yttr 1985/86 jou2y y (Yttrande 1985/86:jou2y)

Jordbruksutskottets yttrande
1985/86:2 y

om en ny plan- och bygglag

JoU

1985/86:2 y

Till bostadsutskottet

Genom beslut den 5 november 1985 har bostadsutskottet berett jordbruksutskottet
tillfälle att avge yttrande över proposition 1985/86:1 om en ny planoch
bygglag jämte motioner.

Som framgår av det följande begränsar jordbruksutskottet sitt yttrande till
att avse vissa frågor som bedömts vara av direkt intresse för de areella
näringarna. Hit hör bl. a. bestämmelserna om underhållskrav och bygglovsplikt
för ekonomibyggnader, marklovsplikt samt olika typer av intrång i
markanvändningen. Vidare behandlas - översiktligt - samordningen mellan
plan- och bygglagen (PBL) samt miljöskyddslagen, naturvårdslagen och
vattenlagen m. fl. lagar. I enlighet härmed har utskottet ansett sig böra ta
ställning endast till vissa yrkanden i de med anledning av propositionen
väckta partimotionerna 66 (m) och 69 (c).

Enligt 2 kap. 2 § lagförslaget skall vid planläggning och i ärenden om
bygglov och förhandsbesked lagen om hushållning med naturresurser m. m.

(NRL) tillämpas. Förslag till naturresurslag m. m. har framlagts i proposition
1985/86:3, som av bostadsutskottet överlämnats till jordbruksutskottet för
yttrande. Härvidlag hänvisas till JoU 1985/86:3 y.

Uppvaktningar, hearings m. m.

Enligt överenskommelse mellan jordbruksutskottet och bostadsutskottet har
jordbruksutskottet mottagit uppvaktningar och anordnat hearings angående
PBL-förslagets verkningar för de areella näringarna och samordningen med
naturvårds- och miljöintressen m. m. Flera skrifter och andra opinionsyttringar
i angivna ämne har inlämnats till utskottet.

Företrädare för Lantbrukarnas riksförbund, Sveriges skogsägareföreningars
riksförbund och Svenska cellulosa- och pappersbruksföreningen har
lämnat synpunkter på bl. a. bestämmelserna i PBL-förslaget om intrång i
markanvändningen och ersättning till markägare samt på vissa frågor i
proposition 1985/86:3 om en naturresurslag (betr. naturresurslagen, se JoU
1985/86:3 y).

Också från Sveriges jordägareförbund, Sveriges häradsallmänningars
förbund och Sveriges föreningsbankers förbund har synpunkter lämnats på
PBL-förslagets effekter för markägandet m. m.

Svenska samernas riksförbund har anfört synpunkter på rennäringens 1

1 Riksdagen 1985/86.16 sami. Nr 2 y

ställning i det kommande planarbetet m. m.

Representanter för lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, statens naturvårdsverk
och domänverket har lämnat information om de aktuella lagförslagens
verkningar inom sina resp. ansvarsområden.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om en ny plan- och bygglag, PBL, som
skall ersätta bl. a. byggnadslagen (1947:385), byggnadsstadgan (1959:612)
och lagen (1976:66) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande
m. m.

Förslaget bygger i väsentliga delar på principerna i gällande rätt men
innebär en genomgripande systematisk omarbetning av dagens lagstiftning
samt en förenkling och modernisering av regelsystemet. Ett genomgående
drag i reformen är decentralisering av beslutsfattandet. Stor vikt har också
lagts vid större frihet och ansvar för den enskilda människan. De viktigaste
nyheterna är följande.

Alla kommuner skall ha en översiktsplan som omfattar kommunens hela
yta. Områdesbestämmelser skall kunna antas, om kommunen vill säkerställa
syftet med översiktsplanen inom ett visst område. Dagens stadsplan och
byggnadsplan ersätts av en enda plan, som kallas detaljplan. Den skall ha en
genomförandetid som begränsar byggrätten i tiden.

Nybyggnadsförbuden avvecklas. Om bygglov vägras för återuppförande
av en riven eller på annat sätt förstörd byggnad finns vissa ersättningsmöjligheter.
Vidare får fastighetsägare rätt att göra både utvändiga och
invändiga ändringar av byggnader, även om byggnaderna strider mot
detaljplanen. En rätt att få bygglov till kompletteringsåtgärder - t. ex.
komplementbyggnader och mindre tillbyggnader - införs beträffande eneller
tvåbostadshus i områden utanför detaljplan.

Länsstyrelsens fastställelseprövning av planer slopas. Länsstyrelsen skall
ha möjlighet att i efterhand granska och upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser.
Upphävandet får dock beslutas endast på vissa, i lagen
angivna grunder.

Medborgarinflytandet förbättras. Vid planläggning skall genom information
och debatt eftersträvas ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt för
de politiska organen. Alla boende som berörs av en plan eller ett beslut om
tillstånd skall, liksom hyresgästernas organisationer, ha samma ställning som
sakägarna.

