yttr 1986/87 fiu1y y (Yttrande 1986/87:fiu1y)

Finansutskottets yttrande
1986/87:1 y

om en tillfällig förmögenhetsskatt för
livförsäkringsbolag, m.m. (prop. 1986/87:61) 1986/87-1 y

Till skatteutskottet

Skatteutskottet har den 11 november 1986 begärt yttrande från finansutskottet
över proposition 1986/87:61 om en tillfällig förmögenhetsskatt för
livförsäkringsbolag, m.m. jämte eventuella motioner.

Frågor inom finansutskottets ansvarsområde

Av de områden som tas upp i propositionen och i motionerna 1986/87:Sk 136
(m, fp, c), 1986/87:Skl38 av Alf Svensson (c) och 1986/87:Skl39 (vpk) är det
främst de avsnitt som behandlar motiven för att ta ut en tillfällig förmögenhetsskatt
av livförsäkringsbolag, denna skatts effekter på sparandet och
penning- och kreditmarknaden samt vissa budgettekniska frågor, som har
anknytning till finansutskottets beredningsområde.

I motion Sk 139 anförs att företagens kontoavsättningar till pensioner även
bör omfattas av den föreslagna skatten och att placeringsplikten för
livförsäkringsbolag inte skall upphävas. Även dessa frågor behandlas av
utskottet.

Bakgrund till och motiv för en tillfällig förmögenhetsskatt för
livförsäkringsbolag

I propositionen framhålls att räntenivån kunnat nedbringas som en följd av
att balansproblemen i den svenska ekonomin har minskat. Denna nedgång i
räntenivån har emellertid motsvarats av en ännu kraftigare sänkning av
inflationstakten. Sålunda har inflationen gått ner från 10% år 1982 till
omkring 3 % i år medan de nominella räntorna sänkts från 13% till 9%.

Resultatet har blivit en historiskt sett unikt hög realränta och en återbäringsränta
på försäkringssparande som i reala termer stigit från omkring 1 % år
1981 till 11% i år. Förmögenhetstillväxten i försäkringssparandet har
därigenom kommit upp till en sådan nivå att de förmånliga skatteregler som
gäller ger, enligt föredraganden, ett från fördelningssynpunkt orimligt
resultat.

I motion Skl36 (m, fp, c) anförs att försäkringssparandet givit en hög
avkastning åren 1985 och 1986 men att dessa år föregåtts av en lång period
med mycket låg avkastning. En person som sparat ett årligt lika stort
nominellt belopp sedan år 1970 fram till i dag har haft en årlig real avkastning

på 2,1 %. Eftersom pensionssparandet ofta är bundet i flera decennier finns 1

1 Riksdagen 1986187. 5 samt. Nr 1 y

det emellertid anledning att studera avkastningen över en väsentligt längre
period. En försäkringstagare som i slutet av 1950-talet började spara ett årligt
lika stort belopp har fram till i dag inte kunnat tillgodogöra sig en positiv
avkastning. Motionärerna framhåller även att pensionssparandet i ett
kortare perspektiv inte varit mer gynnat än många andra sparformer. Som
exempel på minst lika gynnat sparande nämns allemansfondsparandet,
riksgäldskontorets s.k. storpremier och de i våras emitterade premieobligationerna.

Vad gäller motivet för att införa en tillfällig förmögenhetsskatt på
livförsäkringsbolag vill utskottet inledningsvis uppmärksamma några av
orsakerna till att realräntan stigit till nuvarande extremt höga nivå och varför
de fördelningspolitiska spänningarna inom många områden är påtagliga.
Denna fråga berörs över huvud taget inte i motion Skl36.

Den svenska ekonomin utvecklades under senare hälften av 1970-talet och
i början av 1980-talet mycket ogynnsamt. Särskilt svag var utvecklingen i
industrin. Produktionen år 1982 var 10% lägre i jämförelse med vad som
uppnåddes år 1974. Det var uppenbart att utvecklingen fört Sverige in i en allt
svårare kris, karakteriserad av ett stort bytesbalansunderskott och ett
budgetunderskott som snabbt närmade sig nivån 100 miljarder kronor.
Inflationen var ca 10 % och oron stor för en kraftig ökning av arbetslösheten.
Denna negativa utveckling förklaras främst av en svag utveckling av
världsekonomin, hög inflation och en arbetslöshet av en omfattning som
efter andra världskriget aldrig tidigare noterats för OECD-området. Men
utvecklingen utomlands kan inte ensam förklara varför den svenska ekonomin
hamnade i efterkrigstidens svåraste kris. Den svenska industriproduktionen
hade under senare delen av 1970-talet och början av 1980-talet haft en
sämre utveckling än i flertalet andra i-länder. Strukturproblemen var
uppenbara. Lönekostnads- och prisstegringstakten låg väsentligt över
OECD-genomsnittet.

Krisläget i ekonomin år 1982 ställde krav på att den nytillträdda regeringen
måste vidta extraordinära åtgärder för att återföra ekonomin till balans. I
oktober 1982 devalverades kronan med inte mindre än 16 %, innebärande att
industrins konkurrensläge i ett slag kraftigt förbättrades. Devalveringen
följdes av en stram budgetbehandling kombinerad med ett statligt investeringsprogram.
Dessa åtgärder tillsammans med en från Sveriges synpunkt
gynnsam internationell utveckling har påtagligt förbättrat läget för den
svenska ekonomin, och obalanserna har därigenom minskat. Krispolitiken
har inneburit, vilket var avsikten, en kraftig förbättring av företagens vinster
i syfte att stimulera till ökade investeringar och en återhållsam löneutveckling
för att dämpa kostnadsstegringarna och undvika att konkurrensläget ånyo
försämrades.

