yttr 1985/86 ku8y y (Yttrande 1985/86:ku8y)

Konstitutionsutskottets yttrande
1985/86:8 y

om förslaget till en ny plan- och bygglag, m. m. (prop.
1985/86:1 och prop. 1984/85:207 samt motioner)

1985/86:8 y

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att avge yttrande
över dels proposition 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag (PBL)
och proposition 1984/85:207 om en försöksverksamhet med förenklade
regler om byggnadslov m. m. samt de motioner som väckts med anledning av
propositionerna, dels ett antal motioner rörande en reformerad byggnadslagstiftning
som väckts under den allmänna motionstiden 1985.

Konstitutionsutskottet begränsar i huvudsak sitt yttrande till att avse de
delar av de framlagda förslagen som rör kommunernas befogenheter att fatta
beslut om markanvändning och bebyggelse.

Lagrådet har i sitt yttrande över lagrådsremissen till PBL ifrågasatt om inte
kommunernas kompetens enligt PBL är av den arten att den kan innefatta
normgivning. Lagrådet har därvid grundat sig på vissa uttalanden rörande
normbegreppet i lagmotiven till regeringsformen (prop. 1973:90). Enligt
dessa motivuttalanden skall med normer förstås lagar och andra rättsregler.

Rättsregler kännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter och
enskilda. Utmärkande för rättsregler är vidare att de skall vara generella
föreskrifter och inte endast avse konkreta fall. Av grundlagspropositionen
framgår vidare att det sistnämnda kravet får anses uppfyllt om föreskriften
avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den
riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av
personer. Kravet att föreskrifter skall ha en generell utformning diskuterades
i motiven mot bakgrund bl. a. av att det inte skulle vara möjligt för riksdagen
att genom lag besluta i särskilt fall om angelägenhet i vilken avgörandet enligt
gällande rätt ankommer på regeringen, domstol eller annan myndighet.

Kommunernas befogenheter på planområdet bör enligt lagrådets synsätt
inte, som föreslagits i propositionen, grundas på bestämmelser direkt i PBL
utan bör i stället grundas på ett av riksdagen i lag givet bemyndigande. Rätten
att utfärda normer rörande markanvändning och bebyggelse är nämligen
enligt 8 kap. 3 § regeringsformen i första hand förbehållen riksdagen.

Genom bestämmelserna i 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen finns det
emellertid en möjlighet att till regeringen och via regeringen till kommunerna
delegera normgivningsmakt angående utformning av byggnader, anläggningar
och bebyggelsemiljö. Denna delegeringsmöjlighet tillkom genom en
ändring i 8 kap. 7 § år 1976. Ändringen motiverades av behovet av att kunna
ta in i byggnadsstadgan mera detaljbetonade föreskrifter om byggande samt 1

1 Riksdagen 1985186. 4 sami. Nr8 y

föreskrifterna i Svensk byggnorm i en eller flera regeringsförfattningar. I
samband med ändringen betonade konstitutionsutskottet (KU 1975/76:56)
att avsikten inte var att delegering skulle omfatta annat än befogenheter att
meddela detalj betonade föreskrifter.

Någon tvekan om PBL-förslagets grundlagsenlighet hade enligt lagrådet
inte behövt uppkomma om lydelsen av 8 kap. 7 § regeringsformen ändrats så
att bemyndigandet enligt lagrummet kommit att avse föreskrifter om
markanvändning och byggnadsföreskrifter av annat än detaljbetonat slag
samt om kommunernas kompetens på området reglerats i överensstämmelse
med delegationsföreskrifterna i 8 kap.

Med anledning av lagrådets yttrande har i propositionen gjorts en ändring
beträffande PBL:s system med områdesbestämmelser i syfte att undanröja
den tveksamhet om förslagets grundlagsenlighet som lagrådet givit uttryck
för. Enligt propositionen bygger PBL:s plansystem i allt väsentligt på det
system som nu råder och som gällde när regeringsformen infördes år 1974.
Avgörande betydelse måste därför enligt propositionen tillmätas den inställning
till planbeslut som kan antas ligga bakom bestämmelserna i 8 kap.
regeringsformen. Eftersom något uttryckligt besked på den punkten inte står
att finna i förarbetena till regeringsformen får man enligt propositionen söka
ledning i syftena bakom grundlagsreformen. Härvid framhålls i propositionen
som ett övergripande syfte att skapa garantier för det demokratiska
styrelseskicket samt att stärka och förankra folkstyrelsen genom att den
praxis som vuxit fram bl. a. beträffande parlamentarismen gavs uttryck också
i grundlagen. Detta kan enligt propositionen sägas prägla även bestämmelserna
om normgivningsmakten i 8 kap.

Vidare anförs i propositionen bl. a. att den nya regeringsformen utgår från
grundsynen att vad som skall beslutas av riksdagen i första hand är det som
anses vara av särskilt stor betydelse för medborgarna och för samhällslivet i
övrigt. Detta innebär enligt propositionen att folket genom sina representanter
bör fatta beslut om bl. a. de normer som föreskriver inskränkningar i
medborgarnas frihet eller rätt till egendom. Av kravet på normmässig
behandling av medborgarna följer enligt propositionen att rättsreglerna skall
vara generella, dvs. de skall rikta sig till alla eller åtminstone till en
personkrets som inte är närmare bestämd. Riksdagen skall inte kunna gripa
in i handläggningen av enskilda fall. Av flera skäl sattes enligt propositionen
vid tillkomsten av regeringformen en gräns för möjligheterna att delegera
normgivning från riksdagen. De bästa möjligheterna till offentlig redovisning,
öppen debatt och ett meningsutbyte ansågs ligga i riksdagsbehandlingen.
Enligt propositionen kan detta även uttryckas så, att de mest betydelsefulla
politiska besluten skall fattas av det organ som bäst avspeglar
opinionerna hos befolkningen. När en norm väl är utformad ankommer det
på domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ att tillämpa den i
konkreta fall.

I propositionen framhålls även att det vid tillkomsten av regeringsformen
ansågs att den fördelning mellan normgivningsmakten som inom olika
rättsområden hade utbildats i praxis i stort sett var ändamålsenlig och att den
därför kunde i huvudsak läggas till grund för regeringsformens fördelning av
normgivningskompetensen.

KU 1985/86:8 y

Mot den angivna bakgrunden är det enligt propositionen knappast
realistiskt att anta att avsikten kan ha varit att regeringsformens bestämmelser
om normgivningsmakten skulle få till konsekvens att byggnadslagstiftningens
sedan länge beprövade beslutssystem - som genom det kommunala
planmonopolet vilar på den kommunala demokratins grund - skulle i vissa
delar sättas ur spel och ersättas av en ordning där kommunala markanvändningsplaner
skulle behöva beslutas av riksdagen. Den slutsats som enligt
propositionen närmast ligger till hands är, att planbeslut enligt dagens
byggnadslagstiftning skall ses som en form av rättstillämpning, som enligt
grundlagen inte är förbehållen riksdagen. Det finns enligt propositionen inte
några helt nya element i PBL:s plansystem som kan medföra en principiellt
ändrad syn på planbeslutens konstitutionella karaktär.

Grundlagsfrågan tas upp i de med anledning av proposition 1985/86:1
väckta motionerna 1985/86:66 av Ulf Adelsohn m.fl. (m), 1985/86:69 av
Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) samt 1985/86:80 av Bengt Westerberg m. fl. (fp).

Moderata samlingspartiet instämmer i lagrådets synpunkter i grundlagsfrågan.
I motionen förordas en successiv revidering av nuvarande byggnadslagstiftning
med den inriktning som föreslås i motionen.

I folkpartiets motion framhålls att de olika uppfattningar som uppkommit
rörande PBL:s förenlighet med grundlag medför en risk för att planbestämmelser
som meddelats av kommun kan komma att underkännas i enskilda
ärenden. Därmed skulle PBL:s tillämpning undermineras och rättsosäkerhet
skulle uppstå om medborgarna inte med säkerhet kan veta om t. ex. en
områdesbestämmelse har karaktär av föreskrift och ligger inom det delegeringsbara
området eller om den faller utanför och därför ej skall tillämpas av
myndigheterna. Folkpartiet anser att det är lämpligt att kommunerna har
möjlighet att fatta beslut om översiktsplaner, områdesbestämmelser och
detaljplaner då det inte är önskvärt att riksdagen fattar beslut i dessa frågor.
Regeringsformen bör enligt folkpartimotionen vara utformad så att det inte
kan råda någon oklarhet om att kommunerna har möjlighet att fatta sådana
beslut.

Enligt centerns uppfattning kan riksdagen inte godta en lag med inslag som
enligt lagrådets granskning står i strid med grundlag. En sakbehandling bör
enligt centerns mening förutsätta en omarbetning av förslaget så att
förenligheten med grundlagsbestämmelserna står helt klar.

Utskottet övergår nu till en närmare redovisning av propositionen rörande
PBL och lagrådets yttrande i de delar som gäller den här aktuella
konstitutionella frågan. Utskottet redovisar också vissa förslag beträffande
ett nytt plansystem som väckts i de nyss nämnda motionerna. Konstitutionsutskottet
har under ärendets behandling haft en s. k. hearing vid vilken några
sakkunniga medverkade. En utskrift av de uttalanden som gjordes i samband
med hearingen har tagits in som bilaga till detta yttrande.

Beträffande översiktsplanen har, mot bakgrund av regeringsformens
inledningsvis återgivna normbegrepp, i ärendet diskuterats om dess innehåll
kan anses innefatta bindande riktlinjer.

Översiktplanen skall ersätta dagens informella planer för den översiktliga
inomkommunala planeringen. Den skall ange grunddragen i den avsedda
användningen av mark och vatten samt skall ge riktlinjer för tillkomst,

KU 1985/86:8 y

1 * Riksdagen 1985186. 4 sami. Nr 8 y

förändring och bevarande av bebyggelse. Alla kommuner blir skyldiga att
anta en översiktsplan. Genom översiktsplanen skall kommunfullmäktige
uttala sin mening om vilka allmänna intressen som finns inom olika
delområden. Det är inte avsett att översiktsplanen skall få någon bindande
verkan vid detaljplanläggning eller vid prövning av enskilda ärenden om lov.
Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan skall kunna överklagas genom
kommunalbesvär.

Lagrådet har vid granskningen av lagrådsremissen i PBL-ärendet konstaterat
att översiktsplanen inte direkt kan läggas till grund för ett avgörande
och att den i så måtto - formellt sett - saknar omedelbara rättsverkningar.
Emellertid har lagrådet lagt avgörande vikt vid den betydelse som översiktsplanen
kan komma att få i den praktiska tillämpningen. Bl. a. uttalar lagrådet
att om planen innefattar en avvägning av samtliga intressen, allmänna och
enskilda, inom ett visst område och entydigt anger fullmäktiges mening hur
marken skall användas, är det knappast tänkbart att kommunstyrelse eller
byggnadsnämnd detaljplanerar området i strid mot planen eller att byggnadsnämnden
beviljar ett bygglov som är oförenligt med planen. I jämförelse med
riktlinjer och rekommendationer av annat slag skulle översiktsplanen därför
kunna få en långt mer rättsgestaltande verkan. Lagrådet har i detta
sammanhang hänvisat till ett tidigare lagrådsyttrande rörande förslaget till
konsumentkreditlag (prop. 1976/77:23). Det framhölls i det yttrandet att vid
marknadsdomstolens bedömning av konsumentverkets riktlinjer blir det
avgörande inte om avvikelse skett från riktlinjerna utan om näringsidkarens
handlande strider mot lag. Det ligger enligt lagrådets synsätt i sakens natur
att en domstol vid en sådan bedömning står friare i förhållande till
riktlinjerna än vad en kommunal nämnd gör i förhållande till översiktsplanen.

Enligt propositionen har översiktsplanen en enda funktion, nämligen att
utgöra ett underlag för kommande beslut. I bestämmelserna i 8 kap. om
prövningsgrunder för bygglov har i enlighet härmed inte gjorts någon
anknytning till översiktplanen. Den rättsliga grunden för sådan prövning
skall uteslutande vara bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL samt bestämmelserna
i naturresurslagen. Översiktsplanens funktion vid bygglovsprövningen
skall vara att för skilda områden i kommunen närmare belysa de allmänna
intressena och att ange vad som för resp. område bör beaktas till följd av de
krav som i lag har bestämts av riksdagen. Rättsläget för den enskilde skulle
enligt propositionen kunna gestaltas på precis samma sätt, även om inte
översiktsplanen fanns med i beslutssystemet. Detta styrker enligt propositionen
uppfattningen att översiktsplanen inte utgör normgivning.

I propositionen har vidare gentemot lagrådets synsätt framhållits bl. a. att
bestämmelserna i PBL inte utgör något hinder mot att t. ex. en byggnadsnämnd
antar en detaljplan som strider mot översiktsplanen, om nämnden
finner att de allmänna lagreglerna om lämplig utveckling i kommunen bör
leda till detta. Enligt propositionen har genom PBL:s bestämmelser om
översiktsplan och genom beslutssystemets uppbyggnad i övrigt de rättsliga
relationerna mellan kommunfullmäktige och de tillämpande myndigheterna
bestämts på ett tydligt sätt. Lagrådets resonemang om att dessa myndigheter
skulle kunna uppfatta relationerna till fullmäktige på ett annat sätt än det

KU 1985/86:8 y

som lagtexten ger uttryck för utgör enligt propositionen knappast en hållbar
grund för slutsatsen att översiktsplanen i vissa situationer skulle vara
bindande. Sådana fall där byggnadsnämnden utan att beakta det enskilda
intresset avslår en ansökan om lov enbart med en hänvisning till översiktsplanens
riktlinjer kan enligt propositionen rättas till av överinstanserna.

Enligt moderata samlingspartiets partimotion kommer översiktsplanerna i
praktiken att styra både detaljplaner och tillståndsgivning. Den kommunala
inställningen till ett projekt och riktlinjerna kommer enligt motionen att
påverka alla markanvändningsbeslut i området. Ett led i en sådan successiv
reform inom ramen för gällande lagstiftning som moderaterna förordar bör
enligt motionen vara att generalplanen avskaffas och ersätts med en frivillig
översiktsplan, som inte skall vara styrande utan i stället utgöra ett beslutsunderlag
i vilket olika utvecklingsalternativ skisseras.

Enligt folkpartiets partimotion kommer översiktsplanen, liksom befintliga
kommunöversikter, områdesplaner m. m. i praktiken att få en stor betydelse
för kommande beslut. Enligt motionen är det angeläget att inte ställa alltför
höga krav på innehållet i översiktsplanerna. De formuleringar som återfinns i
propositionen om att kraven på den första översiktsplan som kommunerna
skall anta enligt de nya bestämmelserna inte behöver vara så höga kan enligt
motionen tolkas som att kraven kan ställas högre i framtiden. Så bör enligt
folkpartiet inte bli fallet, utan kraven bör vara relativt lågt ställda. Införandet
av översiktsplan får enligt motionen inte leda till att ett omfattande och
kostsamt planeringsarbete påbörjas i kommunerna.

Enligt centerns partimotion kan anvisningarna för översiktsplaneringen
utformas på ett sätt som betydligt begränsar risken för att översiktsplanen
blir normerande. Det måste enligt motionen vara fullständigt klart att
översiktsplanen inte får användas för att ge direktiv som skall tillkomma
genom andra planinstrument. Översiktsplaneringen skall enligt motionen
begränsas till en utvecklingsplanering som visar dels vilka områden som
redan tagits i anspråk för bebyggelse, naturvård, försvar m. m., dels vilka
områden som beräknas bli förändrade till något samhällsbyggnadsändamål
samt slutligen de områden för vilka inga speciella restriktioner behövs. Med
detta synsätt kan stora områden enligt motionen undantas från egentlig
planering. Syftet med översiktsplanen skall vara att ge kommunala beslutsfattare
och allmänheten en översiktlig bild av kommunens strategiska
målsättning för exploatering och byggande men också för att visa hur
kommunen avser att tillvarata bevarandeintressen. I motionen framhålls
vidare bl. a. att översiktsplan och förslag till restriktioner måste i princip
följas åt i beslutsprocessen. När det gäller att säkerställa mark för byggande
och exploatering befinner sig, framhålls det i motionen, kommunens
planering på olika stadier. Kommunens målsättning kan vara så preciserad
att kommunfullmäktige är beredd att ta de ekonomiska konsekvenserna och
då skall områdesbestämmelser och översiktsplan följas åt i beslutsprocessen.
Är kommunen inte beredd att ta dessa konsekvenser får översiktsplanen
enligt motionen inte peka ut begränsningar för den enskilde att utnyttja sin
mark.

