yttr 1986/87 ku9y y (Yttrande 1986/87:ku9y)

Konstitutionsutskottets yttrande
1986/87:9 y

över proposition 1986/87:61 om en tillfällig
förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag
m.m. jämte motioner

Till skatteutskottet

Skatteutskottet har begärt yttrande från konstitutionsutskottet i rubricerade
ärende. I partimotion 1986/87:Sk 136 av Carl Bildt, Bengt Westerberg
och Karin Söder (m, fp, c) samt motion 1986/87: Sk 138 av Alf Svensson (c)
som väckts med anledning av propositionen anläggs bl. a. en rad konstitutionella
synpunkter på förslagen vilka tidigare varit föremål för granskning
av lagrådet. Utskottet lämnar i det följande korta redogörelser för lagrådets
yttrande, regeringens överväganden med anledning härav samt partimotionen
allt såvitt angår konstitutionella frågeställningar. Därefter redovisar
utskottet sin inställning till förslagen. Utskottet har därvid kommit
till den slutsatsen att propositionen kan godtas från konstitutionell synpunkt.
Avvikande mening i detta avseende har anmälts av utskottets
borgerliga ledamöter.

Lagrådsgranskning m.m.

I regeringens remiss till lagrådet den 15 oktober 1986 anförde föredragande
departementschefen bl.a. följande.

Mot bakgrund av de snabbt stigande realräntorna fick realränteskattekommittén
(Fi 1985:02) i uppdrag att utarbeta en teknisk modell för beskattning
av real avkastning hos i första hand livförsäkringsbolag (Dir.

1986:24). I uppdraget ingick också att pröva om en sådan skatt borde tas ut
även på andra finansiella institutioner och på företag utanför den finansiella
sektorn. Kommittén redovisade den 17 juni 1986 sina överväganden
och förslag i betänkandet (Ds Fi 1986:18) Realränteskatt. Betänkandet
utsändes på remiss. Yttranden fick avges senast den 8 september 1986.

Till lagrådsremissen fogades ett av kommittén utarbetat förslag till lag
om realränteskatt samt en redogörelse som lämnats i betänkandet om
beskattning av sparande och kapitalinkomster. Detsamma gällde en översikt
över pensions- och försäkringssparandet i landet. Till lagrådsremissen
var vidare fogad en förteckning över de remissinstanser som yttrat sig över
betänkandet. Nämnda dokument har även bilagts den nu aktuella propositionen.
Inom finansdepartementet har upprättats en sammanställning av
remissyttrandena.

I mitten av september 1986 tillkännagavs att regeringen inte avsåg att 1

1986/87:9 y

1 Riksdagen 1986/87. 4 sami. Nr 9 y

lägga fram förslag om en realränteskatt. Samtidigt aviserades nu förevarande
förslag om en engångsskatt på livförsäkringssektorn samt förslag om
vissa andra ändringar i försäkringsbeskattningen.

1 lagrådsremissen gjorde departementschefen följande sammanfattande
bedömning.

Förmögenhetstillväxten inom livförsäkringssektorn är för närvarande på
en sådan nivå att de förmånliga skatteregler som gäller ger ett från fördelningspolitiska
utgångspunkter orimligt resultat. Det nuvarande läget är
närmast unikt i ett historiskt perspektiv och kan inte förväntas bli bestående
under en längre tidsperiod. Att ändra de grundläggande skattebestämmelserna
eller att införa ett helt nytt permanent beskattningssystem för att
möta den nuvarande situationen kan ge icke önskvärda långsiktiga effekter.
Genom en tillfällig förmögenhetsskatt undviks sådana effekter samtidigt
som den sektor som gynnas särskilt starkt av den framgångsrika
inflationsbekämpningen får bidra till en sanering av statsfinanserna. Min
slutsats blir därför att beskattningsreglerna för livförsäkringar i sina huvuddrag
bör bestå men att en tillfällig skatt bör tas ut. Jag vill här också
tillägga att skatten kommer att skapa utrymme för förbättringar för de
sämst ställda pensionärerna. Jag återkommer senare till detta.

Det är angeläget att skatten tas ut snarast. Jag kommer därför att föreslå
att den med vissa undantag bestäms med förmögenheten hos de skattskyldiga
den 31 december 1986 som bas. Efter lagrådets hörande är min avsikt
att en proposition skall föreläggas riksdagen i sådan tid att ett riksdagsbeslut
kan fattas före riksdagens juluppehåll. Den tillfälliga förmögenhetsskatten
kommer därmed inte att stå i strid med förbudet i 2 kap. 10 § andra
stycket regeringsformen mot retroaktiv skattelagstiftning. Inte heller i
övrigt står skatten i strid med några föreskrifter i regeringsformen eller
med några svenska fördragsenliga åtaganden.

