yttr 1985/86 jou3y y (Yttrande 1985/86:jou3y)

Jordbruksutskottets yttrande
1985/86:3y

om förslag till lag om hushållning med naturresurser
m.m.

1985/86:3y

Till bostadsutskottet

Genom beslut den 5 november 1985 har bostadsutskottet berett jordbruksutskottet
tillfälle att avge yttrande över proposition 1985/86:3 om en lag om
hushållning med naturresurser m. m. (NRL) jämte motioner.

Utskottet har funnit lämpligt att i sitt yttrande behandla delar av
partimotionerna 1985/86:86 (c), 1985/86:88 (m), 1985/86:89 (fp) och 1985/

86:93 (vpk) samt av motion 1985/86:92 av Gunhild Bolander (c), vilka
samtliga väckts med anledning av propositionen. Utskottet yttrar sig även
över den fristående motionen 1984/85:2146 av Paul Jansson m. fl. (s) vilken
hänvisats till bostadsutskottet för beredning. Slutligen överlämnas ett antal
till jordbruksutskottet hänvisade fristående motioner med utskottets yttrande
till bostadsutskottet för behandling i samband med propositionen,
nämligen motionerna 1984/85:2237 av Sven Munke (m) och 1984/85:2244 av
Thorbjörn Fälldin m.fl. (c), yrkande 3 samt motionerna 1985/86:Jo301 av
Bengt Kronblad (s), 1985/86:Jo727 av Sven Munke (m) och 1985/86:Jo799 av
Karin Söder m.fl. (c) yrkande 22.

Uppvaktningar, hearings m. m.

Enligt överenskommelse mellan jordbruksutskottet och bostadsutskottet har
jordbruksutskottet mottagit uppvaktningar och anordnat hearings angående
NRL-förslagets verkningar för de areella näringarna och samordningen med
naturvårds- och miljöintressen m. m. Ett flertal skrifter och andra opinionsyttringar
i angivna ämne har inlämnats till utskottet.

Företrädare för Lantbrukarnas riksförbund, Sveriges Skogsägareföreningars
riksförbund och Svenska Cellulosa- och Pappersbruksföreningen har
lämnat synpunkter på bl. a. bestämmelserna i NRL-förslaget om skyddet av
jordbruks- och skogsmark då fråga uppkommer om markanvändning för
andra ändamål samt på vissa frågor i proposition 1985/86:1 om en ny planoch
bygglag (betr. plan- och bygglagen, se JoU 1985/86:ly).

Också från Sveriges Jordägareförbund och Sveriges Häradsallmänningars
förbund har synpunkter lämnats på NRL-förslagets effekter för markägandet
m. m.

Svenska Samernas riksförbund har anfört synpunkter på rennäringens
ställning i det kommande planarbetet m. m.

Representanter för lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, statens naturvårds- 1

1 Riksdagen 1985/86.16 sami. Nr3y

verk och domänverket har lämnat ingående information om de aktuella
lagförslagens verkningar inom sina resp. ansvarsområden.

Enligt lagförslaget skall naturresurslagens bestämmelser tillämpas enligt
vad som är föreskrivet i bl. a. plan-och bygglagen (PBL). Förslag till ny planoch
bygglag har framlagts i proposition 1985/86:1. Även den propositionen
har av bostadsutskottet överlämnats till jordbruksutskottet för yttrande.
Härvidlag hänvisas till JoU 1985/86:2 y.

Några huvuddrag i propositionen

I propositionen föreslås en lag om hushållning med naturresurser m. m.
Lagen föreslås träda i kraft vid samma tidpunkt som plan- och bygglagen,
dvs. den 1 januari 1987.

Bostadsministern framhåller inledningsvis att förslaget till en ny plan- och
bygglag (prop. 1985/86:1) har som ett av sina viktigaste syften att decentralisera
ansvaret för planläggning och för den lokala miljön till kommunerna.
Staten skall kunna ingripa mot kommunala planer endast om vissa i lagen
angivna intressen, främst riksintressen och frågor som berör flera kommuner,
inte blivit tillgodosedda. PBL-förslaget förutsätter att dessa statliga
intressen preciseras genom lagbestämmelser. Sådana bestämmelser meddelas
i NRL där en övergripande lagreglering sker om hushållning med
naturresurser.

Den nya lagen innebär att den nuvarande fysiska riksplaneringen (FRP)
lagfästs för att ligga till grund vid beslut enligt PBL m.fl. lagar, varvid
beslutsrätten i stor utsträckning decentraliseras till kommunal nivå. Riksdagens
riktlinjer i den fysiska riksplaneringen skall upphöra att gälla när NRL
träder i kraft. Den nya lagen reglerar till skillnad från FRP även intressen
som icke upphöjs till riksintressen.

Enligt lagens inledande paragraf skall marken, vattnet och den fysiska
miljön i övrigt användas så, att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk
synpunkt god hushållning främjas (1:1).

Genom lagen vill man åstadkomma en samordnad syn på mark- och
vattenhushållningen i samhället. Lagen är därför enligt förslaget övergripande
i förhållande till ett antal andra lagar. Dess bestämmelser skall tillämpas
när beslut fattas enligt PBL och vissa andra lagar, bl. a. miljöskyddslagen
(ML), vattenlagen (VL) och naturvårdslagen (NVL). Däremot är lagen inte
överordnad skötsellagar som skogsvårdslagen (SkvL) och lagen om skötsel
av jordbruksmark (1:2).

I 2 kap. anges de grundläggande hushållningsbestämmelserna. Utgångspunkten
är att mark- och vattenområden skall användas för ändamål som
områdena är mest lämpade för. Följande kriterier används: områdenas
beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Enligt propositionen inryms
i formuleringen även behovet av att reservera mark- och vattenområden för
framtida aktiviteter. Företräde skall ges för allmänna intressen (2:1).

JoU 1985/86:3y

Särskilt skydd ges

- mot exploatering av stora mark- och vattenområden som är relativt
opåverkade (2 kap. 2 §),

- från ekologisk synpunkt särskilt känsliga områden (2:3),

- brukningsvärd jordbruksmark (2:4),

- skogsmark som har betydelse för skogsnäringen (2:4),

- mark och vatten av särskild betydelse för rennäringen, yrkesfisket,
vattenbruket (riksintresse) (2:5),

- områden av betydelse med avseende på naturvärden, kulturvärden,
friluftslivet (riksintresse) (2:6),

- områden som innehåller värdefulla ämnen eller material (riksintresse)
(2:7),

- områden särskilt lämpliga för anläggningar för industriproduktion, vattenförsörjning,
avfallshantering m. m. (riksintresse) (2:8).

Vid konkurrens mellan riksintressen enligt 5-8 §§ i ett område skall
företräde ges åt ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig
hushållning. Försvarsintresset ges allmänt företräde (2:10).

13 kap. ges hushållningsbestämmelser för vissa geografiska områden vilka
i sin helhet bedöms vara av riksintresse i något visst hänseende (3 kap. 1 §).

- Vissa angivna kust-, sjö-, fjäll- och andra områden. I dessa skall turismens
och - främst det rörliga - friluftslivets intressen särskilt beaktas vid
bedömningen av miljöingrepp genom exploateringsföretag m.m. (3:2),

- Kustområdena längs norra Bohuslän, Småland - Östergötland från Simpevarp
till Arkösund, Höga kusten i Ångermanland samt Öland skall hållas
fria från stora miljöstörande anläggningar som kräver regeringsbeslut
(3:3),

- Vid övriga kustavsnitt och skärgårdar i västra, södra och östra Sverige
söder om Forsmark införs restriktioner för fritidsbebyggelsen samt för
stora anläggningar på platser som hittills varit fria från sådana (3:4),

- Inom vissa fjällområden tillåts bebyggelse och anläggningar endast om det
behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen, den vetenskapliga
forskningen och det rörliga friluftslivet (3:5),

- Älvar och älvsträckor som enligt tidigare riksdagsbeslut skall undantas från
utbyggnad (3:6).

I 4 kap. ges föreskrifter om att regeringen skall besluta om tillstånd till
nybyggnad av viss miljöstörande industri, motsvarande bestämmelserna i
136 a § byggnadslagen.

Med hänvisning till bestämmelserna i PBL meddelas i 5 kap. vissa
bestämmelser om samspelet mellan staten och kommunerna vid beslut i
naturresursfrågor. Bl. a. föreskrivs att myndigheter som har att tillämpa
lagen skall se till att planer och planeringsunderlag föreligger i målet.
Vederbörande kommun är skyldig att tillhandahålla planer. Länsstyrelsen
har ansvar för att ställa samman utredningar och annat material av betydelse.
Den skall även tillhandahålla planeringsunderlag (5:1).

