Finansutskottets betänkande 1992/93:FIU04

Den nya budgetprocessen (förs. 1991/92:20)

Innehåll

Sammanfattning
Utskottet
Hemställan

1992/93

FiU4

Sammanfattning

Riksdagens revisorer har studerat erfarenheterna av den nya
budgetprocessen i riksdagen, regeringskansliet och hos
myndigheterna. Revisorerna har granskat budgetberedningen av
några av de 17 myndigheter som ingick i den första omgången
inför budgetåret 1991/92.

Finansutskottet ställer sig i betänkandet bakom Revisorernas
förslag att regeringen för riksdagen bör redovisa
hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen samt
redogöra för eventuella förslag till modifiering av de nya
rutinerna.

Däremot anser inte utskottet att det är nödvändigt med ett
tillkännagivande till regeringen grundat på Revisorernas förslag
eftersom regeringen aktivt arbetar med de förhållanden som
Revisorerna har uppmärksammat.

Förslaget

I förslag 1991/92:20 har Riksdagens revisorer föreslagit

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
Revisorerna i avsnitt 10 anfört om budgetarbetet i
myndigheterna, målstyrning och annan styrning, budgetarbetet i
regeringskansliet och omställningsprogrammet samt

2. att riksdagen hos regeringen begär en samlad redogörelse
för hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen med
förslag till modifiering av budgetrutinerna.

I avsnittet Budgetarbetet i myndigheterna (s. 91--93)
föreslår Revisorerna att regeringen i de myndighetsspecifika
direktiven bör uppmärksamma risken att myndigheterna inte ägnar
de traditionella förvaltningsuppgifterna tillräckligt intresse
(s. 91).

Beträffande myndigheternas budgetarbete och fördjupade
anslagsframställningar föreslås att nuvarande referat av
anslagsframställningarna i budgetpropositionen skall ersättas av
att de fördjupade anslagsframställningarna i obearbetat skick
tillställs utskotten (s. 92).

Myndigheternas redogörelse för verksamheten bör kompletteras
med oberoende utvärderingar som görs med andra utgångspunkter än
myndigheternas egna och vid tidpunkter som inte nödvändigtvis är
anpassade till myndigheternas önskemål.

Myndigheternas anslagsframställningar bör främst avse
avgränsade delar av verksamheten. I första hand bör områden där
myndigheterna har tydliga handlingsalternativ eller begränsat
inflytande (t.ex. på grund av lagreglering) väljas för sådan
utvärdering. Frågor rörande interna förhållanden  i
myndigheterna är av begränsat intresse.

I avsnittet Målstyrning och annan styrning (s. 93--94)
anser Revisorerna att valet av styrning, regel- och/eller
målstyrning, bör anpassas till verksamhetens karaktär.

I avsnittet Budgetarbetet i regeringskansliet (s. 94--100)
påstår Revisorerna att stora förändringar i den statliga
administrationen bör kunna genomföras oberoende av material och
rutiner i budgetprocessen. Det är svårt att i politisk
verksamhet arbeta med fasta och långsiktiga planer (s. 95). (Se
även Omställningsprogrammet.)

Innehållet i politiska beslut måste utformas på det sätt som
vid ett bestämt tillfälle passar beslutsfattarna. Beslut i
enskildheter kan inte konsekvent delegeras till förvaltningen.

En utvärdering av olika styrformers ändamålsenlighet i olika
sammanhang behöver göras för varje statlig verksamhet.
Regeringen bör i anslutning till den fördjupade verksamhets-
eller myndighetsprövningen systematiskt redovisa sin bedömning
av vilken styrform som är den lämpligaste i varje enskilt fall
(s. 96). (Jämför Målstyrning och annan styrning.)

Riktlinjer för olika former av statlig verksamhet skall framgå
av regleringsbrev eller andra lättillgängliga dokument. Kopior
av regeringsbeslut som direkt rör förhållanden mellan regeringen
och förvaltningen, t.ex. utredningsdirektiv, beslut om
tilläggsanslag eller överskridanden, riktlinjer för
verksamheten, bör tillställas berörda riksdagsutskott. Styrning
skall ej ske genom informella kontakter.