Beträffande beredningen av ärendet vill jag nämna följande. Den tekniska
utformningen av lagförslaget baseras i väsentliga hänseenden på
realränteskattekommitténs förslag till lag om realränteskatt. Jag kommer
därför i det följande att diskutera den närmare utformningen av bestämmelserna
med kommittéförslaget och remissynpunkterna som grund. När
förslaget utarbetats i finansdepartementet har synpunkter när det gäller
den tekniska utformningen under hand inhämtats från försäkringsinspektionen
och riksskatteverket (RSV). Företrädare för försäkringsbranschen,
som också beretts tillfälle att lämna synpunkter på den tekniska utformningen
av förslaget, har förklarat sig ej önska medverka i detta beredningsarbete.

Lagrådet avgav yttrande i ärendet den 31 oktober 1986.

Lagrådet har särskilt granskat förslaget från konstitutionella synpunkter.
Härvid har lagrådet övervägt uttalandena i lagrådsremissen nämligen
att förslaget, om riksdagsbeslut fattas före riksdagens juluppehåll,
inte kommer att stå i strid med förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning i
2 kap. 10 § regeringsformen och att det inte heller i övrigt strider mot några
föreskrifter i regeringsformen eller några svenska fördragsenliga åtaganden.
Med det sista torde enligt lagrådet främst åsyftas Europeiska konventionen
den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna jämte tilläggsprotokollet den 20
mars 1952 angående skydd bl. a. för egendomsrätten.

KU 1986/87:9 y

Beträffande frågan om förslagets förenlighet med retroaktivitetsförbudet
i 2 kap. 10 § regeringsformen konstaterar lagrådet att utgångspunkten
därvid är att det gäller en förmögenhetsskatt. Visserligen framgår det av
remissen, att det närmast är inkomsterna under senare år som motiverar
skatten, men detta innebär enligt lagrådets mening inte att man kan tala om
ett direkt kringgående av retroaktivitetsförbudet. Lagrådet erinrar om att i
motiven till grundlagsregeln anförde fri- och rättighetsutredningen (SOU
1978:34 s. 160), vars uttalande godtogs i propositionen (1978/79:195 s. 55
f.) och av konstitutionsutskottet (1978/79:39 s. 22), bl. a. att, om en ny
skatt införs på innehavet av viss egendom, den tidpunkt som är avgörande
för frågan om skatt skall utgå måste ligga efter den nya lagens ikraftträdande.
Förslaget i lagrådsremissen att skatten skall utgå på förmögenheten
vid utgången av 1986 och att lagen skall träda i kraft den 23 december 1986
uppfyller enligt lagrådet formellt regeringsformens krav. Man kan enligt
lagrådet möjligen säga att förslaget står i mindre god överensstämmelse
med grunderna för retroaktivitetsförbudet, men det kan inte anses åsidosätta
detta.

En omständighet, som har behandlats bl. a. i åtskilliga remissyttranden
över realränteskattekommitténs betänkande, är att livförsäkringsbolag
m.fl. avses bli beskattade för en förmögenhet som de endast förvaltar
enligt avtal med försäkringstagarna. Vid en strikt bedömning enligt regeringsformen
konstaterar lagrådet, att det inte finns något hinder mot att ta
ut skatt på själva de förmögenhetstillgångar som det gäller. Huruvida en
skatt tas ut på det ena eller andra sättet, hos försäkringsinstitutionerna
eller hos försäkringstagarna, är en fråga, på vilken bl. a. praktiskt administrativa
synpunkter uppenbarligen kan anläggas. Lagrådet kan inte finna
något rättsligt hinder mot den konstruktion som har valts.

Förmögenhetsskattens karaktär av engångsskatt utgör däremot enligt
lagrådet ett huvudproblem. I och för sig får det konstateras att på olika sätt
tidsbegränsade ändringar av skatter och, framför allt, avgifter har förekommit
vid åtskilliga tillfällen. I förevarande fall är det emellertid enligt
lagrådet inte fråga om en tillfällig ändring av en förut utgående skatt utan
om införande av en helt ny förmögenhetsskatt av engångskaraktär. Ärendet
har härigenom kommit att aktualisera vissa särskilda konstitutionella
frågor, som inte tidigare har ställts på sin spets.

Lagrådet erinrar om att tanken på en engångsskatt på förmögenhet
väcktes under andra världskriget. Frågan aktualiserades flera gånger i
riksdagen, bl. a. i bevillningsutskottet 1945 (nr 55), kort efter krigsslutet i
Europa. Utskottet förordade då en utredning om de former, under vilka
förmögenhetema borde bidra till täckning av under kristiden uppkomna
utgifter. En allmän uppfattning synes enligt lagrådet ha varit, att extraordinära
åtgärder var tillåtna under krisförhållanden.