Regeringen får i visst fall begära in redovisning av kommun beträffande
tillgodoseende av intresse som rör naturresurshushållningen (5:2).

Tillsynsmyndighet enligt lagen är länsstyrelsen, medan de centrala förvaltningsmyndigheterna
har uppsikt över naturresurshushållningen, var och en
inom sitt verksamhetsområde. Statens planverk har den allmänna uppsikten
över hushållningen med naturresurser (5:3).

JoU 1985/86:3y

Utskottet

JoU 1985/86:3y

Förutsättningar för en god hushållning - inledande
bestämmelser

Bostadsministern anför i propositionen att det enligt hans mening finns ett
klart behov av en lagreglering med vars hjälp kraven på hushållning med och
omsorg om naturresurserna kan ställas. Samhället har visserligen sedan lång
tid ställt upp regler för hur olika intressen och önskemål skall vägas mot
varandra i konfliktsituationer om markens och vattnets användning. Grundsynen
präglas dock i många fall av att det är ett sektoriellt intresse som i första
hand skall tillgodoses. Mot den bakgrunden är det enligt föredraganden
angeläget att skapa en för olika lagar gemensam grund för att avgöra
konkurrensfrågor om mark- och vattenanvändningen.

Bestämmelserna i en naturresurslag bör uttrycka samhällets grundläggande
synsätt när det gäller vad som är en god hushållning med marken, vattnet
och den fysiska miljön i övrigt. De bör vara tillämpliga i mål och ärenden
enligt speciallagar som reglerar mark- och vattenanvändningen. En naturresurslag
bör komplettera sådana speciallagar och få betydelse t. ex. när det är
fråga om att ett visst område helt eller delvis behöver tas i anspråk för ett nytt
ändamål eller när någon vill starta en ny verksamhet som kan ogynnsamt
påverka möjligheterna att använda mark- eller vattenområdena i grannskapet.

Förutsättningarna för en god bostads- och arbetsmiljö, för friluftsliv och
rekreation och för jord- eller skogsbruk kan påverkas negativt t. ex. av en
olämplig lokalisering eller utformning av anläggningar av skilda slag, av
utsläpp av giftiga eller försurande ämnen och av bullerstörningar. Omvänt
kan möjligheterna att etablera eller utveckla industriell produktion eller
energiproduktion i ett område begränsas av bostadsbebyggelse m. m.
Skyddszoner kan behöva inrättas för riskdämpning. Vissa industriella och
andra anläggningar har också sådan storlek att inverkan på landskapsbilden
blir betydande.

Naturresurslagen bör enligt propositionen få en inriktning mot skydd av
långsiktiga och för landet väsentliga värden som inte kan väntas bli tillräckligt
beaktade utan stöd av en lag. Lagens grundläggande syfte bör vara att främja
en användning av naturresurserna som är förnuftig för samhället vid en
allsidig, samlad bedömning, både i ett långsiktigt och ett kortsiktigt
perspektiv. Den valda inriktningen innebär att det skapas en för olika lagar
gemensam grund för att avgöra konkurrensfrågor i samband med beslut som
rör ändrad användning av mark- och vattenresurserna. Lagen är däremot
inte avsedd att utgöra grunden för ingripande mot pågående användning av
dessa resurser, anför bostadsministern.

I propositionen erinras om naturresurs- och miljökommitténs utredning
vilken sammanfattas i betänkandet (SOU 1983:56) Naturresursers nyttjande
och hävd. Enligt kommittén bör en naturresurshushållning omfatta alla led i
naturresursutnyttjandet. Därvid bör sträng sparsamhet iakttas med icke
förnybara resurser. Ett hushållningsmål av detta slag innebär enligt kommittén
att krav behöver ställas på exploateringstakt, utvinnings- och produktionsmetoder,
konsumtions- och resthanteringspolitik samt på återbruk i

största möjliga utsträckning.

Bostadsministern framhåller att det inte är möjligt att i detta sammanhang
anlägga ett så brett perspektiv på hushållningsfrågorna som kommittén har
gjort. Det skulle medföra ett mycket omfattande arbete med översyn av
lagregler och andra handlingsregler av olika slag.

I partimotioner har tagits upp frågor om behovet över huvud taget av en
naturresurslag resp. om lagens omfattning och allmänna inriktning.

Enligt motion 66 (m) är naturresurslagen så vagt skriven att den blir till
ringa stöd för beslutsfattarna. Motionärerna anser lagen vara obehövlig. Det
lagskydd som är nödvändigt för en förnuftig hushållning med Sveriges
naturresurser och för ett bevarande av värdefulla naturområden kan
inrymmas i byggnadslagstiftningen och angränsande lagar, t. ex. naturvårdslagen
och miljöskyddslagen. Med den motiveringen yrkas i motion 88 (m) att
riksdagen avslår propositionen och hos regeringen begär förslag om ett
starkare skydd för bevarandevärda naturområden (yrkandena 1 och 2).

Enligt motion 85 (c) borde en lag om hushållning med naturresurser
innehålla övergripande miljöaspekter och utgöra ram för miljölagstiftning
och inte enbart för fysisk planering. Det behövs en övergripande målsättning
för hur vi skall hantera våra naturresurser inom ramen för en ekologisk
helhetssyn, anser motionärerna. I stället har regeringen presenterat en
restriktionslista för ett samhälle som inte är i balans med naturen. Centern är
dock beredd att pröva lagförslaget från de förutsättningar som nu gäller.
Motionärerna anser att det inledande stadgandet i lagen ger uttryck för en
grundinställning som innebär ett kraftigt försvagande av bevarandeaspekten
jämfört med den inställning som präglade arbetet med den aktuella
lagstiftningen under center-folkparti-regeringens tid. En lag som har som
ambition att ge ramen för att skydda unika natur- och kulturvärden måste ha
en relativt precis utformning. En definitiv inriktning som skall ligga fast
måste därför vara att vi skall hushålla med naturresurser, vara aktsamma
med vår natur och skydda unika naturvärden för varje ingrepp. Kortsiktiga
ekonomiska intressen får inte föranleda en omprövning av denna grundinställning
(yrkande 2).

I motion 89 (fp) markeras uppfattningen att det nu framlagda förslaget ger
främst naturvården en alltför svag ställning. Av största betydelse är att lagens
tillämpningsområde inte gäller för jord- och skogsbruk. Detta innebär enligt
motionärerna en allvarlig försvagning från naturvårdssynpunkt. 1 kap. 2 §
bör därför kompletteras så att NRL skall tillämpas även enligt lagen om
skötsel av jordbruksmark resp. skogsvårdslagen (yrkande 1).

Enligt motion 93 (vpk) bör ett bredare perspektiv på hushållningen med
naturresurserna anläggas än det som kommer till uttryck i lagförslagets 1 kap.
1 §. Motionärerna hänvisar till 1975 års riksdagsbeslut då kravet på en
ekologisk inriktning och förändring av varuproduktionen lades fast som ett
viktigt och långsiktigt mål (prop. 1975:32, JoU 1975:10). Ett liknande
hushållningsmål anges också i naturresurs- och miljökommitténs betänkande
(SOU 1983:56) Naturresursers nyttjande och hävd. Vpk anser att det nu är
rätt tillfälle att anlägga det bredare perspektivet på hushållning som på sikt
leder till att produktionens inriktning och metoder inrättas efter ekologiska,
sociala och samhällsekonomiska intressen (yrkande 1).

JoU 1985/86:3y

1* Riksdagen 1985/86. lösaml. Nr3y

Utskottet får för sin del anföra följande.