Det är en självklarhet att den nödvändiga krispolitiken har skapat
fördelningspolitiska spänningar. Detta är emellertid en oundviklig följd av
en kraftig devalvering. Strävan att vidmakthålla ett högt vinstläge inom
industrin och begränsa de nominella löneökningarna för att i ett senare skede
möjliggöra reala förbättringar även för löntagarna, har de facto inneburit att
arbetstagarna i förstone fått bära den tyngsta bördan vid restaureringen av
den svenska ekonomin och saneringen av statsfinanserna. Samtidigt kan till

FiU 1986/87:1 y

inte obetydlig del den nuvarande extremt höga realräntan också ses som en
effekt av den förda politiken. Krispolitiken har följaktligen utgjort en av de
viktigare förklaringarna till de unikt höga återbäringsräntorna på försäkringssparande.
Utskottet delar mot denna bakgrund inte det förenklade
synsätt som kommit till uttryck i kritiken mot förslaget att den nuvarande
utvecklingen av återbäringsräntorna kan betraktas som en ”normal” marknadsbestämd
utveckling.

Utskottet vill också i detta sammanhang framhålla den betydelse som
slopandet av placeringsplikten får för försäkringsbolagen.

Livförsäkringsbolagen har hittills varit underkastade placeringsplikt, dvs.
varit ålagda av riksbanken att köpa en viss andel prioriterade stats- och
bostadsobligationer. Detta har, enligt uppgifter som försäkringsbolagen
själva presenterat i bl.a. sina årsredovisningar, medfört att avkastningen på
utlånade pengar blivit lägre än vad den skulle ha blivit om de fått köpa
obligationer fritt.

Riksbanksfullmäktige beslutade den 25 september 1986 att inte begära
förlängt förordnande om placeringsplikt när det nuvarande förordnandet
gick ut den 30 november. Detta innebär att avkastningen på stats- och
bostadsobligationer kommer att öka i takt med att utestående lån räntejusteras,
gamla lån förfaller och omsätts samt nyupplåning sker. Bostadsobligationerna
har femåriga räntejusteringsintervaller. Det leder till att räntorna på
dessa lån kommer att stiga tämligen snabbt.

En kalkyl över vilka effekter detta skulle få för försäkringsbolagen måste
baseras på vissa mycket osäkra antaganden. Det torde likväl stå klart att
effekterna blir betydande. Ett centralt antagande i en sådan kalkyl är hur stor
räntedifferensen kan antas vara mellan prioriterad och oprioriterad ränta.
Under perioden 1984—1986 var räntedifferensen mellan prioriterad statslåneränta
och marknadsränta på statsobligationer 1,35 procentenheter. Under
åren 1984 och 1985 var emellertid skillnaden extremt stor beroende på att
stora förändringar i det korta ränteläget påverkade den då ännu outvecklade
oprioriterade obligationsmarknaden. I takt med att denna obligationsmarknad
utvecklas kan fluktuationerna förväntas minska med följd att räntedifferensen
mellan en hypotetisk prioriterad och oprioriterad ränta kan antas
krympa något.

Om man i en kalkyl utgår från att differensen mellan dessa båda räntor
skulle uppgå till en procentenhet och att placeringen av prioriterade
obligationer, om de funnes kvar, fördelade sig ungefär som under de senaste
åren skulle försäkringsbolagen redan inom några år erhålla en betydande
kompensation för den tillfälliga förmögenhetsskatten. Utskottet vill i detta
sammanhang understryka att även om kalkyler av detta slag måste utgå från
en mängd hypotetiska förutsättningar är det en självklarhet att ett slopande
av placeringsplikten starkt gynnar försäkringsbolagen. Under gynnsamma
omständigheter kan efter ett decennium försäkringsbolagen genom den
slopade placeringsplikten vara helt kompenserade för det aktuella skatteuttaget.

En annan mycket betydelsefull faktor för att kunna bedöma livförsäkringssektorns
förmögenhetstillväxt är utvecklingen av realräntan. Det framhålls i
propositionen att institutioner med en stor andel av sina förmögenheter

FiU 1986/87:1 y

placerade i tillgångar med bunden ränta kommer att kunna tillgodogöra sig
en fortsatt hög avkastning flera år efter en nedgång i det allmänna ränteläget.
Vid en fortsatt låg inflation kan därför sådana placerare redan nu med stor
säkerhet påräkna en mycket god real avkastning åtminstone under återstoden
av 1980-talet, även om nyplaceringsräntan skulle falla.

Mot här angiven bakgrund delar utskottet föredragandens uppfattning att
det är rimligt att påföra livförsäkringskapitalet en tillfällig förmögenhetsskatt.
Utskottet vill, liksom föredraganden, emellertid tillägga att den
långtgående återhållsamhet som tidigare varit rådande när det gäller skatter
av engångsnatur måste upprätthållas.