Beträffande områdesbestämmelser och detaljplan har i ärendet diskuterats
om dessa skall anses utgöra generella föreskrifter i regeringsformens mening

KU 1985/86:8 y

eller om de skall anses utgöra beslut i enskilda fall (förvaltningsbeslut).

Områdesbestämmelser skall kunna beslutas i de områden i kommunen där
rättsverkan är nödvändig för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller
för att fastställa en lämplig användning av områden av riksintresse. Med
områdesbestämmelser skall kommunen kunna uppnå en bindande verkan
gentemot bl. a. fastighetsägarna i frågor som rör t. ex. markens användning
för olika ändamål samt bebyggelsens lokalisering och utformning.

Någon byggrätt för fastighetsägarna eller inlösenrätt för kommunen
uppkommer dock inte på grund av områdesbestämmelser.

Detaljplan för den närmare regleringen av markens användning, bebyggelse
och andra anläggningar kommer att ersätta de nuvarande stads- och
byggnadsplanerna. Detaljplanen medför rätt att bygga i enlighet med
planbestämmelserna. Planen skall i princip ha bindande verkan mot enskilda
vid prövningen av ansökningar om lov och grunda ersättningsrätt i vissa fall.

Beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser
får överklagas genom besvär. Besvärsmyndigheten har i princip att
antingen fastställa beslutet eller att upphäva det i dess helhet. Med
kommunens medgivande, eller om det är fråga om ändringar av ringa
betydelse, kan planbeslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt.
Den besvärsberättigade personkretsen har i PBL utvidgats i förhållande till
gällande rätt.

I motsats till översiktsplanen, som skall avse hela kommunen, skall
områdesbestämmelser och detaljplan endast avse begränsade områden inom
kommunen.

Utskottet vill erinra om att i propositionen till kungörandelagen (prop.
1975/76:112) diskuterade dåvarande justitieministern de gränsdragningssvårigheter
som möter i fall där en bindande föreskrift avser ett mycket litet
lokalt område, kanske bara en eller flera bestämda fastigheter. Han slog till
en början fast att ett lokalt begränsat beslut hade karaktären av författning
om det helt eller främst riktar sig till medborgarna i gemen såsom exempelvis
ett förbud att ta bort eller skada växt av viss art där den växer vilt. Däremot
kunde den generella karaktären starkt ifrågasättas när fråga var om lokalt
begränsade föreskrifter avsedda att begränsa handlingsfriheten för ägarna till
vissa bestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare.
Detta gällde även om föreskrifterna band inte bara den aktuelle ägaren eller
rättsinnehavaren utan även framtida sådana. I enlighet härmed och med
åberopande av den praxis som följts vid tillämpningen av 3 § andra stycket 2
förvaltningslagen (1971:290) i ärende om fastställelse av detaljplan ansåg
justitieministern att bl. a. beslut om bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen
och beslut om förbud mot byggande, schaktning m.m. enligt
samma lagstiftning inte borde hänföras till författning. Däremot borde
föreskrifter som riktade sig till jordägare eller liknande personkategorier
inom ett större område, t. ex. ett län, anses ha så generell karaktär att de
borde bedömas höra till kategorin författningar. Att i generella termer ange
var gränsen exakt går mellan föreskrifter av författnings natur och andra
föreskrifter var, framhöll justitieministern, inte möjligt.

Enligt lagrådet framgår det inte klart om det i det nämnda motivuttalandet
med ”bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen” avsågs även general -

KU 1985/86:8 y

planer vilka kan omfatta relativt stora områden. Justitieministerns ställningstaganden
torde enligt lagrådet ha närmast föranletts av att den utredning som
låg till grund för den nya lagstiftningen föreslagit att beslut om stadsplan eller
byggnadsplan samt beslut om förbud mot nybyggnad och schaktning m. m.
enligt byggnadslagstiftningen skulle kungöras som författningar. Enligt
lagrådet kan skälen för att inte hänföra dagens stadsplaner och byggnadsplaner
till författningar inte utan vidare åberopas när det gäller att bedöma
detaljplanernas och områdesbestämmelsernas konstitutionella natur. Särskilt
gäller detta enligt lagrådet i fråga om områdesbestämmelser som skall
användas för en rad olika regleringsbehov och som enligt lagrådet har mycket
gemensamt med byggnadslagens fastställda generalplaner.

Lagrådet har vid sin bedömning av områdesbestämmelsernas konstitutionella
karaktär framhållit följande.

Genom områdesbestämmelser kan en kommun reglera markanvändning
och bebyggelse inom relativt stora områden. För att bevara karaktären i ett
kulturlandskap med stort inslag av bebyggelse kan i områdesbestämmelser
föreskrivas bygglovsplikt som går längre än PBL:s bestämmelser och som
möjliggör en kontroll från byggnadsnämndens sida av att bebyggelsemiljön
bevaras såväl i fråga om byggnadernas yttre som invändigt beträffande olika
detaljer. Fiskelägen, kyrkbyar, brukssamhällen och fäbodar är exempel på
bevarandeområden av detta slag. Genom områdesbestämmelser kan också
medges undantag från vissa av PBL:s byggnadsreglerande bestämmelser.
Som exempel på områden där sådana medgivanden kan bli aktuella anges
större glesbygdsområden med jord- och skogsbruksfastigheter och spridd
bebyggelse huvudsakligen längs vägar. Här kan kommunen föreskriva att
bygglov inte behövs för att uppföra komplementbyggnader dvs. uthus,
garage och andra mindre byggnader eller ekonomibyggnader för jordbrukets
och skogsbrukets behov. Områdesbestämmelser kan också användas för att
säkerställa ett områdes användning för friluftsändamål genom förbud mot
schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering. Sådana förbud kan
också komma i fråga för att reservera mark för bebyggelse eller för att skapa
skydds- och säkerhetsområden kring försvarsanläggningar, flygplatser, kärnenergianläggningar
m. m. Vidare skall områdesbestämmelser kunna användas
för att skydda riksintressen. Räckvidden och omfattningen av planbestämmelser
med sådant syfte framgår av den föreslagna nya naturresurslagen
(prop. 1985/86:3). I denna lag anges genom uppräkning de mark- och
vattenområden i riket vilkas användning för vissa ändamål är ett riksintresse.
Uppräkningen omfattar bl. a. stora sammanhängande kust-, skärgårds- och
fjällområden som skall skyddas mot olämplig exploatering. Tillämpningen av
naturresurslagen är tänkt att läggas fast med bindande verkan genom
detaljplan och områdesbestämmelser. Lagrådet hänvisar också till att den i
lagrådsremissen föreslagna lagtexten inte hindrar att det för enstaka
kommuner med speciell karaktär kan visa sig ändamålsenligt att vissa
områdesbestämmelser får gälla kommunens hela område.

Beträffande de av lagrådet som exempel nämnda områdesbestämmelserna
i syfte att säkerställa ett områdes användning för friluftsändamål genom
förbud av olika slag skall nämnas, att denna regleringsmöjlighet efter
lagrådsyttrandet utgått ur förslaget för att behandlas i annat sammanhang.

KU 1985/86:8 y

1** Riksdagen 1985186. 4 sami. Nr 8 y

En annan förändring i förhållande till lagrådsremissen gäller ekonomibyggnader
för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring. Sådana
byggnader skall enligt propositionen i princip inte vara bygglovspliktiga
annat än i områden med detaljplan och i områden där kommunen har
beslutat att bygglovsplikt skall gälla.

Enligt vad lagrådet vidare framhållit kan områdesbestämmelser av det slag
som lagrådet nämnt komma att bli bindande för ett stort antal fastighetsägare
samt få betydelse för många människors boende- och arbetsmiljö och deras
möjligheter till rekreation och friluftsliv. Lagrådet ifrågasätter om de - även
om deras betydelse självfallet inte avser andra frågor än markanvändning och
bebyggelse - likväl inte uppfyller det krav på generell giltighet som
kännetecknar föreskrifter i regeringsformens mening. Detta får enligt
lagrådets bedömning anses gälla även beträffande detaljplaner till den del de
används för reglering av markanvändning och bebyggelse inom sådana
relativt stora områden som lagrådet nämnt. Det skulle enligt lagrådet
möjligen kunna hävdas att de som berörs av planerna genom PBL:s regler om
medborgarinflytande vid planernas tillkomst fått en partsställning i planärendet
och att detta därför har mera karaktären av förvaltningsbeslut avseende
bestämda personer än normer för ett obestämt kollektiv. Med tanke på den
vida personkretsen och de förändringar den är underkastad förefaller ett
sådant resonemang lagrådet verklighetsfrämmande. Härvid framhåller lagrådet
att det inte kan bortses från att planbesluten kan komma att beröra
personer som av olika skäl inte kunnat ta del i planprocessen.

I propositionen hänvisas till dagens bebyggelseplaner och det tidigare
nämnda motivuttalandet till kungörandelagen. Beträffande detaljplaner är
enligt propositionen parallellen med dagens bebyggelseplaner helt klar. De
är avsedda att omfatta lokalt begränsade områden och deras rättsverkningar
träffar en bestämd personkrets. Inte heller blir fler personer än i dag rent
faktiskt berörda av planbesluten.

Skillnaderna mellan detaljplaner och områdesbestämmelser är enligt
propositionen helt marginella i fråga om regleringsmöjligheterna. Lagrådets
invändningar i fråga om områdesbestämmelsernas omfattning har, som
tidigare nämnts, föranlett en ändring i propositionen i förhållande till
lagförslaget i lagrådsremissen. Lagtexten (5 kap. 16 §) har kompletterats så
att områdesbestämmelser skall kunna antas endast för begränsade områden
inom en kommun.

Som framgår av den av utskottet nu lämnade redovisningen har olika
uppfattningar hävdats i frågan om PBL:s förenlighet med regeringsformens
regler om normgivning i nu aktuellt hänseende. En sådan grundlagstillämpning
som tar hänsyn till vad som kan antas ha varit avsett vid tillkomsten av
regeringsformen medför att den gällande byggnadslagstiftningens plansystem
inte kommer i konflikt med regeringsformens bestämmelser om
normgivningsmakten. Avgörande för bedömningen av PBL:s plansystem
blir då huruvida detta innehåller sådana skillnader i förhållande till det vid
regeringsformens tillkomst gällande plansystemet som kan föranleda en
annan bedömning av plansystemets konstitutionella karaktär. Översiktsplanen
intar härvid något av en särställning då den utformats efter mönster av
sådana informella plantyper som uppkommit vid sidan av den rättsliga

KU 1985/86:8 y

regleringen och nu görs till ett obligatorium i den kommunala planeringen.
Det finns dock i propositionen en klart uttalad vilja att översiktsplanen inte
skall vara bindande för myndigheterna eller för allmänheten.

Gentemot en sådan extensiv tillämpning, som nyss sagts, skulle kunna
invändas att man avlägsnar sig för långt från vad bestämmelserna i 8 kap. 3
och 7 §§ och motivuttalandena rörande normbegreppet synes ge vid handen.
Det har hävdats att en sådan tillämpning skulle kunna i ett längre perspektiv
föranleda en minskad respekt för grundlagen.

Den oklarhet som uppkommit genom att det finns utrymme för att komma
till olika tolkningsresultat måste enligt utskottets mening tas i särskilt
beaktande. Det är inte acceptabelt att det efter riksdagsbehandlingen
kvarstår en osäkerhet om den ifrågavarande lagstiftningens förenlighet med
grundlag. Ytterligare överväganden i frågan bör sålunda komma till stånd.
Eftersom konstitutionsutskottet inte har den sakliga kompetensen på det
aktuella lagstiftningsområdet bör det ankomma på bostadsutskottet att vidta
sådana ändringar i sak i det föreliggande förslaget att den nämnda oklarheten
undanröjs. Det gäller då frågan om översiktsplanernas rättsliga innebörd,
dvs. om det går att utforma lagstiftningen på ett sådant sätt att det står klart
att innehållet i översiktsplanerna inte utgör ett bindande planeringsunderlag.
Beträffande områdesbestämmelser och detaljplaner bör prövas om det är
möjligt att vidta preciseringar i fråga om avgränsningar av berörd personkrets.

Det kan förutsättas att bostadsutskottet låter det omarbetade lagförslaget
granskas ur konstitutionell synpunkt av lagrådet och konstitutionsutskottet.

Vad utskottet nu anfört har betydelse även vad gäller den i proposition
1984/85:207 föreslagna lagen om försöksverksamhet med förenklade regler
om byggnadslov m. m. i vissa kommuner. De ändringar som kan bli aktuella
beträffande PBL bör sålunda samordnas med regleringen i den särskilda
lagen.

Beträffande i ärendet väckta frågor om PBL:s förenlighet med Europakonventionen
vill utskottet hänvisa till att frågor om förhållandet mellan
svensk rätt och Europakonventionen behandlats i betänkandet KU 1985/86:5
och i reservationer som fogats till betänkandet. Därvid behandlades motionsyrkanden
av samma innebörd som nu väckts i en följdmotion till PBLförslaget
(1985/86:67, yrkande 2).

Stockholm den 4 februari 1986

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Wivi-Anne Cederqvist (s), Kurt Ove
Johansson (s). Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören
Lekberg (s), Börje Stensson (fp), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Torgny
Larsson (s), Bengt Kindbom (c), Nils Berndtson (vpk), Elisabeth Fleetwood
(m), Ingela Mårtensson (fp) och Ove Karlsson (s).

KU 1985/86:8 y

Föredragning och utfrågning inför konstitutionsutskottet och KU 1985/86:8 y

bostadsutskottet den 7 november 1985 angående plan- och Bil. l

bygglagstiftningen

Ordförande: KU:s ordförande Olle Svensson

Kallade:

Statssekreterare Bengt Owe Birgersson
Rättschef Lars Uno Didon
Professor Nils Stjernquist
Direktör Ulf Brunfelter

Näringslivets byggnadsdelegation -

Bostadsdepartementet
Bostadsdepartementet
Lunds universitet

Direktör Rolf Romson

Kommunförbundet

Ordföranden: Jag förklarar härmed sammanträdet öppnat, och jag vill börja
med att klargöra förutsättningarna. Detta är konstitutionsutskottets sammanträde,
och det är slutet. Till sammanträdet har vi inbjudit bostadsutskottets
ledamöter och även vissa föredragande i andra utskott som kommer att
komma i kontakt med detta ärende.

Till denna hearing har vi kallat företrädare för regeringen: statssekreterare
Bengt Owe Birgersson och rättschef Lars Uno Didon. Vi har även inbjudit
professor Nils Stjernquist, verkställande direktör Ulf Brunfelter och direktör
Rolf Romson. Jag hälsar er alla välkomna hit.

Uppläggningen av den här frågestunden kommer naturligtvis att inriktas
på vad som är av intresse för konstitutionsutskottet med tanke på att vår
uppgift är att avge ett yttrande när det gäller de konstitutionella frågorna.
Därför kommer presentationen och frågestunden först att handla om den
centrala konstitutionella frågeställningen - om den beslutanderätt rörande
planer som kommunerna anses få genom PBL är möjlig att realisera utan
grundlagsändring.

När presentationen har gjorts lämnar jag ordet fritt för frågor. Sedan finns
det möjlighet att lägga fram synpunkter på PBL:s förenlighet med Europakonventionen,
som bl. a. har behandlats i en del motioner.

