yttr 1987/88 fiu3y y (Yttrande 1987/88:fiu3y)

Finansutskottets yttrande
1987/88:3 y

om trafikpolitiken inför 1990-talet
(prop. 1987/88:50)

Till trafikutskottet

Trafikutskottet har den 4 februari 1988 beslutat bereda finansutskottet
tillfälle att yttra sig över proposition 1987/88:50 om trafikpolitiken inför
1990-talet, såvitt avser bilaga 1, samt de med anledning av propositionen
väckta motionerna 1987/88:T48 (c), 1987/88:T65 (fp), 1987/88:T66 (vpk),
1987/88:T84 (m), 1987/88:T87 (m) och 1987/88:T88 (m).

Finansutskottet tar med anledning härav i detta yttrande upp frågor rörande
förutsättningarna för den ekonomiska rekonstruktionen av statens järnvägar
(SJ), fastställande av mål för affärsverk samt finansieringsformerna för
affärsverkens investeringar.

Ekonomisk rekonstruktion av statens järnvägar

Förslagen i propositionen utgår från att en uppdelning sker av nuvarande
affärsverket statens järnvägar i ett affärsverk (SJ) med ansvar för trafiken
och en myndighet, banverket, med ansvar för infrastrukturen. SJ skall inrikta
sin verksamhet på en affärsmässig utveckling av järnvägstrafiken. Affärsgrenar
som inte bidrar till detta skall avskiljas. Staten skall genom en s.k.
vägtrafikmodell ha huvudansvaret för järnvägens infrastruktur.

I motion T66 (vpk) avstyrks förslaget om en ansvarsfördelning enligt den
s.k. vägtrafikmodellen. Motionärerna anser att infrastrukturen bör organiseras
i en bandivision inom koncernen.

I motionerna T84 (m), T88 (m) och T65 (fp) accepteras förslaget till
ansvarsfördelning, men motionärerna anser att den affärsmässiga utvecklingen
av järnvägstrafiken bör bedrivas i aktiebolagsform.

Det ankommer på trafikutskottet att ta ställning till dessa frågor.
Finansutskottet vill därför som underlag för trafikutskottets ställningstagande
redovisa sin syn på hur den föreslagna rekonstruktionen kan genomföras.

I propositionen konstateras att med de förslag som presenteras i propositionen
har SJ goda förutsättningar att inom några år uppvisa ett positivt
resultat som också medger en viss självfinansiering för fortsatt utveckling.
För detta och för införandet av trafikmodellen krävs dock en finansiell
rekonstruktion så att inte SJ:s resultat i utgångsläget belastas av tidigare
underskott. SJ:s balansräkning är i dag belastad med dels lån som tagits för
att täcka den likviditetsmässiga effekten av förluster från år 1986, dels lån för
anskaffning av rullande materiel. Härtill kommer förluster under år 1987 och

FiU

1987/88:3

1 Riksdagen 1987/88.5 sami. Nr3 y

år 1988 samt rekonstruktionskostnader (förtidspensioneringar etc.). Med de
förutsättningar som anges i propositionen beräknas att 2,7 miljarder kronor
behövs som kapitaltillskott för att täcka denna belastning.

I propositionen föreslås att kostnaderna för denna avlastning täcks dels
genom att de medel som frigörs genom försäljning av AB Swedcarriers
dotterbolag delas ut till SJ, dels genom att SJ avyttrar vissa fastigheter och
andra tillgångar.

För den ekonomiska rekonstruktionen av statens järnvägar begärs ett
bemyndigande för regeringen att utan beloppsgräns godkänna avtal om
försäljning av fast egendom från statens järnvägar. För samma syfte föreslås,
förutom att statens järnvägar skall tillföras utdelningen från AB Swedcarrier,
att statens järnvägars överskottsmedel inte skall inlevereras under rekonstruktionsperioden.

Grundläggande bestämmelser om statlig egendom

De grundläggande bestämmelserna om förfoganderätten över de statliga
tillgångarna finns i 9 kap. regeringsformen, som handlar om finansmakten. I
8 § stadgas att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens
disposition. I begreppet övriga tillgångar innefattas all annan statlig egendom
än medel. Någon åtskillnad mellan fast och lös statlig egendom görs inte i
detta sammanhang. Tillgångar som ägs av de statliga bolagen är offentligrättsligt
sett inte statliga och berörs alltså inte av dessa bestämmelser.
Begreppet disposition innefattar såväl förvaltningsåtgärder som förfogandeåtgärder,
såsom avhändelse och pantsättning.

Regeringens dispositionsrätt över statens tillgångar är emellertid inte
oinskränkt. I 9 § stadgas att riksdagen i den omfattning som behövs
fastställer grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet
över den. Riksdagen kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag inte får
vidtas utan riksdagens tillstånd.

Av förarbetena till regeringsformen kan utläsas att riksdagen skall vara
skyldig att fastställa sådana grunder som avses i 9 §. Det framgår emellertid
inte närmare hur 9 § är avsedd att tillämpas. Enligt ett motivuttalande (prop.
1973:90 s. 347) kan riksdagen fritt avgöra vilken omfattning och vilket
innehåll som regleringen skall ha. Det kan vara lämpligt att riksdagens
föreskrifter ges i lag, men grundlagsbestämmelsen uppställer inte något krav
härpå. I propositionen anfördes vidare att, oberoende av vilka dispositionsregler
som riksdagen fastställer, regeringens och övriga myndigheters
handlingsfrihet vid förvaltningen av och förfogandet över statens egendom är
begränsad. Föredragande statsrådet erinrade om föreskriften i 9 kap. 2 §,
enligt vilken statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har
bestämt, och anförde:

Av samma bestämmelse får emellertid vidare anses följa att egendom som
har anskaffats för medel, anvisade av riksdagen, inte får disponeras på sätt
som strider mot riksdagens anslagsbeslut. I praxis har egendom, som har
förvärvats enligt riksdagens beslut för att för framtiden vara statsegendom,
inte ansetts kunna säljas utan riksdagens hörande. Obrukbar eller obehövlig
materiel kan försäljas, men regeringen torde inte ensidigt kunna genom
försäljning av materiel reducera t.ex. den av riksdagen beslutade försvarsor -

FiU 1987/88:3 y

ganisationen. Vad jag har föreslagit i denna paragraf syftar inte till rubbning
av nu nämnd praxis.