Tillstånd till byggande m.m. lämnas i form av bygglov, rivningslov och
marklov. Förhandsbesked kan lämnas till åtgärder som kräver bygglov.
Skyldigheten att söka lov skall kunna varieras genom kommunala beslut.
Kommunen skall under vissa förutsättningar kunna besluta att vissa åtgärder
inom områden utan detaljplan får utföras utan bygglov, nämligen bl. a.
komplementbyggnader, mindre tillbyggnader och inre ändringar av byggnader.
För områden med detaljplan kan kommunerna i planen besluta att
enklare fritidshus och liknande byggnader får uppföras eller byggas till eller
ändras på annat sätt utan lov. Ändringar av befintliga industribyggnader skall
också kunna befrias från bygglovsplikt.

PBL föreslås träda i kraft den 1 januari 1987.

JoU 1985/86:2 y

Utskottet

Vissa samordningsfrågor m. m.

Efter samråd med jordbruksministern framhåller föredraganden (prop.
s. 102 f.) att vattenfrågorna bör föras in på ett mera aktivt sätt i den
kommunala fysiska planeringen. Han förordar därför att vattenplaneringen
integreras med en annan planering och så långt möjligt inordnas i PBL:s
regelsystem.

Innebörden härav för prövningen enligt vissa speciallagar anges närmare i
ett avsnitt om samordningen med annan lagstiftning (s. 449 f.). Uttalandena
innebär att beslut enligt speciallag i princip inte får strida mot detaljplan eller
områdesbestämmelser.

Utskottet vill för sin del framhålla att kommunala planbeslut m. m. tillmäts
stor betydelse vid tillåtlighetsprövningen enligt 3 kap. vattenlagen
(1983:291). Ett vattenföretag får sålunda enligt 3 kap. 1 § inte komma till
stånd om det möter hinder från bl. a. allmänna planeringssynpunkter. Detta
begrepp kommenteras i civilutskottets yttrande över förslaget till ny vattenlag
(CU 1982/83:2 y). Som framgår avförarbetena till vattenlagen (bl. a. JoU
1982/83:30 s. 31) har varken regeringen eller övriga prövningsorgan befogenhet
att tillåta ett vattenföretag som strider mot allmänna planeringssynpunkter.
Detta hinder är med andra ord indispensabelt.

Enligt 3 kap. 2 § vattenlagen får byggnads- och andra anläggningsarbeten
som utgör vattenföretag eller utförs för ett vattenföretag inte strida mot
fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Mindre avvikelse från
plan utgör dock inte något hinder om avvikelsen är förenlig med planens
syfte.

Enligt vad som förutskickas i propositionen (s. 451) kommer riksdagen att
i särskild ordning få ta ställning till den närmare utformningen av reglerna om
detaljplanens och områdesbestämmelsernas ställning vid beslut enligt olika
speciallagar. Förslag härom har ännu ej förelagts riksdagen.

I avsnitten rörande översiktsplan och detaljplan anges närmare hur
kommunernas vattenområden bör redovisas i planerna.

Utskottet har - i avbidan på de förslag till följdlagstiftning som förutskickats
i propositionen - ingen erinran mot föredragandens uttalanden om
samordningen med vattenlagen m. m. Det bör tilläggas att länsstyrelserna
genom bestämmelserna i 19 kap. vattenlagen getts ett särskilt ansvar för
vattenförsörjningen. Bl. a. kan länsstyrelsen besluta om vattenskyddsområde
för att skydda en yt- eller grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas
komma att utnyttjas för vattentäkt.

Utskottet utgår från att uttalandena om kommunens bestämmanderätt vid
planeringen inte innebär att länsstyrelsens befogenheter i angivna hänseende
kommer att inskränkas.

I fråga om samordningen med naturvårdslagen kan noteras att regeringen
har för avsikt att föreslå en ändring i nämnda lag som innebär att
kommunerna skall kunna fatta beslut om inrättande av naturreservat och
naturvårdsområden (prop. s. 105). Gränsdragningen mellan PBL och naturvårdslagen
bör enligt propositionen göras sålunda att områdesbestämmelser

JoU 1985/86:2 y

används av kommunen för erforderlig bebyggelsereglering, medan naturvårdslagens
regler om naturvårdsområde och naturreservat bör användas om
kommunen vill avsätta mark för friluftsändamål. Den angivna distinktionen
är viktig, bl. a. med hänsyn till ersättningsreglerna i naturvårdslagen.

Representanter för skogsstyrelsen har inför utskottet understrukit det
önskvärda i att skogsvårdsstyrelserna bör få besvärsrätt gentemot kommunala
beslut om naturreservat m. m. enligt naturvårdslagen.

Utskottet förutsätter att den av skogsstyrelsen aktualiserade frågan
kommer att övervägas i samband med det i propositionen aviserade förslaget
om ändring i naturvårdslagen eller i annat lämpligt sammanhang. Utskottet
tar således inte ställning i besvärsfrågan i detta sammanhang.

Översiktsplan

Enligt förslaget skall alla kommuner ha en översiktsplan som anger
grunddragen i användningen av mark- och vattenområden i hela kommunen.
I planen skall bl. a. anges hur kommunen avser att tillgodose riksintressen
enligt NRL. Översiktsplanens slutliga innehåll bestäms av kommunen.
Länsstyrelsen skall, när det gäller det sakliga innehållet, granska om
planförslaget 1. tillgodoser riksintressen enligt NRL, 2. innebär att markanvändningsfrågor
som angår två eller flera kommuner har samordnats på ett
lämpligt sätt samt 3. innebär att en viss bebyggelse blir olämplig med hänsyn
till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

Översiktsplanen blir ej bindande för myndigheter och enskilda.