Jag finner att utskottet beslutar att vi kan arbeta efter dessa riktlinjer.

Jag ger först ordet till föredragande Jan-Eric Gutsjö.

Jan-Eric Gutsjö: Jag skall under cirka fem minuter ge en allmän presentation
av grundlagsfrågan när det gäller PBL-ärendet. Som alla vet har lagrådet
ställt sig tveksamt till om PBL-förslaget i alla delar är förenligt med
regeringsformen. Enligt lagrådet kan man ifrågasätta om inte de riktlinjer
och regler som kommunerna skall ställa upp i översiktsplaner, detaljplaner
och områdesbestämmelser i själva verket innefattar normgivning. Enligt
lagrådet måste i så fall grundlagen ändras innan PBL-förslaget kan antas i
föreliggande skick.

Jag skall kortfattat säga något om normbegreppet enligt regeringsformen
och utifrån det peka på de punkter där lagrådets uppfattning och den
uppfattning som framförs i propositionen går isär. Jag tar då en bild till min
hjälp (underbilaga 1).

För att man skall klara ut vad som skall ses som normer måste man gå till
regeringsformens förarbeten, eftersom det i regeringsformen inte finns

någon definition på vad normer är. Av förarbetena framgår det att två krav
skall vara uppfyllda för att det skall vara fråga om normer. Det första kravet
är att en norm skall vara bindande gentemot allmänheten och gentemot
myndigheterna. Det andra kravet är att en norm skall ha en generell
utformning. Det sista kravet innebär att ett direktiv eller ett påbud från en
myndighet i ett visst fall inte kan anses som en norm. En norm måste alltid
riktas mot en obestämd personkrets.

Översiktsplanerna skall omfatta hela kommuner. De berör en ganska stor
personkrets. Jag tror inte att det föreligger delade meningar om att
generalitetskravet är uppfyllt beträffande översiktsplanerna. När det däremot
gäller det första kravet är meningarna delade. Enligt propositionen
skall översiktsplaner inte ha någon bindande verkan, utan de skall tjäna som
ett beslutsunderlag vid detaljplaneläggning och vid t. ex. byggnadsnämndens
prövningar om ansökningar om lov. En byggnadsnämnd skall alltså enligt
propositionen inte kunna vägra ett sökt byggnadslov enbart genom att
hänvisa till översiktsplanens riktlinjer.

Lagrådet menar å andra sidan att om översiktsplanen innehåller mer
bestämda och preciserade riktlinjer kan dessa i praktiken ändå få en
avgörande inverkan t. ex. för en byggnadsnämnds ställningstagande. Lagrådet
menar att riktlinjerna i översiktsplanen ändå i praktiken kommer att få en
bindande verkan. Enligt lagrådets uppfattning är därför båda kriterierna för
en norm uppfyllda, dvs. riktlinjerna är bindande och de har fått en generell
omfattning.

Till skillnad från översiktplaner skall detaljplaner och områdesbestämmelser
få en bindande verkan. Här är det i stället generalitetskravet som det
råder delade meningar om. Lagrådet hävdar att det här kravet blir uppfyllt
om detaljplanerna eller områdesbestämmelserna avser relativt stora områden.
Vad som menas med det är väl inte helt klart.

Enligt propositionen skall regler i detaljplaner och områdesbestämmelser
inte ses som generella regler, utan man skall i stället se dem som beslut i
enskilda fall, dvs. som förvaltningsbeslut.

Det synsätt som framgår av propositionen grundar sig på att detaljplaner
och områdesbestämmelser gäller för lokalt begränsade områden och riktar
sig till en bestämd personkrets. I propositionen stöder man sig på ett
motivuttalande som låg till grund för kungörandelagen när den antogs för ett
tiotal år sedan. Enligt detta motivuttalande bör bl. a. bebyggelseplaner och
byggnadsförbud enligt byggnadslagstiftningen inte hänföras till författningar
i kungörande lagens mening. Det bör i praktiken innebära att man skall se
dem som förvaltningsbeslut.

Om innehållet i planerna skall ses som normer eller inte får stor betydelse i
praktiken. Om man accepterar det synsätt som finns i propositionen kan
riksdagen, precis som i PBL-förslaget, ge kommunerna kompetens direkt i
lag att besluta om att anta planerna. Om man i stället skall se planerna som
normer måste riksdagen först ge normgivningsmakt åt regeringen och
samtidigt medge att regeringen får överlåta den vidare till kommunerna
genom ett särskilt beslut (bild, underbilaga 2).

Enligt lagrådet är bara den här varianten möjlig i princip. Lagrådet
kommer här emellertid fram till att regeringsformen är för snävt skriven när

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

det gäller det delegeringsbara området.

En annan konsekvens av dessa två skilda synsätt, dvs. om man skall se
planerna som kompetens att meddela förvaltningsbeslut eller som kompetens
att meddela norm, är av intresse. Enligt lagrådets tolkning har riksdagen
formellt sett normgivningsmakten i detta fall. Om riksdagen vill kan den
återkalla sitt bemyndigande och i stället själv gå in och fastställa planerna för
kommunerna. Departementet tar säkert upp frågan om hur man ser på en
sådan tolkning av regeringsformen.

Bengt Owe Birgersson: Kärnfrågan i diskussionen är den som Jan-Eric
Gutsjö tog upp, nämligen hur man skall se på definitionen av en norm i
regeringsformen. Som lagrådet framhåller ger förarbetena till den proposition
som låg till grund för förslaget till ny regeringsform 1973 ganska litet
ledning. Anledningen till att man får så pass litet ledning är att kommentarerna
i propositionen närmast berör de frågor som då upplevdes som aktuella.
Grundlagberedningen hade föreslagit att riksdagen skulle kunna fatta beslut
i lagform även i enskilda fall, vad man brukar kalla lex in casu. Departementschefen
tog i princip avstånd från detta, men inte helt. Exempelvis
skulle man i riksdagen kunna fatta beslut om att anordna folkomröstning.
Det sätt på vilket riksdagen har att fatta beslut är lagformen. Då förde man en
diskussion om hur man skulle kunna avgränsa vad man menade med normer
från vad som var beslut i det enskilda fallet. Det är klart att den diskussionen
präglar de kommentarer som finns t. ex. i propositionen om hur man skall
definiera en norm. Frågan om hur man skulle se på planbeslut i ett sådant
sammanhang var inte aktuell vid denna tidpunkt. Därför kommenteras inte
den explicit i dessa förarbeten.

Nu måste vi föra resonemanget utifrån de formuleringar som finns, och de
har Jan-Eric Gutsjö redan varit inne på. I detta sammanhang vill jag visa en
bild (underbilaga 3).

Man kan säga att det finns två kriterier i regeringsformen för vad man
menar med rättsregler, dvs. normer. Man talar om att det skall vara
bestämmelser som är bindande för myndigheter och enskilda, och man talar
om att det skall vara generella föreskrifter. Om man läser det som står om
generella föreskrifter finner man att med sådana avses situationer av ett visst
slag, vissa typer av handlingssätt eller en bestämmelse som riktar sig till eller
på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.

Detta är utgångspunkten för den analys man måste göra för att se om planoch
bygglagförslaget är förenligt med regeringsformen, dvs. om de planinstitut
som föreslås där kan betraktas som rättsregler eller om de skall betraktas
som förvaltningsbeslut - snarast resultatet av att man har tillämpat ett antal
rättsregler, dvs. byggnadslagstiftningen.

Jag har med mig en figur (underbilaga 4) som påminner mycket om den
som Jan-Eric Gutsjö visade. Det ligger väl i sakens natur att om man för ett
systematiskt resonemang på detta område måste man börja diskutera de
olika planinstituten. Jag tycker att två kriterier är väsentliga. Det första
kriteriet är om de här planerna blir bindande för myndigheter och enskilda.
Det andra kriteriet är det som jag satte upp under punkt 2. c på den förra
figuren, nämligen om de avser en i allmänna termer bestämd personkrets.

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

Om man gör en sådan analys av de planinstitut som föreslås i propositionen
måste man komma fram till, som Jan-Eric Gutsjö var inne på när han
redovisade regeringens ståndpunkt resp. lagrådets resonemang, att översiktsplanen
inte är bindande för myndigheter och enskilda. Den är närmast
att betrakta som en programförklaring som kommunfullmäktige i kommunen
vid ett tillfälle har lagt fast. När man sedan prövar konkreta frågor om
bygglov, detaljplaneläggning och annat har översiktsplanen inte någon
rättslig verkan, utan man kan säga att den är ett slags rådgivande dokument
som visar hur kommunfullmäktige i första hand har sett de riktlinjer som
allmänintresset utpekar.

Däremot är det ovedersägligen så att en översiktsplan som omfattar hela
kommunen och som inte är direkt riktad mot fastighetsägare eller andra
tänkbara sakägare omfattar en i allmänna termer obestämd personkrets. 1
det fallet måste svaret bli ja på frågan om man uppfyller kriteriet.

För att man skall komma fram till att ett planinstitut skall kunna betraktas
som norm i regeringsformens mening måste vi ha ja på båda frågorna.

Områdesbestämmelserna är tänkta att fylla ut då det inte finns detaljplaner,
och de blir bindande för enskilda. I propositionen skjuter man fram
exemplet att det skall bli möjligt att lätta på bygglovsplikten i olika områden i
kommunen, där man inte tycker att det behövs samma kontroll och styrning
över bebyggelseutvecklingen som i de områden som är detaljplanerade. Det
här innebär en lättnad för den enskilde. Men även en lättnad för den enskilde
måste betraktas på samma sätt som man brukar göra när man lägger på en
ytterligare skyldighet. Lättnaden blir i detta fall bindande för myndigheterna,
som inte kan kräva bygglov i ett område där man har fastlagt att det inte
skall krävas.

Om man sedan frågar sig om områdesbestämmelserna omfattar en i
allmänna termer bestämd pesonkrets, menar vi att det gör de inte, eftersom
de riktar sig till de fastighetsägare, sakägare och andra som har ett intresse av
att exploatera eller utnyttja mark och vatten på ett speciellt sätt. De riktar sig
inte till kommunmedborgarna i allmänhet utan just till dem som kan ställa
krav på att få göra något med sin eller andras mark. På det sättet kommer vi
fram till att man inte gärna kan hävda att det gäller en i allmänna termer
bestämd personkrets.

Vid bedömningen av detta har vi tagit hänsyn till den praxis som har
tillämpats efter regeringsformens tillkomst. Ett exempel som vi tycker är
ganska viktigt och belysande i detta sammanhang gäller de bestämmelser
som finns i naturvårdslagen. Den ger länsstyrelserna rätt att inrätta
naturvårdsområden. För ett naturvårdsområde kan man besluta om förbud
eller föreskrifter i fråga om byggnad, upplag, schaktning, plantering och
avverkning samt skyldighet för ägaren att tåla att man på hans mark utför
röjning, plantering eller annat.

Om man jämför möjligheterna att reglera i ett naturvårdsområde med
möjligheterna att reglera med hjälp av områdesbestämmelserna är det
uppenbart att områdesbestämmelserna är ett svagare instrument än det man
har fått i naturvårdslagen. Detta har man antagit efter det att man fattade
beslut om regeringsformen. Därmed har man från riksdagens sida i detta
sammanhang redan tagit ställning i den frågan.

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

När det gäller detaljplanerna har vi funnit att de självfallet är bindande för
myndigheter och enskilda, men vi menar att samma argumentation gäller
som beträffande områdesbestämmelserna men kanske ännu starkare. De
omfattar inte en i allmänna termer bestämd personkrets, eftersom det är
ganska enkelt att i varje enskilt fall med hjälp av fastighetsförteckningar och
annat avgöra vilka som är fastighetsägare och berörs av de beslut som man
fattar när det gäller detaljplanerna.

Jag kanske skall göra en liten utvikning här. Detta resonemang bygger på
att man har en sådan tolkning av begreppet berörd att man menar att det är
de som i ett slags rättslig mening får en förmån eller får sin handlingsfrihet
begränsad som är berörda. Man menar alltså inte att allmänheten så där i
största allmänhet är berörd av ett beslut.

Att man måste tolka begreppet på detta sätt är uppenbart, om man
funderar litet grand över konkreta praktiska fall. Vi kan ta ett exempel där
hälsovårdsnämnden beslutar att stänga den enda livsmedelsbutik som finns i
en liten by eller ett litet samhälle. I det fallet är det alldeles uppenbart att den
som är berörd är den affärsinnehavare som då inte får fortsätta att driva sin
butik. Men i något slags allmän utsuddad mening är naturligtvis alla de
medborgare som bor i den här byn berörda, eftersom de mister sin affär och
på det viset får ökade svårigheter att klara vardagslivet. Skulle man tolka
begreppet berörd på det vida sättet skulle väldigt mycket av det som i dag
beslutas av t. ex. kommunala nämnder bli att betrakta som normer.
Resonemanget måste därför bygga på att man tar hänsyn till vad som har
rättslig effekt. Vi tycker att det är ganska självklart att detaljplanerna vänder
sig till en begränsad bestämd personkrets.

Det är utgångspunkten för de resonemang som legat till grund för beslutet
att inte samtidigt med plan- och bygglagen också föreslå en ändring i
regeringsformen i den här delen. Det framstår alltså inte som nödvändigt,
eftersom de institut som regeringen föreslår inte enligt vår mening är att
betrakta som normer.

Den andra punkten som jag vill ta upp inledningsvis mycket kort gäller
vilka ändringar som har gjorts i propositionen i förhållande till lagrådsremissen.

Lagrådet pekar på frågan om inte områdesbestämmelserna trots allt, även
om de riktar sig till vissa grupper, är så pass omfattande att man måste hävda
att det blir fråga om en allmän personkrets. Lagrådet för det resonemangetefter
att ha studerat naturresurslagen - att områdesbestämmelserna kan bli
av betydelse för att skydda de riksintressen som finns i naturresurslagen. Man
menar att det här kan komma att gälla områdesbestämmelser som omfattar
hela kommuner. Det har aldrig varit avsikten i lagrådsremissen, och i
propositionen har det klarats ut på ett helt tydligt sätt, att områdesbestämmelser
inte kan omfatta annat än en begränsad del av kommunen. Jag har för
min personliga del accepterat lagrådets synpunkter, att om man lägger ut
bestämmelser som omfattar en hel kommun måste man hävda att de är så
generellt giltiga att man bör tala om normer. Det kan man emellertid inte
göra med hjälp av områdesbestämmelseinstitutet. Det är en ganska viktig
avgränsning som har gjorts där.

Regeringen har också tagit bort möjligheten för kommunen att avsätta

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

områden till friluftsområden, en möjlighet som fanns med i lagrådsremissen.
Vid en bedömning av frågan om propositionen är förenlig med regeringsformens
bestämmelser och vid en bedömning av lagrådets synpunkter i den här
delen måste man beakta att propositionen har ett annat förslag, som är
väsentligt mer begränsat än i varje fall det sätt på vilket lagrådet uppfattade
lagrådsremissens förslag. På den punkten är i dag lagrådets synpunkter inte
längre relevanta, eftersom de bygger på ett annat förslag än det som nu
presenteras för riksdagen. Man har alltså tagit hänsyn till lagrådets synpunkter
i den delen. Där är man rimligtvis tvungen att göra en ny självständig
bedömning, innan man kan ta ställning.

Den sista punkten som jag skulle vilja ta upp inledningsvis bygger på en
analys av vad det skulle leda till att följa den tolkning som lagrådet har gjort i
sitt yttrande. Om man i en sådan här fråga inte får fullständig och klar ledning
av förarbetena när det gäller explicita formuleringar är man tvungen att gå in
och titta på vad syftet med regeringsformen var och hur diskussionerna gick
vid den tid då regeringsformen beslöts.