Riksdagen hade intet att erinra mot vad som i propositionen anförts i denna
fråga.

Hittills har riksdagen inte fastställt sådana grunder som avses i 9 §.
Bestämmelser om fast egendom

Enligt 1809 års regeringsform fordrades riksdagens samtycke för försäljning
eller annan avhändelse av statens fasta egendom. Som framgått innehåller
den nya regeringsformen inte motsvarande begränsning av regeringens rätt
att förfoga över sådan egendom. Så länge riksdagen inte har fastställt grunder
enligt 9 kap. 9 § har emellertid, enligt övergångsbestämmelserna till den nya
regeringsformen, förutsatts att tidigare givna bemyndiganden skall gälla.
Dessa bemyndiganden har inneburit medgivande för regeringen att utan
riksdagens samtycke i varje särskilt fall sälja fast egendom till ett visst högsta
värde, för närvarande 5 milj. kr.

Under senare år har frågan om försäljning av statlig fast egendom
aktualiserats vid flera tillfällen. År 1982 begärde regeringen rätt att utan
någon begränsning besluta om försäljning eller byte av staten tillhörig fast
egendom. Finansutskottet (FiU 1981/82:26) avstyrkte emellertid förslaget
med instämmande i vad konstitutionsutskottet i ett yttrande anfört om att
man inom regeringskansliet borde göra en översyn av gällande bemyndiganden
och riktlinjer med beaktande av bestämmelserna i den nya regeringsformen
. Finansutskottet föreslog ett tillkännagivande av riksdagen till regeringen
härom, vilket också blev riksdagens beslut.

Frågan väcktes ånyo av regeringen år 1986 (prop. 1985/86:101 bil. 3), då
samma begäran framfördes som år 1982. Finansministern förklarade, med
anledning av riksdagens tillkännagivande detta år, att gällande riktlinjer var
tillräckliga för att ange ramarna för regeringens förfogande över den staten
tillhöriga fasta egendomen förutsatt att gällande värdegränser slopades.

Inte heller denna gång biföll emellertid riksdagen regeringens förslag.
Finansutskottet (FiU 1985/86:22) ansåg alltjämt att värdegränserna inte
borde slopas förrän frågan om vilka riktlinjer som borde gälla för försäljning
av statlig egendom hade klarlagts. Finansutskottet vidhöll att regeringen, i
enlighet med vad riksdagen uttalat år 1982, borde se över gällande
bemyndiganden och utarbeta förslag till riktlinjer. Riksdagtn anslöt sig i ett
nytt uttalande härtill.

Frågan togs åter upp av regeringen år 1987 (prop. 1986/87:100 bil. 9
s. 55 f.). Regeringen anförde att försäljning av statens fasta egendom
huvudsakligen är en följd av en fortlöpande anpassning av fastighetsbeståndet
till ändrade förutsättningar för det statliga lokalbehovet. Ett regelverk
som tar sikte på alla framtida tänkbara situationer skulle bli mycket
omfattande och därigenom skapa en krångligare handläggning. Under 1970-och 1980-talen har endast ett fåtal ärenden behövt underställas riksdagen.
Mot bakgrund härav anfördes i propositionen att det är lämpligt att
nuvarande ordning behålls och att beloppsgränsen för riksdagens bemyndigande
vid behov justeras. Något förslag i frågan lades inte fram. Finansut -

FiU 1987/88:3 y

skottet och riksdagen hade inte något att erinra mot det anförda (FiU
1986/87:12 s. 4).

I budgetpropositionen (prop. 1987/88:100 bil. 9 s. 39) tas återigen frågan
upp om att utöka bemyndigandet för regeringen att sälja fast egendom. I
propositionen anförs att frågan om utökade bemyndiganden bör ses i
sammanhang med de nya riktlinjer för lokalförsörjningen som redovisas i
budgetpropositionen. Nuvarande beloppsgräns om 5 milj. kr. föreslås därför
justerad så att regeringen bemyndigas besluta om försäljning upp till 50 milj.
kr. per objekt. Som riktlinje för denna typ av försäljning skall gälla att
överskottet normalt skall återanvändas för investeringar i form av byggproduktion
eller inköp samt planeras och genomföras så att statens samlade
förmögenhet inte urholkas, dvs. så att ingen nettoutförsäljning av statens
egendom sker. Överskott som genereras på detta sätt bör, anförs det i
propositionen, endast i begränsad omfattning användas för att finansiera
underhållsåtgärder.

Det anges i propositionen att den förordade beloppsgränsen för försäljning
är angiven i 1987 års prisläge. För beslut under kommande år bör det vara
möjligt att ta hänsyn till kostnadsutvecklingen från den tidpunkt när
riksdagen tagit ställning i dessa frågor. Denna fråga behandlas för närvarande
av finansutskottet.

Bestämmelser om lös egendom

Till skillnad från vad som gällde för statens fasta egendom fanns det i 1809 års
regeringsform inga särskilda begränsningar i fråga om regeringens dispositionsrätt
över lös egendom, vari innefattas bl.a. aktier i bolag. Därför hade
riksdagen inte haft anledning att lämna några bemyndiganden av det slag som
alltjämt övergångsvis gäller för fast egendom. Som framgått görs i den nya
regeringsformen ingen åtskillnad mellan fast och lös statlig egendom. Det är
riksdagens sak att fastställa grunder för regeringens disposition av båda
slagen av statlig egendom, något som hittills inte har skett.

Frågan om regeringens dispositionsrätt över lös statlig egendom, t.ex.
aktier, är alltså för närvarande inte närmare reglerad. Det följer inte direkt
av någon föreskrift i regeringsformen eller annan lag att regeringen är skyldig
att inhämta riksdagens bemyndigande vid försäljning av aktier i statsägda
bolag. Vägledande i sådana frågor torde, enligt det citerade motivuttalandet
till 9 kap. 9 § regeringsformen, vara en bedömning av riksdagens intentioner
då medel anvisades för förvärvet av aktierna i resp. bolag.