I propositionen med förslag till naturresurslag redovisar bostadsministern
sin syn på samordningen mellan PBL och NRL och kommunernas roll i
nämnda sammanhang (prop. 1985/86:3 s. 29 f.). I detta hänseende hänvisar
utskottet till sitt yttrande JoU 1985/86:3 y.

Representanter för naturvårdsverket har inför utskottet lämnat synpunkter
på de centrala ämbetsverkens roll i samband med den kommunala
redovisningen av riksintressen enligt NRL. I PBL-förslaget finns ingen
bestämmelse som innebär att översiktsplanen skall obligatoriskt kommuniceras
med t. ex. naturvårdsverket. Däremot finns i nu gällande byggnadsstadga
regler som innebär att planer och planförslag skall för yttrande
översändas till bl. a. berörda centrala myndigheter.

Beslut som har fattats i annan ordning kan redovisas i översiktsplanen.
Som exempel anges (prop. s. 133) naturreservat, strandskyddsområden och
andra förordnanden till skydd för något speciellt intresse. Kommunens
ställningstagande i fråga om förbud mot besprutning i skogsområden enligt
lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark kan
också redovisas.

Detaljplan, områdesbestämmelser m. m.

15 kap. lagförslaget finns bestämmelser om i vilka fall kommunen är skyldig
att upprätta detaljplan. Vidare finns bestämmelser om detaljplanens obliga -

JoU 1985/86:2 y

toriska resp. fakultativa innehåll. Till den förra kategorin hör vattenområdena,
vilka skall redovisas som en särskild områdeskategori inom detaljplaneområdet
(5 kap. 3 § första stycket 3). Ett exempel på vad detaljplanen får
innehålla är bestämmelser om vegetation samt markytans utformning och
höjdläge (5 kap. 7 § första stycket 5). Härmed avses enligt propositionen
(s. 163) schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering. Det bör då
också vara möjligt att bl. a. utfärda bestämmelser som avser att skydda viss
”värdefull vegetation”. Utskottet utgår från att ordet vegetation närmast
syftar på träd och buskar. Exemplen i specialmotiveringen (s. 583) går ut på
att det skall vara möjligt att förbjuda planteringar av trafiksäkerhetsskäl eller
för att trygga solinfall mot en lekplats eller en energiproducerande anläggning.
Om det är av väsentlig betydelse för bebyggelsemiljön bör det också,
enligt propositionen, vara möjligt att skydda enstaka träd på kvartersmark.
Utskottet vill understryka att angivna bestämmelser närmast syftar på
vegetation som är värdefull för bebyggelsemiljön. När det gäller vegetation
som är värdefull från naturvårdssynpunkt bör givetvis eventuella skyddsbestämmelser
grundas på naturvårdslagen.

Enligt 5 kap. 7 § första stycket 11 får detaljplanen innehålla bestämmelser
om skyddsanordningar, t. ex. bullerskyddsvallar eller liknande, för att
motverka störningar från omgivningen. Om det finns särskilda skäl får
detaljplanen vidare innehålla bestämmelser om högsta tillåtna värden för
olika typer av miljöföroreningar. Effekten av en sådan bestämmelse blir att
byggnadsnämnden har att beakta den vid sin prövning av bygglov i
grannskapet samt att koncession enligt miljöskyddslagen (1969:387) inte får
meddelas i strid med bestämmelsen. Denna blir med andra ord bindande för
prövningen av miljöfarlig verksamhet. Utskottet ser detta som en viktig
nyhet som står i överensstämmelse med strävandena att ge kommunerna ett
ökat ansvar för miljöskyddsfrågor.

Utskottet utgår från att den kommunala befogenheten närmast gäller den
totala nivån av föroreningar av viss typ inom ett angivet område. Avsikten
med den nya bestämmelsen torde däremot inte vara att kommunen, vid sidan
av den prövning som sker enligt miljöskyddslagen, skall så att säga sätta sig i
prövningsmyndighetens ställe genom att ange en viss emissionsnivå för ett
befintligt eller planerat företag. Den prövningen ankommer på vederbörande
länsstyrelse eller på koncessionsnämnden för miljöskydd. Som följer av
det nyss sagda måste prövningsmyndigheterna dock i tillåtlighetsprövningen
beakta eventuella planbestämmelser om den högsta tillåtna miljöbelastningen
(immissionsnivån) i grannskapet.

Detaljplanen skall enligt förslaget ha en bestämd genomförandetid, lägst 5
och högst 15 år. Efter genomförandetidens utgång kan planen ändras eller
upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas.

För begränsade områden och i vissa bestämda avseenden kan översiktsplanens
syfte eller ett riksintresse enligt NRL säkerställas på ett bindande sätt
genom områdesbestämmelser (5 kap. 16-17 §§). Enligt 16 § får med
områdesbestämmelser regleras bl. a. vegetation samt markytans utformning
och höjdläge inom områden som är avsedda för bebyggelse eller inom
områden som ligger i närheten av befintliga eller planerade anläggningar för

JoU 1985/86:2 y

försvars-, trafik- och energiändamål m. m. I 8 kap. 9 § tredje stycket anges JoU 1985/86:2 y
närmare vilken typ av anläggningar som avses.