Vad man då vill skjuta fram är kommunernas roll i samhällsorganisationen
över huvud taget. Det var ju en av de viktiga nyheterna när man införde den
nya författningen, att man också gav ett grundlagsfästande åt kommunerna.
Man sade redan i portalparagrafen i regeringsformen att den svenska
folkstyrelsen utövas inte bara genom ett representativt och parlamentariskt
statsskick utan också genom kommunal självstyrelse. Detta hade också
markerats av att grundlagberedningen under utredningsarbetet fick en
särskild expert anställd just för att arbeta med frågan om kommunernas roll i
grundlagen. Det var en kollega till mig på universitetet som fick det
uppdraget.

När departementschefen presenterade propositionen 1973 förde man ett
resonemang om hur väl man kunde förankra den kommunala självstyrelsen
och kommunernas arbetsuppgifter i författningen. Då utgick man från det
synsättet att kommunerna skulle ha en framskjuten roll. De skulle ha viktiga
uppgifter i framtiden, och då kunde man inte, som man skrev, dra orubbliga
och preciserade gränser i grundlag kring den kommunala självstyrelsesektorn,
utan man skrev att ”arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat
och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med
samhällsutvecklingen”.

Börjar man fundera över vad lagrådets tolkning skulle leda till när det
gäller byggnadslagstiftningen kommer man fram till att dagens byggnadslagstiftning
knappast är förenlig med regeringsformen.

Jag kan här hänvisa till den bild som Jan-Eric Gutsjö visade.

Lagrådet ifrågasätter detaljplanen, och man ifrågasätter områdesbestämmelserna
- man menar att också de är generella. Det intressanta är då inte om
man kan delegera till kommunerna eller till regeringen, utan det intressanta
är om det över huvud taget går att delegera. Anser man att det här rör sig om
generella beslut som skall betraktas som normer, då kan man inte heller
delegera dem till regeringen. Det betyder alltså att byggnadslagen och
byggnadsstadgan i de delar som är att betrakta som lag i dag lever kvar enbart
på grund av övergångsbestämmelserna i regeringsformen. Man fattade ju det
beslutet att den lagstiftning som gällde när regeringsformen trädde i kraft

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

skulle få fortleva fram till dess att man av andra skäl gjorde förändringar i
lagstiftningen, även om den så att säga var grundlagsstridig i den nya
meningen. Därför skulle dagens byggnadslagstiftning, som man alltså har
tillämpat sedan 1947, bedömas som stridande mot den nya regeringsformen.

Jag har mycket svårt att tro att de som satt i konstitutionsutskottet 1973
skulle ha haft den meningen att man i framtiden skulle fatta beslut om
detaljplaner - stadsplaner och byggnadsplaner som det heter i den nuvarande
lagstiftningen - i riksdagen, eftersom det var normbeslut. Jag tror jag vågar
påstå att det betraktades som självklart att man på det området skulle
fortsätta med den praxis som ju då hade en mer än 20-årig hävd bakom sig.
Hade man vid den tidpunkten tolkat bestämmelserna om normgivning på det
här sättet skulle man redan 1973 ha infört en ändring i regeringsformen, som
hade gjort det möjligt att delegera de här besluten till i varje fall ett under
regeringen lydande organ. Man skulle ha gjort det allra helst som det är så
väldigt enkelt att göra den grundlagsändringen rent tekniskt - det är bara att i
8:7 föra till ett moment ytterligare. Detta tycker jag är ett viktigt indicium för
att man inte hade avsikten 1973 att bestämmelserna skulle tolkas på det sätt
som lagrådet gjort.

Det finns ytterligare ett argument för det, som jag tycker är viktigt,
nämligen de uttalanden som man gjorde vad gällde praxis och förändring av
den praxis som man tillämpade 1973. Alla måste ju erkänna att det här
normavsnittet i grundlagberedningens betänkande är ganska krångligt och
komplicerat. Jag minns att under den period då jag undervisade unga jurister
om detta, så var det ett ständigt bekymmer att få dem att förstå de olika
nivåerna mellan det som var delegeringsbart och inte.

Regeringsrätten hade föreslagit att man i stället skulle grundlagsfästa den
praxis som redan tillämpades. Departementschefen förde ett resonemang
om hur man skulle se på det. För att göra ytterligare ett citat kan jag nämna
att han skrev på följande sätt: ”Jag delar i och för sig uppfattningen att den
kompetensfördelning som utbildats i praxis i stort sett är ändamålsenlig och
därvid i huvudsak bör ligga till grund även för en framtida fördelning av
normgivningskompetensen mellan riksdag och regering.”

Sedan departementschefen hade sagt detta konstaterade han samtidigt att
praxis inte var helt klar i alla avseenden och att det för att vinna nödvändig
klarhet ändå var rimligt att man införde en reglering i princip på det sätt som
grundlagberedningen hade föreslagit. Under de följande sidorna förs det
sedan ett resonemang om vad som är delegeringsbart och inte på olika
områden. Hela detta resonemang förs utan att man med ett ord berör
byggnadslagstiftningen och frågan om markplanering. Det måste också i
dagsläget tolkas på ett sådant sätt - om man för det samman med det
allmänna uttalandet om praxis - att det inte fanns någon anledning att i
förarbetena kommentera hur man skulle se på planerna, eftersom man då
skulle följa den praxis som man hade haft tidigare. Detta är det klassiska
sättet att tolka sådana här bestämmelser, när man inte får en alldels klar
anvisning av de förarbeten som är gjorda.

Vi menar att om man lägger samman dessa synpunkter så är det uppenbart
att man inte hade avsikten 1973 att de planer som reglerar markanvändningen
i våra tätorter - stora eller små planer - skulle betraktas som normer utan

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

som förvaltningsbeslut, om man använder regeringsformens terminologi.

Man kan säga att i den proposition om kungörande av författningar m. m.
som konstitutionsutskottet hade att behandla 1975 följde man upp detta
synsätt genom att klara ut att stadsplaner, byggnadsplaner och utomplansbestämmelser
inte skulle betraktas som normer. Däremot menade man, som
jag var inne på förut, att i fråga om en reglering som gäller stora områden,
t. ex. ett län, skulle man antagligen komma fram till att den var så generell att
man måste betrakta den som normgivning.

Detta är bakgrunden till vårt sätt att resonera. Vi har alltså utgått från de
förarbeten som finns, de uttalanden som finns om vad som skall avses med
normer. Vi har konfronterat de kriterierna med de planinstitut som
regeringen har föreslagit. Vi har med intresse och noggrannhet läst lagrådets
synpunkter. Vi har gjort en förändring vad gäller områdesbestämmelserna
för att undanröja en oklarhet som väl ändå fanns där. Vi har dessutom läst
regeringsformen och försökt tolka det syfte som har legat bakom, och vi har
bedömt konsekvenserna och kommit fram till att det trots allt är ganska
osannolikt att konstitutionsutskottet och riksdagen 1973 avsåg att införa en
bestämmelse som i förlängningen skulle leda till att riksdagen skulle fatta
beslut om stads- och byggnadsplaner i våra tätorter. Vi har gjort den
bedömningen att om riksdagen medvetet hade tolkat regeringsformens
bestämmelser på det sättet, talar all sannolikhet för att riksdagen skulle ha
gett departementschefen bakläxa och infört en delegeringsmöjlighet på det
här området, helt enkelt därför att varje annan tolkning skulle leda till en
praktisk utveckling som är fullständigt omöjlig att hantera. Det inser var och
en som funderar på saken.

Rättschefen är beredd att svara på frågor om förenligheten med Europakonventionen.

Ordföranden: Jag ger ordet till Nils Stjernquist.

Nils Stjernquist: Herr ordförande! Det är en sak som är ganska frapperande i
detta sammanhang: Vi hade ju en bygglagutredning som började redan 1968.
Utredningsarbetet pågick mycket länge - man kom inte till skott förrän 1985
- men den konstitutionella frågan observerades mycket sent i utredningsarbetet,
om jag läst rätt innantill. Det var först i lagrådsremissen som
departementschefen tog upp spörsmålet i fråga om översiktsplanerna.
Därefter kom ju lagrådets utförliga yttrande i ärendet.

Jag vill börja min framställning med att helt allmänt peka på vilka regler
som gäller för grundlagstolkning.

Den gamla regeringsformen av 1809 innehöll en tolkningsanvisning: Man
skulle hålla sig till lagtexten, till ordalydelsen. I den nya regeringsformen
finns ingen sådan anvisning. Däremot är det i motiven sagt att det naturliga är
att grundlag tolkas efter samma principer som gäller för lagtolkning i
allmänhet. Dessa principer ställs ofta under debatt och det finns olika
tolkningstekniker.

Regeringsformen söker i sitt åttonde kapitel mer ambitiöst än andra
länders författningar bringa reda i normgivningsmakten och dess fördelning.
En avigsida därav är att regleringen har blivit inte bara utförlig utan även
snårig och därmed inbjudande till tolkningstvister. Man kan rentav säga att

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

den stundom möjliggör mer än en tolkning.

Om man analyserar å ena sidan departementschefens uttalanden och å
andra sidan lagrådets, kan man finna vissa olikheter i analystekniken.Departementschefen
lägger mer vikt vid syftet och vid den praxis och de uttalanden
om praxis som har förekommit. Lagrådet har, förefaller det mig, ett mer
systematiskt betraktelsesätt, utgår från motivuttalandena om bundenhet och
generalitet och definierar utifrån sina avvägningar dessa begrepp mera strikt.

I långa stycken föreligger emellertid enighet. Man är enig om att om
planerna i PBL-förslaget är normer enligt regeringsformen 8 kap. är
delegering ej möjlig utan en ändring av RF 8:7, och den tar tid. Utan en sådan
ändring måste, som Bengt Owe Birgersson framhöll, planerna fastställas
genom lag, dvs. av riksdagen, något som - det ligger i öppen dag - inte är
lämpligt.

De två tidigare talarna har varit inne på normdefinitionen, på de två
kriterier som ställs upp i grundlagspropositionen om bundenhet och generell
giltighet. Låt mig då först påpeka att man därav inte skall dra den slutsatsen
att alla bestämmelser som finns i våra lagar uppfyller dessa kriterier. Lagarna
innehåller som bekant väldigt mycket faktiska upplysningar av olika slag.
Det vållar i detta sammanhang inga komplikationer.

Vidare är det på det sättet att det finns föreskrifter som är bindande och
som är generellt giltiga men som inte är normer enligt regeringsformen 8 kap.
Enligt RF 9:7 kan riksdagen i samband med budgetreglering eller annars
besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslaget till
verksamheten avser. Vidare skall riksdagen enligt RF 9:9 fastställa grunder
för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Det kan men
behöver inte ske i lags form. Därutöver bör nämnas att regleringsbreven
innehåller åtskilligt som är av intresse i sammanhanget.

Låt oss då återvända till normbegreppet. Termen norm förekommer inte i
regeringsformen. Dess åttonde kapitel har rubriken Lagar och andra
föreskrifter. Synonyma termer med norm är - förutom föreskrift - även
rättsregel och bestämmelse. Normbegreppet lanserades av grundlagberedningen
i dess motiv; 6 kap. i den allmänna motiveringen har rubriken
Normgivningsmakten. Begreppet återkommer i grundlagspropositionen och
har därefter slagit igenom.

Det bör understrykas att med normbegreppet infördes, sakligt sett, inte
något nytt i förhållande till 1809 års regeringsform.

I såväl norm som rättsregel, föreskrift och bestämmelse, ligger egenskapen
”bindande”. Bindande i den utstäckning och inom den ram de själva anger.
Departementschefen uttalande i grundlagspropositionen (1973:90 s. 203) att
rättsregler kännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter och
enskilda. De kan med andra ord av den enskilde göras gällande ytterst sett
inför domstol.

Även tidigare har diskuterats rättslig bundenhet kontra faktisk bundenhet.
Så gjorde lagrådet i sin granskning av proposition 1976/77:123 med förslag till
konsumentkreditlag (s. 349 ff.). Frågan gällde konsumentverkets riktlinjer.
Lagrådet underströk att riktlinje närmast var att se som uttryck för den ena
partens (det allmännas) ståndpunkt. Vid domstolens bedömning blev
avgörande, inte om avvikelse skett från riktlinje utan om näringsidkarens

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

handlande stred mot lag. Lagrådet fortsatte:

”Det förhållandet att riktlinje ej är bindande för den enskilde näringsidkaren
hindrar inte att denne i regel känner sig bunden. Hela lagstiftningen på
området bygger ju på principen att lagstiftarens intentioner så långt som
möjligt genomförs på grundval av frivilliga åtaganden från företagens sida.”
Lagrådet förde därefter fram tanken att riktlinjerna skulle kunna bedömas
ha karaktär av normbeslut men ansåg övervägande skäl tala för att de skulle
ses som i det enskilda fallet ej bindande anvisningar eller som principbeslut
e. d. Lagrådet slutade sin argumentering med att framhålla att det skulle vara
av värde om rådande oklarhet rörande riktlinjernas juridiska innebörd
undanröjdes. Behovet av en lagbestämmelse härom ökade med stigande
omfattning av verksamheten med riktlinjer, särskilt om benägenheten att
uppfatta riktlinje såsom bindande tilltog.

Departementschefen, justitieminister Romanus, instämde i allt väsentligt
men ansåg mot bakgrund av de uttalanden angående riktlinjernas karaktär
som gjorts i detta och tidigare lagstiftningsärenden att det inte förelåg något
behov av särskild lagstiftning om riktlinjerna.

För min del finner jag det resonemang om riktlinjer som fördes vid
tillkomsten av konsumentkreditlagen tillämpligt även på översiktsplanerna i
förslaget till PBL. Man måste lägga avgörande vikt vid den rättsliga
bundenheten. Eljest blir problematiken knappast hanterbar. En sådan
inställning torde också ha varit bestämmande vid ändringen av kungörandelagen
1984, då begreppet författning reserverades för bindande regler, och
rekommendationer av typen anvisningar lämnades utanför.

Egenskapen ”bindande” är alltså det första kriteriet på en norm. Det
andra kriteriet är egenskapen ”generellt syftande”. Den följer, för att citera
departementschefen i grundlagspropositionen (s. 203), av det för rättsstaten
utmärkande kravet på normmässig behandling av medborgarna. Redan
författningsutredningen betonade (SOU 1963:17 s. 335) att i det materiella
lagbegreppet ligger, att lag är en generell rättsregel.

Den diskussion som förts om adressatkretsens omfattning har avsett areal
och personer. Jag bortser härvid från departementschefens resonemang i
grundlagspropositionen om möjligheten av en lex in casu.

Vad personkretsen beträffar berördes den av departementschefen vid
tillkomsten av kungörandelagen (prop. 1975/76:112 s. 64 f.). Han uttalade
att ett lokalt begränsat beslut hade karaktären av författning om det helt eller
främst riktar sig till medborgarna i gemen såsom exempelvis ett förbud att ta
bort eller skada växt av viss art där den växer vilt. Däremot kunde den
generella naturen starkt ifrågasättas när fråga är om lokalt begränsade
föreskrifter avsedda att begränsa handlingsfriheten för ägarna till vissa
bestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare. Detta
gällde även om föreskrifterna band inte bara den aktuelle ägaren eller
rättsinnehavaren utan även framtida sådana. Departementschefen uttalade
att bl. a. beslut om bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen inte
borde hänföras till författning.

Samtidigt uttalade sig departementschefen även beträffande arealen. Han
förklarade att föreskrifter som riktade sig till jordägare eller liknande
personkategorier inom ett större område, t. ex. ett län, torde anses ha så

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

generell karaktär att de borde bedömas höra till kategorin författningar. Var
gränsen exakt går, fortsatte departementschefen, mellan denna typ av
föreskrifter och föreskrifter som inte har författnings natur är omöjligt att
ange i generella termer. I anslutning härtill kan det konstateras, att det i den
debatt som nu förs om den konstitutionella karaktären av översiktsplanerna
och områdesbestämmelserna i förslaget till PBL rör sig om en areal som är
vida mindre än ett län, om man nu bortser från Gotland.