Det bör påpekas att regeringsformens bestämmelser om statens tillgångar
inte berör tillgångar som ägs av de statliga bolagen. Endast om aktierna i
bolaget står under regeringens eller myndighets direkta förvaltning är det
fråga om en statlig tillgång i rättslig mening. Myndighetsbegreppet innefattar
också de statliga affärsdrivande verken. För flertalet av dessa gäller
emellertid särskilda bestämmelser i frågor om aktieförvärv m.m.

Näringsutskottet behandlade i februari 1987 (NU 1986/87:17) frågan om
försäljning av statens aktier i AB Gambrinus. Aktierna i AB Gambrinus -med dotterbolagen AB Pripps Bryggerier och Bryggeri AB Falken - såldes i
mars 1986 av staten till Procordia AB. Regeringen anmälde i efterhand

FiU 1987/88:3 y

försäljningen för riksdagen (prop. 1985/86:150 bil. 1 finansdepartementet,
mom. 47). Av näringsutskottets redovisning i betänkandet framgår att
regeringen dessförinnan regelmässigt har underställt riksdagen frågor om
försäljning av aktier i statliga bolag som ägs direkt av staten. Även då det har
varit fråga om en minskning av statens ägarandel utan att därmed aktier har
sålts - som då staten år 1983 avstod från sin företrädesrätt vid en nyemission i
PKbanken - har frågan underställts riksdagen. Enligt näringsutskottet har
det således funnits en väl etablerad praxis på området. Utskottet ansåg också
att starka sakskäl kunde åberopas för att frågor om försäljning av aktier i av
staten direkt ägda bolag normalt skall prövas av riksdagen. Beslut om det
ursprungliga statliga engagemanget har genomgående fattats under riksdagens
medverkan, t.ex. i form av att medel för aktieteckning har anvisats. I
många fall har engagemanget syftat till att allmänna intressen av skilda slag
därmed skulle kunna tillgodoses. I vissa fall har verksamhet i bolagsform
valts som ett alternativ till verksamhet i myndighetsform. Utskottet fann det
naturligt att frågor om avveckling av statliga engagemang i fall av nämnda
slag prövas av riksdagen. Därtill kommer, anförde näringsutskottet, att
ärenden om försäljning av aktier i statsägda bolag ofta avser stora värden.
Den bristande överensstämmelsen mellan vad som gäller beträffande
regeringens dispositionsrätt över fast egendom resp. lös egendom i form av
aktier ter sig från saklig synpunkt omotiverad. Frågor om ändringar i statens
aktieinnehav har i allmänhet långt större räckvidd än frågor om ändringar i
det statliga fastighetsbeståndet. Detta gäller såväl statsfinansiellt som med
hänsyn till effekterna på samhället i övrigt. Utskottet erinrade också om att
frågor om statligt företagande spelar en central roll i den näringspolitiska
debatten.

Näringsutskottet ansåg sammanfattningsvis att riksdagen i det aktuella
fallet om försäljningar av aktierna i AB Gambrinus borde ha givits möjlighet
att pröva frågan om avvecklingen av det statliga engagemanget i bryggeriindustrin.
Vidare ansåg näringsutskottet att ärenden om försäljning av aktier i
bolag som ägs direkt av staten normalt skall underställas riksdagen enligt den
ordning som tidigare gällt. På förslag av näringsutskottet gjorde riksdagen ett
tillkännagivande till regeringen av denna innebörd.

I proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen begärde
regeringen att riksdagen skulle avstå från vissa beslutsbefogenheter genom
ett generellt bemyndigande för regeringen att besluta om vissa organisationsfrågor
för affärsverkskoncernerna. Förslaget innebar att regeringen med
beaktande av de riktlinjer som riksdagen godkänt för affärsverkens investeringar,
verksamhet och finansiering skulle få besluta i frågor som rör dels
affärsverkskoncernens organisation, dels affärsverkens förvärv, bildande,
avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag. Regeringen skulle i
sin tur delegera sådana beslut till affärsverken. Det framhölls i propositionen
att bolagsbildning kan innebära att verksamhet som ankommer på ett
affärsverk kan komma att överföras till ett aktiebolag. Beslut av denna
innebörd skulle emellertid meddelas av regeringen.

I en centermotion, 1986/87:N152, som behandlades i anslutning till detta
förslag, begärdes att riksdagen skulle avslå regeringens hemställan om

FiU 1987/88:3 y

bemyndigande att utan beloppsgränser besluta i bolagsfrågor. Riksdagen
borde enligt motionärerna inte avhända sig den kontrollmöjlighet som kravet
på ett årligt bemyndigande innebär. Även i en motion från vänsterpartiet
kommunisterna, 1986/87:K112, ingick att det föreslagna bemyndigandet
skulle avvisas.

Trafikutskottet tillstyrkte i ett yttrande till konstitutionsutskottet förslaget
i propositionen att koncernstyrelsen normalt bör kunna besluta i frågor om
förvärv, bildande, avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag.
Som framhölls i propositionen borde det dock enligt trafikutskottet ankomma
på regeringen att besluta i frågor om bolagisering av verksamhet som
bedrivs i affärsverksform.

Näringsutskottet fann emellertid enligt ett yttrande till konstitutionsutskottet
det föreslagna bemyndigandet alltför vittgående. Mera genomgripande
förändringar i affärsverkskoncerners struktur, t.ex. överföring av en
verksamhet från ett affärsverk till ett bolag, borde enligt näringsutskottets
mening inte genomföras utan att riksdagen får ta ställning i saken.
Erforderlig rörelsefrihet för regeringen och affärsverkskoncernerna när det
gäller organisations- eller bolagsfrågor kan liksom hittills åstadkommas
genom bemyndiganden med beloppsgränser eller andra restriktioner.