En engångsskatt på förmögenhet är enligt lagrådet uppenbarligen av
mera känslig natur än en engångsskatt på inkomster. Problemen påverkas
av det sätt på vilket kretsen av skattskyldiga bestäms. En sak är att ta ut en
skatt av i princip sedvanlig generell natur — vilket var frågan under kriget
- en annan sak är att uppge denna generella natur för att i stället mer eller
mindre snävt begränsa kretsen av skattskyldiga. Lagrådet anför att det

KU 1986/87:9 y

11 Riksdagen 1986/87. 4 sami. Nr 9 y

saknas underlag för att beräkna antalet i praktiken skattskyldiga. Än
mindre kan lagrådet överblicka skattens effekter för olika försäkringstagare
och pensionsberättigade.

I fråga om en förmögenhetsskatt uppkommer enligt lagrådet särskilda
problem med hänsyn till föreskriften i 2 kap. 18 § regeringsformen om
expropriation och liknande förfoganden. Den närmare innebörden av begreppet
skatt framgår inte av någon föreskrift i regeringsformen och behandlas
inte närmare i dess förarbeten. Allmänt förtjänar dock enligt
lagrådet erinras om att regeringsformen innebar en slutlig brytning med
den äldre konstitutionella fiktionen att i princip alla skatter beslöts för ett
år i sänder. Även om det står klart att riksdagen alltjämt har befogenhet att
besluta om tidsbegränsning, ligger i nämnda förhållande en faktor som
allmänt manar till försiktighet med engångsskatter. Det måste i vart fall
sägas ligga i regeringsformens konstruktion och anda att beskattningsmakten
inte får genom riktade ingrepp av engångskaraktär mot egendom kringgå
bestämmelsen i 2 kap. 18 §. Diskussionen kring omstridda förslag till
nya eller höjda skatter aktualiserar enligt lagrådet ofta frågan om beskattningsmaktens
gränser, särskilt om gränsen mellan skatt och konfiskation.
Lagrådet anför under åberopande av viss rättslig litteratur att det är helt
klart att det nu aktuella förslaget inte kan sägas innebära en olaga konfiskation.

Beträffande förslagets förenlighet med Europakonventionen anför lagrådet
att det bör uppmärksammas att en utveckling i riktning mot ett starkare
äganderättsskydd har kommit till synes i Europadomstolens avgöranden
under senare år. Det finns emellertid enligt lagrådets bedömning inte
underlag för att påstå att det nu aktuella förslaget skulle strida mot Europakonventionen.

Lagrådet kan emellertid inte bortse från att det aktuella lagförslaget kan
bilda utgångspunkten för en utveckling som skulle kunna ge upphov till rätt
allvarliga betänkligheter med hänsyn till de grunder på vilka regeringsformen
vilar. Förutom till 2 kap. 18 § kan bl. a. hänvisas till att den enskildes
ekonomiska välfärd i 1 kap. 2 § uppställs som ett grundläggande mål för
den offentliga verksamheten. Det är första gången ett förslag framläggs om
en engångsskatt på förmögenhet utan generell natur. En sådan skatt passar
redan i sig mindre väl in i vårt konstitutionella system. Den skulle också
enligt lagrådet kunna ge grund för olika engångsskatter på egendom som
tas ut av snävt begränsade kretsar av skattskyldiga och med högre skattesatser
än den nu aktuella.

Förslaget skulle om det genomförs enligt lagrådets mening skapa ett
olyckligt prejudikat på ett känsligt område, där grundlagsregleringen är
ofullständig och oklar och praxisbildningen därför får en särskild betydelse.
Man bör också särskilt uppmärksamma att landet inte befinner sig i
någon sådan krissituation som t. ex. 2 kap. 10 § regeringsformen talar om.
Resonemanget leder också till att lagrådet ställer sig kritiskt till det sätt på
vilket förslaget har beretts och presenterats i remissen. De vidare konstitutionella
aspekterna har inte beaktats. Det hade varit i hög grad önskvärt
med en diskussion av dem samt ett sedvanligt remissförfarande. Även i
andra avseenden än de konstitutionella kommer för övrigt brister i bered -

KU 1986/87:9 y

ningen till synes. Det är visserligen riktigt att man vid behandlingen av
olika detaljer har kunnat bygga på kommittébetänkandet och remissyttrandena,
men det remitterade förslagets principiella konstruktion är en helt
annan, och effekterna härav har inte blivit belysta på ett tillfredsställande
sätt. Lagrådet har t.ex. påtalat oklarheter om vilka som egentligen kommer
att drabbas av skatten.