Riksdagen bör få tillfälle att ta ställning till regeringens
förslag om vid vilka tidpunkter olika verksamhetsområden skall
bli föremål för fördjupad budgetprövning.

Riksdagen bör få möjlighet att påverka de krav som ställs på
myndigheterna i de myndighetsspecifika direktiven. Direktivens
omfattning, liksom den tidsperiod de avser, bör bestämmas från
fall till fall.

Regeringen bör göra en tydlig redovisning av dels
myndigheternas resultatredovisningar, dels egna
ställningstaganden till redogörelserna och hur man bedömer
resultaten (s. 98). (Jämför förslag om Myndigheternas
budgetarbete och fördjupade anslagsframställningar.)

Budgetprocessen bör utformas utifrån förutsättningen att även
riksdagen ställer krav på resultatuppföljning. Det är inte
självklart att dessa krav kommer att uppfattas som meningsfulla
av myndigheterna (s. 98).

Verksamheten i alla statliga verksamheter bör inte mätas i
ettårsintervall.

Kompletterande mått på myndigheternas resultat bör redovisas i
direkt anslutning till beslut rörande myndigheternas verksamhet
på ett sätt som är relevant för det särskilda beslutstillfället.

En tydlig och systematisk sammanställning bör redovisas under
varje anslag. Tidigare års medelsförbrukning, omräkningstal,
besparingsbelopp och eventuella tillägg bör framgå.

Riktlinjer och resultatkrav i regleringsbrev bör anpassas
efter den tid de kan förväntas vara relevanta. För viss
verksamhet som är omvärldsberoende kan redan ettåriga direktiv
innebära alltför långsiktiga bindningar.

I ett särskilt avsnitt behandlar Revisorerna
Omställningsprogrammet, dvs. det förslag dåvarande
regeringen lade fram hösten 1990 i syfte att minska den statliga
administrationen med 10% under en treårsperiod. Revisorerna
föreslår med anledning härav att begreppet besparing ges en
entydig definition så att vidtagna åtgärder kan särskiljas från
andra förändringar som t.ex. efterfrågeförändringar och tekniska
rationaliseringar.

I anslutning till den fördjupade anslagsprövningen bör
"vardagsrationaliseringar" (utan organisationsförändringar) inom
ett verksamhetsområde redovisas. (Omorganisationens betydelse
för att förändra arbetsformer och effektivitet har överdrivits.)

Informationen till riksdagen bör göras tydligare. Förslag
bör skiljas från beskrivningar, redan genomförda
åtgärder skiljas från planerade, och det bör framgå
klart varför olika åtgärder bedöms motiverade.

Inga motioner har väckts med anledning av förslaget.

Bakgrund

Den nya budgetprocessen

I 1988 års kompletteringsproposition konstaterades att
utvecklingen under 1980-talet hade nått en punkt där den
offentliga sektorns andel av ekonomin inte längre kunde öka på
samma sätt som tidigare. Detta tillsammans med den offentliga
sektorns tyngd i den svenska samhällsekonomin, samt de krav på
utveckling under utbyggnad av verksamheter som restes från många
håll, ställde budgetprövning och styrning inför nya och
omfattande krav. Förutsättningar måste skapas för att i
budgetprocessen och i andra sammanhang fortlöpande kunna
omfördela resurser från redan existerande verksamheter som inte
längre bedöms vara lika viktiga, till andra, mer prioriterade,
framhölls det i propositionen. Den offentliga sektorns
effektivitet och produktivitet måste fortlöpande förbättras för
att med samma resursinsats producera fler eller mer
ändamålsenliga tjänster. I propositionen (1986/87:99) om ledning
av den statliga förvaltningen angavs riktlinjer för arbetet med
att skapa bättre förutsättningar för en redovisning och analys
av den offentliga verksamhetens resultat och att förbättra
statsmakternas möjligheter att styra verksamheten.