Konstitutionsutskottet delade näringsutskottets uppfattning och förordade
att propositionens förslag skulle avslås. Riksdagen följde konstitutionsutskottets
förslag (KU 1986/87:29) och gjorde ett tillkännagivande om detta
till regeringen och biföll därmed centermotionen.

Utskottets överväganden

Finansutskottet vill mot denna bakgrund anföra följande. Vad gäller först
frågan om att avyttra AB Swedcarriers dotterbolag är detta en fråga som inte
kräver riksdagens godkännande, eftersom de statliga aktiebolagen är
självständiga juridiska personer och inte i formell mening en del av staten.
Avsikten är att huvuddelen av det belopp, 2,7 miljarder kronor, som enligt
propositionen krävs för den ekonomiska rekonstruktionen av SJ, skall inflyta
genom försäljningen av Swedcarriers dotterbolag. Det resterande beloppet
skall erhållas genom försäljning av fastigheter och andra tillgångar. Utskottet
anser emellertid inte att ett bemyndigande till regeringen att försälja dessa
tillgångar kan utformas, såsom föreslås i propositionens hemställan, utan
några beloppsbegränsningar eller andra restriktioner.

Av propositionen framgår att det begärda bemyndigandet skall användas
för försäljning och tomträttsupplåtelse av fast egendom. På s. 133 talas om
vissa fastigheter och andra tillgångar. På s. 113 sägs att SJ avser att avyttra
eller öka avkastningen på egendom som inte behövs för den framtida
järnvägstrafiken. På s. 103 sägs att verksamheter inom affärsverket som inte
har en direkt anknytning till järnvägstrafiken och således inte kan anses
stärka dess konkurrenskraft bör skiljas ut.

Dessa allmänna beskrivningar kan inte anses motsvara de krav på riktlinjer
som utskottet anser bör fastställas för att ge regeringen ett bemyndigande att
avyttra fast egendom utan några restriktioner för försäljningens storlek. Det
torde dessutom finnas verksamhet inom SJ som inte har direkt anknytning till

FiU 1987/88:3 y

järnvägstrafiken, men som kan användas eller motiveras utifrån kravet att
stärka SJ:s konkurrenskraft. Det gäller t.ex hotell- och restaurangverksamhet.
Enligt vad utskottet erfarit torde det inte heller vara avsikten att denna
typ av verksamhet skall avyttras.

Enligt finansutskottets mening bör bemyndigandet, om det skall ges, få en
annan utformning än den som föreslås i propositionen. Ett alternativ som
trafikutskottet kan välja är att hänvisa till det generella bemyndigande som
finns och som innebär att regeringen utan riksdagens hörande kan besluta om
försäljningen av fast egendom upp till en övre värdegräns för varje enskilt
försäljningsobjekt. Den övre gränsen är för närvarande 5 milj. kr., men som
nämnts har regeringen i budgetpropositionen föreslagit en höjning till
50 milj. kr. Utskottet kommer att behandla frågan i ett särskilt betänkande
(FiU 1987/88:26). Med det högre beloppet som restriktion torde det endast i
något enstaka fall vara nödvändigt för SJ att sluta avtal om försäljning av fast
egendom med förbehåll för riksdagens godkännande. Det torde som
finansutskottet ser det vara en rimlig avvägning mellan önskemålet om frihet
för koncernstyrelsen att förfoga över koncernens resurser och riksdagens
författningsskyldighet att besluta om förfogandet av statens medel.

Ett annat alternativ, som trafikutskottet kan överväga, är att utforma
restriktionen för bemyndigandet att sälja fast egendom som ett tidsbegränsat
bemyndigande - att gälla t.o.m. år 1992 - med en total beloppsbegränsning.
Denna bestäms av skillnaden mellan den ram som behövs för den finansiella
rekonstruktionen, beräknad till 2,7 miljarder kronor, och de intäkter som
frigörs genom försäljningen av AB Swedcarriers dotterbolag. Utöver de
medel som kan beräknas inflyta genom försäljningen av AB Swedcarriers
dotterbolag måste SJ tillföras ytterligare medel genom försäljning av
fastigheter och andra tillgångar om verket skall få en sund kapitalbas.
Regeringen bör årligen för riksdagen redovisa hur dessa bemyndiganden har
utnyttjats och vilken effekt de haft på SJ:s resultat.

Utskottet vill i detta sammanhang erinra om riksdagens ställningstagande
beträffande riksdagens medverkan vid bildande och avyttring av aktiebolag
(prop. 1986/87:99, KU 1986/87:29, rskr. 226). Innebörden härav är att om
exempelvis SJ anser att viss fast egendom t.ex. stationshus eller banvaktsstugor
skall förvaltas av ett särskilt aktiebolag måste regeringen underställa
riksdagen denna fråga.

I likhet med nuvarande ordning bör vid avyttring SJ pröva om andra
statliga behov finns av den aktuella egendomen och om det finns ett
kommunalt intresse att använda egendomen för samhällsbyggnadsändamål.
Det är därför angeläget att samråd sker med bl.a. byggnadsstyrelsen inför
försäljning av statlig fast egendom. Enligt principer som fastställdes av 1942
års riksdag (prop. 1942:241, JoU 1942:55, rskr. 1942:388) skall vid försäljning
tillses att den i prishänseende blir så fördelaktig för staten som möjligt
och att försäljning till underpris inte äger rum. Försäljningarna skall alltså
ske under full affärsmässighet.

FiU 1987/88:3 y

Fastställande av mål för affärsverk

FiU 1987/88:3 y

Utskottet konstaterar att enligt propositionens förslag skall riksdagen
godkänna riktlinjer för trafikpolitikens mål och inriktning, medan det enligt
förslaget skall ankomma på regeringen att i enlighet med dessa riktlinjer
fastställa mål för statens järnvägar.

För affärsverken har riksdagen och regeringen sedan länge lagt fast
ekonomiska mål. Målen eller kraven är olika utformade för olika verk. För
vissa verk, t.ex. SJ och Vattenfall, gäller ett avkastningskrav på disponerat
statskapital. För televerket fastställs mål för soliditet och räntabilitet vid
sidan av krav på avkastning till statsbudgeten. Anledningen till att de
ekonomiska målen varierar är att verksamheterna inom affärsverken skiljer
sig åt i flera avseenden, bl.a. i fråga om kapitalintensitet och finansieringsformer.