Utskottet vill först erinra om att det nu föreliggande regeringsförslaget är
resultatet av fleråriga överväganden. Den 9 september 1982 remitterade den
dåvarande regeringen (c, fp) ett förslag till lag om hushållning med mark- och
vattenområden av riksintresse till lagrådet. Lagrådsremissen återkallades av
den senare tillträdda socialdemokratiska regeringen med hänvisning till att
denna lagstiftning lämpligen borde behandlas samtidigt med den planerade
plan- och byggnadslagstiftningen. Riksdagen hade samma år att ta ställning
till en motion (s) om ändring av naturvårdslagen. I det sammanhanget
anförde utskottet bl. a. följande:

Utskottet anser i likhet med motionärerna att omsorgen om våra begränsade
naturresurser måste vara utgångspunkten för all verksamhet som kräver
utnyttjande av sådana resurser. Därför är det nödvändigt att allt utnyttjande
av dessa tillgångar föregås av en noggrann planering. Vid den måste
omsorgen om naturvärdena beaktas. Innan en icke förnyelsebar naturresurs
tas i anspråk måste det klarläggas om den kan ersättas i produktionen med
annat material. Det gäller att stimulera en övergång från icke förnyelsebara
till förnyelsebara naturresurser. I det sammanhanget måste möjligheterna till
återanvändning belysas. Som riksdagen i samband med behandlingen av
förslagen om återvinning och omhändertagande av avfall 1975 anslutit sig till
bör det innan en produktionsprocess sätts i gång klarläggas hur det avfall som
blir en följd av produktionen skall tas om hand och återanvändas på nytt.
Enligt utskottets uppfattning finns det, som motionärerna framhåller, skäl
att utreda frågan om behovet av en övergripande lagreglering med vars hjälp
kraven på hushållning med och omsorg om naturresurserna kan ställas. (JoU
1982/83:4.)

Riksdagen följde utskottet.

Utskottet finner det angeläget att hanteringen av hushållningen med
naturresurserna nu lagregleras. Naturresurserna utgör en av de grundläggande
förutsättningarna för vårt välstånd. Ett fortsatt utnyttjande av dessa
resurser är nödvändigt för att vi skall kunna förverkliga sådan centrala mål
som ekonomisk balans och tillväxt, en rättvis fördelning av välfärden, full
sysselsättning och regional balans. I det långa tidsperspektivet beror
kommande generationers välfärd i hög grad på hur väl vi förmår hushålla
med naturresurserna och slå vakt om markens och vattnets produktionsförmåga.
Som utskottet framhöll hösten 1982 är det därför nödvändigt att allt
utnyttjande av våra naturresurser föregås av en noggrann planering, att en
övergång från icke förnyelsebara till förnyelsebara resurser stimuleras och att
möjligheterna till återanvändning belyses. Mot den bakgrunden avstyrker
utskottet moderata samlingspartiets yrkanden i motion 88 om avslag på
regeringens förslag kompenserat endast av vissa naturvårdsinsatser (yrkanden
1 och 2).

Vid de intresseavvägningar som är ofrånkomliga innan beslut fattas i
frågor om hushållning med naturresurser är det som bostadsministern
framhåller de ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressena av
långsiktig karaktär som behöver få stöd i en naturresurslag. De får
därigenom ökad tyngd i avvägningssammanhang. Det sagda innebär inte att
en sådan lag ensidigt bör främja bevarandeintressen och långsiktiga försörj -

JoU 1985/86:3y

ningsbehov. I centerns partimotion 85 understryks angelägenheten av att
väsentliga bevarandeintressen får ett effektivt stöd genom den nya lagen.
Utskottet finner liksom motionärerna att den inriktningen bör ligga fast. att
vi skall hushålla med våra naturresurser, vara aktsamma med vår natur och
skydda unika natur- och kulturvärden för ingrepp. Kortsiktiga samhällsekonomiska
skäl skall inte få föranleda att skyddet omprövas eller naggas i
kanten. Det är å andra sidan angeläget att ambitionen när det gäller
skyddsvärda objekt icke sträcker sig längre än till vad som är en realistisk
nivå. En begränsning av skyddsvärda områden kan i vissa fall vara
nödvändig. Sedan ett objekt väl har förklarats skyddsvärt bör emellertid
samhället också ta de ekonomiska konsekvenserna. Utskottet finner således
skäl föreligga att riksdagen preciserar riktlinjerna för tillämpningen av 1 kap.

1 § i enlighet med vad utskottet anfört om en starkare betoning av
bevarandeintressena och en avgränsning av de skyddsvärda områdena, med
anledning av motion 85 såvitt nu är i fråga (yrkande 2).

Utskottets ställningstagande innebär i viss mån även att syftet med
vänsterpartiet kommunisternas yrkande i motion 93 om ett vidgat hushållningsperspektiv
tillgodoses (yrkande 1). Som bostadsministern framhåller
skulle det dock föra för långt att i detta sammanhang anlägga ett så brett
perspektiv på hushållningsfrågorna som naturresurs- och miljökommittén
gjort. De grundläggande synsätten i kommitténs förslag bör bilda utgångspunkt
för det mer begränsade reformarbete som nu pågår för att åstadkomma
en bättre hushållning med våra naturresurser.

I 1 kap. 2 § anges de lagar vid vilkas tillämpning naturresurslagens
samordnande hushållningsbestämmelser skall gälla, nämligen PBL, vattenlagen,
miljöskyddslagen, naturvårdslagen m.fl. lagar. Enligt folkpartiets
partimotion 89 (yrkande 1) bör även skogsvårdslagen och lagen om skötsel av
jordbruksmark inordnas under den nya lagen för att säkerställa att naturvårdshänsynen
tillbörligen uppmärksammas inom skogs- och jordbruksnäringarna.
Utskottet finner icke de skäl motionärerna anfört övertygande. De
i motionen nämnda lagarna är till sin grundkaraktär skötsellagar som den
enskilde skogs- och jordägaren har att följa under pågående markanvändning.
Representanter för skogsstyrelsen har för utskottet framhållit att
exempelvis ett införande av tillståndsplikt för all slutavverkning, vilket skulle
bli en konsekvens av ett bifall till motionsyrkandet beträffande skogsvårdslagen,
skulle öka skogsvårdsstyrelsernas arbetsbörda alldeles orimligt, utan att
nämnvärt höja skogsvårdens kvalitet. Utskottet noterar vidare att det i båda
lagarna finns regler om hänsyn till naturvårdens intressen. Som bostadsministern
påpekar bör man kunna utgå från att såväl skogsägarna som
jordbrukarna frivilligt medverkar till en god efterlevnad av de båda lagarnas
regler om naturvårdshänsyn. Uppkommande frågor om ändrad markanvändning
torde komma att bli bedömda enligt någon, eventuellt flera, av de
lagar som enligt 2 § är underkastade naturresurslagens hushållningsbestämmelser.
Mot den angivna bakgrunden saknas enligt utskottets mening
anledning att biträda motionärernas förslag att naturresurslagens regler skall
tillämpas även enligt skogsvårdslagen och enligt lagen om skötsel av
jorbruksmark.

JoU 1985/86:3y

Grundläggande hushållningsbestämmelser

JoU 1985/86:3y

NRL innehåller en grundläggande bestämmelse - i 2 kap. 1 § - om
avvägningar i fråga om den framtida användningen av marken och vattnet.
Bestämmelsen uttrycker att mark- och vattenområden skall användas för det
eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till
beskaffenhet, läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan
användning som främjar en från allmän synpunkt god hushållning. Utskottet
har ingen invändning mot bestämmelsens utformning. Dock må framhållas,
att vad som i det förgående sagts om angelägenheten av att väsentliga
bevarandeintressen får ett effektivt stöd givetvis i hög grad berör de
avvägningar som regleras genom lagens andra kapitel.

I 2 kap. 3 § föreskrivs att mark- och vattenområden som är särskilt känsliga
från ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan
skada naturmiljön. Bostadsministern anför i propositionen att bestämmelsen
syftar till att skydda främst områden med instabila produktionsförhållanden
och ogynnsamma återväxtförutsättningar, områden som inrymmer växt- och
djurarter som är utrotningshotade samt områden i övrigt som är särskilt
ömtåliga och som samtidigt inrymmer särskilda ekologiska värden och som
har betydelse som genbank e. d. Dessutom skall paragrafen användas för att
skydda områden som är speciellt känsliga för försurning.

Enligt motion 85 (c) är den aktuella paragrafen oprecis till sin utformning.
Den kan därför komma att ges mycket skiljaktiga tolkningar i olika
kommuner och län. Ett sådant resultat är givetvis inte acceptabelt. De
negativa effekterna bör därför begränsas, exempelvis genom att länsstyrelserna
efter samrådsskedet i kommunernas översiktsplanering redovisar till
regeringen hur kommunerna avser att tillämpa paragrafen, anser motionärerna.

1 propositionen framhålls att det ankommer på länsstyrelser och kommuner
att bi. a. genom planläggning enligt PBL ange inom vilka områden som
särskild hänsyn behöver tas med tanke på markens och vattnets känslighet
från ekologisk synpunkt. Statens naturvårdsverk bör efter samråd med
fiskeristyrelsen, lantbruksstyrelsen och skogsstyrelsen lämna underlag i fråga
om vilka ekosystem och vilka växt- och djurarter som bör uppmärksammas i
länsstyrelsernas och kommunernas arbete.