De riktlinjer som angavs i propositionen kan sammanfattas på
följande sätt:

Statsmakterna skall ange övergripande mål och huvudsaklig
inriktning av verksamheten under den följande treårsperioden.
Statsmakterna skall därutöver ange ekonomiska ramar och andra
ekonomiska villkor för verksamheten.

Myndigheterna ges successivt ökat ansvar att driva
verksamheten med egen beslutskompetens. Det gäller minskad
detaljreglering både av utnyttjandet av förvaltningsanslaget och
sådana bestämmelser i instruktioner och andra förordningar som
reglerar hur verksamheten skall organiseras och genomföras.

Förbättringar görs av både den formella och informella
dialogen för att möjliggöra en fördjupad analys och bättre
styrning av verksamhetens inriktning.

Kraven på redovisning och analys av vilka resultat som
uppnåtts skärps och intresset bör förskjutas från budgetering
till uppföljning och utvärdering.

Försök till förändringar av detta slag hade gjorts tidigare
men bara lyckats till viss del. Föredragande statsrådet ville
därför särskilt peka på ett par vitala utgångspunkter som måste
beaktas i det kommande arbetet:

Förändringar kan bara genomföras om de som är direkt verksamma
inom området aktivt deltar. Den statliga verksamheten är komplex
och inrymmer verksamheter av vitt skild storlek och karaktär. De
åtgärder och modeller som föreslås måste utgå från dessa
grundförutsättningar.

Arbetet bör bedrivas med verklighetsförankring och ett stort
mått av pragmatism. Det gäller inte minst arbetet med att
utveckla former för en mål- och resultatorienterad styrning.

En betoning på uppföljning och utvärdering i arbetet kommer
att ställa krav på ett förändrat arbetssätt även i
regeringskansliet.

Förändringarna måste genomföras stegvis och nya förändringar
kommer fortlöpande att aktualiseras. Det är således inte fråga
om att införa en viss given lösning. Det handlar snarare om att
påbörja ett arbete i en viss riktning där beredskapen måste vara
hög för en löpande omprövning.

Det viktigaste inslaget i den förändrade budgetprocessen
angavs vara en fördjupad redovisning och prövning vart tredje år
av hela den verksamhet, dvs. förvaltning, transfereringar,
regelsystem, tillsyn, m.m., som myndigheterna administrerar
eller ansvarar för. Den långsiktiga och fördjupade analysen
borde göra det möjligt för statsmakterna att lägga fast resurser
och verksamhetsinriktning för en flerårsperiod.
Förutsättningarna för och omfattningen av en sådan mer
långsiktig styrning skulle bedömas från fall till fall.

Övergången till en förändrad budgetprocess föreslogs ske genom
att en fördjupad verksamhetsprövning skulle genomföras inför
budgetåret 1991/92 för verksamhet som svarade mot cirka en
tredjedel av de myndigheter och andra organ som lämnade
anslagsframställning. Ytterligare cirka en tredjedel skulle bli
föremål för fördjupad prövning inför budgetåret 1992/93 och
återstående verksamhet inför det därpå följande budgetåret.

Revisorernas granskning av den nya budgetprocessen

Riksdagens revisorer anser att den rutin som införts med den
nya budgetprocessen inte i tillräcklig omfattning underordnats
syftet att underlätta regeringens och riksdagens arbete. Om
statsmakterna skall stärka sitt inflytande över förvaltningen --
något som förutsattes i riksdagens verksledningsbeslut våren
1987 -- behöver de politiska beslutsfattarna handlingsutrymme
snarare än rutiner som föreskriver i vilken ordning och på
vilket sätt besluten skall fattas.

Enligt Revisorerna kännetecknas den nya budgetrutinen av lång
förberedelsetid, lång beslutsprocess och lång genomförandetid.