Den tillfälliga förmögenhetsskatten och sparandet

Livförsäkringssparandet är ett långsiktigt inriktat sparande som är önskvärt
ur samhällelig synpunkt och som därför av tradition givits en förmånlig
skattemässig behandling. Att man nu, i enlighet med propositionens förslag,
går in och med en tillfällig skatt reducerar en förmögenhetstillväxt inom
försäkringssektorn som saknar motstycke innebär inget avsteg från denna
linje. Det föreslagna skatteuttaget på 7 % motsvarar omkring halva återbäringsräntan
för livförsäkringsbolagen för ett enda år. Denna ränta kan
nämligen för år 1986 beräknas uppgå till i genomsnitt 14%, och för år 1987
kommer den att ligga på lägst denna nivå. Aven med hänsyn tagen till den
föreslagna skatten kommer således livförsäkringssparandet att vara en
mycket förmånlig sparform.

Eftersom försäkringssparandet är långsiktigt till sin karaktär är det under
normala betingelser önskvärt att de som väljer denna sparform kan påräkna
stabila beskattningsregler. Sett utifrån detta perspektiv är en förmögenhetsskatt
som är tillfällig att föredra. En skatt av engångsnatur gör att ingen
osäkerhet om framtida skatteuttag behöver uppkomma hos försäkringsspararna.

Det är självklart svårt att i nuvarande läge göra en mer precis bedömning
av hur den föreslagna skatten kommer att påverka sparbeteendet. Sannolikt
kommer effekterna på sparbeteendet att vara negligerbara. Försäkringssparandet
kommer även framgent att vara gynnat. Eftersom det endast är fråga
om en temporär skatt finns det enligt utskottets mening inte anledning att tro
att den, såsom förutsägs i motion Skl36, kan leda till att det kortsiktiga
sparandet ökar på bekostnad av det långsiktiga försäkringssparandet. De
uppgifter om antalet tecknade pensionsförsäkringar för år 1986 som lämnats
av försäkringsbolagens företrädare vid hearings med berörda utskott vittnar
inte om att någon sådan överströmning ägt rum.

Effekter på penning- och kreditmarknaden

De penning- och kreditmarknadsmässiga konsekvenserna av den tillfälliga
förmögenhetsskatten torde bli relativt okomplicerade. Statens upplåningsbehov
via riksgäldskontoret blir i motsvarande grad lägre samtidigt som
försäkringsbolagens placeringskapacitet blir i motsvarande grad mindre.
Därmed kan effekterna på räntenivån antas bli relativt små.

Inte heller torde skatten innebära någon större likviditetsmässig påfrest -

FiU 1986/87:1 y

ning för försäkringsbolagen. Skatten skall betalas in vid tre olika tillfällen
under år 1987. Med tanke på de stora premieinbetalningar som görs till
försäkringsbolagen under året torde skatten kunna betalas utan att försäkringsbolagens
obligationsinnehav behöver säljas ut på marknaden och
därmed påverka kursutvecklingen.

Övriga motionsyrkanden

I motion Skl39 (vpk) krävs att placeringsplikten för livförsäkringsbolag bör
behållas.

Placeringsplikten är ett kreditpolitiskt instrument som regleras i lagen
(1974:922) om kreditpolitiska medel. Utskottet har nyligen i ett betänkande
(FiU 1986/87:7) tillstyrkt att giltighetstiden för denna lag förlängs med tre år
t.o.m. utgången av år 1989. Därigenom ges regeringen befogenhet att på
framställning från riksbanksfullmäktige förordna att riksbanken får använda
ett eller flera av de kreditpolitiska medel som behandlas i lagen. Förutsättningen
för ett sådant förordnande är att det behövs för att uppnå de mål som
har fastställts för riksbankens penningpolitiska verksamhet.

Det ankommer således på riksbanksfullmäktige att bedöma huruvida
placeringsplikt bör tillämpas eller ej. Som utskottet redovisat har riksbanksfullmäktige
beslutat att inte begära förlängt förordnande om placeringsplikt
efter den 30 november 1986. Utskottet har inte anledning att göra någon
annan bedömning än riksbanksfullmäktige och avstyrker därför bifall till
motion Skl39 yrkande 3.

I motion Skl39 föreslås även att de företag som gjort kontoavsättningar för
pensioner skall omfattas av den tillfälliga förmögenhetsskatten. Motiveringen
för detta är att man därigenom undviker att de företag som fonderar
pensionsmedel för sina anställda i särskilda stiftelser skall erlägga skatt
medan de företag som gör kontoavsättningar för pensioner undgår beskattning.

Som framhålls i propositionen kan det ifrågasättas om inte de medel som
avsätts till pensioner inom företagen åtminstone på lång sikt ger en lika god
avkastning som andra former av pensionssparande. Det är dock inte givet att
den höga räntenivån under 1980-talet och uppgången i aktiekurserna under
samma tid har gynnat pensionssparandet inom företagen i lika hög grad som
det institutionella sparandet och sparandet inom pensionsstiftelser. Utskottet
delar uppfattningen att detta talar för att kontoavsättningar inte skall
omfattas av skatten. Utskottet avstyrker således, från de utgångspunkter
som utskottet har att beakta, motion Skl39 yrkande 2.

Vad beträffar frågan om konkurrensneutralitet vill finansutskottet upprepa
vad utskottet tidigare-med riksdagens godkännande uttalat vid behandlingen
av förslagen om löntagarfonder (FiU 1983/84:20) och om inbetalningar
på likviditetskonton (FiU 1983/84:45, FiU 1984/85:30), nämligen att
åtgärder riktade mot företagen bör utformas på ett konkurrensneutralt sätt.