Enligt vad utskottet inhämtat från naturvårdsverket har ett projektarbete
numera utförts inom länsstyrelsen i Östergötlands län för att sammanställa
underlag för tillämpningen av 2 kap. 3 § NRL inom länet. Projektet
genomförs i samråd med planverket och naturvårdsverket och utgör ett av
flera utvecklingsprojekt som initierats av planverket vid länsstyrelsernas
planeringsavdelningar inför naturresurslagens och plan- och bygglagens
genomförande. Genom projektet avser man visa hur ekologiskt särskilt
känsliga områden kan avgränsas och redovisa de metodfrågor och överväganden
som uppkommit.

Tanken är att länsstyrelsens rapport skall förses med ett förord av
planverket och naturvårdsverket gemensamt. Rapporten beräknas före
sommaren kunna spridas till främst länsstyrelserna som information om det
genomförda arbete. Rapporten bör också kunna vara en enkel, preliminär

vägledning till länsstyrelserna om hur ett underlagsmaterial kan tas fram och
redovisas.

Naturvårdsverket planerar att ge rapporten en granskning från vetenskapliga
utgångspunkter. Med ledning av de synpunkter som då kommer fram
avser verket att i samråd med skogsstyrelsen, lantbruksstyrelsen, fiskeristyrelsen
samt planverket under hösten sammanställa en samlad vägledning om
underlag m. m. för tillämpning av 2 kap. 3 § NRL.

Genom de föreslagna bestämmelserna i 2 kap. 3 § ställs formella krav på
att kommunerna skall göra ekonomiska överväganden bl. a. i sin planering
enligt PBL. Med hänsyn till att det för de flesta kommuner är ett nytt
problemområde där kommunerna oftast saknar egen kompetens, att metoderna
för paragrafens tillämpning är outvecklade och att kunskapsunderlaget
är bristfälligt är det angeläget att naturvårdsverket noga följer hur paragrafen
tillämpas och överblickar de skilda problem som tillämpningen aktualiserar.
Inom naturvårdsverket bedöms därför tillämpningen av 2 kap. 3 § NRL vara
en av de frågor som bör ges en hög prioritet inom ramen för såväl
naturvårdsverkets som länsstyrelsens tillsynsansvar enligt 5 kap. 3 § NRL.

Utskottet fäster för sin del stor vikt vid att de bedömningar länsstyrelser
och kommuner har att göra vid avvägningar enligt 2 kap. 3 § redan från
början sker efter enhetliga riktlinjer och med en metodik som har vetenskaplig
förankring. Utskottet instämmer således med motionärerna att tillämpningen
av lagrummet måste beaktas särskilt av de centrala myndigheterna
och länsmyndigheterna. Som framgår av den lämnade redovisningen för det
projektarbete som utförs och naturvårdsverkets planering av en uppföljning
av projektet, har de ansvariga myndigheterna i hög grad sin uppmärksamhet
inriktad på frågan. De synpunkter som anförts i motionen ingår i det
pågående arbetet. Någon ytterligare riksdagens åtgärd med anledning av
motionen såvitt nu är i fråga synes mot den bakgrunden icke påkallad.

Jordbruksmark och skogsmark

12 kap. 4 § NRL anges att brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för
bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose
väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från
allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.

Vad rör skogsmarken anges i samma paragraf, andra stycket, att sådan
mark som har betydelse för skogsnäringen så långt möjligt skall skyddas mot
åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk.

Promemorieförslaget har väckt stort intresse hos remissinstanserna. Vissa
av dem anser att staten bör ha ett avgörande inflytande över kommunens
tillämpning av de nu diskuterade bestämmelserna vid planläggning och
beslut enligt PBL medan andra remissinstanser anser att promemorieförslaget
är väl avvägt.

Beträffande promemorieförslaget att skyddet av jordbruksmark vad gäller
PBL:s beslutsområde blir en renodlat kommunal angelägenhet anförs i
propositionen att kommunernas hantering av riksdagens riktlinje om jord -

JoU 1985/86:3y

bruksmark i allt väsentligt är god. I propositionen anförs att kommunerna -om de anser sig tvingade att ta i anspråk brukningsvärd jordbruksmark för
utbyggnadsändamål - i en översiktsplan bör redovisa alternativa utbyggnadsområden
och därvid belysa konsekvenserna från allmän synpunkt av de olika
alternativen. Slutsatsen i propositionen i denna del är sålunda att jordbruksmark
inte bör anses som ett riksintresse i NRL:s mening.

Även beträffande skogsmarken har delade meningar framförts om lämpligheten
att ta in en bestämmelse i NRL om att skogsmarken skall anses vara
ett riksintresse.

Skogsbruk bedrivs på mer än hälften av landarealen. En bestämmelse om
att skogsbruk skulle klassas som riksintresse med den innebörd begreppet
givits i NRL-förslaget skulle enligt propositionen innebära att staten skulle få
stort inflytande över kommunala planer och övriga beslut enligt PBL inom
större delen av landets yta. Detta skulle, fortfarande enligt propositionen,
strida mot strävanden till ökad självständighet för kommunerna i förhållande
till staten i markanvändningsfrågor.

Beträffande jord- och skogsbrukets ställning i förhållande till andra
intressen såsom t. ex. rennäringens, friluftslivets och den vetenskapliga
naturvårdens har farhågor framförts att dessa intressens ställning i NRL
skulle vara ett hot mot ett rationellt bedrivet jord- och skogsbruk.

I motionerna 85 (c) yrkande 4 och 92 (c) yrkande 1 hemställs att jord- och
skogsbruket skall ha ställning som riksintresse enligt NRL. I den förstnämnda
motionen anförs att den nu diskuterade paragrafen har en betydande
tyngd och i och för sig borde kunna innebära ett tillräckligt hänsynstagande
till viktiga näringar men att kommunerna själva avgör om man lever upp till
lagtextens mål. I motion 89 (fp) yrkande 2 förordas att brukningsvärd
jordbruksmark skall betraktas som ett riksintresse. I denna motion anförs att
skyddet av jordbruksmark skall anses vara ett riksintresse medan det
däremot inte anses lämpligt att klassa skogsmark som riksintresse mot
bakgrund av att skogsbruk bedrivs på mer än halva landets yta och då det
enligt motionärerna inte är möjligt att peka ut vissa begränsade områden av
särskilt stort intresse för skosgbruket. Det vore enligt motionärerna därför
inte lämpligt att hänföra skogsmarken till riksintressen eftersom begreppet -på grund av skogsbrukets geografiska omfattning - då skulle bli helt
meningslöst.

Utskottet delar den uppfattning som hävdas såväl i propositionen som i
motionerna om vikten av att jord- och skogsbruket får ett tillfredsställande
skydd. Vad i propositionen föreslagits om de avvägningar som skall göras
mellan jord- och skogsbruket å ena sidan och konkurrerande intresse å andra
har inte heller mött invändningar i motionerna. Som framgått ovan har
motionärerna strukit under vikten av att de areella näringarna inte ges ett
sämre skydd än vissa andra i och för sig beaktansvärda intressen. Motionärerna
anser också att tillräcklig hänsyn tagits till näringarna i NRL.

Utskottet får vidare anföra att jord- och skogsbruket i NRL såvitt avser de
grundläggande hushållningsbestämmelserna bör behandlas inbördes lika.
Utskottet är icke berett att, så som föreslagits i motion 89 (fp) ge
jordbruksmark ställning som riksintresse utan att ge skogsmarken samma
ställning. Om de båda näringarna skulle behandlas olika i detta hänseende

JoU 1985/86:3y

torde inte sällan gränsdragningsproblem bli följden och skapa osäkerhet för JoU 1985/86:3y
den enskilde markägaren, för kommunen, länsstyrelsen och övriga myndigheter
m.fl. som deltar i planprocessen.