Låt mig därefter något beröra planinstituten i nuvarande byggnadslagstiftning.
Det har av tidigare talare anförts, att de inte var aktuella när 1974 års
regeringsform utarbetades. Vad jag kan minnas diskuterades de inte av
grundlagberedningen eller inom dess sekretariat. Tanken att de var normer
hade säkert uppfattats som främmande. Att stadsplaner och byggnadsplaner
vid tillkomsten av kungörandelagen inte ansågs vara normer har redan
framhållits. Samma uppfattning torde lagstiftaren ha haft 1976, när det till
uppräkningen i RF 8:7 av delegeringsbara ämnen tillfogades: utformning av
byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö. Om man då hade uppfattat
dessa bebyggelseplaner som normer, hade man säkert inrymt dem i
delegeringsbestämmelsen.

Jag kan tillfoga att professor Håkan Strömberg i en uppsats i Förvaltningsrättslig
tidskrift 1976 diskuterar bebyggelseplanernas karaktär. Han återkom
till ämnet 1983 i sin bok om Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform.
Han understryker att dessa bebyggelseplaner intar en ”svårbedömbar
mellanställning” men nämner att ”den härskande meningen synes vara att de
bör betraktas som förvaltningsbeslut i enskilda fall”. Han har i oktober
månad i år publicerat ett supplement till sin bok. Där omnämner han
lagrådets uppfattning i nu förevarande ärende. Han omnämner också
departementschefens. Men har tar inte ställning. Det innebär att han
förmodligen vidhåller vad han anfört i boken.

Man kan då väcka frågan om de föreslagna planerna i PBL-propositionen
är mer bindande och mer generellt utformade än de nuvarande planerna. Det
förefaller mig knappast så, även om lagrådet torde se en viss skillnad. Men
jag har inte haft möjlighet att i detalj tränga in i dels den gamla lagstiftningen,
dels den föreslagna.

Jag tror att det av min föredragning har framgått att det finns ett gränsskikt
mellan normer och andra beslut, att gränsen med andra ord inte är helt klar,
något som underströks redan avgrundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 101).
Den ene uttolkaren kan då trycka litet mer på den ena, den andre litet mer på
den andra. Det ger alltså ett visst utrymme för tyckande. I sådana situationer
synes det mig angeläget att även rimlighetshänsyn beaktas. Det är inte min
uppgift att slita tvisten i förevarande ärende, men det förefaller mig naturligt
att man bör lägga en huvudvikt vid om det föreligger en avsevärd skillnad
mellan de nuvarande planinstituten och de nu föreslagna.

Om man nu bestämmer sig för att planerna i PBL-förslaget är normer då är
det fråga om en innovation, framkommen genom tolkning. Då har man
verkligen anledning att undersöka planinstituten över hela fältet. Det finns ju
mångahanda planer som utarbetas kommunvis, länsvis och i andra sammanhang.
Vi har den fysiska riksplaneringen, berörd i detta sammanhang, vidare
länsplaneringen, kommunala översiktsplaner, trafikplaneringen, vägplane -

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

ringen, bostadsbyggnadsprogrammen, varuförsörjningsplaner för glesbygder
etc.

Ordföranden: Jag ger ordet till Ulf Brunfelter.

Ulf Brunfelter: Jag kommer här att ta upp några huvudpunkter i en större
framställning som kommer att finnas tillgänglig för utskottet.

Ett huvudsyfte med all lagstiftning är att skapa trygghet och säkra
förhållanden. Det är en kanske självklar men ibland förbisedd del av vad vi
kallar rättssäkerhet. Detta är ett på flera sätt viktigt led i byggnadslagsdiskussionen.

Lagrådet har ju ifrågasatt om själva stommen i det föreslagna plansystemet
är förenlig med grundlagen. Och ovisshet i en så central fråga skapar
naturligtvis osäkerhet.

Lagrådet menar att kommunala anvisningar om bygglovgivningen i
översiktsplaner och områdesbestämmelser är ett slags förordnandemakt,
dvs. en lagstiftning på kommunal nivå. Men att på det här sättet stifta lagar
om enskildas behandling är i princip riksdagsangelägenheter. Regeringsformen
kräver alltså att riksdagen tar ansvar för den här typen av förordnanden
mot enskilda.

Vad betyder då det här i praktiken för bygglagförslaget? Ja, får kommunerna
sådan här förordnandemakt, kan skillnaden i hur enskilda behandlas
vid bygglovgivningen bli mycket stor mellan olika kommuner. Likheten inför
lagen sätts ur spel på ett sätt som är svårt att förutse, när det inte längre är
riksdagen som bestämmer - ungefär, för att ta ett exempel, som att vi i
framtiden lät kommunerna bestämma inte bara den kommunala skattedebiteringen,
utan också lät kommunfullmäktige bestämma var för sig i varje
kommun hur den lokala kommunalskattelagen skulle se ut. Det är lätt att
inse att de kommunala beskattningsprinciperna då sannolikt snart skulle
börja växla på ett sätt som vi i dag inte är vana vid och knappast heller skulle
acceptera.

Med bygglagförslaget kan det mycket väl bli så, att en kommun tar fasta
exempelvis på de möjligheter att upphäva gamla planer som förslaget ger för
att sedan ersätta de gamla planerna med nya anvisningar i en översiktsplan
eller i områdesbestämmelser, t. ex. att byggrätten begränsas till 60 m2 i
flertalet gamla byggnadsplaner och att outnyttjad byggnadsrätt försvinner.

Samtidigt kan en grannkommun med annan politisk majoritet ta fasta på
att byggnadsförbuden i gamla områden upphör, som föreslås, när PBL träder
i kraft. I den kommunen låter man då de gamla planerna få tillbaka sin
tidigare planstatus, och bygglovgivningen rättas efter planerna. Här får
enskilda med obebyggda tomter behålla sin byggnadsrätt och bebygga de
t. ex. 120 m2 som planerna kan tillåta.

Två grannkommuner kan på det här sättet hamna i rättsligt sett helt skilda
världar när det gäller enskildas behandling. I den ena kommunen mister man
sin byggrätt, i den andra får man behålla den.

Lagrådet har därför med sina invändningar pekat på mycket viktiga
förtroendefrågor när det gäller den tänkta lagstiftningen och dess tillämpning.
Kan vi verkligen behandla enskilda så olika, och vill vi verkligen göra
det?

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

Ja, vill vi det, måste vi i så fall ändra regeringsformen när det gäller
riksdagens ansvar för allas likabehandling inför lagen, menar ju lagrådet. En
sådan grundlagsändring kan inte genomföras förrän efter 1988, som här
redan har konstaterats.

Att återigen, för att ta upp ett alternativ, leva vid sidan av grundlagen
skulle skapa ett besvärande osäkerhetstillstånd. Många kommer naturligtvis
att ifrågasätta om vissa kommuner får dra in byggrätt, som andra kommuner
låter enskilda behålla. De överklagar då vägrade byggnadslov. Först när
regeringsrätten så dömt i saken - om det då är grundlagen eller bygglagen
som skall gälla i fråga om bygglovgivningen i det här avseendet - får vi veta
om kommunerna verkligen kan förfara på det här sättet. Det skapar såvitt jag
kan se ett rättsligt töcken flera år framöver, som förefaller orimligt för både
kommuner och enskilda att leva med.

Det stora problemet - och det är mycket avgörande för de praktiska
konsekvenserna - är att planförslagets plansystem får begränsad verkan i
tiden. Detaljplanerna kan som bekant återkallas efter 5—15 år. Det är en av
förslagets huvudpunkter. Samma återkallelse blir möjlig för praktiskt taget
alla nuvarande stads- och byggnadsplaner som reglerar den tätbebyggelse
som vi har uppfört i landet hittills, och det är alltså en fråga för större delen av
byggnadskapitalet i landet.

Olika uppfattningar finns bland experter om hur detta kommer att fungera
i praktiken. Det finns talesmän inom planväsendet som föreställer sig att det
kommer att ske en rullande planrevision, så att praktiskt taget alla planer
ständigt hålls aktuella. Ett sådant framtidsperspektiv förefaller mig dock
mycket orealistiskt redan av praktiska skäl.

Vi talar ju i själva verket om den rättsliga regleringen från plansynpunkt
kring huvuddelen av vårt byggnadsbestånd. En total och rullande översyn av
alla landets planer vore i praktiken närmast detsamma som att begära en total
revision av de flesta fastighetsbildningar och fastighetsgränser i landet genom
lantmäteriväsendets försorg. Något sådant finns det ju varken kapacitet eller
resurser för. I själva verket är ju bristande planeringskapacitet en huvudorsak
till att planväsendet har problem.

All sannolikhet - och det är betydelsefullt också för utskottet - talar för att
tillämpningen kommer att utvecklas i en helt annan riktning än mot ett
komplett system med aktuella å jour-hållna och därmed gällande planer.

I verkligheten kommer kommunerna med all sannolikhet att utnyttja
möjligheterna enligt lagförslaget att häva gamla detaljplaner utan att ersätta
dem med några nya. Den händelseutvecklingen har i fackkretsar också redan
fått ett namn, nämligen planlöst tillstånd. Med det skulle då förstås det läge
som uppkommer när någon gällande detaljplan inte finns som grund för
bygglovgivningen. I princip uppstår då möjligheter för en mycket fri
hantering rättsligt sett av bygglovgivningen från byggnadsnämndens sida, i
sak troligen mycket likartad med dagens system med dispensgivning, då
gällande planer är provisoriskt hävda med utredningsförbud i avvaktan på
planändring. I vissa stycken söker då byggnadsnämnden ledning i den gamla
upphävda planen - i andra lägen inte. Bygglov kan komma att vägras på
obebyggda tomter, medan andra fastigheter efter prövning i det särskilda
fallet kanske får betydligt större byggrätt än den återkallade planen medgav.

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

Tillämpningen kommer med andra ord att kunna växla betydligt med åren
när ingen gällande detaljplan finns.

Bygglovgivning med stöd av en rättsligt sett gällande plan ersätts på detta
sätt med kommunala direktiv i en form som grundas på politiska beslut, i
viktigare sammanhang efter avgöranden i kommunfullmäktige. Dessa direktiv
kan i sin tur växla med tiden, bl. a, i samband med de politiska
maktväxlingarna som kan ske i kommunen vart tredje år.

Det är här som ordningen med översiktsplaner och områdesbestämmelser
sannolikt kommer att få sin största betydelse. Att det blir på det här sättet
beror på att det helt enkelt behövs bestämmelser som byggnadsnämnden kan
falla tillbaka på vid bygglovgivningen när inga gällande detaljplaner finns.
Särskilt för centralt belägna stadspartier kommer trycket på att få någon form
av gällande ordning att växa.

Med tanke på erfarenheterna i dag, att kommuner sällan eller aldrig
fastställer en generalplan utan nöjer sig med den bekvämare formen att låta
fullmäktige anta planen, är det troligt att översiktsplanen kommer att bli den
vanliga formen för direktivgivning till byggnadsnämnden. Områdesbestämmelser
med formligt reglerade rättsverkningar, besvärsordning med förvaltningsbesvär
osv. kommer sannolikt att te sig mera arbetsamt. Den bekvämaste
ordningen sett från kommunens synpunkt blir då att ge anvisningar i en
översiktsplan. Framför allt står man då också mer obunden att förändra
ordningen än om situationen fixeras mera bestämt i områdesbestämmelser.

Den gällande ordning som då utvecklas blir med största sannolikhet
anvisningar i översiktsplan eller - mera sällan, tror jag - i områdesbestämmelser,
dvs. en som lagrådet påpekat kommunalt tillkommen normgivning
för bygglovgivningen.

Både Nils Stjernquist och Bengt Owe Birgersson har varit inne på frågan
om huruvida det är någon skillnad mellan det förslag som nu föreligger och
dagens gällande plansystem. Lagrådet har uttryckligen påpekat att man
anser dagens plansystem förenligt med regeringsformen men att den nya
tillämpningen är annorlunda - det är en skillnad. Låt mig på den punkten
avsluta med att säga att nuvarande planer har en bestämd sakägarkrets,
ungefär som en fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen, där den
lokala fastighetsbildningsmyndigheten bestämmer fastighetsindelningen.
Byggnadsnämnden handhar t. ex. stadsplaner, där intresseavvägning är
beskriven i lag och ordningen hanteras av en specialreglerad nämnd på
ungefär samma sätt som fastighetsbildningsmyndigheten gör när man
fastighetsreglerar. Därmed är väl också sagt att en stor skillnad är att
byggnadsnämnden här hanterar detta självständigt enligt lag men, enligt min
uppfattning, med den nya ordningen ofta blir utsatt för direktiv som i
realiteten är bindande på kommunal nivå.

Rolf Romson: Jag representerar alltså i dag Kommunförbundet. Jag vill med
en gång säga att jag inte har något mandat att uttrycka några åsikter som har
förankring i styrelsebeslut eller liknande. Det jag nu kommer att framföra är
ungefär de synpunkter som vi har haft i en referensgrupp inom Kommunförbundet
på tjänstemannaplanet, där vi har haft förmånen att följa det
pågående arbetet med förslag till ny lagstiftning inom PBL.

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

Det vi nu skall diskutera är naturligtvis frågan om normbeslut kontra
förvaltningsbeslut/myndighetsutövning. Det är väl alldeles klart att man i
kommunerna i dagens läge anser att planbeslut som har rättsverkningar är att
anse som förvaltningsbeslut/myndighetsutövning. Därmed föreligger ju
också en besvärsrätt. Icke rättsverkande planer har ju däremot inte
karaktären av förvaltningsbeslut. Detta synsätt har också delats av regeringen
i ett känt beslut från början av 1970-talet, närmare bestämt 1972.1 detta
beslut sades att de specialregler om just procedurfrågor och liknande som
finns i förvaltningslagens senare del är tillämpliga på sådana här planbeslut.
De är, som man sade, inte enbart normbeslut, utan tyngdpunkten ligger i
stället på myndighetsutövningen och att det därför är ett förvaltningsbeslut.
Det sägs i en promemoria som skickades ut från länsstyrelsernas organisationsnämnd
att beslut om fastställelse av plan innebär sådan utövning av
befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet eller skyldighet
som avses i 3 § förvaltningslagen. Vidare sägs att ett ärende rörande plan i
regel inte enbart avser en föreskrift till allmän efterrättelse. Det är väl det
synsätt som man har haft inom kommunerna.

Jag tror att man om man inte skall hamna i en alltför obestämbar gråzon
mellan normbeslut och förvaltningsbeslut måste skilja mellan rättsverkande
planbeslut med ty åtföljande besvärsrätt och icke rättsverkande planbeslut. I
dagens lagstiftning har vi ju planinstituten redovisade bara i största allmänhet
i byggnadslagstiftningen. Men huruvida de i verkligheten riktar sig till en
större eller mindre personkrets eller om de har en större eller mindre grad av
detaljering får man fram först i varje särskilt planbeslut. Jag tror att det skulle
vara en för kommunerna ganska besvärlig situation om man först i det läget
skulle behöva avgöra om det handlar om normer eller förvaltningsbeslut/myndighetsutövning.
Det bör alltså vara klar gränsdragning mellan
rättsverkande eller inte rättsverkande planbeslut, dvs. planer där det
föreligger besvärsrätt och planer där man inte har någon besvärsrätt.

En plan som har diskuterats - särskilt i dag - är översiktsplanen. Den har j u
utifrån de allmänna kriterierna inte ansetts vara bindande men generell,
enligt den uppställning som Bengt Owe Birgersson visade. Man kan fråga sig
om den är generell. Att den inte är bindande är ju helt klart enligt
PBL-förslaget. Men generell är den väl kanske inte alltid. Det är helt
beroende på hur pass ingående den är beträffande olika riktlinjer för
markanvändningen utanför detaljplanelagt område. Man kan alltså svara
både ja och nej på den frågan. Det är emellertid helt klart att den inte är
rättsverkande och därmed inte bindande, och då faller den på det kriteriet.
Det blir likadant med övriga planinstitut. Skall man börja att tala om att ju
vidsträcktare en personkrets är som berörs av dem, desto mera närmar det sig
ett normbeslut, då kommer man i en väldigt besvärlig situation. Man bör
alltså dra gränsen mellan rättsverkande och inte rättsverkande planer.
Rättsverkande planer är förvaltningsbeslut/myndighetsutövning, ej rättsverkande
planer är inte det.