FiU 1986/87:1 y

Budgetmässiga konsekvenser

FiU 1986/87:1 y

Enligt bedömningar i propositionen kommer skattebasen för den tillfälliga
förmögenhetsskatten att uppgå till omkring 220 miljarder kronor. Skatteintäkterna
skulle därmed bli ca 15 miljarder kronor. Värderingen av förmögenheten
skall emellertid göras utifrån förhållandena den 31 december 1986.
Med tanke på osäkerheten om aktiekursutveckling och fastighetspriser
måste beloppen anses som ungefärliga. Enligt uppgifter som lämnats av
representanter för försäkringsbolagen vid hearings inför de berörda utskotten
kan skatten förväntas uppgå till närmare 20 miljarder kronor.

Eftersom skatten är en engångsskatt blir den långsiktiga effekten på
statsfinanserna endast att det statliga upplåningsbehovet temporärt blir
mindre, och på längre sikt blir därmed de årliga kostnaderna för statsskuldräntor
lägre än de annars skulle ha varit. Om låneräntan antas vara 10 % blir
den årliga utgiftsminskningen 1,5—2 miljarder kronor. Härtill kommer
intäkterna till följd av den föreslagna höjda ränteskatten, som väntas uppgå
till ca 400 milj. kr. per år.

Enligt propositionen skall inkomsterna av den tillfälliga förmögenhetsskatten
tillföras en särskild inkomsttitel benämnd Tillfällig förmögenhetsskatt
för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser. De
influtna medlen skall av riksskatteverket överföras till riksgäldskontoret i
syfte att minska statsskulden.

Utskottet tolkar den föreslagna ordningen så att omföringen avses ske
direkt från inkomsttiteln, såsom för närvarande sker med vissa specialdestinerade
arbetsgivaravgifter. Det skulle innebära att nettoinkomsten på titeln
vid redovisningsårets slut skulle vara i princip noll. Därmed kommer varken
de totala statsinkomsterna eller budgetsaldot att påverkas av inkomsterna av
den tillfälliga förmögenhetsskatten. Med hänsyn till skattens engångskaraktär
och stora omfattning kan ett sådant förfaringssätt godtas. En redovisning
mot budgeten och budgetsaldot skulle kunna leda till att felaktiga slutsater
drogs om skattens varaktiga effekter på budgetsaldot. Utskottet tillstyrker
därför från sina utgångspunkter den föreslagna ordningen. Det bör dock av
budgetredovisningen — i not eller på annat sätt - framgå hur stora
inkomsterna av skatten är.

Sammanfattningsvis anser utskottet att starka skäl talar för att införa en
tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolagen. De senaste årens
ekonomiska politik har varit inriktad på att minska obalanserna i den svenska
ekonomin. Det har lett till att utrymmet för standardförbättringar varit
mycket begränsat. Stora grupper i samhället har under dessa år genom olika
slag av uppoffringar bidragit till att minska eller eliminera dessa obalanser.
Detta har kunnat ske samtidigt som arbetslösheten har sjunkit och inflationstakten
avtagit.

Ett resultat av den framgångsrika politiken är att realräntan stigit kraftigt.
Realräntan har tidigare inte varit ens i närheten av dagens nivå. Detta har
inneburit att avkastningen på försäkringssparandet stigit markant. Den
snabba reala tillväxten i försäkringsbolagens återbäringsräntor står i bjärt
kontrast till den återhållsamma utvecklingen av reallönerna.

Härtill kommer att försäkringssparandet och hela livförsäkringssektorn

ges en förmånlig skattemässig behandling. Skälet härtill är att ett långsiktigt
sparande är samhällsekonomiskt önskvärt. Det måste dock konstateras att
den förmögenhetstillväxt som ägt rum de senaste åren går långt utöver vad
som kan innefattas i normala fluktuationer inom ett långsiktigt sparande.
Denna kraftiga lönsamhetsökning hos livförsäkringsbolagen har skapat
fördelningspolitiska spänningar, inte minst beroende på att den härstammar
från räntebetalningar på statsskulden. Som påpekas i propositionen måste
dessa räntebetalningar finansieras antingen genom höjda skatter eller genom
neddragning av utgifter för andra ändamål samtidigt som återhållsamhet i
löneökningar och offentliga utgifter utgör centrala inslag i den ekonomiska
politiken.

Utskottet vill vad gäller den framtida utvecklingen dessutom framhålla att
de senaste årens höga realräntor kommer att få en bestående positiv inverkan
på försäkringsbolagens avkastning under de närmaste åren vid en fortsatt låg
inflation. Härtill kommer effekterna av den slopade placeringsplikten.

Förslagets utformning föranleder från de utgångspunkter utskottet har att
anföra inte någon erinran. En tillfällig skatt skapar inte osäkerhet inför
framtiden beträffande skatteuttagets storlek på försäkringssparandet och
kan därför inte antas få några långsiktigt negativa effekter på hushållens
sparande.

Utskottet anser med det anförda från de utgångspunkter finansutskottet
har att beakta att motionerna Skl36, Skl38 och Skl39 i här behandlade delar
bör avstyrkas av skatteutskottet.

Förslaget i propositionen om en särskild inkomsttitel för den tillfälliga
förmögenhetsskatten föranleder inte någon erinran från utskottets sida.

Stockholm den 2 december 1986
På finansutskottets vägnar

Arne Gadd

Närvarande: Arne Gadd (s), Anne Wibble (fp), Roland Sundgren (s), Lars
Tobisson (m), Nils G. Åsling (c), Bo Södersten (s), Rune Rydén (m), Iris
Mårtensson (s), Lisbet Calner (s), Lars De Geer (fp), Filip Fridolfsson (m),
Arne Andersson i Gamleby (s), Hans Petersson i Hallstahammar (vpk),
Hans-Eric Andersson (s) och Rolf Kenneryd (c).