Som utskottet nyss anfört får begreppet vegetation anses omfatta träd,
buskar och liknande. För de areella näringarna innebär detta bl. a. att
föreskrifter kan meddelas angående trädfällning och skogsplantering, dvs.
åtgärder i skogsbruket. I fråga om det egentliga jordbruket ger bestämmelserna
inte möjlighet att reglera andra åtgärder än schaktning och fyllning, i
den mån sådan verksamhet kan vara aktuell i jordbruket. Utskottet
återkommer till dessa frågor i det följande under rubriken Marklov m. m.

Krav på byggnader m. m.

Ett generellt krav på att nya byggnader skall anpassas till den omgivande
miljön föreslås infört i PBL. Större krav ställs på varsamhet med kulturhistoriska
och miljömässiga värden och på underhåll av byggnader. Alla
byggnader skall underhållas så att deras egenskaper i huvudsak bevaras.

Hithörande bestämmelser finns i 3 kap. lagförslaget.

Av motiveringen (prop. s. 244) framgår att underhållskravet gäller även
produktionsbyggnader för jord- och skogsbruk och andra jämförliga näringar.

Enligt motion 69 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) finns det ingen anledning
att ställa underhållskrav på driftsbyggnader för jord- och skogsbruk (yrkande
2 delvis). Motionärerna yrkar att 3 kap. 13 § omarbetas i enlighet härmed.

Yrkandet är utformat så att det gäller rörelsebyggnader över huvud taget.

Utskottet delar föredragandens uppfattning att bestämmelsen om underhåll
i princip bör vara tillämplig även på produktionsbyggnader för jordbruk,
skogsbruk och därmed jämförliga näringar. De krav som i första hand blir
aktuella för ekonomibyggnader är, som i propositionen anförs, de som tar
sikte på byggnadernas säkerhet och utseende. Förslaget torde inte medföra
att de areella näringarna belastas med nämnvärt större kostnader än som
redan nu måste läggas ned på skötsel och underhåll. Utskottet vill dock
understryka det angelägna i att de speciella förhållanden som ofta råder i
lantbruket m. m. beaktas vid prövning av underhållsskyldigheten. Som också
framhålls i propositionen bör hänsyn tas bl. a. till byggnadens läge, användning
och återstående brukstid. Utskottet vill tillägga att det i driften av t. ex.
ett jordbruksföretag kan förekomma att befintliga byggnader får ett ändrat
användningsområde eller blir överflödiga i samband med ändrad driftsinriktning
eller av andra skäl. Det kan då under en övergångstid finnas anledning
att ställa kraven på underhåll något lägre än vad som eljest skulle vara
motiverat. Utskottet förutsätter att bestämmelsen i angivna fall tillämpas
med viss varsamhet utan att detta behöver särskilt anges i lagtexten. Vad
utskottet anfört bör i stor utsträckning kunna tillgodose syftet med motion 69
yrkande 2 såvitt avser underhållskrav på driftsbyggnader för jord- och
skogsbruk.

Bygglov

JoU 1985/86:2 y

För närvarande är jordbrukets och andra liknande näringars ekonomibyggnader
inte underkastade byggnadsplikt utanför områden med faställd plan.
PBL-förslaget innebär i denna del att bygglovsplikt för ekonomibyggnader
gäller inom område med detaljplan (8 kap. 3 § 3). Om det finns särskilda skäl
får kommunen i områdesbestämmelser införa bygglovsplikt inom områden
som inte omfattas av detaljplan (8 kap. 6 § andra stycket). Som exempel på
sådana skäl anförs (s. 703) att området är känsligt med hänsyn till landskapsbilden
eller bebyggelsens karaktär. Det kan också vara så att vissa slag av
ekonomibyggnader i nära anslutning till ett bostadsområde kan behöva
prövas med hänsyn till risken för immissioner.

Utskottet tillstyrker för sin del förslaget om bygglovsplikt för ekonomibyggnader
och avstyrker därmed yrkandet i motion 69 (c) om inskränkning
av bygglovsplikten till att gälla enbart inom detaljplaneområde (yrkande 5). I
sammanhanget bör understrykas att kommunen enligt lagförslaget får
möjlighet att införa såväl lättnader som skärpningar i fråga om bygglovspliktens
omfattning. Bygglovsplikt för ekonomibyggnader utanför detaljplaneområde
avses inte, som framgår av det nyss sagda, gälla generellt utan
beslutas särskilt genom områdesbestämmelser. En förutsättning för detta är
att det föreligger särskilda skäl, vilket torde innebära att ifrågavarande
befogenhet kommer att utnyttjas restriktivt. Vad utskottet anfört bör i viss
utsträckning kunna tillgodose syftet med motionsyrkandet.

Bestämmelserna om bygglov föranleder i övrigt följande kommentarer
från utskottets sida:

Räckvidden av 8 kap. 1 § om bygglovsplikt för byggnader är bl. a.
beroende av hur begreppet byggnad definieras. Härvidlag vill utskottet
hänvisa till den utförliga redovisning av rättspraxis som lämnas i propositionen
(s. 673 f.). Det framgår bl. a. att konstruktioner som genom sin form och
storlek ger samma visuella intryck som ett hus har ansetts som byggnad trots
att de saknat utrymmen för människor att uppehålla sig i. Härav drar
utskottet slutsatsen att t. ex. större silo-byggnader, spannmålstorkar m.m.
kommer att betraktas som byggnader i förevarande hänseende.