Jag skulle dessutom vilja göra en anknytning till besvärsrätten. Översiktsplanen
kan ju enligt det föreliggande förslaget åtkommas bara med
kommunalbesvär, dvs. de mera formella besvären, men däremot inte med
sakägarbesvär, det blir ingen sakprövning. Det sägs mycket riktigt i

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

propositionen att om man skulle tillåta en sakprövning av översiktsplanen,
skulle det innebära orimlig framförhållning för de enskilda fastighetsägarna
och övriga saklegitimerade. Det har man alltså inte velat gå in på. Vi har
således kommunalbesvär över översiktsplaner och förvaltningsbesvär över
detaljplaner/områdesbestämmelser. Jag tycker att gränsen bör gå där. För
min del instämmer jag alltså i vad som har sagts av Bengt Owe Birgersson och
vad som har sagts i propositionen, något som såvitt jag förstår också delas av
Nils Stjernquist. Man måste ha klara riktlinjer för kommunernas ledning. Jag
tror att gränsen i det fallet går mellan rättsverkande och icke rättsverkande
planer och mellan om besvärsrätt föreligger eller inte föreligger.

Man kan då fråga sig vilken reell effekt en sådan här översiktsplan har. Det
har sagts att den i realiteten skulle bli bindande för myndigheterna. Men det
kan den såvitt jag förstår inte bli. Då skulle man ju sätta hela systemet med
rättsverkande och icke rättsverkande planer ur spel, likaså besvärsrätten.
Man skall alltså i full utsträckning kunna få en sakprövning av exempelvis ett
detaljplanebeslut eller ett beslut om byggnadslov.

När det gäller planbesluten är det ju direkt förutsatt i PBL att man skall
kunna avvika från översiktsplanen. Det står i 5 kap. 26 § att man då skall
redovisa skälen för detta, men det skall ju ändå vara möjligt. När det gäller
bygglovprövningen utanför detaljplanelagt område är det också, såvitt jag
förstår, helt klart att man skall få en fullständig sakprövning. Kommunen
skall alltså i detta avseende inte kunna säga att alla frågor är avgjorda enligt
översiktsplanen och att det därför inte finns något utrymme för sakprövning.
Det skulle således enligt min mening inte vara möjligt. Det här problemet har
vi ju kommit in på redan i dag genom de styrande kommunöversikter som
finns, med olika typer av mer eller mindre definierade riktlinjer. Där har man
väl i rättspraxis intagit den ganska klara ståndpunkten att det inte räcker med
bara en allmän hänvisning till översiktsplanen - kommunöversikten, markdispositionsplanen
eller vad man vill kalla den - utan man måste direkt gå in
på en ordentlig sakprövning huruvida skälen är hållbara eller inte. Det har
talats om vem som har bevisbördan i detta avseende, om det är fastighetsägaren
eller om det är kommunen/byggnadsnämnden.

Jag skulle alltså kortfattat vilja säga att i varje fall jag och även
referensgruppen helt klart är inne på den linje som redovisas i propositionen.
Skulle man behöva tillämpa något slags allmän bedömning av gränserna
mellan normer och förvaltningsbeslut, får vi en oklarhet som inte kan vara till
gagn för de kommunala myndigheterna.

Ordföranden: Jag lämnar ordet fritt. Det är kanske några av de inledande
talarna som vill göra någon komplettering med anledning av vad som sagts.

Bengt Owe Birgersson: Vi har utgått från att diskussionen här i dag i första
hand gäller i vilken utsträckning som regeringens förslag är förenligt med
regeringsformens bestämmelser, inte om det är lämpligt från andra utgångspunkter
att ge kommunerna den ökade frihet att ta eget ansvar som de får
med plan- och bygglagen. Ett av de viktigaste motiven för att lägga fram
förslaget är att fördjupa den kommunala självstyrelsen. Men om detta är
lämpligt eller inte från andra utgångspunkter är inte en fråga för regeringsfor -

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

men, utan det är en helt annan fråga. Jag vill bara säga det, därför att vi
kommer inte här i dag att i detalj bemöta eller kommentera de synpunkter
som Ulf Brunfelter hade på förslaget i dessa delar. Vi har uppfattat att denna
hearing handlar om regeringsformen.

Bara en liten kommentar: Ulf Brunfelter började med att göra en
jämförelse med kommunalskattesystemet och hävdade att man hamnade i en
annan situation i PBL-systemet. Egentligen gör man inte det. När man skall
fastställa kommunalskatten gäller kommunalskattelagen för hela landet,
men det blir olika nivåer på kommunalskatten i olika kommuner. Det är
precis i parallellitet med byggnadslagstiftningen. Det är samma plan- och
bygglag som gäller över hela landet, men det blir olika planer i olika
kommuner. Det var den ena synpunkten som jag ville framföra.

Sedan vill jag ytterligare lämna en kommentar till den tanke som man
naturligtvis kan ha i det här sammanhanget och som har framförts i en del
motioner, nämligen att man skulle ändra på regeringsformens bestämmelser.
Det betyder i sin tur att man accepterar att det handlar om normer. Skulle
man göra en ändring av 8:7 i regeringsformen, skulle det innebära att man ger
en möjlighet för riksdagen att delegera de här besluten, i första hand till
regeringen som sedan kan delegera dem vidare till kommunerna. Men det
kan då skapa den situationen - kanske praktiskt osannolik, men här
diskuterar vi ju formalia - att riksdagen sedan tar tillbaka den delegeringen.
Det har ju riksdagen alltid möjlighet att göra, jag tror att det var Nils
Stjernquist som pekade på det. I så fall skulle den situationen kunna uppstå
att enskilda riksdagsledamöter motionerar om att man skall ta tillbaka
normgivningsmakten såvitt gäller en del av landet, t. ex. Malmö. Rent
teoretiskt skulle då riksdagen kunna besluta att man i en viss kommun inte
har rätt att fastställa sina egna detaljplaner. Konsekvenserna av att acceptera
att de här planinstituten blir normer är nog egentligen svåra att för dagen
överblicka i alla detaljer. Men vi har inte haft anledning att göra det,
eftersom vi inte anser att de är normer i regeringsformens mening.

Ulf Brunfelter: En kort kommentar: Det är riktigt som Birgersson säger, att
den här decentraliseringstanken är en huvudpunkt i förslaget. Att jag tog upp
detta med effekten av översiktsplan och områdesbestämmelser beror på att
vi, som jag framhöll, med det nya systemet normalt sett inte ofta kommer att
ha någon gällande ordning med detaljplan i botten. Det betyder att
byggnadsnämnden ofta kommer att falla tillbaka på den här typen av materia
från fullmäktige eller kommunstyrelse i betydligt större utsträckning beroende
på brist på någon annan grund för sitt beslutsfattande. Jag kan t.o.m.
tänka mig att byggnadsnämndens presidium många gånger kommer att
begära att få riktlinjer från kommunledningen. Det visar hur oändligt mycket
mera beroende av den här typen av regelmateria man blir med det nya
lagförslaget. Det var därför jag tog upp det i mitt anförande. Jag tror att det
är en central praktisk punkt.

Gunnar Biörck i Värmdö: Jag har två enkla reflexioner med anledning av vad
vi har hört av de två inledande talarna.

Jag fäste mig vid att Birgersson sade att regeringen inte har ansett det
nödvändigt att ändra regeringsformen för plan- och bygglagens skull. Vilken

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

lag är det som bör anpassas efter den andra?

Kommunförbundets representant talade om vad som är till gagn för
kommunala myndigheter. Jag är också tveksam till huruvida lagstiftningen är
till för att gagna myndigheterna. Jag tror att lagstiftningen är till för att
framför allt gagna medborgarna.

Bertil Fiskesjö: Jag tycker att det är intressant att få de här redovisningarna.
Man kan väl säga att läget från rättslig synpunkt är klart i så måtto att man är
oense.

Vi har ju ett lagråd som enligt författningen är skyldigt att särskilt granska
lagförslags förenlighet med grundlagen - det är direkt inskrivet i regeringsformen.
Lagrådet har enhälligt sagt att den föreslagna lagstiftningen inte är
förenlig med grundlagen. Regeringen har drivit uppfattningen att lagrådet i
det här fallet har fel och menar att förslaget visst är förenligt med grundlagen.
Om jag förstår det rätt, hoppas man på att förslaget skall marschera igenom
riksdagen.

Jag skulle vilja fråga företrädare för bostadsdepartementet: Vad har ni för
uppfattning om det rättsläge som uppkommer efter det att beslutet har drivits
igenom i riksdagen? Innebär inte de här kvarstående tvisterna om grundlagsenligheten
- de är ju inte undanröjda i och med att riksdagen har beslutat - att
rättsläget är osäkert och att vi på politiska grunder i enskilda fall kan förvänta
oss en hel del turbulens med anledning av detta beslut?

Jag har uppfattningen att man när man hamnar i situationer av det här
slaget - det är ju inte första gången, vi har haft flera sådana här fall även om
det här är det mest spektakulära - bör undanröja grunderna till tvisterna. Det
är inte bra med kvarstående tvister om lagars förenlighet med grundlagen.
Detta undanröjande av grunderna för tvisterna, dvs. att man får fram en
ordning vars tolkning man är överens om, bör föregå genomdrivandet av
lagen. Utifrån den aspekten skulle jag vilja fråga företrädare för bostadsdepartementet:
Vad är det för särskilda olyckor som kommer att inträffa i riket,
ute i kommunerna, om detta förslag får vila i avvaktan på att de rättsliga
konsekvenserna är helt klarlagda?

Bengt Owe Birgersson: Den första av de två frågor Bertil Fiskesjö ställde
gällde den rättsliga situation som uppstår om riksdagen beslutar sig för att
följa propositionens lagtolkning i stället för lagrådets. Jag vill bara säga att
det är alldeles riktigt som Fiskesjö sade, att lagrådet bland sina uppgifter
också har att pröva om en föreslagen lagstiftning är förenlig med regeringsformen.
Lagrådet har gett sin syn på förslaget och har redan i sitt yttrande
markerat att man befinner sig på en litet lös grund. Man talar om att det inte
finns några fasta anvisningar i förarbetena och att man för ett, som jag tycker,
ganska elaborerat resonemang kring de olika punkterna. Man markerar
också att det här kan finnas olika sätt att se på förslaget.

Vi har gjort en annan grundlagstolkning, som jag vill hävda att vi har rätt
att få behandlad och bedömd på samma villkor som lagrådets. Vi är av en
annan uppfattning, vilket vi redovisat och presenterat i propositionen.
Därvid har vi också tagit hänsyn till en del av lagrådets synpunkter. Det är
rimligt att man i en sådan situation som då uppkommer överlåter åt riksdagen
att göra bedömningen huruvida det är regeringen eller lagrådet som har gjort

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

den riktiga grundlagstolkningen. Detta är så mycket mer motiverat eftersom
konstitutionsutskottet är det organ som normalt bereder grundlagsfrågor och
som en gång i tiden har fattat beslut om regeringsformens bestämmelser som
de nu lyder.

Att utan vidare prövning acceptera lagrådets resonemang - när det kan
ifrågasättas - skulle ju vara att sätta lagrådet över de demokratiskt valda
förtroendemännen för det svenska folket. Vi tycker att det är ganska rimligt
att riksdagen får lösa den här tvisten.

Man kan fråga sig vilken situation som då uppstår. Jag antar att det Bertil
Fiskesjö tänkte på är ”risken” för att man skall hamna i en lagprövningssituation,
dvs. att en myndighet eller domstol vid behandlingen av ett enskilt fall
finner att det här rör sig om en lag som inte är tillkommen i grundlagsenlig
ordning och som man därför inte kan beakta eller tillämpa. Hur situationen
kommer att bli beror litet grand på vad konstitutionsutskottet kommer att
skriva och vilket ställningstagande utskottet och riksdagen intar. För att man
skall kunna tillämpa lagprövningsrätten krävs det ju att en bestämmelse är i
uppenbar strid med regeringsformen. Vi har i det här sammanhanget inga
precedensfall och kan därför inte bedöma hur man kommer att tillämpa
uppenbarhetsrekvisitet. Men med det resonemang som lagrådet har fört, de
invändningar som vi har presenterat och den grundliga och sakkunniga
behandling som frågan kommer att ha fått när den lämnar konstitutionsutskottet
vore det att använda uppenbarhetsrekvisitet felaktigt genom att
hävda att förslagets handläggning har skett i uppenbar strid med regeringsformen.
Detta kan man naturligtvis inte med säkerhet uttala sig om förrän
man så att säga har sett resultatet. Vår bedömning är att uppenbarhetsrekvisitet
inte är tillämpligt på den här punkten.

Den andra frågan gällde vilka olyckor som skulle kunna inträffa om
förslaget får vila i ytterligare två eller tre år - det är ju svårt att säga hur snabbt
riksdagen kan ta ställning, om man skall vänta till efter nästa val. Det kanske
närmast är en fråga för bostadsutskottet. Men det är alldeles uppenbart att
det nu mer än 20-åriga utredningsarbetet behöver slutföras. Man väntar ute i
kommunerna på att få en ändamålsenlig lagstiftning, en lagstiftning som
fungerar i den situation som vi i dag befinner oss i. Den är ju helt annorlunda
än den situation som 1947 års byggnadslagstiftning var tillkommen för att
lösa. Vi anser att det nog ligger väldigt stora praktiska problem ute i
kommunerna med att vänta. Det finns ingen anledning att ha dessa praktiska
problem om det inte är nödvändigt, dvs. om vår tolkning av regeringsformens
bestämmelse om normgivning är den riktiga, och det anser vi.

Anders Björck: Konstitutionsutskottets uppgift är ju att titta på grundlagsenligheten.
Det är därför vi är här i dag. Jag tycker det är en väldigt viktig
uppgift. Det är också av största vikt att vi i Sverige slår vakt om den grundlag
vi har.

Även om intresset för grundlagsenlighet bland statsvetare, jurister och
andra numera är ganska förstrött, vill jag bestämt hävda att om lagrådet
enhälligt säger att någonting står i strid med grundlagen, då har man nog
faktiskt mött det uppenbarhetsrekvisit som finns. Det får ju inte finnas någon
som helst tillstymmelse till tvekan eller antydan om att vi i riksdagen beslutar

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

i strid med grundlagen.

Här frågades vad som händer när behandlingen har skett i riksdagen. Ja,
en sak tycker jag man har förbisett i proceduren, och det är att talmannen
enligt grundlagen har skyldighet - grundlagen är mycket klar - att vägra
proposition på ett grundlagsstridig! förslag. Det kommer att bli det första
problemet i detta sammanhang, och det kan man inte komma ifrån.

Lagprövningen och annat som vi har kan man naturligtvis tillämpa i
efterhand, men det innebär, som det har sagts, att vi får ett oklart rättsläge
under ett antal år framåt. Det är väl alldeles självklart att den typen av frågor
kommer att drivas till sista instans, och då kommer det att ta kanske fyra-fem
år.

Jag måste uttrycka en stor besvikelse över att man från regeringens sida i
propositionen inte har tagit hänsyn till lagrådets förslag på de punkter där
man har försökt göra en omarbetning. Det är djupt oroväckande om man
säger: ”Ja, vi ändrar väl grundlagen då, om det skulle behövas.” Det är
faktiskt så att man skall ändra lagstiftningen om den strider mot grundlagen,
icke tvärtom.