Det bör också uppmärksammas att de ekonomiska målen endast utgör en
del av andra samhälleliga mål som affärsverkens verksamhet syftar till att
uppnå. Vissa av dessa mål är mer uttalade för en del av verken än för andra.
Som exempel kan nämnas de regionalpolitiska hänsyn som måste tas i
postverkets, televerkets och SJ:s verksamhet inom de ramar för de ekonomiska
målen som riksdagen och regeringen har ställt upp. De verksamheter
som bedrivs inom affärsverken är vidare av stort allmänt intresse och berör
direkt eller indirekt mycket stora delar av samhället. Flera av affärsverken
har dessutom betydelsefulla uppgifter inom totalförsvaret. Dessa samhälleliga
krav har utgjort det främsta skälet för att bedriva verkens huvudsakliga
verksamheter i verksform. De samhälleliga uppgifterna och den kommersiella
verksamhet som är förenad med dessa har varit grunden för all den
verksamhet som ryms inom ett verk och dess dotterbolag.

Enligt utskottets mening är det mot denna bakgrund rimligt att målen för
affärsverkskoncerner, i det här fallet för statens järnvägar, även fortsättningsvis
underställs riksdagen för prövning.

Finansieringsformerna för affärsverkens investeringar

I propositionen föreslås att riksdagen skall bemyndiga regeringen att besluta
om ramar för statens järnvägars och banverkets upplåning. Banverket avses
få låna i riksgäldskontoret medan statens järnvägar föreslås få låna medel
även utanför riksgäldskontoret på kapitalmarknaden. Även vägverket
föreslås få finansiera vägbyggande med lån.

Frågans tidigare behandling

Regeringen föreslog i 1984 års budgetproposition att televerkets investeringar
och behov av rörelsemedel skulle kunna tillgodoses genom lån på den
allmänna kapitalmarknaden. Beträffande den säkerhet som lämnades för
bolagens upplåning gällde att televerket ställde ut en särskild kreditgaranti.
Regeringen begärde i propositionen ett öppet bemyndigande att få fastställa
garantiramens storlek. Denna del av förslaget behandlades av trafikutskottet.
Finansutskottet anförde som sin principiella inställning att storleken på
garantiramar skall fastställas av riksdagen på samma sätt som för utgiftsan -

slag. Utskottet såg inte något skäl att frångå denna princip. Ingenting
hindrade, anförde utskottet, att regeringen i ett senare skede, när behov
uppkommer, anger hur stor del av en av riksdagen beviljad kreditram som
skall kunna utnyttjas av televerket. Riksdagen beslutade dock på trafikutskottets
förslag i enlighet med propositionens förslag.

Riksdagen medgav också senare under våren 1984 (TU 1983/84:16, rskr.
249) att televerket fick finansiera även icke konkurrensutsatta abonnentutrustningar
via finansbolaget Telefinans AB.

Beträffande förslaget att låta televerket ta upp lån på allmänna kapitalmarknaden
beslutade riksdagen i enlighet med regeringens förslag (prop.
1983/84:100 bil. 1, FiU 1983/84:25, rskr. 142). Finansutskottet ansåg att
samarbetet mellan televerkskoncernens centrala finansfunktion och riksgäldskontoret
när det gäller upplåningen på kreditmarknaden borde ägnas
särskild uppmärksamhet och betonade vikten av att riksgäldskontoret med
sin erfarenhet och kompetens samordnade dessa frågor. Klarhet borde enligt
utskottet också skapas om avgränsningen i upplåningen mellan televerket å
ena sidan och dess dotterbolag å den andra liksom vilken typ av verksamhet
som de skall finansiera.

Den föreslagna finansieringsformen för televerkskoncernen innebar att
lån fick tas upp på den allmänna kreditmarknaden dels i televerkets namn,
dels genom bolag i teleinvestgruppen. För televerkets del innebar detta att
regeringen inhämtade riksdagens bemyndigande att ta upp lån och att denna
lånerätt delegerades till televerket. Televerkets upplåning motiverades
främst av den snabba tekniska utvecklingen inom teleområdet med åtföljande
investeringsbehov. I rådande statsfinansiella läge, anförde föredragande
statsrådet, skulle det vara svårt att finna utrymme för dessa investeringar
med den nuvarande finansieringsformen. Motsvarande behov av att låna upp
medel i eget namn fanns inte för övriga affärsverk, anförde statsrådet.
Regeringen avsåg därför inte att lägga fram liknande förslag för dessa. Den
förändrade finansieringsformen innebar inte någon förändring av riksgäldskontorets
uppgifter enligt regeringsformen och lagen (1982:1158) om
riksgäldskontoret att ta upp och förvalta lån för staten.

I anslutning till behandlingen våren 1984 av dessa frågor tog utskottet (FiU
1983/84:25 s. 54) upp vissa motionsyrkanden från moderata samlingspartiet
om att affärsverkens kommersiella verksamhet borde byta företagsform och
ombildas till bolag samt att särskilda finansieringsbolag borde bildas för
luftfartsverket och för SJ:s kommersiella investeringar. Samma motionärer
föreslog också att statens intäkter av att försälja vissa bolag skulle användas
för finansiering av SJ:s investeringar.

Utskottet anförde emellertid med stöd av en centermotion att statsmakterna
bör kunna utöva ett effektivt inflytande över alla större investeringar. Om
affärsverken ombildas till aktiebolag skulle detta inflytande utövas av
bolagens styrelser. Med hänvisning härtill avstyrkte utskottet motionsyrkandena.
Vidare ansåg utskottet att det saknades förutsättningar för att låta SJ
och luftfartsverket finansiera sina investeringar genom särskilda finansieringsbolag
på den allmänna kreditmarknaden. Behovet av investeringar
och den framtida tekniska utvecklingen skiljer sig markant för dessa båda

FiU 1987/88:3 y

verk jämfört med för televerket, anförde utskottet och avstyrkte motionsyrkandena.