Enligt 8 kap. 2 § första stycket 4 krävs bygglov för att inrätta fasta cisterner
eller andra fasta anordningar för hälso- och miljöfarliga varor m.m.
Utskottet erinrar om att lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor
upphävts, med verkan fr. o. m. den 1 januari 1986, (prop. 1984/85:118, JoU
1984/85:30) och ersatts med lagen (1985:426) om kemiska produkter.

Begreppet hälso- och miljöfarliga varor bör därför inte komma till
användning i PBL. Utskottet föreslår att bostadsutskottet gör en redaktionell
jämkning av paragrafen i enlighet med det anförda. Härvid bör möjligen
beaktas att det nya begreppet kemiska produkter har en delvis annan
innebörd än begreppet hälso- och miljöfarliga varor, som närmare framgår
av proposition 1983/84:118 (s. 39 f.). Enligt utskottets mening kan man
lämpligen använda orden kemiska produkter som är hälso- och miljöfarliga.

Utskottet vill vidare fästa uppmärksamheten på att bestämmelserna i 8
kap. 30 § PBL-förslaget kan komma att gälla även för jordbrukets m. fl.

näringars ekonomibyggnader. I paragrafen ställs krav på yttrande av
yrkesinspektionen samt skyddsombud m.fl. i samband med bygglov för
arbetslokaler eller personalrum för verksamheter där arbetstagare skall
utföra arbete för arbetsgivares räkning. Utskottet ställer sig tveksamt till
föredragandens uppgift (s. 746) att det i praktiken inte är särskilt vanligt att
arbete i ekonomibyggnader utförs av ”arbetstagare”. Av Svenska lantarbetareförbundets
totalt ca 14 000 medlemmar är enligt uppgift ca 5 000
anställda inom jordbrukssektorn. Det är enligt utskottets mening ett rimligt
antagande att en stor del av förbundets medlemmar utför arbete i arbetslokaler
som avses i 8 kap. 30 §.

Marklov m. m.

De föreslagna bestämmelserna om marklov i 8 kap. 9 § PBL motsvaras delvis
av de s.k. trädfällningsförbuden i 17, 40 och 110 §§ byggnadslagen och
byggnadslovsplikten enligt 54 § 1 mom. byggnadsstadgan för schaktning,
fyllning eller liknande åtgärd inom tomt och vissa andra områden. Utskottet
kommenterar här i huvudsak endast bestämmelserna om marklovsplikt för
trädfällning och skogsplantering.

Kommunen får, enligt andra stycket i den aktuella paragrafen, i detaljplan
föreskriva att marklov krävs för trädfällning eller skogsplantering. Enligt
tredje stycket får kommunen i områdesbestämmelser lämna motsvarande
föreskrift med avseende på områden som är avsedda för bebyggelse. Av
uttalanden i propositionen (s. 299 f. och 707 f.) framgår att det bl. a. är en
fråga om att skydda bebyggelsemiljön mot olämplig avverkning, t. ex. inom
ett parkområde. Inom ett villaområde kan det också, enligt föredraganden,
vara synnerligen angeläget att skogen inte avverkas utan urskilning. I
specialmotiveringen till 5 kap. 7 § anförs (s. 583) att det bör vara möjligt att
förbjuda planteringar av t. ex. trafiksäkerhetsskäl eller för att trygga solinfall
mot en lekplats eller en energiproducerande anläggning.

I anslutning till 8 kap. 9 § hänvisar föredraganden vidare till det speciella
säkerhetsintresse som är knutet till försvarsanläggningar, flygplatser, kärnreaktorer
och liknande anläggningar. Enligt paragrafens tredje stycke får
kommunen i områdesbestämmelser föreskriva att marklov krävs för bl. a.
trädfällning och skogsplantering inom områden som ligger i närheten av
befintliga eller planerade anläggningar av nyss angivet slag.

Som exempel anförs att det kan vara angeläget att hålla skogen borta i
närheten av ett vindkraftverk. Kring en del miljöfarliga anläggningar kan
t. ex. schaktning och trädfällning ha menliga effekter (s. 302).

Utskottet har ingen erinran mot de här redovisade bestämmelserna. Som
föredraganden anfört (s. 298) kan det givetvis inte bli tal om att frågor om
tillstånd till trädfällning m. m. över lag skall ligga inom det område där
byggnadsnämnderna har beslutanderätten. Bland de åtgärder som skall
kunna underkastas marklovsplikt finns en del som ingår i ett normalt
skogsbruk. Det är därför angeläget att räckvidden av den föreslagna
tillståndsprövningen enligt PBL begränsas. Genom uttalanden i propositionen
om syftet bakom de föreslagna bestämmelserna - vilka uttalanden delvis
redovisats ovan - anser utskottet att kraven på en sådan avgränsning får anses
tillgodosedda.

JoU 1985/86:2 y

Utskottet övergår härefter till att diskutera de i 8 kap. 18 § föreslagna
prövningsgrunderna. Enligt denna paragraf kan ansökan om marklov avslås
om den sökta åtgärden

1. strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser,

2. förhindrar eller försvårar det berörda områdets användning för bebyggelse,

3. medför olägenheter för användningen av sådana försvarsanläggningar
eller andra anläggningar som avses i 9 § tredje stycket,

4. i annat fall medför störningar för omgivningen.