Oskar Lindkvist: Vi behöver väl inte i dag avgöra om det här strider mot
grundlagen eller inte. Jag har uppfattat det så att vi under den här
sammankomsten skulle inhämta litet mer kunskaper från dem som sysslar
med de här frågorna. Bostadsutskottet har ärendet, och vi har skrivit till sju
eller åtta olika utskott och begärt att få veta deras synpunkter just på deras
specialområden, innan vi försöker skriva ihop ett betänkande. Vi har nu
kommit fram till att vi gärna vill ha dessa synpunkter från olika utskott i år, så
att vi kan påbörja en realbehandling av propositionen i början av 1986. Alla
debatter om man tycker att grundlagen är tillgodosedd eller inte kan med
fördel föras i resp. utskott. Vi har i varje fall bestämt att vi drar i gång vårt
arbete i bostadsutskottet med sikte på att ha ett betänkande klart på våren
1986.

Jag tror att alla riksdagsledamöter, oavsett vilken politisk uppfattning de
har, värnar om grundlagen, det skall vi komma ihåg. Det skulle se väldigt
egendomligt ut - i varje fall för mig - som jag tror har de flesta riksdagarna av
dem som är här - om man helt plötsligt skulle komma i ett läge där lagrådet
upphäver min möjlighet att från mina utgångspunkter bedöma huruvida en
proposition står i överensstämmelse eller inte står i överensstämmelse med
grundlagen. Som riksdagsledamot förbehåller jag mig absolut rätten att själv
ta ställning till huruvida lagrådets synpunkter eller regeringens synpunkter är
bestämmande för hur man skall utforma ett betänkande från bostadsutskottet.

Enligt min uppfattning behöver vi inte i dag deklarera var vi står, vad vi
tycker och vad vi tänker om det lagrådet resp. regeringen säger. Det
värdefulla i sammankomsterna här är att folk som sysslar med sådant här på
olika områden hjälper oss att hitta rätt i de mycket svåra frågor som
sammanhänger med grundlagen.

Ordföranden: För att undanröja varje missförstånd vill jag säga att konstitutionsutskottet
inte har haft någon sakbehandling av den här frågan. Att vi har
en sådan här hearing innebär självfallet att vi anser oss vilja ta del av olika

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

synpunkter, men vi avhänder oss inte avgörandet. Lagrådet är ett rådgivande
organ, som vi tar hänsyn till, men beslutet ligger ytterst hos oss.

Jag lämnar ordet fritt.

Bengt Owe Birgersson: Jag vet inte om det låg någon direkt fråga i det Anders
Björck sade, men för att det inte skall råda någon oklarhet vill jag säga
följande. Det har blivit en diskussion om ifall man skulle ändra i regeringsformen
eller inte, om man nu skulle finna att vårt förslag skulle vara i konflikt
med grundlagen. Den tanken har väckts i flera riksdagsmotioner, och de som
har väckt motionerna får väl svara för sig. Tanken är inte onaturlig, mot
bakgrund av att lagrådet självt faktiskt tar positiv ställning till de förslag som
är framlagda i propositionen och anvisar, närmast som ett sätt att lösa
problemet, att man kan justera RF. Jag tror det är viktigt vid bedömningen
att inte glömma bort detta.

Elisabeth Fleetwood: Birgersson nämnde tidigare de praktiska svårigheter
som skulle drabba kommunerna om man sköt på det här ett par tre år för att
räta ut de frågetecken som finns kvar. Man förväntar sig att det skulle ske
någonting efter de 20 åren. Jag skulle därför vilja ställa följande korta fråga:
Hur bedömer då Birgersson de svårigheter som skulle drabba de enskilda
kommuninvånarna, om de här frågetecknen står kvar - skulle de bli större
eller mindre i förhållande till de svårigheter som skulle drabba de kommunala
instanserna?

Bengt Owe Birgersson: Den frågan är väldigt svår att svara på. Det är
egentligen samma fråga som Bertil Fiskesjö väckte, nämligen om den
rättsliga situation som uppstår. Den blir beroende av vilket ställningstagande
riksdagen gör och vilka bedömningar man gör här.

I varje fall enligt min tolkning av lagprövningsinstitutet kan det inte vara
uppenbart. Om riksdagen beslutar sig för att detta är förenligt med
regeringsformen, finns det inte underlag för att tillämpa uppenbarhetsrekvisitet
i det här fallet.

Det är nog ingen tvekan om att de praktiska olägenheterna blir större om
man väntar än om man genomför det nu.

Men det är närmast en fråga för bostadsutskottets ledamöter att bedöma
värdet och vikten av att få plan- och bygglagen genomförd. Den frågan
hänger knappast heller samman med grundlagen.

Ordföranden: Jag har inga ytterligare talare antecknade. Kan vi gå över till
det andra avsnittet?

Då kanske föredraganden inledningsvis skulle kunna nämna någonting om
det som berörts framför allt i motionerna - däremot inte beträffande
lagrådets slutsatser, där lagrådet inte har en från regeringen avvikande
mening - när det gäller PBL:s förenlighet med Europakonventionen.

Jag vet inte om samtliga inledare vill yttra sig om detta. Ulf Brunfelter har
berört det här i en skriftlig promemoria, och han kanske kan summera sina
synpunkter sedan.

Jan-Eric Gutsjö: Lagrådet har ju tagit upp flera frågor där man har funderat
på PBL-förslagets förenlighet med Europakonventionen. Man har också

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

beaktat vad som står i regeringsformens 2 kap. 18 § om ersättning vid
expropriation och liknande förfogande. Såvitt gäller RF:s bestämmelser i
2:18 har lagrådet inte haft någon erinran, som jag har uppfattat dess yttrande.
Däremot har man haft en del invändningar när det gäller Europakonventionen.
Där har man också gjort justeringar i lagen. Jag tror att Ulf Brunfelter
kan ta vid här.

Ulf Brunfelter-, Jag skall också här kort gå igenom några huvudpunkter i en
framställning som finns tillgänglig.

Inledningsvis tror jag vi kan konstatera att det är besvärligt att leva i ett
skymningsland rättsligt sett i fråga om det konstitutionellt helt säkra, och det
är därför man får ta lagrådets invändningar på allvar. Detsamma gäller de
synpunkter på Europakonventionen som har framförts. Denna inverkar i
praktiken också på hur våra egna lagar måste formas. En viktig princip i
konventionen är, att det skall finnas en rimlig intresseavvägning i lagstiftningen
mellan enskilt och allmänt intresse. Detta gäller också när staterna
bestämmer hur egendom får användas, det slog Europadomstolen fast i
målet mot Sverige - Sporrong- och Lönnrothmålet har det kommit att heta -där staten dömdes att betala 1 milj. kr., motsvarande ca 30 % av fastighetstaxeringsvärdet,
i skadestånd för oproportionerlig användning av byggnadsförbud
och expropriationstillstånd i planeringssyfte. Konventionen innebär
med andra ord att också innehållet i befogenhetsregleringar kan kontrolleras.
Det är som vi vet annars en mycket omdiskuterad fråga i Sverige.

Är det då rimligt eller möjligt från intresseavvägningssynpunkt att låta
kommunerna återkalla enskild byggnadsrätt i planeringssyfte efter 5-15 år?
Det är ju en av förslagets grundtankar. Eller gynnar det alldeles för ensidigt
kommunerna på det enskilda intressets bekostnad?

Här vill jag hänvisa till 5 kap. 11 §:

”Före genomförandetidens utgång får mot berörda fastighetsägares bestridande
detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på
grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid
planläggningen.

Efter genomförandetidens utgång får planen ändras eller upphävas utan att
rättigheter som uppkommit genom planen beaktas.

Om förlängning och förnyelse av genomförandetiden finns bestämmelser i
14 §. Om förlängning av tid för tillfällig markanvändning finns bestämmelser
i 15 §.”

Planeringskapitlet innehåller alltså bestämmelser att medgivna rättigheter
saknar betydelse vid omprövningen, något som också återkommer i bestämmelserna
om fastighetsplan (6kap. 10 §):

”Före utgången av detaljplanens genomförandetid får mot berörda
fastighetsägares bestridande fastighetsplanen ändras eller upphävas endast
om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka
inte kunnat förutses vid planläggningen.

Efter utgången av detaljplanens genomförandetid får fastighetsplanen
ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom fastighetsplanen
beaktas.”

Även i denna fråga har lagrådet gjort invändningar:

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

”De ekonomiska konsekvenserna kan likväl - också i förslagets mening
(s. 311)-bli oskäligt hårda för fastighetsägaren, om den byggrätt han en gång
fått i den ursprungliga planen blir beskuren. Upphävandet eller ändringen av
planen kan - under förutsättning att en ny plan inte ger motsvarande byggrätt
- innebära förlust av en rättighet som genom den ursprungliga planen
tillförsäkrats honom i hans egenskap av ägare till fastigheten. Mot den nu
skisserade bakgrunden och med hänsyn till ovissheten om rättsutvecklingen
inom Europadomstolen är det enligt lagrådets mening tveksamt om regeln, i
den mån den innebär att en plan ändras eller upphävs utan ersättning till
fastighetsägaren, kan komma att bedömas som förenlig med Europakonventionen.
”

Att leva i osäkerhet med Europakonventionen, som lagrådet befarar,
skapar också ett svårförsvarbart läge. Om indragning av byggrätt är ett
missbruk av offentlig makt på samma sätt som Europadomstolen funnit i
fråga om långvariga expropriationstillstånd och byggnadsförbud, kommer
stat och kommun att få betala kompensation och skadestånd. Indragningsmakten
kommer då att kosta kommunerna stora pengar.

Men inte heller här kommer på flera år ännu någon att kunna veta vilka
risker kommunerna egentligen tar. En prövning av Europadomstolen tar
säkert 10-15 år, om man kommer ända dit. Det betyder såvitt jag kan se, att
det vore klokast att leva på den säkra sidan om Europakonventionen.

Jag skall också något gå in på de frågor om begränsningar i kompensationsnivå
som berörs av lagrådet med tanke på konventionen. Här har propositionen
delvis rättats efter dessa synpunkter, men fortfarande kan kompensationsnivån
vid vissa planeringsintrång begränsas. Det föreslås överlämnas till
praxis att bestämma hur stora begränsningarna får bli.

Inlösen betraktas enligt byggnadslagen som en form av expropriation, som
fordrar ersättning för förlusten enligt 2:18 RF. Innebörden av förlustrekvisitet
i 2:18 är visserligen omdiskuterat, men förlustbegreppet i skadeståndspraxis
är välkänt som uttryck för den differens som skall ersättas vid
skadevärdering. Jämför t. ex. avhandlingen Skada och värde 1953 av Ulf
Persson. Uttrycket har även expropriationsrättslig stadga. Innebörden är att
bevisbar skada skall ersättas med hela värdet.

Begränsningar i ersättningsnivån blir därmed försvarliga enligt regeringsformen
enbart om man anser att befogenhetsbegränsningar är en annan form
av ingrepp än expropriation. Så har också lagrådet uppfattat saken.

Men när man kommer in på Europakonventionen får det anses klart att det
finns skydd både mot expropriation och mot felaktig befogenhetsreglering.
Så uppfattar också lagrådet saken när man diskuterar betydelsen av
Sporrong- och Lönnrothfallet. Lagrådet betonar därför intresseavvägningsprincipens
betydelse.

I konventionen anses det finnas ett grundläggande egendomsskydd för den
enskilde, som ligger bakom intresseavvägningsprincipen. Jag skall visa vad
Europadomstolen sade i en av kärnpunkterna i sitt resonemang:

”By recognising that everyone has the rigtht to the peaceful enjoyment of
his possessions, Article 1 is in substance guaranteeing the right of property”
(Pkt 57 i domen, case of Sporrong and Lönnroth 1/1981/40/58-59, Judgment).

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

Det skadestånd som dömdes ut i 1984 års dom mot Sverige vilade på en
skälighetsuppskattning i brist på bevisning om skadans storlek, men syftet
med skaderegleringen var helt klart att kompensera för inträffad ekonomisk
skada.

Konventionens allmänna ersättningsbestämmelse i artikel 50 vilar på
folkrättslig grund. Kompensationsprincipen kallas ”restitutio in integrum”,
dvs. åtgärderna syftar till att återställa rättsläget såvitt möjligt. En ersättningsbestämmelse
finns även i 1950 års tilläggsprotokoll, där man utgår från
att ersättning vid expropriation skall ske enligt folkrättens allmänna grundsatser.
Konfiskation är nämligen folkrättsligt sett en form av kränkning som
är otillåten. Tilläggsprotokollet har en specialbestämmelse om detta.

Det är mot den bakgrunden oklart hur en skillnad i kompensationsnivå
mellan den ena eller den andra formen av konventionskränkning egentligen
skulle motiveras, dvs. om det finns någon skillnad i fråga om kompensationsprinciper
mellan befogenhetsreglering och vid formlig expropriation.

Även detta har, med åberopande av Sporrong- och Lönnrothfallet, senare
diskuterats i ett engelskt rättsfall som kommissionen har behandlat.

Se James and others VS United Kingdom pkt 132, pkt 136, pkt 140, pkt 142
och pkt 144. Kommissionen konstaterade bl. a.: ”Having regards to those
principles the commission considers that a taking of property for the purpose
of effecting a social or other public policy, without payment of compensation
reasonably related to its value, would normally constitute a disproportionate
interference with the right of property which could not be considered
justifiable under Art. 1.”

Slutligen några ord om prövningsordningen. Lagrådet anser också att
prövningsordningen av byggnadslov utanför detaljplanlagda områden behöver
övervägas närmare i ljuset av domen i målet mot Sverige. Bakgrunden
härtill är att domstolen även ansett att Sverige kränkt procedurgarantierna i
artikel 6, när expropriationstillstånd enbart blev föremål för regeringsbeslut,
trots att artikeln förutsätter prövning av ”en oavhängig och opartisk
domstol”. Också den föreslagna prövningsordningen i PBL för byggnadslov
utanför detaljplan slutar med regeringsprövning, och lagrådet varnar för att
en sådan behandlingsordning kan komma i konflikt med konventionen.

I propositionen sägs att också den nuvarande byggnadslagen lämnar stort
utrymme för diskretionär prövning enligt det s. k. planmonopolet i BL.
Därför skulle den enskilde inte ha några rättigheter av typ civila rättigheter
som skulle behöva prövas, menar man.

Nu är det emellertid så att en kontroll av att myndighetsutövning vilar på
acceptabla grunder, som ger rimlig likabehandling i praxis, faktiskt hävdas
som särskilt viktig ur konventionens synpunkt då myndighetsutövning blir
diskretionärt betonad. I det här fallet kan man närmare studera Europadomstolens
dom i det s.k. Silver Case 1983 samt också till kraven på
likabehandling i artikel 14 i konventionen.

Att enskilda inte har befogenheter att bygga som med någon högre grad av
visshet kan bestämmas på förhand mot det allmänna i bygglovfrågor utanför
detaljplanelagt område, är en sak för sig. Det betyder enbart att lämplighetsprövningen
bl. a. från planeringssynpunkt är diskretionär.

Att därav dra slutsatsen att även procedurgarantierna skulle upphöra att

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

vara verksamma, så att rättsläget över huvud taget inte berättigar till
domstolskontroll är dock med all sannolikhet ett felslut, som sker i
propositionen.

Det är snarast tvärtom så, att kontrollmöjligheterna hävdas särskilt starkt i
sådana lägen, därför att enskildas rättsskydd mot det allmänna skall
upprätthållas på ett praktiskt och effektivt sätt enligt konventionen. Propositionens
synpunkter på just detta uttryckssätt från Europadomstolen, som
ofta citeras, vilar därför också de på en missuppfattning. Det är i själva verket
snarast så, att bristande klarhet i rättsordningen i viktiga skyddsfrågor mera
är en nackdel för staterna än en fördel, med hänsyn till det i konventionen
starkt betonade legalitetskravet på all myndighetsutövning.