Avvikande meningar

1. Anne Wibble (fp), Lars Tobisson (m), Nils G. Åsling (c), Rune Rydén
(m), Lars De Geer (fp), Filip Fridolfsson (m) och Rolf Kenneryd (c) anser att
utskottets yttrande som på s. 1 börjar med ”Av de områden” och på s. 7 slutar
med ”utskottets sida” bort ha följande lydelse:

Utskottet behandlar i detta yttrande motiven för att ta ut en tillfällig
förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag samt den föreslagna skattens

FiU 1986/87:1 y

effekter på sparande och pensioner. Vidare behandlas yrkande 2 i motion
1986/87:Skl39 om kontoavsättningar till pensioner i företagen och yrkande 3
i samma motion om placeringsplikt för försäkringsbolag.

Utskottet vill inledningsvis ta upp frågan om skattens benämning.
Livförsäkringsbolagen och övriga institutioner som berörs av förslaget har
inga egna tillgångar utan förvaltar enbart pensionsspararnas innestående
medel. Den föreslagna engångsskatten är därför en pensionsskatt. Utskottet
använder därför i yttrandet denna benämning.

Anförda motiv för pensionsskatten

I propositionen anförs att förmögenhetstillväxten inom livförsäkringssektorn
för närvarande är på en sådan nivå att de förmånliga skatteregler som gäller
ger ett från fördelningspolitiska utgångspunkter orimligt resultat.

Det är riktigt att försäkringssparandet givit en hög avkastning under åren
1985 och 1986. Men utskottet vill understryka att försäkringssparandet är
långsiktigt och att två enstaka år inte kan ses isolerade. Dessa två goda år har
föregåtts av en lång period med låg avkastning. Ett av skälen till den dåliga
avkastningen har varit att försäkringstagarna burit en del av bördan för att
förbättra situationen i svensk ekonomi. De negativa realräntorna under flera
år under 1970-talet var ogynnsamma för allt sparande. Härtill kommer att
försäkringsbolagen tvingades placera en stor del av försäkringssparandet i
lågförräntande stats- och bostadsobligationer.

Av statistik som presenterades i realränteskattekommitténs betänkande
(Ds Fi 1986:18) framgår att den som satsade 100 kr. i en pensionsförsäkring
(engångspremie) år 1970 fram till år 1986 har tjänat 11 kr. räknat i samma
penningvärde. Detta motsvarar en årlig real avkastning på endast 0,6 %. Av
statistik från samma källa framgår att den som sparat ett årligt lika stort
nominellt belopp i pensionsförsäkring sedan 1970 fram till i dag har haft årlig
real avkastning på 2,1 %. Inte heller om avkastningen beräknas på detta sätt
framstår försäkringssparandet som så särskilt gynnat sett i ett längre
perspektiv.

Eftersom pensionssparandet ofta är bundet i flera decennier finns, sorn
anförs i motion Skl36, anledning att studera avkastningen ännu längre
tillbaka i tiden än vad som görs i realränteskattekommitténs betänkande.
Sådan statistik presenteras i ett remissyttrande från Svenska Försäkringsbolags
Riksförbund. En försäkringstagare som t.ex. år 1957 började spara ett
årligt lika stort belopp har fram till i dag förlorat 0,2 % årligen räknat i
oförändrat penningvärde.

Även i ett kortare perspektiv förefaller pensionssparandet inte vara
särskilt gynnat jämfört med andra sparformer.

Under åren 1985 och 1986 var den s.k. återbäringsräntan (nominellt) för
pensionssparandet totalt ungefär 30%.

Men bara sedan våren 1986 och fram till i dag, dvs. på mindre än ett år, har
värdet på den s.k. storpremien, som riksgäldskontoret emitterade, ökat med
mer än 30 %. Samma värdeutveckling har de övriga premieobligationer visat
som riksgäldskontoret också emitterade i våras.

Den genomsnittliga kursnivån på Stockholms fondbörs har bara i år ökat

FiU 1986/87:1 y

med 60%. Därför kan också den som sparat i allemansfondssparandet eller
direkt i börsaktier ha erhållit en bättre utveckling enbart under år 1986 än den
som sparat i en pensionsförsäkring under både år 1985 och år 1986.

Enligt utskottets mening är det således fel att påstå att pensionssparandet
skulle vara särskilt gynnat.

Utskottet vill härutöver erinra om vad SPP i flera sammanhang anfört
beträffande sambandet mellan den ovanligt stora avkastningsökningen på
försäkringssparandet under senare år och pensionerna i det kollektiva
pensionssparandet. För löntagarnas pensioner gäller, i motsats till individualpensionerna,
att ökningen inte kan överskrida höjningen av konsumentprisindex
under en tolvmånadersperiod. Syftet är att löntagarpensionärerna
skall om möjligt ha en bibehållen köpkraft. Detta överensstämmer med
tankegången bakom ATP. Detta innebär således att löntagarna inte ”erhåller
en real förmögenhetstillväxt på en nivå långt utöver vad som i modern tid
förekommit”.

Utskottet konstaterar i likhet med vad som anförts från SPP att det inte
finns något samband mellan de angivna motiven för pensionsskatten och den
verklighet som löntagarna upplever vad beträffar sina pensionsförmåner.