Marklov får dock lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från
detaljplan eller områdesbestämmelser, om avvikelserna är förenliga med
syftet med planen eller bestämmelserna.

Utskottet vill påpeka att samtliga punkter, genom paragrafens konstruktion,
kan komma att tillämpas på ansökningar om marklov för t. ex.
trädfällning och skogsplantering. Enligt vad som upplysts från bostadsdepartementet
är emellertid punkten 4 i första hand avsedd att reglera vissa
störningar inom ett detaljplanelagt bebyggelseområde, som närmast är
hänförliga till förhållandet mellan grannfastigheter. Vägrat marklov med
hänvisning till den aktuella störningsregeln är för övrigt ej ersättningsgrundande
enligt 14 kap. 8 § lagförslaget.

Utskottet vill därför, till förtydligande av motivuttalandena i propositionen,
understryka att punkten 4 inte är avsedd att tillämpas på åtgärder i jordoch
skogsbruket. Frågan om intrång i pågående markanvändning blir således
inte aktuell i detta sammanhang.

Ersättningsbestämmelser m. m.

I PBL-förslaget har bestämmelser om avstående av mark och bestämmelser
om ersättning till fastighetsägare delats upp på två kapitel, 6 resp. 14 kap.
Bestämmelserna om avstående av mark överensstämmer i stort sett med vad
som för närvarande gäller om kommunens möjlighet att lösa mark inom
stadsplan.

I första delen av 14 kap. (1—7 §§) avhandlas de situationer när fastighetsägaren
har rätt till kompensation utan något krav på att skadan skall vara
kvalificerad. I 14 kap. 8 § regleras de fall när kompensation kan bli aktuell
endast om skadan uppnår viss angiven kvalifikationsgräns (kvalificerad
skada).

Reglerna om ersättning eller inlösen vid kvalificerad skada tar sikte på dels
bebyggelsereglerande, dels markreglerande föreskrifter.

Enligt punkterna 1—3 i 14 kap. 8 § har fastighetsägare m. fl. rätt till
ersättning bl. a. i vissa fall av vägrat bygglov, vägrat rivningslov samt då
skyddsbestämmelser meddelas för kulturhistoriskt värdefulla byggnader
m. m. Rätt till ersättning föreligger endast om ”skadan är betydande i
förhållande till värdet av berörda delar av fastigheten’ ’. Detta är i förhållande
till gällande rätt ett nytt sätt att ange kvalifikationsgränsen. Av 10 § andra
stycket framgår vidare att det endast är skador som överstiger denna
kvalifikationsgräns som skall ersättas.

För markreglerande föreskrifter gäller att ersättning liksom hittills skall

JoU 1985/86:2 y

utgå om den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Ersättningsfallen
anges i punkterna 4 och 5 i 8 §. I punkt 4 åsyftas föreskrifter i
områdesbestämmelser om vegetation eller markytans utformning och höjdläge
inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket (skyddsområden
för trafik- försvars- och energianläggningar m. m.). I punkt 5 behandlas
fall då marklov vägras med stöd av 8 kap. 18 § första stycket 2 eller 3, dvs. då
den sökta åtgärden antingen försvårar områdets användning för bebyggelse
eller medför olägenheter för vissa viktiga anläggningar av det slag som nyss
angetts.

Utskottet behandlar i detta yttrande endast principerna för ersättning vid
intrång i pågående markanvändning.

Hithörande frågor berörs främst i partimotionerna 66 (m) och 69 (c).

I den förra motionen anförs bl. a. att det är oskäligt att kostnaderna för
naturvård m. m. skall läggas på markägarna. Naturligtvis skall stat och
kommun ha möjlighet att avsätta markområden för specifika ändamål enligt
de regler som i dag gäller. Utgångspunkten måste då vara att markägaren
skall hållas skadeslös. Man påpekar vidare att tolkningen av begreppet
avsevärt försvåras kan komma att variera från kommun till kommun.

I centerns partimotion yrkas (yrkande 10) att ersättningsbestämmelserna
omarbetas i enlighet med de synpunkter som anförs i motionen under
rubriken Skyldighet att lösa mark och utge ersättning. Motionärerna
hänvisar till 1972 års ersättningsprinciper, som innebar att endast mera
bagatellartade intrång i markägandet kunde passera utan ersättningskrav.
Sedan dess har enligt motionen en betydande glidning skett i praxis som
bidragit till att höja kvalifikationsgränsen. Nuvarande tillämpning kan få
orimliga konsekvenser för den enskilde, särskilt om fastigheten är högt
belånad. Med stöd av ett räkneexempel där fastigheten är belånad till 90 %
av marknadsvärdet och ersättningströskeln antas ligga vid 7 % påvisar
motionärerna att i detta fall 70 % av ägarens förmögenhet i fastigheten kan
konfiskeras. Det kan i sin tur utlösa krav från långivare på extra amortering
m. m. Motionen utmynnar i denna del i ett krav på riksdagen att klargöra
innebörden av begreppet avsevärt försvåra pågående markanvändning med
utgångspunkt i den ursprungligen gällande principen att endast bagatellartade
intrång skall anses falla under kvalifikationsgränsen. Vidare måste
skadans storlek relateras till den berörda delen av fastigheten.