Beträffande motionärernas förslag att använda inkomster från försäljning
av statliga bolag direkt för SJ:s investeringar anförde utskottet att det strider
mot de allmänna redovisningsprinciper som tillämpas för statsbudgeten att
inte redovisa sådana inkomster över statsbudgeten. Inkomster av försåld
egendom skall redovisas under särskild inkomsttitel på statsbudgeten.

I en motion från folkpartiet begärdes en översyn av de statliga verkens
framtida finansieringsformer. Det fanns enligt motionärerna inte anledning
att motsätta sig utflyttning av affärsverkens investeringar från statsbudgeten.
Riksdagen saknar, anförde motionärerna, kompetens att göra en detaljstyrning
av affärsverkens investeringar. Det fanns emellertid, enligt motionärerna,
anledning att se över vilka olika investeringsformer som i de skilda fallen
kan vara mest ändamålsenliga samt i så fall varför skilda finansieringsformer
är bäst för olika affärsverk.

Även i en motion från vänsterpartiet kommunisterna föreslogs att
regeringen borde göra en övergripande långsiktig politisk analys av de nya
utvecklingstendenserna och frågan om de statliga affärsverkens finansiering.

Utskottet avstyrkte emellertid dessa motionsyrkanden med motiveringen
att det saknades förutsättningar för att genomföra andra förändringar av
affärsverkens finansieringsformer än dem som då var aktuella för framför allt
televerket.

I budgetpropositionen 1985 anfördes bl.a. att inom regeringskansliet hade
övervägts möjligheterna att ge ändrade finansieringsförutsättningar i ytterligare
några fall. Utöver televerket fanns behov av att skapa mer marknadsmässiga
förutsättningar för ytterligare några affärsverk. Investeringsvolymerna
och behovet av rörelsemedel var i dessa fall var för sig väsentligt
mindre än för televerket. Liksom för televerket gällde att ändrade finansieringsformer
förutsatte en mer ändamålsenlig styrning av verken, t.ex.
genom att långsiktiga investeringsplaner upprättades, särskilda avkastningskrav
formulerades och genom en välutvecklad målstyrning av verksamheten.
Det kunde dessutom i vissa fall finnas anledning att samtidigt ändra verkens
organisation så att en styrning med här angivna medel skulle underlättas.

Förutom att televerket medgetts låna på kreditmarknaden hade riksdagen
vid den här tidpunkten godkänt att vissa delar av televerkets och SJ:s
finansiering skulle få ske genom finansbolag som ägs av verken. Förslag hade
framförts även från andra affärsverk att få bilda liknande bolag. Enligt vad
som anfördes i budgetpropositionen 1985 framstod det som mindre lämpligt
att förfara på detta sätt. En sådan lösning skulle innebära att överblicken
över statsupplåningen försämrades och att redovisningen av statsskulden
försvårades. En god överblick och fullständig redovisning är nödvändig,
anfördes det i propositionen, för att statens upplåning skall kunna ske
effektivt.

I propositionen föreslogs därför, som ett alternativ till finansiering på den
allmänna kapitalmarknaden, att en möjlighet skulle öppnas för några
affärsverk som innebar att riksgäldskontoret tillhandahöll både löpande och

FiU 1987/88:3 y

långfristiga krediter. Riksgäldskontorets dåvarande kreditgivning till affärsverken
skulle kompletteras med längre krediter än de rörliga krediterna. De
rörliga krediterna borde i så fall ses över och göras mer lika affärsbankernas
checkräkningskrediter. Räntesättningen för de långa krediterna borde
kunna knytas till räntorna på riksgäldskontorets marknadsmässiga upplåning
kompletterad med ett tillägg för att täcka riksgäldskontorets hanteringskostnader.
En upplåningsmöjlighet på detta sätt borde innebära lägre lånekostnader
än om upplåningen sker genom resp. verk. En förutsättning för detta
var att riksgäldskontoret kunde tillhandahålla krediter på så långt möjligt
marknadsmässiga villkor samt åstadkomma en rationell administrativ hantering
av låneverksamheten. Samtidigt skulle självfallet utlåningen inte vara
subventionerad. Förslaget innebar därutöver den fördelen att resp. affärsverks
relationer med riksgäldskontoret med avseende på amortering och
förräntning av krediterna blev ovillkorliga till skillnad mot dittillsvarande
ordning med statskapital över budgeten. Dessa krediter borde inte redovisas
över statsbudgeten. Upplåningen måste däremot rapporteras och redovisas
som statsskuld. En lösning enligt förslaget innebar att de uppnådda
stordriftsfördelarna för statsupplåningen kunde bibehållas och att överblicken
och rapporteringen av statsskulden inte försvårades.

En utgångspunkt för kreditgivning via riksgäldskontoret var enligt propositionens
mening att den skulle omfatta investeringar där full förräntning kan
påräknas. Investeringar där så inte är fallet borde fortfarande anslagsfinansieras
över statsbudgeten. I samband med att ett enskilt affärsverk av
riksdagen medges att direkt låna i riksgäldskontoret borde detta ske inom en
angiven ram. En motsvarande ram borde kunna ges för verkets behov av
rörelsemedel. För budgetåret 1985/86 förutsågs att denna lånemöjlighet
borde kunna utnyttjas för delar av luftfartsverkets och statens järnvägars
investeringar. För televerket föreslogs ingen ändrad ordning. Avsikten var
att denna låneverksamhet i avvaktan på resultatet av en utvärdering endast
borde omfatta ett begränsat antal affärsverk med ett begränsat upplåningsbehov.
Möjligheterna och metoderna att styra affärsverkens verksamhet vid
denna typ av finansiering borde successivt utvecklas och utvärderas, anfördes
det i propositionen. Sjöfartsverket har senare getts samma rätt att låna såväl
till investeringar som till rörelsekapital.