Enligt lagrådet framstår förslaget närmast som en improvisation som
tillkommit då ett förslag till en ny permanent skatt förkastats. Det är svårt
att undgå reflexionen att närmare överväganden kunde ha lett till att
väsentligen samma syfte hade vunnits genom en annan konstruktion, som
inte gett anledning till sådana betänkligheter som lagrådet i det föregående
har gett uttryck för. Mot bakgrund av dessa överväganden finner sig
lagrådet böra avstyrka att det remitterade lagförslaget nu genomförs.

Lagrådets yttrande anmäldes vid regeringssammanträde den 31 oktober
1986. Föredragande departementschefen konstaterar till en början att förslaget
enligt lagrådets mening inte kan anses innefatta något åsidosättande
av förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning i 2 kap. 10 § regeringsformen
och att några rättsliga hinder inte föreligger mot att skatten tas ut på
ifrågavarande förmögenhetstillgångar eller hos de enligt förslaget skattskyldiga
institutionerna. Lagrådet finner också betryggande garantier föreligga
för att skatten i slutänden träffar försäkringstagarna enligt objektiva
och rättvisa grunder. Lagrådet framhåller vidare att skatten inte kan sägas
innebära en olaga konfiskation samt gör också den bedömningen att inget
underlag finns för att påstå att förslaget skulle strida mot Europakonventionen.
Från andra utgångspunkter framförs emellertid invändningar som
slutligen leder till att lagrådet anser sig böra avstyrka att förslaget nu
genomförs.

Departementschefen delar lagrådets uppfattning att utvecklingen av en
ändamålsenlig konstitutionell praxis på skattelagstiftningens område är av
utomordentlig vikt. Ansvaret i detta hänseende åvilar riksdag och regering.
De konstitutionella aspekterna måste tillmätas stor betydelse i lagstiftningsarbetet.
Departementschefen har samma mening som lagrådet att
skattesystemet bör baseras på permanenta regler. Att regelsystemet beroende
på den ekonomiska utvecklingen i vissa tider leder till förmåner för
olika grupper och favoriserar vissa typer av kapitalplaceringar och missgynnar
andra får godtas. Ett sådant synsätt begränsar givetvis statsmakternas
möjligheter att genom t. ex. engångsskatter genomföra måhända fördelningspolitiskt
motiverade åtgärder. Att utifrån en sådan grunduppfattning
komma till den slutsatsen att en skatt av engångskaraktär i alla situationer
skulle vara förkastlig synes emellertid vara att gå för långt.

Vidare instämmer departementschefen med lagrådet i att det inte får
förekomma att beskattningsmakten genom riktade ingrepp av engångskaraktär
används för att kringgå regeringsformens bestämmelser om expropriation
och om de enskildas ekonomiska välfärd som mål för den offentliga
verksamheten. Ytterst synes lagrådets avstyrkande enligt departementschefen
grundas på det förhållandet att det i remissen inte förekommer
något uttalande som tar avstånd från en sådan utveckling. Inte minst
mot bakgrund av den uttalade målsättning att främja de enskilda medbor -

KU 1986/87:9 y

garnas trygghet som präglar den nuvarande regeringspolitiken ter sig emel- KU 1986/87:9 y
lertid tanken på en utveckling av detta slag främmande.

Vad gäller beredningen av förslaget medger departementschefen att de
konstitutionella aspekterna kunde ha getts en mera ingående belysning.

Lagrådets yttrande innefattar dock en utförlig diskussion i den delen. Det
har vidare förekommit en mycket omfattande offentlig debatt med konstitutionell
anknytning i anledning av förslaget. Mot den bakgrunden och med
hänsyn till de klarlägganden som gjorts anser departementschefen att
erforderligt underlag föreligger för riksdagens bedömning från konstitutionella
utgångspunkter. Det kan erinras om att realränteskattekommitténs
betänkande innehåller bedömningar av utvecklingen av livförsäkringssparandet,
dess lönsamhet och samspelet mellan skattereglerna och den ekonomiska
utvecklingen inom livförsäkringssektorn. Betänkandet har varit
föremål för en omfattande remissbehandling. De sakförhållanden som
ligger till grund för förslaget om en tillfällig skatt har således enligt departementschefen
belysts på ett ingående sätt genom utredningsarbete och ett
traditionellt remissförfarande.

Departementschefens slutsats var att det till lagrådet remitterade förslaget
borde läggas till grund för lagstiftning. Detta blev också regeringens
beslut som fattades den 31 oktober 1986.

I samband med ärendets beredning i skatteutskottet har en rad hearings
ägt rum med företrädare för bl. a. olika myndigheter, försäkringsinrättningar
och organisationer.