De intresseorganisationer som uppvaktat utskottet i denna fråga har
kritiserat ersättningsbestämmelserna främst utifrån följande utgångspunkter.

För närvarande råder, enligt Sveriges jordägareförbund, betydande
ovisshet om ersättningsreglernas innebörd och tillämpning. Ursprungligen
torde inte något tvivel ha rått om att ersättningströskeln låg mycket lågt.
Senare uttalanden och praxis antyder en utveckling mot att rätten till
ersättning blir avsevärt mera begränsad. Det finns enligt förbundet en risk att
kommunerna kommer att lägga så mycket restriktioner på jord- och
skogsbruket som man med hänsyn till gällande ersättningsbestämmelser har
möjlighet till. Från den enskildes synpunkt är det dock uppenbart obilligt om
han eller hon skall kunna åläggas kostnader eller intäktsbortfall till fromma
för andra medborgare.

JoU 1985/86:2 y

Lantbrukarnas riksförbund och Sveriges Skogsägareföreningars riksförbund
har framhållit att man från de areella näringarnas sida endast kan
acceptera bagatellartade intrång som ersättningsfria. De båda förbunden har
i några praktiska räkneexempel påpekat konsekvenserna av att ersättningssystemet
endast tar hänsyn till kapitalförlust men ej till årliga intäktsbortfall
på grund av t. ex. restriktioner mot skogsavverkning. Även om intrånget
berör en relativt begränsad del av en jordbruksfastighet kan det årliga
intäktsbortfallet bli mycket kännbart. Liknande synpunkter i fråga om
ersättningsreglerna har framförts av Sveriges Häradsallmänningars förbund
och av Svenska cellulosa- och pappersbruksföreningen. Båda organisationerna
har understrukit att man måste beakta följderna för folkhushållet vid
försämrade möjligheter att upprätthålla en uthållig virkesproduktion genom
att skogsägarna åläggs restriktioner.

Utskottets överväganden

Utskottet vill inledningsvis slå fast att propositionen i denna del innebär att
nuvarande ersättningsbestämmelser i byggnadslagen i sak oförändrade förs
över till PBL när det gäller de markreglerande bestämmelserna. Vid intrång i
pågående markanvändning skall således nuvarande bestämmelser och praxis
styra tillämpningen av PBL. Detta framgår klart av föredragandens uttalanden
(bl. a. s. 392). Den omständigheten att lagrådsremissen ursprungligen
innehöll förslag om en kvalifikationsgräns på 20 % innebär givetvis inte att
man vid tillämpningen av PBL i den slutgiltigt föreslagna lydelsen skulle syfta
till någon ändring av hittillsvarande praxis. Utformningen av PBL-förslaget i
nu ifrågavarande delar bör således enligt utskottets mening inte utgöra någon
grund för farhågor om en i förhållande till nuläget ändrad praxis till nackdel
för den enskilde markägaren.

För bedömningen huruvida markreglerande bestämmelser ger rätt till
ersättning vid intrång i de areella näringarna blir även framdeles tolkningen
av begreppet pågående markanvändning avsevärt försvåras av central
betydelse. Utskottet går här inte närmare in på de motivuttalanden som
gjordes i samband med att begreppet infördes utan hänvisar i detta
hänseende till proposition 1972:111 bilaga2 (särskilts. 332-336). Utskottets
uttalanden i betänkandet JoU 1983/84:24 om jordbrukets hänsyn till
naturvården kan också vara värda att uppmärksammas i detta sammanhang.

I olika sammanhang har anförts att det råder osäkerhet om hur begreppet
pågående markanvändning skall tolkas och var kvalifikationsgränsen för
ersättning ligger (se t. ex. SOU 1983:56 s. 305). Det förtjänar påpekas att
osäkerheten enligt vissa undersökningar inte varit enbart till ekonomisk
nackdel för markägandet. I ärenden om skyddsåtgärder enligt naturvårdslagen
har fastmera osäkerheten lett till att länsstyrelserna många gånger
undvikit att inrätta naturvårdsområde och i stället föredragit skyddsformen
naturreservat, eftersom möjligheten att förhandla då ligger öppen och
ersättningsgränsen inte behöver vålla problem.

Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att frågor om intrång i de
areella näringarna behandlats dels i samband med 1979 års skogsvårdslagstiftning
och föreskrifterna om naturvårdshänsyn i skogsbruket, dels i

JoU 1985/86:2 y

samband med att bestämmelser om jordbrukets hänsyn till naturvården JoU 1985/86:2 y
m. m. infördes i lagen om skötsel av jordbruksmark (21 § skogsvårdslagen
resp. 6 a § skötsellagen). Föreskrifter enligt dessa lagar får inte vara så
ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

I tillämpningsföreskrifter och allmänna råd till 21 § skogsvårdslagen har
skogsstyrelsen utförligt redovisat vilka hänsyn som skall eller bör tas till
skogens betydelse för växter och djur, för vattenbalans och lokalklimat samt
för friluftsliv och rekreation m. m. (senast gällande lydelse: SKSFS 1985:3).