I propositionen anförs vidare att syftet med pensionsskatten är att sanera
statsfinanserna och förbättra den ekonomiska situationen för de sämst ställda
pensionärerna. Det anförs bl.a. att genom en tillfällig förmögenhetsskatt får
den sektor som gynnas särskilt starkt av den framgångsrika inflationsbekämpningen
bidra till en sanering av statsfinanserna. Det hävdas vidare att
skatten kommer att skapa utrymme för förbättringar för de sämst ställda
pensionärerna. Intäkterna från pensionsskatten skall användas för att betala
av på statsskulden. Den minskade räntebörda för staten som blir följden
härav skall enligt regeringsdeklarationen oavkortat användas för att finansiera
åtgärder till förmån för de sämst ställda pensionärerna.

Det bör också noteras att om hela beloppet, 1500 milj. kr., används för nya
offentliga utgifter sker ingen ”sanering” av statsfinanserna.

Pensionsskatten kan således inte både motiveras av ett behov av att
”sanera” statsfinanserna och samtidigt ”oavkortat” användas för att finansiera
åtgärder för de sämst ställda pensionärerna. Antingen gäller det ena
eller det andra, men båda motiven kan inte gälla samtidigt.

Effekter på sparandet

Sparandet i Sverige har fallit trendmässigt under ca 25 år. Det totala
sparandet hade fram till år 1984 fallit med nästan 10 procentenheter till en
nivå som ligger strax ovanför kapitalförslitningen. Även andra industriländer
har haft en viss sparandenedgång men inte alls av samma omfattning som
Sverige. Sparandeminskningen har varit särskilt påtaglig i länder som
Sverige, Belgien och Danmark, vilket belyser sambandet mellan en låg
sparkvot och ekonomiska problem. Att en krisdrabbad ekonomi kan hålla
uppe sitt sparande visar emellertid exemplet Nederländerna.

Hushållssparande! i Sverige har minskat kraftigt under senare år. Under
senare delen av 1970-talet uppgick hushållssparande! i procent av disponibel
inkomst, den s.k. sparkvoten, till ca 4%, vilket internationellt sett var en

FiU 1986/87:1 y

mycket låg siffra. Ändå har hushållssparande! under 1980-talet fallit
ytterligare. Sparkvoten är nu negativ. Det innebär att hushållen lånar och tar
av sina sparmedel för att hålla uppe konsumtionen, vilket tidigare aldrig
hänt.

Den av regeringen föreslagna pensionsskatten innebär att mellan 15 och 20
miljarder kronor av enskilt sparande överförs till den offentliga sektorn och
där används för att amortera statsskulden. Någon direkt effekt uppstår med
anledning därav inte på det totala sparandet. Men genom att avkastningen på
sparmedlen kommer att användas för nya offentliga utgifter och inte som
hittills gottskrivas spararnas pensionskonton försämras det totala sparandet
med i storleksordningen 1,5 miljarder. Den konsumtionsmöjlighet som
morgondagens pensionärer skulle ha erhållit tas nu ut i förskott.

Pensionsskatten skapar osäkerhet för framtiden. Eftersom pensionssparande
är långsiktigt kan det sägas vara särskilt samhällsnyttigt. Det är också
bundet, och ett långsiktigt bundet sparande förutsätter stabila regler. Den
som sparar till sin pension måste kunna lita på att han får behålla
sparkapitalet - annars faller hela grunden för sparandet. Om pensionsskatten
införs, löper de som binder sig för ett långsiktigt sparande en risk att även
i framtiden utsättas för denna typ av skatt. Pensionsskatten leder till att
människor i större utsträckning kommer att gardera sig mot statsmakternas
agerande, vilket innebär att de kan komma att övergå till mer kortsiktigt
sparande eller rent av till ökad konsumtion. Mot bakgrund av vad som ovan
sagts beträffande det totala sparandet skulle en sådan utveckling vara
olycklig. I en situation där sparande borde premieras föreslår regeringen att
sparandet i stället skall bestraffas.

Utskottet gör därför bedömningen att ett genomförande av förslaget
sannolikt leder till en svagare utveckling av det långsiktigt bundna och
samhällsnyttiga sparande som pensionssparandet utgör, främst genom den
osäkerhet som skapas.

I propositionen finns ingen analys över hur skatten drabbar de ungefär en
miljon individuella pensionsspararna, vilket är en påtaglig brist. En sådan
analys skulle ha visat om de individuella pensionsspararna också har andra
typer av pensioner som t.ex. ATP eller ej.

Småföretagare är i stor utsträckning hänvisade till privata pensionssystem.
Många av dem kan inte ta ut marknadsmässiga löner från sina företag.
Därmed går de också miste om ATP-grundande poäng.

Kvinnor har också ofta låg ATP-poäng och har därför många gånger valt
att komplettera sitt pensionsskydd med en individuell pensionsförsäkring.
De drabbas därför hårt av skatten.

Det finns heller inte utrett eller belyst hur skatten ekonomiskt påverkar
pensionerna.

Huruvida pensionssparare är personer som har höga eller låga inkomster
finns heller inte redovisat i propositionen. Av riksrevisionsverkets taxeringsstatistiska
undersökningar för inkomståret 1984 framgår emellertid att 30 %
av dem som gjorde avdrag för avgifter för pensionsförsäkringar hade mindre
än 100000 kr. i bruttoinkomst. Drygt 60 % tjänade mindre än 150000 kr. och
nästan 80 % tjänade mindre än 200 000 kr. Slutsatsen är således att de privata
pensionsspararna i huvudsak är människor i vanliga inkomstlägen.