I budgetpropositionen 1985 föreslogs vidare att riksgäldskontoret efter en
period av förslagsvis två år skulle utvärdera sin del av verksamheten och
avrapportera den till riksdagen. Berörda myndigheter borde ges tillfälle att
yttra sig över utvärderingen. Kontoret borde därutöver lämna en regelbunden
redovisning för verksamheten, t.ex. i samband med budgetpropositionen.

Utskottet anförde (FiU 1984/85:10) med anledning av förslagen att den i
propositionen föreslagna ordningen innebar flera fördelar jämfört med en
finansiering direkt på kapitalmarknaden. Genom den föreslagna ordningen
utnyttjade affärsverken riksgäldskontorets speciella kompetens att låna upp
medel. Därigenom uppnås, anförde utskottet, vissa stordriftsfördelar. Det
skulle sannolikt bli kostsamt och administrativt betungande om varje verk,
dvs. även de med relativt små behov av krediter, skulle behöva utveckla egen

FiU 1987/88:3 y

kompetens eller anlita utomstående experter för detta ändamål. Genom att
riksgäldskontoret svarar för upplåningen erhålls också en bättre överblick av
statsupplåningen, anförde utskottet, vilket ger ett bättre beslutsunderlag för
statsmakterna samt underlättar redovisningen av statsskulden. Riksdagen
beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1984/85:134).

Utskottets överväganden

Utskottet anser inte att det finns skäl att ändra de principer som slogs fast av
1984/85 års riksdag. För att ett affärsverk skall få finansiera investeringar vid
sidan av statsbudgeten direkt via riksgäldskontoret bör liksom hittills gälla att
full förräntning kan påräknas på investeringen. För de investeringar där detta
inte gäller bör finansieringen liksom hittills ske via anslag på statsbudgeten. I
de fall ett affärsverk medges rätt att låna i riksgäldskontoret bör det ske inom
en angiven ram. En upplåning som sker på detta sätt skall på lämpligt sätt
rapporteras och redovisas som statsskuld för att överblicken och rapporteringen
av den totala statsskulden inte skall försvåras.

Frågan om finansieringen av affärsverkens investeringar har, som framgått,
behandlats av riksdagen vid ett antal tillfällen de senaste åren utifrån
resp. affärsverks särskilda förhållanden. Möjligheterna att använda egna
avskrivningsmedel liksom rörelsemedel i övrigt torde numera stå öppna för
samtliga affärsverk. När det däremot gäller extern finansiering i form av
anslagsmedel och lån i riksgäldskontoret eller på kapitalmarknaden förekommer
vissa skillnader. I några affärsverk medges även vissa former av
leasing för finansiering av nya investeringar.

Som framgår av den nu aktuella propositionen har regeringen för avsikt att
låta även andra statliga verk än affärsverk finansiera investeringar på annat
sätt än via anslagsmedel.

Utskottet har förståelse för de motiv som anförs för att införa andra
finansieringsformer för investeringar än via anslagsmedel. Det är emellertid
viktigt att i detta sammanhang beakta de krav som riksdagen ställer
beträffande möjligheter till inflytande och överblick.

De förändringar beträffande riksgäldskontorets huvudmannaskap som
föreslagits i proposition 1986/87:143 kommer också att innebära att riksdagens
ansvar och inflytande över den statliga upplåningen förändras. Mot
bakgrund av vad utskottet här anfört finns det skäl att göra en allmän översyn
av de statliga verkens framtida finansieringsformer för investeringar. Detta
bör enligt finansutskottets mening ges regeringen till känna.

Förslagen om att bemyndiga regeringen att låta banverket och vägverket
finansiera investeringar vid sidan av statsbudgeten bör enligt utskottet, i
avvaktan på den begärda översynen, inte ges den generella utformning som
föreslås i propositionens hemställan. Banverkets lån i riksgäldskontoret bör
därför endast avse investeringar i eldriftsanläggningar, produktionsanläggningaroch
des.k. SL-investeringarna. En ram bör anges för år 1989. Behovet
av eget rörelsekapital bör tillgodoses genom kredit i riksgäldskontoret.
Kostnaden för denna kredit bör slutgiltigt belasta de anslag som verket
disponerar. Vägverkets lån bör endast avse tidigareläggning av väg- eller
brobyggen där förskottering (lån) sker från kommuner eller företag.

FiU 1987/88:3 y

Förskotteringen får givetvis inte innefatta lånevillkor som strider mot FiU 1987/88:3 y
bestämmelserna i upphandlingsförordningen.

I de fall investeringar föreslås finansierade med hjälp av intäkter från
försäljning av statliga bolag utan direktanknytning till det investerande
affärsverket [se motion 1987/88:748 (c)] bör detta i enlighet med gällande
redovisningspraxis ske genom att inkomsterna redovisas på statsbudgetens
inkomstsida under inkomster av försåld egendom.

I propositionen sägs vidare att SJ i likhet med luftfartsverket, förutom
egenfinansiering och finansiering genom riksgäldskontoret, bör få utnyttja
intressentfinansiering. Vidare bör SJ, enligt propositionen, få låna och
placera medel utanför riksgäldskontoret om det skulle innebära mer fördelaktiga
villkor än dem som riksgäldskontoret kan erbjuda.

I en utvärdering av kreditgivningen till vissa affärsverk som gjorts av
riksgäldskontoret (Riksgäldskontorets anslagsframställning för budgetåret
1988/89 bil. 5) jämför kontoret kostnaderna för olika upplåningsalternativ.

Enligt kontoret skulle SJ sannolikt få betala minst 0,25 procentenheter mer
för sin korta upplåning och minst 0,55 procentenheter mer för sin långa
upplåning jämfört med vad verket nu betalar i räntekostnad. Dessutom
tillkommer kostnader för provision, marknadsföring, tryckning, registrering
m.m. samt personalkostnader. Kontoret konstaterar sammanfattningsvis att
upplåning hos riksgäldskontoret är billigare för verken än både egen
upplåning och upplåning hos bank. Enligt kontoret blir också den samhällsekonomiska
kostnaden högre om myndigheterna/affärsverken finansierar
sina projekt på annat sätt än via riksgäldskontoret.