Revisorerna har granskat hur den nya budgetprocessen fungerade
under budgetåret 1990/91. Regeringens redogörelser till
riksdagen var i många avseenden svårgenomträngliga, anser
Revisorerna. Riksdagens budgetarbete förändrades knappast alls
till följd av den nya budgetprocessen. För ungefär hälften av de
myndigheter som regeringen behandlat som treårsmyndigheter
nämnde utskotten i texten till sina betänkanden ingenting om
fördjupad budgetprövning eller treåriga budgetramar.

Oberoende av tidigare upprättad indelning i budgetcykler
presenterades ett omfattande program för omställning av den
statliga administrationen. Väsentligt underlag för omprövning
hämtades från andra källor än de berörda statliga myndigheterna.

Revisorerna drar slutsatsen att formerna för den nya
budgetprocessen riskerar att motverka att reformens syften
uppnås.

Revisorerna förutsätter att ett system med omväxlande
fördjupad och förenklad budgetprövning införs, men menar att
prövningen inte bör göras enligt ett på förhand uppgjort schema.
I stället bör regeringen i varje budgetproposition lämna förslag
till myndighets- eller verksamhetsområden som under påföljande
budgetår skall bli föremål för fördjupad prövning. Till grund
för förslaget bör ligga en politisk bedömning av vilka områden
som är särskilt intressanta. Förslaget skulle enligt Revisorerna
innebära att riksdagen får en mera aktiv roll i budgetarbetet än
vad som förutsatts vid införandet av den nya budgetprocessen.

Om även riksdagen ställer krav på uppgifter inför en fördjupad
budgetprövning ökar förutsättningarna för att politiskt relevant
information blir tillgänglig. Budgetprövningen kan i ökad
utsträckning ske med utgångspunkt i verksamhetsområden och göras
mera oberoende av regeringskansliets och statsförvaltningens
organisation. Riksdagen kan kontinuerligt påverka budgetarbetets
inriktning.

Den fördjupade prövningen kan enligt Revisorerna -- men
behöver inte nödvändigtvis -- avse en treårsperiod. Även
periodens längd bör avpassas efter politiska bedömningar av
områdets vikt eller föränderlighet.

Både regeringen och Statskontoret har ansett att myndigheterna
bör ha huvudansvaret för att relevanta resultatmått utvecklas.
Revisorernas uppfattning är i stället att regeringskansliet mera
självständigt måste ställa krav på resultatmått och
effektanalyser och att det är en förutsättning för att
myndigheternas redovisningar skall bli användbara i
budgetarbetet. Sådana mått kan också behöva utvecklas genom mera
oberoende utvärdering.

Revisorerna efterlyser en tydligare redovisning av dels
myndigheternas egna resultatredovisningar, dels regeringens
ställningstaganden till redogörelserna och regeringens egen
bedömning av resultaten.

Revisorerna utgår från att myndigheternas fördjupade
anslagsframställningar i sin helhet tillställs berörda utskott.
Om tanken på fördjupad prövning över huvud taget skall bli
meningsfull, behövs därutöver enligt Revisorernas mening en
självständig bedömning från regeringens sida av hur olika
verksamhetsområden fungerat.

Beträffande anslagsberäkningarna förordar Revisorerna att
förslag till utgiftsanslag inleds med en tydlig och systematisk
sammanställning över hur anslagen beräknats.

I den nya budgetprocessen förskjuts initiativ och
uppgiftslämnande nedåt i hierarkin
riksdag--regering--myndigheter. Det innebär att synen på ett
bestämt verksamhetsområde i allt högre grad kan komma att
präglas av den verksamma myndighetens uppfattningar och
ställningstaganden. Att de statliga myndigheterna utformar sina
fördjupade anslagsframställningar med tanke på framtida anslag
är enligt Revisorernas uppfattning naturligt och delvis
ofrånkomligt. Myndigheternas värdering av sina resultat blir med
nödvändighet partisk. För att kunna delta i budgetprocessen på
ett mera aktivt sätt behöver riksdagen enligt Revisorernas
mening utrymme för egna bedömningar och initiativ. Som
komplement till det beslutsunderlag regeringen tillhandahåller
behövs underlagsmaterial både från olika delar av
statsförvaltningen och från fristående organisationer eller
enskilda.