FiU 1986/87:1 y

Det avtalsbestämda pensionssparandet berör ungefär tre miljoner försäkringstagare
- vanliga arbetare och tjänstemän.

SPP är den institution som förvaltar och ansvarar för avtalspensioner för
ungefär en miljon privatanställda tjänstemän genom det s.k. ITP-systemet.
ITP-systemet kräver minst 3,5 % realavkastning per år för att värdesäkringen
av de utbetalda tilläggspensionerna skall kunna säkras. Om SPP endast
lyckas nå en lägre realavkastning i det långa loppet, kan inte full värdesäkring
ges. Detta gäller under förutsättning att arbetsgivarna inte frivilligt betalar in
mer pengar till SPP. Sådana frivilliga medgivanden från arbetsgivarna skulle i
motsvarande mån minska löneutrymmet. Uttalanden från såväl SAF som
TCO visar att de motsätter sig att pensionsskatten räknas av från löneutrymmet.
Därmed kommer avtalspensionerna också att beröras av pensionsskatten.

Det är självfallet så att staten inte kan dra in 6-8 miljarder kronor från SPP
utan att detta får någon effekt på de utbetalda pensionerna eller på
löneutrymmet. Någonstans måste pengarna tas.

Utskottet måste vidare konstatera att när det gäller avtalspensionerna slår
pensionsskatten mycket orättvist. Genom att företag kan förvalta pensionsmedlen
på skilda sätt drabbas sparbeloppen olika av pensionsskatten. De
företag som själva förvaltar pensionsmedlen drabbas inte alls medan de
företag som anförtrott denna uppgift åt t.ex. SPP eller annan institution
drabbas fullt ut.

Utskottet anser sammanfattningsvis att de motiv som anförs för att
genomföra förslaget om pensionsskatt inte kan godtas. Vidare är effekterna
av förslaget oacceptabla. Pensionsskatten riskerar att minska det totala
sparandet i Sverige trots att sparandet skulle behöva öka. Den ökar
osäkerheten hos hushållen, vilket påverkar sparbeteendet negativt. Pensionsskatten
påverkar både de individuella och de avtalsbestämda pensionerna.
Den drabbar de avtalsbestämda pensionerna för privatanställda men inte
för offentliganställda. Skatten slår orättvist genom att den drabbar enbart
försäkringsspararna inom SPP eller hos andra försäkringsinstitutioner och
inte dem vars pensionsmedel förvaltas av det egna företaget.

Utskottet anser således, från de utgångspunkter finansutskottet har att
beakta, att förslaget i propositionen bör avstyrkas av skatteutskottet.
Motionerna Skl36 och Skl38 bör således i här berörda delar tillstyrkas av
skatteutskottet.

Utskottet vill avslutningsvis ta upp två yrkanden i motion Skl39 (vpk). I
yrkande 3 krävs att placeringsplikten för livförsäkringsbolag skall behållas.

Placeringsplikten är ett kreditpolitiskt medel som regleras i lagen
(1974:922) om kreditpolitiska medel. Utskottsmajoriteten har nyligen i ett
betänkande (FiU 1986/87:7) tillstyrkt att giltighetstiden för denna lag
förlängs med tre år t.o.m. utgången av år 1989. Därigenom ges regeringen
befogenhet att på framställning från riksbanksfullmäktige, men utan ytterligare
godkännande från riksdagen, förordna att riksbanken får använda ett
eller flera av de kreditpolitiska medel som regleras i lagen.

Riksbanksfullmäktige har beslutat att inte begära förlängt förordnande om
placeringsplikt efter den 30 november 1986. Utskottet anser att detta beslut

FiU 1986/87:1 y

är riktigt. Därigenom upphör utgivningen av obligationer med konstlat låg
ränta och förutsättningar skapas för en fungerade långsiktig obligationsmarknad.
Utskottet delar således inte uppfattningen i motion Skl39 att
placeringsplikten bör förlängas utan anser att motionen bör avstyrkas.

Det bör enligt utskottet uppmärksammas att placeringsplikten genom
riksbanksfullmäktiges beslut inte är helt avskaffad som kreditpolitiskt
instrument. Placeringsplikten kan, i och med att giltighetstiden för lagen om
kreditpolitiska medel förlängts, återinföras när som helst av regeringen utan
att riksdagen behöver höras. Det skulle således kunna innebära att livförsäkringsbolagen,
utöver förslaget om pensionsskatt, när som helst kan drabbas
av ytterligare restriktioner som drastiskt skulle kunna reducera avkastningen
på livförsäkringsspararnas kapital.

I motion Skl39 föreslås att även de företag som gjort kontoavsättningar för
pensioner skall omfattas av pensionsskatten. Motiveringen för detta är att
man därigenom undviker att de företag som fonderar pensionsmedel för sina
anställda i särskilda stiftelser skall erlägga skatt medan de företag som gör
kontoavsättningar för pensioner undgår beskattning.

Utskottet anser i enlighet med vad som tidigare anförts att enklaste sättet
att skapa rättvisa mellan de olika formerna för pensionssparande är att avstå
från att införa en pensionsskatt. Motionens yrkande bör således avstyrkas.