Utskottet finner att det - mot bakgrund av vad ovan anförts - finns
tillräckliga skäl att utöver vad som görs i propositionen ytterligare betona
vikten av att vederbörlig hänsyn, inom ramen för ett decentraliserat synsätt,
tas till jord- och skogsbrukets intressen och att så långt möjligt näringarnas
berättigade intressen kan tillgodoses. För att ge uttryck åt de ytterligare
motiv som bör vägleda lagstiftningen i denna del bör ett nytt första stycke
införas i 2 kap. 4 §. Detta stycke bör ges följande lydelse: ”Jord- och
skogsbruk är näringar av nationell betydelse.” Vad nu förordats innebär att
dessa näringars ställning icke bör tillmätas mindre vikt än de näringar och
intressen vilka enligt 2 kap. 2-9 §§ kan ges ställning av riksintresse, dock utan
att principen om ett till kommunerna decentraliserat planeringsansvar
avstås. Det torde råda stor enighet om att ett sådant decentraliserat ansvar
bör vara en av de bärande utgångspunkterna för ett reformerat plansystem. I
motioner har heller inga avgörande invändningar riktats mot propositionerna
om en plan- och bygglag och om en naturresurslag i dessa delar. Inte heller
i motionerna 66 och 88 (m) - vari avslag yrkats på lagkomplexet i dess helhet -har någon annan mening yppats härvidlag. Utskottet, som finner det
betydelsefullt att denna i PBL- och NRL-förslagen grundläggande princip
icke frångås, anser emellertid att vad nu förordats innebär en icke ringa
anslutning till den uppfattning som kommit till uttryck i de ovan nämnda
motionerna (c). Enligt utskottets mening har riktlinjerna i den fysiska
riksplaneringen avseende jord- och skogsbruk i allt väsentligt visat sig
lämpliga. De bör därför, som också anförts i propositionen, i princip finnas
med även i en NRL. Med det tillägg till 2 kap. 4 § som utskottet föreslagit
ovan bör avvägningarna mellan jord- och skogsbruket och med dessa
näringar konkurrerande intressen kunna göras inom ramen för det decentraliserade
planeringsansvar på vilket väsentliga delar av PBL- och NRLförslagen
vilar. Den betydelse som jord- och skogsbruket har i många
kommuner innebär att det finns goda skäl för uppfattningen att kommunerna
i sin planering beaktar dessa näringars intressen och att med dessa intressen
konkurrerande anspråk behandlas så att de positiva erfarenheterna avseende
jord- och skogsbrukets behandling i den fysiska riksplaneringen kan bibehållas.
För att ge uttryck för vad nu anförts bör riksdagen alltså med anledning
av propositionen och de nu behandlade motionerna komplettera 1 kap. 4 §

NRL i enlighet med vad ovan förordats.

Utskottet har i detta sammanhang även uppmärksammat bestämmelsen i 5
kap. 2 § lagförslaget enligt vilken regeringen har rätt att i visst fall besluta att
en eller flera kommuner skall redovisa till regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer hur kommunen avser att ta hänsyn till en viss
fråga som rör hushållningen med naturresurser. Bestämmelsen har tillkommit
som ett led i strävanden att garantera att kontakt upprätthålls mellan
länsstyrelser och kommuner genom ömsesidig information om den planering
som pågår på olika håll hos kommunerna. Bostadsministern anför i
propositionen att det kan bli aktuellt att överväga bl. a. om nya mark- och

vattenanvändningsfrågor som bedöms viktiga för hushållen med naturresur- 11

serna bör föras in i NRL. Det kan också uppkomma tveksamhet huruvida en JoU 1985/86:3y
viss mark- eller vattenanvändningsfråga omfattas av de regler som gäller
riksintressen eller om de nationella intressena kan anses vara tillvaratagna på
ett tillfredsställande sätt i planeringen.

Med det tillägg till 2 kap. 4 § som utskottet föreslagit i det föregående blir
det möjligt för regeringen att om så befinns nödvändigt utvidga kontakten
mellan staten och kommunerna till att omfatta även planering som inverkar
på jord- och skogsbruket som näringar, med stöd av bestämmelsen i 5 kap.

2 §.

Bostadsministern framhåller i propositionen att en mångsidig användning av
mark- och vattenområden ofta är både möjlig och lämplig. När det särskilt
gäller skogen har skogsstyrelsens företrädare vid utskottets hearing framhållit
att skogsnäringens virkesmål i allmänhet är mycket väl förenligt med vad
man kallat naturmålet, och att man genom mångbruk av skogen även kan
tillgodose allmänhetens intresse av skogen som källa till rekreation och
friluftsliv. I motion Jo301 (s) framhålls att trycket på skogen har ökat i och
med att tillväxten ständigt förväntas öka. Det finns enligt motionären risk för
att skogen enbart uppfattas som virkesproducent, och att ekonomiska
hänsyn i allt större utsträckning får företräde framför elementära ekologiska
hänsyn. I den storskaliga omvandlingen av den svenska skogen, från en i alla
former väl utvecklad diversitet till stora områden av monotona produktionslandskap,
blir kraftfulla juridiska styrmedel allt viktigare för att bevara
skogens mångfald. Skogen är en intrikat väv av beroendeförhållanden
mellan djur, växter och den icke-levande miljön. I motionen framhålls vidare
att det framdeles blir allt viktigare att betona skogens fulla betydelse som
producent av, inte bara virke, utan även bär, svamp, kött och som en alldeles
unik rekreations- och trivselfaktor. Motionären erinrar om att de senaste
decenniernas nyttjande av skogen inneburit en fortskridande utarmning av
skogens fauna och flora. Mot den angivna bakgrunden yrkas i motionen på
åtgärder för att främja ett bredare resursutnyttjande av skogen. Motionären
tänker sig i första hand informationsinsatser och utbildning, eventuellt även
kompensation till enskilda skogsägare i tätortsnära områden i form av något
lägre skogsbeskattning.

Utskottet instämmer i motionärens uppfattning att vi måste finna former
för en skötsel av hela ekosystemet med en verksamhet som helhetsmässigt
anpassar samhället till naturens funktioner och som strävar till att upprätthålla
produktionen, artsammansättningen och förnyelseförmågan hos naturens
olika enheter. Skogen har under senare år - liksom marken och vattnet -utsatts för allvarligt hot genom försurningen och genom andra luftföroreningar
som uppenbarligen skadar träden och inverkar menligt på tillväxten.

Detta hot bör i första hand mötas genom en minskning av luft- och
vattenförorenande utsläpp. Försurningens och luftföroreningarnas skadliga
verkan torde emellertid kunna lindras om skogsvården bedrivs förstklassigt
med stort hänsynstagande till ekosystemets krav. Mot denna bakgrund samt
med hänsyn till den av skogsstyrelsens företrädare hävdade uppfattningen att
skogsnäringens virkesmål mycket väl låter sig förenas med naturmålet,
ansluter sig utskottet till motionärens önskemål om främjande av ett brett
resursutnyttjande av skogen. Ett mångbruk i skogen innebär att det bereds

utrymme både för de areella näringarna och för jakt, fiske, svampplockning, JoU 1985/86:3y
bärplockning, bad och annan rekreation. Det är för övrigt, som bostadsministern
framhåller, icke blott skogen som kan utnyttjas för många ändamål.

Motsvarande gäller i allmänhet vattenområden och även andra markområden
som faller under allemansrätten. Ömsesidig hänsyn behövs i fråga om
verksamheter som bedrivs inom ett och samma område eller i det omedelbara
grannskapet. Vad utskottet anfört synes ägnat att i det väsentliga
tillgodose motionens syfte. Denna påkallar således icke någon ytterligare
riksdagens åtgärd.

I 2 kap. lagförslaget ges även bestämmelser om skydd för vissa andra
näringar och intressen som berör jordbruksutskottets beredningsområde,
nämligen skydd av rennäringen samt av yrkesfiske och vattenbruk (5 §),
skydd av områden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av
områdenas naturvärden eller kulturvärden m. m. (6 §) samt skydd av
områden som är särskilt lämpliga för anläggningar för bl. a. vattenförsörjning
och avfallshantering (8 §). Utskottet har ingen erinran mot regeringens
förslag i dessa delar.

Geografiskt inriktade bestämmelser

13 kap. NRL ges bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna i den
fysiska riksplaneringen. Samtliga berörda områden har särskilt stora värden
när det gäller naturvård, kulturminnesvård, turism och friluftsliv. Områdena
är därför i sin helhet av riksintresse. Staten får därmed ett starkt inflytande
över mark- och vattenanvändningen i områdena. Det framgår direkt av lagen
vilka områden som omfattas av bestämmelserna.

De geografiska bestämmelserna i 3 kap. 2 § behandlar skärgårdarna och
kustområdena från gränsen mot Norge till Forsmark, Höga kusten i
Ångermanland, Norrbottens skärgård med angränsande kustområde, Öland
och Gotland, hela fjällvärlden, älvar och älvars dalgångar samt vissa
områden i övrigt som har särskilt stora värden för turism och friluftsliv.

Bestämmelserna i 2 § berör endast i begränsad utsträckning jordbruksutskottets
kompetensområde. Utskottet vill dock i detta sammanhang erinra
om vad som anförts i samband med behandlingen av lagförslagets inledande
bestämmelse. Som därvid framhållits bör en fastare betoning av bevarandeaspekterna
när det gäller verkligt skyddsvärda områden få som konsekvens,
att antalet och omfattningen av områdena som ges skydd begränsas. Det
finns med hänsyn härtill enligt utskottets mening anledning att överväga en
koncentrering av skyddet enligt 3 kap. 2 § till färre områden.