Revisorerna förespråkar inte någon ny modell för hur politiska
beslut bör fattas. I stället framhåller Revisorerna att
statsmakterna behöver utnyttja olika styrformer i olika
sammanhang. De behöver ha tillgång till beslutsunderlag från
olika uppgiftslämnare och intressenter och med olika
grad av utförlighet. De behöver kunna fatta beslut vid olika
tidpunkter  och med olika tidsperspektiv.

Regeringens erfarenheter av budgetcykel 1 och budgetcykel 2
redovisade i budgetpropositionen 1992

Regeringen redovisade erfarenheterna från budgetcykel 1 i
budgetpropositionen 1991. Av de 37 myndigheter som var föremål
för fördjupad prövning fick endast omkring hälften ett s.k.
treårsbeslut. Anledningen var att statsmakterna av andra skäl
hade fattat beslut om översyn eller var i färd med att
verkställa ett sådant beslut. Dåvarande chefen för
Civildepartementet pekade också på att många myndigheter haft
svårigheter att redovisa verksamhetens resultat. Erfarenheterna
visade att myndigheternas redovisning samt att det
redovisningstekniska stödet borde vidareutvecklas och att
arbetet med att finna relevanta resultatmått inom vissa områden
hade varit mer tidskrävande än som förutsetts.

I budgetarbetet hösten 1991 genomgick ca 40 myndigheter i
budgetcykel 2 en fördjupad prövning. I likhet med det närmaste
föregående året lade regeringen fram förslag om verksamhetens
inriktning för en treårsperiod för nära hälften av
myndigheterna. Den främsta anledningen till att regeringen inte
fattade ett treårsbeslut var i likhet med tidigare år att
utredningar och särskilda översyner pågick. Även i övrigt var
erfarenheterna likartade dem som redovisades för det första
året.

Föredragande statsrådet redovisade i budgetpropositionen 1992
en generell iakttagelse att med ett par undantag höll de
fördjupade anslagsframställningarna i budgetcykel 2 inte en
högre kvalitet än den nivå som präglade budgetcykel 1. Det
saknades framför allt ett samband mellan analysen av de resultat
som uppnåtts och de argument för nya resurser som myndigheterna
förde fram. Därmed hade syftet med resultatstyrningen inte
uppnåtts, anfördes det.

I rapporter från både Statskontoret och Riksrevisionsverket
(RRV) har erfarenheter förmedlats från arbetet med den nya
budgetprocessen. Slutsatserna handlar dels om regeringskansliets
sätt att göra beställningar mot myndigheterna och de direktiv
och anvisningar som regeringen gett, dels om myndigheternas sätt
att uppfatta dessa styrsignaler och de analyser som
myndigheterna förmedlat till regeringen. Bl.a. har följande
iakttagelser gjorts.

Signalerna från regeringen har varit otydliga vad gäller den
nya budgetprocessen.

Beställningarna i de myndighetsspecifika direktiven från
regeringen är många gånger otydligt uttryckta och för omfattande
för att möjliggöra för myndigheterna att leva upp till ställda
krav.

Det är svårt att få fram resultatmått och analyser av
resultatet från myndigheterna.

Styrsignalerna från regeringen vad gäller resultatmål och
resultatkrav har inte blivit klart uttryckta i regleringsbreven.

Rapporterna visar också att regeringskansliets roll och ansvar
i förhållande till myndigheterna måste komma till uttryck på ett
tydligare sätt.

De iakttagelser som gjordes i rapporterna överensstämde med
föredragande statsrådets uppfattning i budgetpropositionen 1992
att en rad åtgärder måste vidtas så att målsättningarna för den
nya budgetprocessen skall kunna fullföljas. I vissa hänseenden
handlade det om insatser som enbart berör regeringskansliet.