Partimotionen

1 förenämnda partimotion från moderata samlingspartiet, folkpartiet och
centern hemställs att riksdagen avslår propositionen samt som sin mening
ger regeringen till känna vad som i motionen anförs om beredningen av
förslag till riksdagen vilka har stor principiell betydelse.

Motionärerna gör gällande att den föreslagna skatten är att betrakta som
en pensionsskatt, eftersom livförsäkringsbolagen och de övriga institutionerna
inte förvaltar andra tillgångar än pensionsspararnas innestående
medel.

Enligt motionen har regeringens beredning av pensionsskatten skett på
ett sätt som borde vara främmande för den politiska maktutövningen i vårt
land. Förslaget har inte utretts och inte heller remissbehandlats i vederbörlig
ordning. Den enda instans som fått yttra sig är lagrådet som avstyrkt
förslaget. Detta har regeringen inte tagit någon hänsyn till. Bl.a. vilseleder
man riksdagens ledamöter genom att hänvisa till den s.k. Koreaskatten,
som var en skatt på inkomster och inte en förmögenhetsskatt som det nu
gäller. Ett annat anmärkningsvärt förhållande är pensionsskattens konstruktion
som innebär att försäkringsbolagen får en helt ny uppgift, nämligen
att fungera som skattefogdar utan några som helst anvisningar om hur
skatten skall fördelas.

Beträffande ärendets beredning erinrar motionärerna om att den s.k.
realränteskattekommittén avgav sitt betänkande strax före semesterperio- 6

den 1986. Remissinstanserna tvingades inkomma med sina yttranden redan
den 8 september 1986. Med hänsyn till frågans kontroversiella natur får
remisstiden betecknas som mycket kort. Remissinstanserna var i huvudsak
kritiska till förslaget. I stället för att skrinlägga tankarna på en realräntebeskattning
presenterade regeringen ett hastigt improviserat och helt
nytt förslag — en engångsskatt på pensionssparande! — endast fyra dagar
efter det att remisstiden för realränteskattekommitténs förslag gått ut.
Endast lagrådet bereddes tillfälle att yttra sig. Lagrådets avstyrkande blev
offentligt den 31 oktober 1986. Samma dag lät den socialdemokratiska
regeringen meddela att den inte tog någon hänsyn till vad lagrådet sagt.

Förslaget till pensionsskatt innebär enligt motionen ett genombrott för
en ny syn på enskilt ägande. Om riksdagen antar förslaget skulle det enligt
vad lagrådet anför skapas ett olyckligt prejudikat på ett känsligt område,
där grundlagsregleringen är ofullständig och oklar och praxisbildningen
därför får en särskild betydelse. Motionärerna ansluter sig till lagrådets
uppfattning att en skatt på förmögenheter är av mer känslig natur än en
engångsskatt på inkomster. Därtill kan fogas att regeringen på flera håll i
propositionen påpekar att pensionsskatten är en engångsskatt och därför
inte kommer att upprepas. Regeringens uttalande i denna fråga saknar
betydelse, eftersom det är riksdagen som fattar det prejudicerande beslutet.
I propositionen sägs att det kan uppkomma situationer då ingripanden
på skatteområdet av engångsnatur kan framstå som nödvändiga och försvarbara.
Detta innebär att pensionsskatten mycket väl kan komma att
följas av andra skatter av liknande natur.

Enligt motionen förhåller det sig förvisso inte så att pensionssparandet
och avkastningen på detta sparande skall stå utanför de politiska organens
räckvidd. Det är de demokratiskt valda organen, regering och riksdag, som
fastställt de spelregler som hittills gällt och som bl. a. innebär att försäkringstagarna
får betala inkomstskatt på pensionen när den faller ut. Vad
regeringen nu föreslår är att dessa spelregler skall ändras i efterhand.
Regeringens avsaknad av respekt för lagrådets bedömning av pensionsskatten
inger också betänkligheter och oro inför socialdemokraternas
framtida utövande av den politiska makten. Statsministern har i ett uttalande
avfärdat lagrådets ställningstagande med att rådet gjort en politisk
bedömning. Lagrådets uppgifter finns klart definierade i regeringsformen.
Till dessa hör att bedöma ”hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och
rättsordningen i övrigt” samt ”hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens
krav”. Detta är just vad lagrådet har gjort.

Som inledningsvis nämnts avstyrks propositionen i den borgerliga partimotionen.