I motion 1984/85:2146 föreslår Paul Jansson m.fl. (s) att det utfärdas
riktlinjer för hur Vänerns vattenresurser skall disponeras i framtiden och
vilka åtgärder som behöver vidtas för att få fram en god hushållning.

Motionärerna pekar bl. a. på sjöns betydelse som vattentäkt, som resurs för
insjöfiske och vattenbruk samt på dess naturvärden. Enligt motionen är
Vänern mycket känslig för föroreningar. Dessa har på sina håll också varit
mycket omfattande vilket bl. a. medfört svartlistning av fisket i delar av
Vänern. Planeringsläget är kartlagt genom samordnade insatser av berörda
länsstyrelser och kommuner.

Utskottet delar motionärernas åsikter att utvecklingen av vattenmiljön i
Vänern bör styras genom planering. Enligt utskottets uppfattning kommer
förutsättningarna härför att förbättras genom de regler som ges i PBL och
naturresurslagen. I 3 kap. 2 § förslaget till NRL är Vänern med öar och
strandområden upptagen bland de områden inom vilka turismens och
friluftslivets intressen särskilt skall beaktas. I andra kapitlet återfinns regler
om skydd för yrkesfisket - främst lek- och uppväxtområden samt landningsoch
fångstplatser - och vattenbruket, vidare för områden med naturvärden
samt områden av betydelse för vattenförsörjningen. Samtliga dessa regler
kan tillämpas i samband med planeringsarbetet för vattenkvaliteten i
Vänern. Motionens syfte synes således i väsentlig utsträckning tillgodosett
genom regeringens förslag. Någon ytterligare riksdagens åtgärd med anledning
av motionen synes med hänsyn härtill icke påkallad.

Skogsbruket i de fjällnära områdena

I 3 kap. 5 § meddelas bestämmelser till skydd för den obrutna fjällkedjan.
Starka restriktioner läggs på bebyggelse och anläggningar. Undantagna är
bl. a. bebyggelse och anläggningar som behövs för rennäringen.

När det gäller skogsvården i dessa områden förordar bostadsministern att
skogsbruk, när det kan tillåtas enligt skogsvårdslagen, skall bedrivas så att
områdenas karaktär inte påverkas. Enligt propositionen kommer det om
några år att finnas ett betydligt bättre kunskapsunderlag än nu för att riktiga
beslut skall kunna fattas både vad gäller skogsbrukets bedrivande och
samordningen mellan skilda intressen i dessa områden. Bostadsministern
aviserar även att han senare kommer att ta upp frågan om lämpliga former för
en samordnad markanvändningsplanering för berörda områden inom hela
fjällvärlden.

I motion 93 (vpk) yrkas att en diskussion om skogsbruket i fjällområdena
tas upp i samband med behandlingen av paragrafen om obrutna fjällområden.

Riksdagen har under de senaste åren vid upprepade tillfällen granskat
skogsbruket i de fjällnära trakterna. Den 16 januari 1985 gav riksdagen som
sin mening regeringen till känna vad jordbruksutskottet anfört om nödvändigheten
av att iaktta stor återhållsamhet med bedrivande av skogsbruk i de
s. k. fjällnära skogarna, om utveckling och effektivisering av samrådsförfarande!
mellan skogsbruk och rennäring samt om ett mera ståndsortsanpassat
skogsbruk och skonsammare skogsskötselmetoder m. m. i de fjällnära
områdena (JoU 1984/85:20, rskr. 114). Riksdagens ställningstagande grundades
på ett ingående och omfattande beredningsarbete inom utskottet och
fattades i stor enighet. De rekommendationer utskottet framförde har lett till
motsvarande kompletteringar av skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna
råd till skogsvårdslagen samt till mera utvecklade former för samråd med
rennäringens företrädare i olika frågor.

I sitt betänkande 1985/86:9 om skogsbruk hösten 1985 underströk utskottet
ånyo de uttalanden riksdagen gjort om vikten av att stor återhållsamhet
iakttas vid bedrivande av skogsbruk i de fjällnära skogsområdena i avvaktan

JoU 1985/86:3y

på resultatet av pågående planeringsarbete rörande den framtida markanvändningen.
Utskottet påfordrade i det sammanhanget ingen ytterligare
åtgärd från riksdagens sida vad gäller den här aktuella frågan. Riksdagen
anslöt sig till utskottets utlåtande.

Av utskottets båda yttranden i frågan framgår bl. a. föjande.

Längs den ca 100 mil långa svenska fjällkedjan från Dalarna till nordligaste
Lappland sträcker sig ett nästan oavbrutet bälte av s. k. fjällnära barrskogar.
Dessa skogar har tidigare ansetts sakna biologiska förutsättningar för ett
ekonomiskt acceptabelt skogsbruk. Skogarna, som i allt väsentligt är
koncentrerade till områden ovan domänverkets tidigare skogsodlingsgränsextrapolerad
över andra ägargruppers mark - omfattar drygt 2 miljoner ha
skogsmark, varav 1,5 miljoner ha består av produktiv skogbevuxen mark.
Resten betraktas som s. k. impediment. Staten är den dominerande ägaren
av skogsmarken ovan skogsodlingsgränsen i alla berörda län utom i
Jämtlands län. Fördelat i procent av arealen hänglavbärande barrskog utgör
statens ägoinnehav i sistnämnda län 26 %. I Västerbottens län äger staten
92 % och i Norrbottens län 93 %, såvitt avser fjällbyar, och 89 % inom
skogsbyarna.

Ett ökat intresse för att utnyttja de fjällnära skogarna i det gängse
skogsbruket har under senare år visats från skogsnäringens sida. Orsakerna
härtill är flera. Kraven på tryggade sysselsättningsmöjligheter i Norrlands
inland i förening med skogsindustrins behov av fortsatt försörjning med
virkesråvara har sålunda blivit alltmer framträdande. Effektivare skogsföryngringsmetoder
samt möjligheten att använda nya, för mark- och klimatförhållandena
lämpade trädslag har också medverkat till att göra de fjällnära
skogarna intressanta från skogsbrukssynpunkt.

Det statliga ekonomiska stödet till bl. a. skogsvård har också bidragit
härtill. En ändrad prissättning på skogsbrukets produkter torde även vara en
bidragande orsak.

I sitt förstnämnda betänkande redovisade utskottet ett antal inventeringar
och andra utredningar som under senare år utförts beträffande förhållandena
i de aktuella områdena. En inventering av urskogsartad fjällnära barrskog
hade under åren 1981-1982 utförts i naturvårdsverkets och skogsstyrelsens
regi (SNVPM 1511). Domänverket hade avsatt ca 800 000 ha skogsmark som
domänreservat längs fjällkedjan. Domänreservatet skulle samordnas med de
naturreservat som blir följden av urskogsinventeringen. En inventering av de
hänglavbärande barrskogarna inom det fjällnära området hade utförts
genom berörda lantbruksnämnders försorg. (Lantbruksstyrelsens meddelande
1984:4.) En undersökning av kvantiteten trädlav hade påbörjats av
renförsöksavdelningen vid Sveriges lantbruksuniversitet. Metoder för framställning
av markanvändningsplaner i fjällnära skogar prövades i ett program
som startat under år 1984. Ett antal forskare hade sommaren 1984 studerat
föryngringsmöjligheterna inom vissa av domänverket indelade områden ovan
den tidigare skogsodlingsgränsen. (Forskarrapporten Skogsföryngring i
fjällnära skogar, skogsvetenskapliga fakulteten 1984.) Slutligen erinrades
om den fjällutredning som naturvårdsverket bedrivit på regeringens uppdrag
under åren 1974-1984, syftande till en naturvårdsplan för hela fjällregionen.
Resultatet av fjällutredningen har numera publicerats i verket Naturvård i
fjällen (Naturvårdsverket informerar, mars 1986).