I finansplanen 1992 markerades att resultatstyrningen är
stommen i budgetprocessen. Men perspektivet på resultatstyrning
måste vidgas. Enligt föredragande statsrådets uppfattning borde
en ökad tonvikt läggas på sektorsövergripande analyser och
utvärdering. Regeringen har ett ansvar för att sådana analyser
fortlöpande kommer till stånd. På en sådan grund borde sedan den
myndighetsorienterade resultatstyrningen vila.

Resultatstyrningen måste fungera i hela styrkedjan; från
regeringens sätt att formulera mål för förvaltningen till
styrningen inom den enskilda myndigheten med uppsatta
resultatkrav för de egna arbetsenheterna. Arbetet har hittills
varit försiktigt och pragmatiskt.

Det finns efter denna inledande period en rad positiva inslag
i det pågående reformarbetet med den statliga budgetprocessen
konstaterades det i finansplanen 1992. Myndigheterna ser
fördelar i den långsiktighet och de möjligheter till
framförhållning som ett treårsperspektiv ger. Myndigheterna ser
det också som en fördel att få tillfälle att visa att
verksamheten ger resultat och är nyttig för samhället.

Hittillsvarande erfarenheter visar att det finns såväl brister
som svårigheter i sättet att formulera resultatmål och
resultatmått.

Ökad metodologisk kompetens måste således utvecklas både i
regeringkansliet och i myndigheterna. För regeringskansliets del
handlar det om att utveckla mer sektorsövergripande
analysmetoder. Myndigheterna bör för sitt vidkommande utveckla
verksamhetsanpassade resultatmått, utveckla sin resultatanalys
och resultatredovisning samt stärka sin ekonomiadministrativa
kompetens.

Inriktningen har enligt finansministern hittills varit alltför
starkt fokuserad på treårsindelningen. På sikt bör
cykelindelningen göras mer flexibel. Det är de
verksamhetsmässiga förutsättningarna som bör vara avgörande för
den planeringsperiod som myndigheterna skall verka inom. Dock
kan ett treårsperspektiv för de flesta verksamheter vara en
lämplig avstämningsperiod. Detta behöver inte knytas till en
fast administrativ indelning i budgetår. Vad som skall avgöra om
och när ett dokument skall skrivas, dess innehåll och omfång bör
uteslutande vara verksamhetsmässiga överväganden. De styr- och
återrapporteringsdokument som har införts i budgetprocessen bör
behållas.

Tyngdpunkten i regeringens prövning av verksamheterna bör vara
bedömning av årsredovisning och löpande redovisning samt
myndighetens resultatanalys. Samtliga revisionsberättelser skall
överlämnas till regeringen för ställningstagande i samband med
budgetberedningen. Särskilda utredningsrapporter, rapporter från
förvaltningsrevisioner, översyner m.m. skall komplettera
regeringens beslutsunderlag.

I budgetpropositionen 1992 aviserades att en översyn av
budgetförordningen skulle göras och att RRV successivt skulle
revidera de vägledningar som styrt inriktningen av den treåriga
budgetprocessen.

Regeringskansliet borde enligt vad som anfördes i finansplanen
1992 utveckla sin beställarkompetens i syfte att erhålla metoder
för sektorsinriktad utvärdering och för ytterligare utveckling
av metodiken i resultatstyrning. På motsvarande sätt borde
myndigheterna utveckla sin egen metodologiska kompetens.

En övergång till mer systematiska budgetanalyser, en
långsiktig utgiftsstrategi och en övergång till en
budgetramteknik tillsammans med omvärldsförändringar i övrigt
kommer att kräva en översyn av regeringskansliets organisation,
arbetsformer m.m. Regeringen har givit en särskild utredare i
uppdrag att göra en sådan översyn.