Utskottet anser därför inte att det under normala förhållanden med ett
kontinuerligt tillflöde till marknaden av korta och långa statspapper skulle
finnas långivare som skulle kunna acceptera sämre villkor för att låna till SJ
än för att låna till riksgäldskontoret. En korrekt kostnadsjämförelse med
beaktande av administrationskostnader borde med tanke på stordriftsfördelarna
tala för att utnyttja riksgäldskontoret som kreditförmedlare. Utskottet
anser att SJ bör åläggas att i dessa frågor samråda med riksgäldskontoret.

Därigenom får också riksgäldskontoret möjlighet att samordna den totala
statsupplåningen och förutsättningar skapas för att ge statsmakterna överblick
över statens samlade finansiella aktiviteter. I de fall SJ väljer att
finansiera verksamheten med lån på den allmänna kapitalmarknaden bör
regeringen redovisa dessa lån och villkoren för dessa i budgetpropositionen.

Det bör i detta sammanhang konstateras att valet av finansierings- och
redovisningsform för de räntabla investeringarna - via anslagsmedel på
statsbudgeten eller vid sidan av statsbudgeten - inte innebär några skillnader
i utnyttjandet av det samhällsekonomiska utrymmet för investeringar.

Återverkningar av dessa investeringar på produktion, import och sysselsättning
är desamma oavsett finansieringsform. I exempelvis ett överhettningsläge,
där efterfrågetillväxten är stark och kapacitetsutnyttjandet i industrin är
högt, innebär det således inte någon lösning på problemet med bristande
samhällsekonomiskt utrymme att låta vissa verks investeringar finansieras

vid sidan av statsbudgeten. Detta är en redovisningsfråga men också en fråga
om riksdagens inflytande över investeringarnas omfattning och inriktning.

Stockholm den 15 mars 1988
På finansutskottets vägnar

Arne Gadd

Närvarande: Arne Gadd (s), Anne Wibble (fp), Lars Tobisson (m), Rune
Rydén (m), Iris Mårtensson (s), Lisbet Calner (s), Lars De Geer (fp), Filip
Fridolfsson (m), Arne Andersson i Gamleby (s), Gunnar Björk (c), Hans
Petersson i Hallstahammar (vpk), Hans-Eric Andersson (s), Arne Kjörnsberg
(s), Marianne Carlström (s) och Rolf Kenneryd (c).

Avvikande meningar

1. Anne Wibble (fp), Lars Tobisson (m), Rune Rydén (m), Lars De Geer
(fp) och Filip Fridolfsson (m) anför:

Flera av de problem som tas upp i yttrandet beror på att man i propositionen
envist håller fast vid att SJ och vissa andra statliga trafikföretag skall bedriva
sin verksamhet i affärsverksform. Om man i stället väljer aktiebolagsformen,
gäller inte regeringformens bestämmelser om fast egendom, vilket ger ökad
frihet att disponera resurserna men också inskärper ansvaret att utnyttja dem
på bästa sätt. Därigenom skapas förutsättningar för att bedriva verksamheten
på samma villkor som konkurrerande företag.

Vi anser också i likhet med vad som anförs i yttrandet att mål för affärsverk
bör godkännas av riksdagen. Men eftersom SJ enligt vår mening bör drivas i
aktiebolagsform blir aktiebolagslagen styrande. Frågan om politiskt fastställande
av mål uppkommer då inte över huvud taget.

Affärsverksformen är i flera avseenden föråldrad. Detta leder oss till
slutsatsen att de nuvarande affärsverkens kommersiella verksamhet bör
bedrivas i aktiebolagsform. För en sådan förändring talar även att bolag på
ett annat sätt än affärsverk och andra verk kan finansiera sina investeringar
på kapitalmarknaden.

2. Hans Petersson i Hallstahammar (vpk) anför:

Riksdagen har vid tre tidigare tillfällen avslagit regeringens förslag att
bemyndiga regeringen att utan beloppsbegränsning fritt få sälja ut statlig
egendom. Enligt min mening är de skäl som anförts tidigare och som
redovisas i yttrandet alltjämt giltiga. Det saknas redan av det skälet
anledning att medge regeringen att sälja ut tillgångar för att genomföra vad
man kallar en finansiell rekonstruktion av SJ.

Propositionens förslag skärper kraven på ”affärsmässighet” genom att
skilja ut ännu fler verksamheter. Talet om ”marknadsmässig upphandling”

FiU 1987/88:3 y

liksom ”rätt att avyttra egendom” osv. kan låta oförargligt, men öppnar i
förlängningen för nya strukturer av privatiseringstyp. Sammanslagning
vägverket - statens banverk är en av de idéer som lanseras. Argumenteringen
härför är minst av allt övertygande och snarast en åtgärd ägnad att upplösa
järnvägen som en fast och sammanhållen verksamhet. Dét förtjänar allmänt
att påpekas att järnvägen är ett sammanhållet system med egen teknik och
logik men även ideologi. Järnvägssystemet bör byggas ut som helhet, inte
bara söka upp underordnade nischer i ett väg- och flygdominerat totalsystem.

Järnvägstrafiken bör finansieras helt av staten över statsbudgeten. Finansiering
på kapitalmarknaden eller i riksgäldskontoret vid sidan av statsbudgeten
bör inte förekomma. Investeringar i infrastruktur bör ske decentraliserat
i samarbete med kommuner och andra regionala intressenter i syfte att
beakta miljöbehov och balanserad regional utveckling.

FiU 1987/88:3 y

Innehållsförteckning

FiU 1987/88:3 y

Ekonomisk rekonstruktion av statens järnvägar 1

Grundläggande bestämmelser om statlig egendom 2

Bestämmelser om fast egendom 3

Bestämmelser om lös egendom 4

Utskottets överväganden 6

Fastställande av mål för affärsverk 8

Finansieringsformerna för affärsverkens investeringar 8

Frågans tidigare behandling 8

Utskottets överväganden 12

Avvikandemeningar 14

l-(m,fp) 14

2. (vpk) 14

gotab Stockholm 1988 14883