JoU 1985/86:3y

Utskottet underströk att områden som innefattas i vad som allmänt kallas
fjällnära skogar och som i huvudsak är belägna ovanför domänverkets gamla
skogsodlingsgräns eller dess förlängning över icke statlig mark hör till de
värdefullare områdena i vårt land. Områdenas värde är mångskiftande. De
utgör exempel på en storslagen, i många fall förhållandevis orörd och unik
natur. De väcker til! följd härav ett ökande intresse, bl. a. på forskningens
område. Områdena har också avgörande betydelse för den befolkning som
skall tjäna sitt uppehälle här. Det gäller särskilt inom skogsbruket och den
lokala skogsindustrin samt inom rennäringen. Dessa näringar ger inte bara
sysselsättning i sig utan medverkar också till att stärka underlaget för annan
sysselsättning och för nödvändig service i de glesbygder det här är fråga om.
Det är mot denna bakgrund naturligt att intressemotsättningar uppstår. I och
för sig är detta inte något unikt för det fjällnära skogsområdet.

Utskottet erinrade om att skogsvårdslagens inledande paragraf uttryckligen
stadgar att hänsyn skall tas inte bara till naturvårdens utan också till
andra allmänna intressen. Skogsnäringen skall också verka i samspel med
andra samhällssektorer. I enighet härmed skall hänsyn tas till bl. a. rennäringen.
Utskottet uttalade sig i detta sammanhang bl. a. för utveckling och
effektivisering av samrådsförfarandet mellan skogsbruk och rennäring.

Enligt utskottets mening fanns det alltjämt anledning att iaktta stor
återhållsamhet med bedrivande av skogsbruk i de s. k. fjällnära skogarna.

Utskottet anförde i anslutning till vissa motionsvis framförda förslag om
s. k. blädning samt om prövning av småskogsbrukets skogsskötselmetoder i
fjällnära skog att föryngring av skog ställde stora krav på kunskaper och
noggrannhet beroende på markförhållanden, klimat, geografisk belägenhet,
beståndshistorik m.m. i det enskilda fallet. Inte minst krävdes ingående
kunskaper om klimatfaktorernas inverkan i sammanhanget. Allmän enighet
syntes nu råda om behovet av ett mera s. k. ståndortsanpassat skogsbruk.
Häri låg t. ex. en anpassning av hyggesstorleken, hänsyn även till lokalklimatet,
val av rätt föryngringsmetod, trädslag och plantsort m. m.

Utskottet underströk för sin del skogsvårdslagens stadgande om att
avverkning inte får ske på annat sätt än genom röjning eller gallring som
främjar skogens utveckling eller genom slutavverkning som är ändamålsenlig
för anläggning av ny skog. Utskottet ansåg i enlighet härmed att vissa
uttalanden från den tidigare omnämnda forskargruppen borde bli vägledande
för skogsbruket i här ifrågavarande områden. En minskning av hyggesstorleken
(till maximalt 40 ha) och fullständig hyggesrensning samt tillskapandet
av en mosaik med skog i olika utvecklingsfaser skulle också starkt
gynna spridningen av de för rennäringen så viktiga hänglavarna i detta
område.

Forskarna hade framhållit i sammanhanget att ett blädningsskogsbruk
naturligtvis skulle ha en positivare inverkan på hänglavsproduktionen.
Utskottet delade denna uppfattning men ville starkt understryka att denna
avverkningsform borde användas endast om den medgav godtagbar föryngring.
Som lantbruksstyrelsen bl. a. framhållit utgjorde hänglavsinventeringen,
liksom den i det föregående redovisade urskogsinventeringen, en viktig
del i det beslutsunderlag som skall ligga till grund för hur skogsbruket bör
bedrivas med hänsyn till andra markanvändningsintressen i det fjällnära

JoU 1985/86:3y

området. Enligt lantbruksstyrelsen mening borde det för områden ovanför
skogsodlingsgränsen där motstridiga markanvändningsintressen föreligger
vara möjligt att avvakta med ingripande skogsbruksåtgärder intill dess sådan
planering genomförts. I anslutning härtill ville utskottet för sin del förorda
största möjliga återhållsamhet med skogsbruksåtgärder i de av samebyarna i
hänglavsinventeringen utpekade särskilt viktiga områdena i avvaktan på
resultatet av den markanvändningsplanering som igångsatts inom olika delar
av renskötselområdet.

Till följd av riksdagens beslut har skogsstyrelsen företagit en omarbetning
av sina föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen. Skogsstyrelsen har
också gjort en översyn av vissa bestämmelser om statsbidrag m.m. Nya
bestämmelser i överensstämmelse med de av riksdagen gjorda uttalandena
har därefter nyligen utfärdats (SKSFS 1985:2 och 3).

På grundval av en inventering av urskogsartad fjällnära barrskog som
utförts i naturvårdsverkets och skogsstyrelsens regi har regeringen givit
naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta skydds- och förvaltningsformer för
55 urskogsområden. Sammanlagt handlar det om urskogsområden på
tillsammans ca 600 000 ha som nu skall få ett permanent skydd och därmed
sparas för framtiden. Områdena är belägna i Kopparbergs, Jämtlands,
Västerbottens och Norrbottens län. 52 av områdena har avsatts efter
överenskommelse mellan naturvårdsverket och domänverket. Därutöver
ingår de tre områdena Kirjesålandet, Pärlälven och Dellikälven som
regeringen hösten 1984 beslutade undanta från skogsavverkningar.

För en närmare redogörelse för bakgrunden till riksdagens beslut hänvisas
till utskottets båda betänkanden (Joll 1984/85:20, JoU 1985/86:9).

För fortsatta överväganden om skogsbruket i de fjällnära områdena
kommer resultaten av den nu pågående markanvändningsplaneringen att bli
av stort värde. Under året 1984/85 disponerade skogsvårdsstyrelserna i de tre
nordligaste länen 0,75 milj. kr. för att tillsammans med berörda myndigheter
och skogsbrukets företrädare utveckla och pröva metoder för framställning
av markanvändningsplaner i fjällnära skogar. Under innevarande budgetår
har denna verksamhet något utökats. Planeringsunderlaget i Jämtlands län
kommer enligt uppgift från skogsstyrelsen att kunna avslutas under en nära
framtid. Det bereds nu i bostadsdepartementet. I Västerbottens och
Norrbottens län har man provat olika modeller i Vilhelmina resp. Jokkmokks
kommuner. Arbetet beräknas pågå under åtskilliga år och torde
förutsätta fortsatt resurstilldelning, bl. a. för framställning av vegetationskartor
över de vidsträckta renbetesområdena.

Utskottet får med hänvisning till den lämnade redovisningen framhålla, att
beslutsunderlaget för skogsbruket i de fjällnära områdena torde ha förbättrats
genom de beslut om undantag av stora områden från skogsbruk som
fattats av berörda myndigheter och regeringen samt genom riksdagens
uttalanden om ökad återhållsamhet i skogsbruket parat med rekommendationer
om ståndortsanpassat skogsbruk och skonsammare skogsskötselmetoder
samt med ett effektivt samrådsförfarande med rennäringen. Riksdagens
uttalanden har ju också formaliserats genom att skogsstyrelsen inarbetat dem
i sina föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen. Enligt utskottets
mening bör kunskapsunderlaget för det fortsatta utnyttjandet av de stora

JoU 1985/86:3y

arealer som berörs ytterligare kunna förbättras genom forskningsinsatser och JoU 1985/86:3y
framför allt genom att det nu inledda arbetet på markanvändningsplanering
av de fjällnära områdena och renbeteslandet i övrigt fortsätter och fullföljs.

Med hänsyn till de klimatiska förhållanden med viktiga temperaturskillnader
som konstaterats under olika decennier och sekel i dessa subarktiska
områden torde det även framdeles, sedan markanvändningsplaneringen
fullbordats, föreligga anledning att iaktta stor försiktighet med skogsbruket i
området. Det statliga inflytandet i området kommer enligt NRL att säkras
redan därigenom att planeringen i hithörande frågor kommer att angå flera
kommuner, men även med hänsyn till lagens bestämmeler om rennäringen,
fisket och den vetenskapliga naturvården samt friluftslivet som riksintressen.

Kunskapsförsörjning

I propositionen framhålls att det krävs ett väl utvecklat system för kunskapsförsörjning
för att de allmänt hållna reglerna i NRL skall få avsedd verkan.

En nära samverkan måste upprätthållas mellan kommun och länsstyrelse
som i sin tur har att utnyttja det material som kan tillhandahållas av centrala
myndigheter och regionala specialiserade organ. I sammanhanget lämnas
även en redogörelse för en diskussion som pågått i vårt land om s. k.
miljökonsekvensbeskrivningar för större exploateringsföretag efter en modell
som har tillämpats i bl. a. USA. Enligt propositionen har det amerikanska
systemet medfört en viss tungroddhet i hanteringen. Anledning saknas
enligt bostadsministern att nu frångå den svenska utredningsmodell som
tillämpas i vårt land.