Kompletteringspropositionen 1992

Den administrativa indelningen av myndigheterna i tre
budgetcykler försvårar en flexibel verksamhetsanpassad
resultatstyrning, konstaterade regeringen i den reviderade
finansplanen 1992. Den administrativa indelningen har på ett
mindre ändamålsenligt sätt tagit över de verksamhetsmässiga
övervägandena. Det bör vara statsmakternas ställningstaganden
till verksamheten som skall avgöra den planeringsram som
myndigheterna har att verka inom. Förändringar måste därför
vidtas konstaterades det i den reviderade finansplanen så att de
verksamhetsmässiga skälen blir styrande på ett tydligare sätt.
Dessa skall bestämma den planeringshorisont inom vilken resp.
myndighet har att arbeta.

Den fastlagda principen för resultatstyrning baserad på
utvärdering och fördjupad prövning vart tredje år bör ligga
fast. Detta är grundregeln. De frågor som bör belysas inför
regeringens fördjupade prövning meddelas genom
myndighetsspecifika direktiv.

För många myndigheter kan det emellertid finnas
verksamhetsmässiga skäl för regeringen att avvika från denna
grundregel. Om regeringen gör bedömningen att en viss verksamhet
på ett tillfredsställande sätt följer de riktlinjer som är
fastlagda och att inga nya sakförhållanden har tillkommit som
påverkar den bedömning som regeringen redovisade i 1991 års
budgetproposition, bör det vara möjligt att redan under våren
1992 ge vederbörande myndighet beskedet att dess planering kan
utsträckas till att omfatta ytterligare ett år utöver slutåret i
löpande budgetperiod. Detta skulle innebära ett bibehållande av
ett treårsperspektiv samtidigt som de verksamhetsmässiga skälen
är styrande. Verksamheten skall alltså i dessa fall bedrivas med
oförändrad inriktning ytterligare ett år utöver angivet slutår i
den löpande budgetcykeln. Därmed förstärks långsiktigheten i
myndighetens arbete.

Det bör vara möjligt att på motsvarande sätt besluta om
förlängning för sammanlagt högst tre år. Men sedan skall regeln
vara att en fördjupad prövning bör äga rum för att se om
verksamheten når sina mål och om verksamheten utövas på ett
effektivt sätt. Detta innebär att varje verksamhet --
oavsett storlek -- bör vara föremål för fördjupad prövning minst
en gång under en tidsrymd av sex år.

I en modifierad budgetprocess bör också årsredovisningen
ges en mer central ställning och betraktas som det naturliga
återrapporteringsdokumentet även för resultatanalysen.
Det bör vara i årsredovisningen som efter särskild begäran från
regeringen -- förutom den löpande återrapportering som sker
varje år i detta dokument under avsnittet resultatredovisning --
en fördjupad resultatanalys i framtiden bör redovisas. Vid
beställning av mer omfattande effektanalyser av en myndighets
verksamhet kan sådana med fördel redovisas i en särskild
rapport.

Årsredovisningarna avseende det första budgetåret för
myndigheterna i budgetcykel 1 -- budgetåret 1991/92 -- inkommer
till regeringen först under hösten 1992. Årsredovisningen är ett
viktigt underlag för regeringens ställningstagande till om målen
och resultatkraven för vederbörande myndigheter bör förändras. I
den reviderade finansplanen anförde finansministern att för ett
flertal verksamheter bör innehållet i årsredovisningarna
inväntas innan några principiella förslag till förändringar
initieras.

Utskottet

Som framgått har flera av de frågor som Revisorerna tar upp i
sitt förslag och som gäller budgetarbetet i myndigheterna och i
regeringskansliet fortlöpande rapporterats för riksdagen i
budgetpropositioner och i kompletteringspropositioner. Riksdagen
har tagit del av dessa redovisningar och har inte haft några
erinringar mot vad som anförts. Däremot har riksdagen framhållit
att varje riksdag måste vara fri att ompröva tidigare beslut.