Konstitutionsutskottets överväganden

I propositionen föreslås att en tillfällig förmögenhetsskatt tas ut på förmögenhet
i livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser.
Som underlag för skatten skall gälla de skattskyldiga institutionernas förmögenhet
den 31 december 1986. Vidare föreslås ett ökat skatteuttag på

KU 1986/87:9 y

den löpande avkastningen på kapitalförsäkringskapital genom viss höjning
av skattesatsen för livförsäkringsbolag och understödsföreningar. Slutligen
föreslås att värdet av kapitalförsäkringar, som inte är rena riskförsäkringar,
skall beskattas vid den årliga förmögenhetstaxeringen. Höjningen
av skatteuttaget och skattskyldigheten till förmögenhetsskatt för kapitalförsäkringar
föreslås gälla fr. o. m. 1988 års taxering.

Inom finansdepartementet har bl.a. utarbetats en särskild lag om den
tillfälliga förmögenhetsskatten, vilken är avsedd att träda i kraft den 23
december 1986. Övriga lagförslag avses träda i kraft den 1 januari 1987.

Som framgått avstyrks propositionen i den borgerliga partimotionen, där
det även begärs ett särskilt tillkännagivande till regeringen om vad som
anförs i motionen om beredningen av förslag till riksdagen vilka har stor
principiell betydelse. Även i motionen av Alf Svensson avstyrks propositionen
av bl. a. konstitutionella skäl.

Konstitutionsutskottet får från de synpunkter utskottet har att beakta
anföra följande.

Beträffande först frågan om förslagets förenlighet med retroaktivitetsförbudet
i 2 kap. 10 § regeringsformen finnér utskottet i likhet med vad
lagrådet konstaterat att förslaget uppfyller grundlagens krav härvidlag.
Detsamma gäller frågan om hur förslaget ställer sig till den s. k. Europakonventionen
och andra svenska fördragsenliga internationella åtaganden.
Lagrådet har bl. a. uttalat att betryggande garantier torde finnas för att
skatten slutligen träffar försäkringstagarna enligt objektiva och rättvisa
grunder. Lagrådet har vidare klart angivit att det aktuella förslaget inte kan
sägas innebära olaga konfiskation.

Utskottet delar lagrådets uppfattning i berörda hänseenden.

I sin anmälan av lagrådets yttrande för regeringen framhåller föredragande
departementschefen att lagrådets avstyrkande av förslaget främst torde
ha sin grund i farhågor om att en lagstiftning på grundval av förslaget skulle
skapa ett olyckligt prejudikat på ett känsligt område där grundlagsregleringen
är ofullständig och oklar och där sålunda utvecklingen av konstitutionell
praxis får särskild betydelse. De delar av lagförslaget som gett
upphov till dessa betänkligheter är dels skattens engångskaraktär, dels att
den inte träffar förmögenheter generellt. Vad lagrådet i förlängningen ser
som en risk med förslaget är att det kan läggas till grund för olika engångsskatter
på egendom, som tas ut av snävt begränsade kretsar av skattskyldiga
och med högre skattesatser än den nu aktuella.

Departementschefen delar uppfattningen att utvecklingen av en ändamålsenlig
konstitutionell praxis på skattelagstiftningens område är av utomordentlig
vikt och att skattesystemet bör baseras på permanenta regler.
Att regelsystemet beroende på den ekonomiska utvecklingen i vissa tider
leder till förmåner för olika grupper och favoriserar vissa typer av kapitalplaceringar
och missgynnar andra får därför enligt departementschefen
godtas. Ett sådant synsätt begränsar givetvis statsmakternas möjligheter
att genom t.ex. engångsskatter genomföra måhända fördelningspolitiskt
motiverade åtgärder. Att utifrån en sådan grunduppfattning komma till den
slutsatsen att en skatt av engångskaraktär i alla situationer skulle vara
förkastlig är emellertid enligt departementschefen att gå för långt. Exempel

KU 1986/87:9 y

på tidigare engångsskatter lämnas i lagrådets yttrande. Bl. a. nämns den
s.k. värnskatten under andra världskriget och den konjunkturskatt som
togs ut på inkomster av rörelse och skogsbruk 1951 mot bakgrund av
Koreakriget. Departementschefen framhåller vidare att den åtskillnad som
görs av lagrådet mellan inkomster och förmögenhetsskatter i många fall är
mindre relevant. Det avgörande för effekterna av en skatt är ofta i stället
hur skattebasen - inkomst eller förmögenhet — bestäms och nivån på
skatteuttaget. Enligt departementschefen bör stor restriktivitet iakttas
oavsett om skatten har formen av en inkomstskatt eller förmögenhetsskatt.