De konstitutionella frågor som PBL ger upphov till är, som här har sagts,
oprövade både enligt vår nya regeringsform och enligt Europakonventionen.
Det är vanskligt att med bestämdhet uttala sigom konventionstillämpningen.
Det är bara möjligt med en riskbedömning. Vad ligger helt på den säkra
sidan, och vad befinner sig i en riskzon? - Det är bedömningsfrågor, som går
att reda ut och besvara.

De frågor som lagrådet tagit upp ligger vid en sådan bedömning enligt min
uppfattning knappast på den säkra sidan i något fall.

Riskerna förefaller störst när det gäller normgivningsmakten över bygglovfrågor
på kommunal nivå enligt RF. Men det är faktiskt en risk också
enligt konventionen.

Den i princip ersättningsfria kommunala indragningsmakten över enskild
byggrätt i planeringssyfte måste också betraktas som en riskfaktor, i varje fall
enligt konventionen. Likaså förefaller ett prövningssystem i bygglovsfrågor
utan inslag av judiciell domstolskontroll utgöra ett faromoment med hänsyn
till konventionen.

För att komma helt på den säkra sidan krävs därför, som lagrådet också
antar, flera grundläggande förändringar.

Ordföranden: Enligt den arbetsfördelning som bostadsdepartementet har
bestämt sig för lämnar jag nu ordet till rättschef Lars Uno Didon.

Lars Uno Didon-, Herr Ordförande! Det är alldeles riktigt som Ulf
Brunfelter säger, att lagrådet har kommit in på PBL-förslagets förenlighet
med Europakonventionen, bl. a. i fråga om i vad mån övergångsbestämmelserna
till plan- och bygglagen kan tänkas vara förenliga med dess artiklar. För
att sätta saker och ting litet mera på sin rätta plats vill jag kort beskriva hur
övergångsregleringen är upplagd.

Dagens plansystem och plansystemet enligt PBL skiljer sig åt på flera
punkter. Den avgörande skillnaden kan man säga består däri att detaljplanerna
enligt PBL får en genomförandetid. Tanken bakom detta är att
fastighetsägaren under genomförandetiden i princip skall kunna utgå från att
han får genomföra planen. Får han inte det, så har han rätt till ersättning. När
genomförandetiden har gått ut däremot, får kommunerna stor frihet att
ändra eller upphäva planen. Man kan säga att detaljplanerna på så sätt
ansluter till vad som gäller i dag i fråga om byggnadslov. Även dessa är ju
tidsbegränsade och förfaller om de inte utnyttjas efter en viss tid.

När man lägger fram ett förslag om en ny lagstiftning är det nödvändigt att

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

på något sätt länka samman det plansystem som gäller i dag med det system
som den nya lagen innehåller.

Den fråga som då uppkommer är närmast vilka planer enligt dagens
lagstiftning som skall få genomförandetid och vilka planer fastighetsägarna
alltså garanteras få genomföra. Man har ansett att denna rätt bör tillförsäkras
fastighetsägaren i fråga om sådana planer som fortfarande kan anses
aktuella. Här har man tillgripit en schablonbedömning och utgått från att
planer som är tio år eller yngre fortfarande är aktuella.

Övergångsbestämmelserna innebär i detta avseende att alla stads- eller
byggnadsplaner som har fastställts under år 1979 eller senare får en tioårig
genomförandetid på sig, räknat från dagen för fastställelsen.

För den som har en fastighet inom en stads- eller byggnadsplan, fastställd
under 1979, kommer det således - om nu PBL skulle träda i kraft den 1
januari 1987 - att återstå två år av genomförandetiden. Han får alltså två år
på sig att ”genomföra” planen. Ordet genomförandetid kan tyvärr leda
tankarna litet galet. Det ger intryck av att fastighetsägaren måste ha bebyggt
sin fastighet i enlighet med planen inom genomförandetiden, men vad han
behöver göra är att ansöka om lov före genomförandetidens utgång. När han
väl har fått ett lov, gäller detta i två år. Han måste ha påbörjat sina åtgärder
inom två år från det att lovet lämnades och avslutat dem inom fem år. I
realiteten får fastighetsägaren i detta exempel en tid av sju år på sig.

Med anledning av vad som står i en del motioner vill jag också påpeka en
sak i fråga om övergångsregleringen, och det är att de stads- och byggnadsplaner
som enligt dessa bestämmelser inte får någon genomförandetid inte
automatiskt upphör att gälla vid ikraftträdandet. För att så skall ske måste
kommunen fatta ett upphävandebeslut eller ett ändringsbeslut. Det här
innebär alltså i fråga om de planer som får genomförandetid att fastighetsägaren,
som jag sade, får en garanti för att under en viss tid få genomföra
planerna. De övriga äldre planerna, dvs. sådana som är fastställda före år
1979, kan kommunen ändra eller upphäva. Frågan hur man skulle se på detta
diskuterades ganska ingående under departementsbehandlingen, för det kan
få otillfredsställande effekter om kommunen får tillstånd att upphäva alla
äldre planer. Det finns nämligen en hel del planer som i dag är belagda med
nybyggnadsförbud, där alltså fastighetsägare inte har haft någon möjlighet
att genomföra planerna.

I det utredningsförslag som låg till grund för PBL finns ingen skyddsregel
för fastighetsägaren i dessa fall. Nu utarbetades en skyddsregel i lagrådsremissen
som innebär att om kommunerna ändrar eller upphäver en plan som
under en längre tid har varit belagd med nybyggnadsförbud, kan kommunen
under vissa förutsättningar bli skyldig att lösa den berörda marken. Den
skyddsregeln var i lagrådsremissen tillämplig bara på planer som hade
bostadsändamål. Regeln omfattade dessutom enbart stads- och byggnadsplaner.
Där tyckte lagrådet att det kunde ifrågasättas om det var förenligt med
Europakonventionen att man uteslöt t. ex. planer där marken var avsatt för
industriändamål eller för andra ändamål som inte rörde bostadsbebyggelse.
De planerna skulle kunna upphävas helt ersättningsfritt, menade man.

Lagrådet pekade också på att i fråga om en del äldre planer och andra
planer än stads- och byggnadsplaner liknande situationer kunde uppkomma.

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

För att undanröja tveksamheten om förenligheten med Europakonventionen
på den här punkten uttryckte sig lagrådet som så att det enligt lagrådets
uppfattning vore att föredra om kretsen ersättningsberättigade vidgades och
att bestämmelserna även fick omfatta sådana avstyckningsplaner och andra
äldre planer som enligt 15 kap. 4 § skall gälla som detaljplaner.

I propositionen har regeringen gått på lagrådets förslag. Kretsen av
ersättningsberättigade fastighetsägare har vidgats. Det är inte längre begränsat
till sådana fastigheter som är avsedda för bostadsändamål, utan även t. ex.
kontorsändamål och industriändamål omfattas. Det finns alltså inte längre
någon ändamålsbegränsning. Vidare gäller ersättningsregeln inte bara stadsoch
byggnadsplaner, utan som lagrådet har föreslagit har regeringen
inkluderat också avstyckningsplaner och andra äldre planer. Propositionens
förslag innebär alltså att man anslutit till den justering som lagrådet har
föreslagit för att man skulle åstadkomma överensstämmelse med konventionens
bestämmelser.

Sedan kan man fråga: Hur kommer kommunerna att utnyttja möjligheterna
att ändra eller upphäva gamla planer om och när PBL träder i kraft? Får
man ett ”planlöst” tillstånd som Ulf Brunfelter menar? Här rör man sig på ett
osäkert fält. Men de planer som kommunerna i första hand har anledning att
ta ställning till i ett övergångsskede är främst sådana stads- och byggnadsplaner
som i dag är belagda med nybyggnadsförbud. Sådana planer har
kommunen av någon anledning ansett olämpliga. Den markanvändning som
finns i dessa planer är inte kommunen beredd att släppa fram. Därför har
man lagt ut nybyggnadsförbud. De planerna är det rimligt att kommunerna
tar ställning till först. Där får man agera med en viss försiktighet, eftersom
kommunen här löper risk att bli skyldig att lösa de fastigheter som får en
alldeles för oförmånlig behandling, dvs. om man helt tar ifrån dem
byggnadsrätten eller begränsar den på ett oskäligt sätt.

Beträffande sådana planer som inte i dag är belagda med nybyggnadsförbud
och som ännu inte är utbyggda frågar man sig varför man inte lagt
nybyggnadsförbud över dessa planer. Det kan naturligtvis bero på många
saker, men vad som ligger närmast till hands är väl att de planerna alltjämt är
helt aktuella, dvs. att de återspeglar den markanvändning som kommunen
fortfarande anser vara lämplig. Det är den ena gruppen planer kan man säga.
Sedan kan det också vara fråga om sådana planer som är så inaktuella att
varken kommunen eller fastighetsägarna anser att de är realistiska. Därför
har det aldrig varit nödvändigt att belägga dem med nybyggnadsförbud.

Vad som också är angeläget att påpeka i det här sammanhanget är att om
en kommun har en äldre stads- och byggnadsplan som fortfarande återspeglar
den markanvändning som man anser vara lämplig och aktuell, så har
kommunen ingen anledning att upphäva en sådan plan. En plan reglerar ju
inte bara den rätt som en fastighetsägare har att bebygga sin mark utan även
andra frågor. Den reglerar vilken mark som skall vara s. k. kvartersmark och
vad som skall vara allmän plats. Den reglerar vidare förhållandet hur man får
bygga med hänsyn till grannarnas intressen. Den innehåller också en samlad
miljöbedömning som ligger till grund för bygglovsprövning i ett detaljplansområde
och rationaliserar bygglovsprövningen på så sätt. Ett enklare
förfarande får tillämpas när man prövat bygglov inom detaljplan än när man

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

prövar utom detaljplan. Det är alltså flera skäl som talar för att kommunerna
inte skall börja ägna sig åt något mer eller mindre urskillningslöst - om jag får
använda det ordet - upphävande eller ändring av äldre planer. Det är rimligt
att utgå från att de äldre planer som fortfarande är aktuella kommer att få
leva vidare.

När det gäller förenligheten med Europakonventionen på den här
punkten, har regeringen, som jag sade förut, tillmötesgått de justeringar som
lagrådet har ansett nödvändiga. Lagrådet har gjort en mycket ingående
granskning av konventionen. Men detta är alltid förenat med osäkerhetsmoment,
eftersom det är vanskligt att bilda sig en uppfattning om den praxis som
finns och kommer att utbildas inom Europadomstolens verksamhetsområde.
Det påpekas ju på många håll.

När det sedan gäller möjligheten till domstolsprövning, som Ulf Brunfelter
tog upp, är det så att konventionen inte garanterar någon generell rätt till
domstolsprövning av förvaltningsbeslut över huvud taget, utan den rätten
gäller sådana beslut som berör civil rights, som det heter i konventionen.
Även på den punkten är praxis mycket svårbedömd. Men det måste i varje
fall finnas någonting som kan betecknas som en civil rättighet och som den
enskilde anser har blivit kränkt. Förslaget i propositionen innebär inte någon
ovillkorlig rätt att bebygga en fastighet. Det ger inte vare sig dagens
lagstiftning eller PBL. Om man skall bebygga en fastighet krävs att marken
dessförinnan har prövats från allmän synpunkt lämplig för ändamålet.
Därmed kan man knappast tala om att någon civil rättighet blivit kränkt om
fastighetsägaren får ett avslag på ett bygglov. Även här kan man säga att
lagrådet uttryckt sig litet svävande. Skulle den europeiska domstolen anse att
det föreligger en sådan tvist säger lagrådet, dvs. tvist om en civil rättighet när
en ansökan om byggnadslov har vägrats, kan domstolen komma att finna att
det föreligger en kränkning enligt artikel 6:1- dvs. den artikel som garanterar
domstolsprövning - eftersom någon möjlighet att få saken prövad vid en
domstol inte finns. Därefter säger man: Lagrådet har velat fästa uppmärksamheten
på det nu berörda problemet. Någon ändring av överklagandereglerna
enligt PBL i syfte att anpassa dem till artikel 6:1 föreslår lagrådet inte.
Reglerna överensstämmer i sina huvuddrag med svensk rättstradition och
med grunddragen i vår stads- och förvaltningsrätt. Frågan vilken ändring av
reglerna som kan aktualiseras med anledning av att vårt land har biträtt
Europakonventionen hör samman med det större spörsmålet om införande
av en generell domstolskontroll av förvaltningen. Så avslutar lagrådet sitt
yttrande i denna del. Därmed tackar jag för mig.

Anders Björck: Jag skulle vilja ställa en fråga till Bengt Owe Birgersson. Om
det skulle vara så att man i Europadomstolen fäller Sverige på de punkter
som vi har diskuterat, är det den nuvarande regeringens uppfattning att
Sverige skall foga sig i de domslut som kommer till stånd i så fall i Strasbourg
och utbetala de ersättningar som kan bli en följd av dessa domstolsutslag,
eller anser man att man kan göra skälighetsbedömningar av de domslut som
kan komma?

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

Bengt Owe Birgersson: Jag var tvungen att fråga expertisen från departementet
vad det i praktiken innebär. Vi har alltså anslutit oss till Europakonventio -

nen. Då har vi alltså förbundit oss att följa Europakonventionens regler.
Detta kanske inte är ett fullständigt klart svar, för om man skall kunna tolka
svaret måste man veta vad det innebär. Det är självklart att vi, eftersom vi har
antagit konventionen, måste följa konventionen och dra konsekvenserna av
detta. Det här är en i allra högsta grad teoretisk fråga, där jag har svårt att
uttala mig om regeringens ståndpunkt eftersom vi inte har diskuterat frågan.
Jag betraktar det som självklart att vi fullföljer de internationella åtaganden
som vi här i Sverige gjort.

Anders Björck: Så teoretiskt är det ju inte. Som Brunfelter här har visat har vi
ett aktuellt fall där vi har tvingats att betala skadestånd och vissa andra fall
där Sverige har fällts och tvingats göra en modifiering av svensk lagstiftning.
Ur grundlagssynpunkt och ur konventionens synpunkt är det utomordentligt
viktigt att vi får ett klart besked, för det blir avgörande för flera av oss som
skall ta ställning. Är det så att man från den nuvarande svenska regeringens
sida anser att man inte bara skall följa de regler som finns utan också foga sig i
de domslut som kan komma till stånd i Strasbourg och betala det skadestånd
som kan bli en följd av dessa domslut? Detta måste ändå kunna besvaras med
ja eller nej. Svarar man nej är det fråga om vi måste frånträda den konvention
som vi undertecknat för 35 år sedan.

Bengt Owe Birgersson: Får jag komplettera mitt svar med att säga att det
exempel som Anders Björck tog upp visar ju att vi följer de beslut som fattats
i Strasbourg. I de fallen har, såvitt jag vet, skadestånd utbetalats. Det är klart
att vi är tvungna att betala det skadestånd som utdöms enligt konventionen.

Ordföranden: Jag vill tacka er alla som har medverkat och givit dessa
föredragningar. Jag förklarar härmed sammanträdet avslutat.

KU 1985/86:8 y

Bil. 1

Normer

Riktlinjer i

översiktsplan

prop

lagrådet

Föreskrifter i
detaljplan o.
prop

omr. best
lagrådet

1. Bindande

2. Generella

Ej bindande
(besluts-underlag)
Generella

Bindande

Generella

Bindande

Ej generella
(förvaltnings-beslut)

Bindande

Generella
om de avser
”relativt stora
områden”

Förvaltningsbeslut

Riksdagen

Kommun

KU 1985/86:8 y

Underbil. 2

Normer

Riksdagen

Regeringen

kJL

KU 1985/86:8

Underbil. 3

Lagbegreppet enligt RF

1. Rättsregler som är bindande för myndigheter och enskilda

2. Generella föreskrifter

Därmed avses:

a. situationer av visst slag

b. vissa typer av handlingssätt

c. riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämnd
krets av personer

Planinstitut

Kriterium

Översikts-

plan

Områdes-

bestämmelser

Detalj-

plan

”Bindande för
myndigheter
och enskilda”

NEJ

”1 allmänna
termer
bestämd
personkrets”

NEJ