Det bör vidare uppmärksammas att Revisorernas granskning avser
endast den första treårscykelns myndigheter. De 17 myndigheter
som fick en treårsbudget var: Riksåklagaren och
åklagarmyndigheterna, Styrelsen för u-landsutbildning,
Kommerskollegium, Konjunkturinstitutet, Riksgäldskontoret,
Statens biografbyrå, Statens växtsortnämnd, Statens
maskinprovningar, Livsmedelsverket, AMS, Arbetsdomstolen,
Lantmäteriverket, Sprängämnesinspektionen, Sveriges geologiska
undersökningar och Bergsstaten samt Lotterinämnden. Därav följer
att förändringarna inte kunde förväntas bli särskilt påtagliga
det första året varken i regeringskansliets eller i riksdagens
budgetarbete. När Revisorerna överlämnade sin utvärdering till
riksdagen i slutet av maj 1992 hade den tredje cykelns och också
den mest omfattande gruppens myndigheter ännu inte lämnat in
sina fördjupade anslagsframställningar.

Många av de frågor som Revisorerna tar upp i sin rapport är
sådana som riksdagen och dess utskott har ett stort ansvar för.
Det gäller självfallet frågan om vilket underlag riksdagen
behöver för sitt ställningstagande. Det gäller även utformningen
av de mål och resultat som skall ställas upp för verksamheten.
Det ankommer i första hand på resp. utskott att vid beredningen
av ärendena göra de bedömningar som föranleds härav. Att t.ex.
föreskriva att alla fördjupade anslagsframställningar skall
tillställas utskotten och deras ledamöter skulle sannolikt
innebära att alltför stora resurser användes på ett icke
optimalt sätt. Det ingår självfallet i anslagsberedningen att
följa hur myndigheternas förslag och frågeställningar behandlas
i budgetpropositionen. För detta torde hittillsvarande praxis
vara till fyllest, dvs. att anslagsframställningarna, såväl de
fördjupade som de förenklade, finns tillgängliga hos resp.
utskott.

Konsekvenserna av den nya budgetprocessen för riksdagens
budgetarbete är föremål för övervägande i den av
talmanskonferensen tillsatta Riksdagsutredningen. Utredningen
förväntas lägga fram sina förslag under våren 1993.

Av vad utskottet tidigare redovisat framgår att regeringen är
väl medveten om de problem och brister i den nya budgetprocessen
som Riksdagens revisorer påtalar i sin granskning. Det framgår
att åtgärder också har vidtagits för att förbättra dessa
förhållanden. Bl.a. har ett antal projekt startats och
utredningsuppdrag lagts ut. Resultatet av detta kan ännu inte
bedömas. Utskottet anser det därför inte nödvändigt med ett
tillkännagivande till regeringen grundat på Revisorernas förslag
eftersom regeringen aktivt arbetar med att komma till rätta med
de förhållanden som Revisorerna uppmärksammat.

Däremot anser utskottet i likhet med Revisorerna att
regeringen såsom tidigare bör lämna riksdagen en redogörelse för
hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen samt
redogöra för eventuella förslag till modifiering av de nya
rutinerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande den nya
budgetprocessen

att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers
förslag 1991/92:20 hos regeringen begär en samlad redogörelse
för hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen samt
förslag till eventuell modifiering av budgetrutinerna.

Stockholm den 12 november 1992

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Hans
Gustafsson (s), Bengt Wittbom (m), Lars Leijonborg (fp), Roland
Sundgren (s), Per Olof Håkansson (s), Tom Heyman (m), Lisbet
Calner (s), Stefan Attefall (kds), Bo G Jenevall (nyd), Arne
Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s), Lennart
Hedquist (m) och Alf Egnerfors (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Innehåll

Sammanfattning1
Förslaget1
Bakgrund3
Den nya budgetprocessen3
Revisorernas granskning av den nya budgetprocessen5
Regeringens erfarenheter av budgetcykel 1 och budgetcykel 2
redovisade i budgetpropositionen 19926
Kompletteringspropositionen 19929
Utskottet10
Hemställan11