Utskottet, som instämmer i departementschefens uttalanden, vill framhålla
att det inte bör komma i fråga att beskattningsmakten genom riktade
ingrepp av engångsnatur används för att kringgå bestämmelserna i 2 kap.
18 § regeringsformen om expropriation och liknande förfoganden. Det kan
i sammanhanget hänvisas till det grundläggande stadgandet i 1 kap. 2 §
regeringsformen om den enskildes personliga och ekonomiska välfärd som
mål för den offentliga verksamheten. Departementschefen anför att lagrådets
avstyrkande av förslaget ytterst synes grundas på det förhållandet att
det i lagrådsremissen inte förekommer något uttalande som tar avstånd
från en sådan utveckling. I propositionen slår departementschefen fast att
någon risk för en sådan utveckling inte föreligger. Utskottet ställer sig helt
bakom vad departementschefen anfört i detta avseende. Med detta klarläggande
undanröjs de farhågor, som legat bakom lagrådets tveksamhet till
skatten av det skälet att den skulle kunna ses som inledningen till en ny
konstitutionell praxis på skattelagstiftningens område.

Vad slutligen gäller beredningen av förslaget medger departementschefen
att de konstitutionella aspekterna kunde ha getts en mera ingående
belysning. Lagrådets yttrande innefattar dock en utförlig diskussion i den
delen. Det har vidare förekommit en mycket omfattande offentlig debatt
med konstitutionell anknytning med anledning av förslaget. Mot den bakgrunden
och med hänsyn till de klarlägganden som gjorts anser departementschefen
att erforderligt underlag föreligger för riksdagens bedömning
från konstitutionella utgångspunkter. Det kan erinras om att realränteskattekommitténs
betänkande innehåller bedömningar av utvecklingen av livförsäkringssparandet,
dess lönsamhet och samspelet mellan skattereglerna
och den ekonomiska utvecklingen inom livförsäkringssektorn. Betänkandet
har varit föremål för en omfattande remissbehandling. De sakförhållanden
som ligger till grund för förslaget om en tillfällig skatt har enligt
departementschefen belysts på ett ingående sätt genom utredningsarbete
och ett traditionellt remissförfarande.

Utskottet instämmer i de gjorda uttalandena och anser från de synpunkter
utskottet har att företräda förslaget godtagbart. Med det anförda
avstyrker utskottet de motioner i vilka yrkas avslag på propositionen.

Stockholm den 27 november 1986
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson

KU 1986/87:9 y

Närvarande: Olle Svensson (s). Anders Björck (m), Wivi-Anne Cederqvist
(s)*, Kurt Ove Johansson (s), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans
Nyhage (m), Anita Modin (s), Börje Stensson (fp), Gunnar Biörck i
Värmdö (m), Torgny Larsson (s), Bengt Kindbom (c), Nils Berndtson
(vpk), Ingela Mårtensson (fp) och Ove Karlsson (s).

* Ej närvarande vid justeringen.

Avvikande mening

Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Börje Stensson
(fp), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Bengt Kindbom (c) och Ingela Mårtensson
(fp).

Utskottet vill till en början uppehålla sig vid hur förevarande ärende, vilket
onekligen rymmer en rad frågor av stor principiell betydelse från bl.a.
konstitutionella utgångspunkter, har beretts och presenterats för riksdagen.

Den enda instans som har fått yttra sig över det aktuella förslaget till
engångsskatt är lagrådet som i enlighet med stadgandet i 8 kap. 18 §
regeringsformen har att bedöma bl.a. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna
och rättsordningen i övrigt samt hur förslaget förhåller sig till
rättssäkerhetens krav. Lagrådet, som av principiella skäl avstyrker att
förslaget genomförs, är i hög grad kritiskt till det sätt på vilket beredningen
av ärendet skett. Enligt lagrådet har sålunda de vidare konstitutionella
aspekterna ärendet gett upphov till inte beaktats. Det hade varit mycket
önskvärt med en diskussion av dessa frågor samt ett sedvanligt remissförfarande.
Det är enligt lagrådet visserligen riktigt att regeringen vid behandlingen
av olika detaljer har kunnat bygga på realräntekommitténs betänkande
och remissyttrandena över detta, men det aktuella förslagets konstruktion
är en helt annan, och effekterna härav har inte blivit belysta på
ett tillfredsställande sätt. Lagrådet har t. ex. påtalat oklarheter om vilka
som egentligen kommer att drabbas av skatten.

Förslaget framstår närmast som en improvisation, och det är enligt
lagrådet svårt att undgå reflexionen att närmare överväganden kunde ha
lett till att väsentligen samma syfte hade vunnits genom en annan konstruktion,
som inte gett anledning till sådana principiella betänkligheter
som lagrådet gett uttryck för i sitt yttrande.

Även i den gemensamma partimotionen från moderata samlingspartiet,
folkpartiet och centern framförs stark kritik mot beredningsförfarandet.
Enligt motionen har regeringens beredning av ärendet skett på ett sätt som
borde vara främmande för den politiska maktutövningen i vårt land. Någon
som helst hänsyn till lagrådets synpunkter har inte tagits. Tvärtom har
företrädare för regeringen i den allmänna debatten avfärdat lagrådets ställningstagande
med påståendet att lagrådet gjort politiska bedömningar.