I motion 1984/85:2244 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) yrkas att riksdagen
begär förslag till inrättande av ett system för bl. a. konsekvensbeskrivningar
(yrkande 3 delvis). Avsikten bör vara att miljökonsekvensbeskrivningarna
skall vara en del av underlaget vid beslut enligt exempelvis miljöskyddslagen
och 136 a byggnadslagen. De kan då bidra till att kunskapsluckor upptäcks
och till att man genom en allmänt ökad kunskap får insikt om naturresursoch
miljöfrågor i samhället. Därför bör de konsekvensbeskrivningar som
redan görs i samband med prövning enligt de nämnda lagarna utvidgas till att
även omfatta alternativa projekt som är nödvändiga (inkl. s. k. O-alternativ).

Samma yrkande framställs i motion 1985/86:Jo799 av Karin Söder m. fl. (c).

Utskottet får i anslutning till propositionen framhålla att det enligt det
system som traditionellt tillämpas i Sverige i första hand ankommer på den
som söker tillstånd till ett exploateringsföretag att belysa verkningarna av
företaget på ett sådant sätt att förutsättningarna för tillstånd kan bedömas,
och att prövningsmyndigheterna sedan genom remissförfarande skaffar
kompletterande upplysningar från berörda myndigheter och intressenter.

Som bostadsministern framhåller är erfarenheterna från detta system i
huvudsak positiva. Någon anledning att i normalfallet frångå den modellen
finns enligt utskottets bedömning icke.

Det miljörättsliga systemet

JoU 1985/86:3y

Utskottet har funnit lämpligt att i detta yttrande ta upp två motioner väckta
av Sven Munke under allmänna motionstiden 1985 resp. 1986, nämligen
motionerna 1984/85:2237 och 1985/86:Jo727. Den förstnämnda är följdmotion
till motion 1984/85:2236 vilken behandlats av konstitutionsutskottet.
Enligt sistnämnda motion borde förslaget till ny naturresurslag upphöjas till
grundlag. Motionen avslogs av riksdagen hösten 1985 (KU 1985/86:5). I
följdmotionen yrkas dels att miljökvalitetsnormer införs för luften med
avseende på vissa halter av luftföroreningar, dels att olika miljölagar
kompletteras och inordnas under naturresurslagen. I motion Jo727 begärs
utredning i syfte att reformera det miljörättsliga systemet. Motionären
framhåller att människans välfärd delvis är beroende av hur hon lyckas
tillgodogöra sig naturens resurser. Om dessa resurser tar slut, blir otillgängliga
för människan eller förstörs genom förgiftning försämras oundvikligen
människans livsbetingelser. Välfärden försvinner och i värsta fall går hon
under som art. Sammanfattningsvis anser motionären att det miljörättsliga
systemet behöver reformeras. Riksdagen bör slå fast att de långsiktiga
miljömålen är överordnade andra mål och bygger på en ekologisk grundsyn.
De långsiktiga miljömålen bör ges grundlagsskydd. Det miljörättsliga
regelsystemet bör samordnas till en enhetlig miljöbalk. Lagstiftningsarbetet
bör utgå ifrån miljöns känslighet. Andra aspekter som ekonomiska frågor
och sysselsättningsfrågor bör underordnas de långsiktiga miljömålen.

Utskottet finner att de synpunkter som förs fram i de båda motionerna i
stora delar bygger på samma grundsyn som den i det föregående berörda
naturresurs- och miljökommitténs betänkande. Som utskottet därvid framhållit
är det icke möjligt att i det nu aktuella reformarbetet vidta åtgärder av
så omfattande natur som där föreslagits. Utskottet avstyrker således
motionerna.

Stockholm den 18 mars 1986
På jordbruksutskottets vägnar
Karl Erik Olsson

Närvarande: Karl Erik Olsson (c), Håkan Strömberg (s), Arne Andersson i
Ljung (m), Ove Karlsson (s), Lars Ernestam (fp), Martin Segerstedt (s),
Sven Eric Lorentzon (m), Jan Fransson (s), Margareta Winberg (s), Kerstin
Gellerman (fp), Jens Eriksson (m), Åke Selberg (s), Lennart Brunander (c),
John Andersson (vpk) och Leif Marklund (s).

Avvikande meningar

JoU 1985/86:3y

1. Avslag på lagförslaget, m. m.

Arne Andersson i Ljung, Sven Eric Lorentzon och Jens Eriksson (alla m)
anför:

I första hand hänvisar vi till konstitutionsutskottets yttrande över förslaget
till PBL (KU 1985/86:8 y). Som däri framhålls bör bostadsutskottet företa en
överarbetning av förslaget med hänsyn till regeringsformens stadganden om
normgivningsmakten. Enligt vår mening bör jordbruksutskottet icke avlåta
sitt yttrande innan PBL:s grundlagsenlighet klarlagts. Vi motsätter oss alltså
att jordbruksutskottet avger sitt yttrande redan nu.

I andra hand anser vi, med instämmande i motion 66 (m), att naturvårdslagen
är så vagt skriven att den blir till ringa stöd för beslutsfattarna. Lagen är
obehövlig. Det lagskydd som är nödvändigt för en förnuftig hushållning med
Sveriges naturresurser och för ett bevarande av värdefulla naturområden kan
inrymmas i byggnadslagstiftningen och angränsande lagar, t. ex. naturvårdslagen
och miljöskyddslagen. De skyddsvärda områdena bör begränsas och
ges ett effektivt skydd. Bostadsutskottet bör således avstyrka propositionen i
enlighet med motion 88 yrkande 1 samt föreslå riksdagen att med bifall till
yrkande 2 i samma motion rikta ett tillkännagivande till regeringen om ett
starkare skydd för bevarandevärda naturområden.

2. Ett vidgat hushållningsperspektiv

John Andersson (vpk) anser att den del av utskottets yttrande på s. 7 som
börjar med ”Utskottets ställningstagande” och slutar med ”våra naturresurser”
bort ha följande lydelse:

Som anförts i motion 93 bör en naturresurslag vila på en ekologisk
grundsyn i enlighet med vad naturresurs- och miljökommittén skisserat i sitt
betänkande (SOU 1983:56) Naturresursers nyttjande och hävd. Vpk anser
att det nu är rätt tillfälle att anlägga det bredare perspektivet på hushållning
som på sikt leder till att produktionens inriktning och metoder inrättas efter
ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen. Bostadsutskottet bör
därför tillstyrka motion 93 yrkande 1.

3. Jordbruksmark som riksintresse

Lars Ernestam och Kerstin Gellerman (båda fp) anser att den del av
utskottets yttrande som börjar på s. 10 med ”Utskottet får vidare” och slutar
på s. 12 med ”i 5 kap. 2 §” bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att skyddet av jordbruksmark mot bebyggelse och annan
exploatering liksom hittills bör anses vara ett riksintresse. Som framhålls i
motion 88 (fp) visar erfarenheterna att det är nödvändigt med strikta
hushållningsbestämmelser och möjlighet till direkt statligt ingripande för att
detta intresse skall kunna hävda sig i områden där öppet landskap enligt vår
uppfattning är ett riksintresse.

Bostadsutskottet bör således enligt utskottets mening tillstyrka motionen
såvitt nu är i fråga (yrkande 2).

4. Miljökonsekvensbeskrivningar

JoU 1985/86:3y

Karl Erik Olsson och Lars Brunander (båda c) anser att den del av utskottets
yttrande på s. 18 som börjar ”Utskottet får” och slutar "bedömning icke”
bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det finns anledning beakta
de möjligheter som kan erbjudas att förbättra kunskapsförsörjningen i
miljöskyddsmål. Utskottet biträder således förslaget i de båda motionerna
om ökad användning av miljökonsekvensbeskrivningar i Sverige. Bostadsutskottet
bör således tillstyrka motionerna i nu berört avseende.

Särskilt yttrande

Lars Ernestam och Kerstin Gellerman (båda fp) anför:

I motion 99 föreslog folkpartiet att komplettera 1 kap. 2 § så att NRL skall
tillämpas även enligt lagen om skötsel av jordbruksmark och skogsvårdslagen
(yrkande 1).

Med hänsyn till vad som anförs i yttrandet (s. 7) om den befarade extra
arbetsbelastning ett bifall till yrkandet skulle få inom framför allt skogsvårdsorganisationen
avstår vi från att yrka bifall till motionen i denna fråga. Vi är
dock inte helt övertygade om att bifall till motionsyrkandet skulle medföra
den omfattande prövning av ärenden som utskottsmajoriteten förutsätter.

Stockholm 1986 10487