2. Hans Petersson i Hallstahammar (vpk) anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 2 börjar med ”Det är” och på s. 3
slutar med ”marknadsbestämd utveckling” bort ha följande lydelse:

Även om det år 1982 var nödvändigt för den socialdemokratiska regeringen
att vidta åtgärder för att rätta till den kaotiska ekonomiska situation som
var ett resultat av de borgerliga regeringsåren, måste utskottet konstatera att
dessa åtgärder skapade delvis onödiga och mycket svåra fördelningspolitiska
spänningar. Det blev främst de arbetslösa, de lågavlönade och barnfamiljer
med låga inkomster eller medelinkomster, som fick bära bördan av
restaureringen av den svenska ekonomin. Devalveringen och åtföljande
budgetåtstramning medförde en gigantisk omfördelning av inkomster och
förmögenheter till förmån för de redan välsituerade grupperna i samhället.
De motåtgärder som vidtogs i form av försiktig höjning av förmögenhetsskatten,
omsättningsskatt på aktier och minskade förmåner för högavlönade med
aktiefondssparande var helt otillräckliga.

Mot här angiven bakgrund måste, enligt utskottets mening, en omfördelning
av nuvarande förmögenhetstillgångar komma till stånd. De i propositionen
föreslagna skatterna är därför välmotiverade. Såsom framhålls i motion
Skl39 (vpk) kan emellertid den föreslagna tillfälliga förmögenhetsskatten
inte på något sätt ersätta ett införande av realränteskatten. I likhet med
motionärerna anser utskottet att ett förslag om realränteskatt bör läggas fram
under år 1987.

Under 1980-talet har kapitalförsäkringarna ökat kraftigt. Orsakerna till
detta är flera. Inte minst har de skattemässiga fördelarna bidragit till detta.

FiU 1986/87:1 y

Den i dag extrema avkastningen på detta sparande tillsammans med de
skattemässiga fördelarna har gett stora förmåner för dem som valt att
”spara” på detta sätt. De med stora förmögenheter har funnit att en del av
förmögenhetstillväxten har gått att ”gömma” i kapitalförsäkringar. Dessa
har ingått som en ingrediens i ett större skatteplaneringssammanhang.
Utskottet kan inte godta, vilket hävdas i motion Skl36 (m, fp, c), att
marknadens funktionssätt och gällande spelregler - till stor del bestämda av
den förda ekonomiska politiken — skall få legitimera denna förmögenhetsbildning
och dess fördelning. Ej heller kan ett krav på ”fasta spelregler” tas
som intäkt för att avstå från att föra en aktiv fördelningspolitik.

dels den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ”Mot här” och
slutar med ”måste upprätthållas” bort ha följande lydelse:

Från de utgångspunkter finansutskottet har att beakta anser utskottet att
motion Skl39 bör tillstyrkas medan motionerna Skl38 och Skl36 i här
behandlade delar bör avstyrkas av skatteutskottet. Med hänvisning till den
pågående debatten om den tillfälliga förmögenhetsskatten vill utskottet i
detta sammanhang framhålla att skatter av engångsnatur även fortsättningsvis
bör utnyttjas som ekonomiskt-politiskt medel då stora orättvisor råder vid
fördelningen av inkomster och förmögenheter. Det är vidare en självklarhet
att det kan uppkomma situationer då ingripanden på skatteområdet av
engångsnatur är både nödvändiga och försvarbara.

dels den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ”Eftersom
försäkringssparande!” och slutar med ”hos försäkringsspararna” bort utgå.

dels den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med ”1 motion Skl39
(vpk)” och slutar med ”konkurrensneutralt sätt” bort ha följande lydelse:

Vad gäller övriga frågor inom finansutskottets ansvarsområde vill utskottet
anföra följande:

I motion Skl39 (vpk) yrkande 3 krävs att placeringsplikten för livförsäkringsbolag
skall behållas.

Ett upphävande av placeringsplikten innebär att försäkringsbolagen efter
eget gottfinnande kan placera sparandet i aktier som för närvarande ger
väsentligt högre avkastning. Som utskottet tidigare framhållit i detta yttrande
kommer det som ”går förlorat” genom engångsskatten att tas tillbaka genom
slopad placeringsplikt. De motiv som gäller för ett införande av engångsskatten
måste enligt utskottets mening i konsekvensens namn också gälla för ett
bibehållande av placeringsplikten.

Utskottet vill i detta sammanhang också framhålla att det är oacceptabelt
att en ”värdesäkring” av de kollektiva pensionerna i allt större utsträckning
bygger på en förväntad förmögenhetsutveckling och avkastning på börsen.

FiU 1986/87:1 y

Det nu föreslagna slopandet av placeringsplikten kommer, om det genomförs,
att öka inslaget av sådana placeringar.

Utskottet anser att skatteutskottet bör tillstyrka motion Skl39 yrkande 3.

I motion Skl39 yrkande 2 föreslås att de företag som gjort kontoavsättningar
för pensioner skall falla inom ramen för engångsskatten. Motiveringen för
detta är att man därigenom undviker att de företag som fonderar pensionsmedel
för sina anställda i särskilda stiftelser skall erlägga skatt medan de
företag som gör kontoavsättningar för pensioner undgår beskattning.

Utskottet delar uppfattningen att det från rättvisesynpunkt inte är rimligt
att de nämnda stiftelserna skall omfattas av engångsskatten medan motsatsen
gäller för företagens kontoavsättningar. Utskottet är därför av samma
mening som motionärerna att dessa kontoavsättningar skall falla inom ramen
för engångsskatten på samma sätt som de innefattas i realränteskatteutredningens
förslag. Mot här angiven bakgrund bör skatteutskottet även
tillstyrka yrkande 2 i motion Skl39.

dels den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med ”Sammanfattningsvis
anser” och på s. 7 slutar med ”av skatteutskottet” bort utgå.

FiU 1986/87:1 y