samband med taxeringen året efter
intjänandeåret avses insatta medel föras till individuella
pensionskonton i premiereservsystemet. Därvid måste en beräkning
göras av hur stort kapital som tillsammans med avkastning skall
belöpa på resp. konto. Förslag om hur denna beräkning bör göras
ingår i uppdraget för den särskilde utredaren. Regeringen lägger
därför inte nu fram något förslag i denna del.

Motionen

I motion Sf5 yrkande 2 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) framhåller
motionärerna att staten i och med premiereservens uppbyggnad och
AP-fondernas tömning förlorar möjligheten att utnyttja och
kontrollera avkastningen. Premiereservsystemet innebär, enligt
vad som anges i motionen, att kapitalinstituten spekulerar med
pensionspengarna och att var och en därför måste vara en
skicklig placerare. Uppbyggnaden av stora kapitalfonder hos
privata fondförvaltare innebär att samhället förlorar
möjligheten att använda kapitalet till nationens bästa. Om
förvaltningen av premiereserven hade skett av Riksgäldskontoret
eller AP-fonden, hade det enligt motionärerna däremot inneburit
ett fortsatt offentligt sparande. Motionärerna begär avslag på
förslaget att en del av ålderspensionsavgiften avsätts till ett
personligt premiereservsystem.

Utskottets bedömning

I enlighet med de av riksdagen godkända riktlinjerna för det
reformerade ålderspensionssystemet skall en del av
ålderspensionsavgiften avsättas för ett premiereservsystem.
Riksdagen bör därför avslå motion Sf5 yrkande 2. Utskottet har
inget att erinra mot att avsättningen för pensionsrätt som
intjänas under år 1995 görs genom en schablonmässig beräkning i
enlighet med vad regeringen föreslagit. Utskottet noterar därvid
att en särskild utredare har i uppdrag att lägga fram förslag
till hur beräkningen därefter skall ske av de medel som senare
skall föras över till individuella pensionskonton i
premiereservsystemet.

Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen i denna
del.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande allmänna egenavgifter
att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Sf5 yrkande 1
antar regeringens förslag till lag om allmänna egenavgifter,

res. 1 (v, mp)

2. beträffande avsättning till premiereservsystem
att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Sf5 yrkande 2
antar regeringens förslag till

a) lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter såvitt
avser 4 kap. 3 §,

b) lag om förvaltning av vissa tilläggspensionsavgifter,

res. 2 (v)

3. beträffande lagförslagen i övrigt
att riksdagen antar regeringens förslag till
a) lag om ändring i lagen (1958:295) om sjömansskatt,
b) lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
c) lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter till
den del förslaget inte berörts under moment 2,
d) lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för
Allmänna pensionsfonden,
e) lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370),
f) lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt,
g) lag om ändring i uppbördslagen (1953:272) såvitt avser 4 §
1 mom., 12 § och 27 § 2 mom.,
h) lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och
kontrolluppgifter,
i) lag om ändring i taxeringslagen (1990:324),
j) lag om ändring i lagen (1993:1536) om räntefördelning vid
beskattning.

Stockholm den 1 december 1994

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Maj-Inger Klingvall

I beslutet har deltagit: Maj-Inger Klingvall (s), Gullan
Lindblad (m), Börje Nilsson (s), Margareta Israelsson (s), Maud
Björnemalm (s), Margit Gennser (m), Rune Backlund (c), Anita
Jönsson (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennart
Klockare (s), Ulla Hoffmann (v), Sven-Åke Nygårds (s), Ulf
Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran
(kds) och Mona Berglund Nilsson (s).

Reservationer

1. Allmänna egenavgifter (mom. 1)

Ulla Hoffmann (v) och Ragnhild Pohanka (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar
med "Enligt utskottets" och slutar med "denna del." bort ha
följande lydelse:

Enligt utskottets mening innebär det förhållandet att
egenavgiften inte skall tas ut på inkomster över förmånstaket
både att pensionssystemet urholkas ekonomiskt och att
solidariteten mellan kvinnor och män och mellan klasserna
försvagas ytterligare. Genom att egenavgiften är avdragsgill
kommer den att slå olika i olika inkomstskikt. Höginkomsttagarna
får i praktiken en lägre avgift än låginkomsttagarna. Det är
utskottets uppfattning att pensionerna skall skattefinansieras
på ett solidariskt sätt. Avdragsgillheten innebär också att
kommunerna förlorar 2,5 miljarder kronor i skatteintäkter. De
nedskärningar som hittills gjorts i statsbidragen till
kommunerna har lett till kraftiga nedskärningar i den kommunala
verksamheten. Därmed har kvinnors möjlighet att kombinera
förvärvsarbete med vård av barn försämrats och kvinnors
arbetsmarknad inskränkts. Utskottet anser att riksdagen med
bifall till motion Sf5 yrkande 1 som sin mening bör ge
regeringen detta till känna.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:

1. beträffande allmänna egenavgifter
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Sf5 yrkande 1
och med anledning av regeringens förslag
dels antar regeringens förslag till lag om allmänna
egenavgifter,
dels som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,

2. Avsättning till premiereservsystem (mom. 2)

Ulla Hoffmann (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar
med "I enlighet" och slutar med "denna del." bort ha följande
lydelse:

Utskottet anser att staten i och med premiereservens
uppbyggnad och AP-fondernas tömning förlorar möjligheten att
utnyttja och kontrollera avkastningen. Premiereservsystemet
innebär att kapitalinstituten spekulerar med pensionspengarna
och att var och en därför måste vara en skicklig placerare.
Uppbyggnaden av stora kapitalfonder hos privata fondförvaltare
innebär att samhället förlorar möjligheten att använda kapitalet
till nationens bästa. Om förvaltningen av premiereserven hade
skett av Riksgäldskontoret eller AP-fonden, hade det enligt
utskottets mening däremot inneburit ett fortsatt offentligt
sparande. Utskottet anser att riksdagen med bifall till motion
Sf5 yrkande 2 bör avslå förslaget att en del av
ålderspensionsavgiften avsätts till ett personligt
premiereservsystem.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:

2. beträffande avsättning till premiereservsystem
att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Sf5 yrkande 2
avslår regeringens förslag till

a) lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter såvitt
avser 4 kap. 3 §,

b) lag om förvaltning av vissa tilläggspensionsavgifter,

I propositionen framlagda lagförslag

Bilaga

Förändringar i finansieringen av det allmänna pensionsystemet