Utskottet instämmer i den kritik som sålunda riktats mot ärendets beredning
och kan inte finna annat än att lagrådet på ett grundlagsenlig! sätt
fullgjort sin granskningsskyldighet. I sammanhanget vill utskottet erinra
om det av riksdagen nyligen avgjorda ärendet som gällde antagandet av

KU 1986/87:9 y

förslag till en ny plan- och bygglag. Detta förslag hade varit föremål för en KU 1986/87:9 y

mycket bred remissbehandling. Även i det ärendet förelåg från början ett
avstyrkande lagrådsyttrande som grundades på konstitutionella överväganden.
Under riksdagsbehandlingen hänsköts ärendet bl.a. till konstitutionsutskottet
som förordade vissa ändringar och preciseringar av lagförslaget
och sedan dessa vidtagits förnyad konstitutionell granskning. Så
skedde också, varefter förslaget från konstitutionell synpunkt kunde godtas
av såväl ett enigt lagråd som ett enhälligt konstitutionsutskott.

Utskottet övergår härefter till en bedömning av det nu aktuella förslaget
från de synpunkter utskottet i övrigt har funnit anledning att framföra. I
likhet med lagrådet finner utskottet att förslaget visserligen formellt får
anses uppfylla regeringsformens krav när det gäller förenligheten med
retroaktivitetsförbudet enligt 2 kap. 10 § regeringsformen men att detsamma
står i mindre god överensstämmelse med grunderna för förbudet i
fråga.

Enligt utskottet föreligger särskilda problem med den föreslagna engångsskatten
när det gäller synen på enskilt ägande. Som lagrådet konstaterat
är en engångsskatt på förmögenhet uppenbarligen av mer känslig
natur än en engångsskatt på inkomster. Problemen påverkas av det sätt på
vilket kretsen av skattskyldiga bestäms. En sak är att ta ut en skatt av i
princip sedvanlig generell natur — vilket var frågan beträffande den s.k.
värnskatten under andra världskriget — en annan sak är att uppge denna
generella natur för att i stället mer eller mindre snävt begränsa kretsen av
skattskyldiga. Lagrådet anför att det saknas underlag för att beräkna
antalet i praktiken skattskyldiga. Än mindre kan överblickas skattens
effekter för olika försäkringstagare och pensionsberättigade.

Vid granskningen av lagförslag, som aktualiserar frågan om regeringsformens
utfyllnad med praxis, är det en viktig uppgift för lagrådet att
redovisa sin uppfattning utifrån de synpunkter lagrådet har att företräda.

Det kan enligt lagrådet inte bortses från att det aktuella lagförslaget kan
bilda utgångspunkten för en utveckling som skulle kunna ge upphov till
allvarliga betänkligheter med hänsyn till de grunder på vilka regeringsformen
vilar. Lagrådet hänvisar i sammanhanget till 2 kap. 18 § regeringsformen
om expropriation och liknande förfoganden samt till stadgandet i 1
kap. 2 § regeringsformen om den enskildes personliga och ekonomiska
välfärd som ett grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det är
första gången ett förslag framläggs om en engångsskatt på förmögenhet
utan generell natur. En sådan skatt passar mindre väl in i vårt konstitutionella
system. Den skulle enligt lagrådet kunna ge grund för olika engångsskatter
på egendom som tas ut av snävt begränsade kretsar av skattskyldiga
och med högre skattesatser än den nu aktuella. Förslaget skulle om det
genomförs enligt lagrådets mening skapa ett olyckligt prejudikat på ett
känsligt område, där grundlagsregleringen är ofullständig och oklar och
praxisbildningen därför får en särskild betydelse. Man bör också uppmärksamma,
att landet inte befinner sig i någon sådan krissituation som t. ex. 2
kap. 10 § regeringsformen talarom.

Utskottet instämmer i lagrådets synpunkter och vill i sammanhanget
särskilt peka på uttalandet i propositionen (s. 88) att regeringen tydligen 11

utgår ifrån att även i framtiden kan uppkomma fall av ingripanden av KU 1986/87:9
engångsnatur på skatteområdet. Sammanfattningsvis har utskottet, från de
synpunkter utskottet har att företräda, kommit till den slutsatsen att nu
föreliggande propositionsförslag av konstitutionella skäl inte bör läggas till
grund för beslut i riksdagen. Propositionen bör följaktligen avslås med ett
tillkännagivande till regeringen om vad som anförs i motion 1986/87: Sk 136
om beredningen av förslag till riksdagen vilka har stor principiell betydelse.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986