Motsvarande bestämmelser för jordbrukets del finns i lantbruksstyrelsens
föreskrifter och allmänna råd om jordbrukets hänsyn till naturvårdens
intressen (Lantbruksstyrelsens allmänna råd 1984:1). Vissa motivuttalanden
till lagbestämmelsen i fråga finns redovisade i utskottets betänkande JoU
1983/84:24. När det gäller ersättningsfrågor har statens naturvårdsverk
utfärdat råd och riktlinjer för beräkning av ersättningar för naturvårdsintrång
i skogsbruket (SNV RR 1984:4). Det anförda innebär att intrångs- och
markanvändningsbegreppet i viss mån konkretiserats genom tillämpningsföreskrifter
m. m. Enligt utskottets mening ger föreskrifterna en god vägledning
när det gäller att bedöma vilka hänsynstaganden som är förenliga med
ett rationellt jord- och skogsbruk och som bör iakttas av markägare utan att
rätt till ersättning föreligger.

Vad särskilt gäller de markreglerande bestämmelserna i PBL-förslaget vill
utskottet påpeka att intrångs- och ersättningsreglerna är konstruerade så att i
huvudsak endast åtgärder i skogsbruket kan bli direkt berörda. Befogenheten
för kommunerna att meddela föreskrifter angående de areella näringarna
är nämligen knuten till behovet att bibehålla eller förhindra vegetation i vissa
skydds- och säkerhetsområden resp. i närmiljön kring områden för bebyggelse.
Det anförda innebär bl. a. att vissa tolkningsproblem angående pågående
eller ändrad markanvändning i jordbruket inte bör bli aktuella vid tillämpningen
av PBL.

Ovanstående resonemang bygger på förutsättningen att övriga åtgärdstyper
som kan bli föremål för marklovsprövning, dvs. schaktning och fyllning,
normalt inte ingår i jordbrukets markanvändning.

Vad beträffar skogsbruket är, som utskottet i annat sammanhang påpekat,
markanvändningsbegreppet mera entydigt och lättare att tillämpa än vad
beträffar motsvarande begrepp i jordbruket (JoU 1983/84:24). Givetvis kan
det förekomma att restriktioner mot skogsavverkning eller skogsplantering
enligt 8 kap. 18 § PBL drabbar ett kombinerat jord- och skogsbruksföretag.

Tolkningsproblemen angående markanvändningsbegreppet torde i dessa fall
endast uppstå när det gäller skogsplantering på mark som tidigare använts för
annat ändamål, dvs. omföringsåtgärder.

Som utskottet anfört ovan i avsnittet rörande marklov är det viktigt att den
kommunala befogenheten vid marklovsprövning m. m. avgränsas i förhållande
till skogsbruket. Givetvis kan det inte bli tal om att frågor om tillstånd till
trädfällning m. m. över lag skall ligga inom det område där byggnadsnämnderna
har beslutanderätten. Detta understryks också av föredragande
departementschefen (prop. s. 298 f.).

Utifrån den tolkning av PBL:s markanvändningsbestämmelser som utskottet
här gjort kan det förväntas att eventuella tvistefrågor huvudsakligen 1

kommer att gälla kvalifikationsgränsen för ersättning, dvs. tolkningen av JoU 1985/86:2 y

begreppet avsevärt försvåras. Härvid får bl. a. det berörda områdets areal

och värde m. m. tas i beaktande. Av propositionen framgår (s. 392) att

skadan bör relateras till den ekonomiska enhet i vilken det berörda området

ingår. En sådan ekonomisk enhet kan bestå av flera fastigheter som

tillsammans bildar en brukningsenhet. Motsvarande gäller om en del av en

registerfastighet utgör en självständig ekonomisk enhet. De två rättsfall från

högsta domstolen som anges i propositionen ger inte underlag för någon

bestämd slutsats angående kvalifikationsgränsen, uttryckt i viss procentsats.

Frågan huruvida en skada i relation till en viss enhet är att anse som
ersättningsgill måste, enligt högsta domstolen, bedömas med hänsynstagande
till omständigheterna i det enskilda fallet (NJA 1981 s. 351).

Vid värderingen av skadan är grundregeln att expropriationslagens
värderingsregler skall tillämpas. Mera detaljerade anvisningar för värderingsarbetet
finns i naturvårdsverkets råd och riktlinjer angående naturvårdsintrång
i skogsbruket. Utgångspunkten är att ersättningen skall bestämmas
till skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde utan intrånget och
dess värde med beaktande av intrånget. Vid beräkningen av ett skogsområdes
marknadsvärde används vanligen olika typer av avkastningskalkyler
enligt metoder som utarbetats av lantbruksstyrelsen, domänverket och
lantmäteriverket.

Vad beträffar principerna för skadevärdering anser utskottet - delvis med
instämmande i motionärernas synpunkter - att ytterligare överväganden bör
komma till stånd. Bl. a. bör beaktas att ett intrång med nu gällande
värderingsprinciper kan innebära en i nominella belopp betydande förlust
utan att rätt till ersättning föreligger, för den händelse den berörda
brukningsenheten representerar ett högt värde. Utskottet vill därför för sin
del föreslå att bostadsutskottet prövar möjligheten att relatera intrånget till
ett snävare fastighetsbegrepp än vad begreppen ekonomisk enhet resp.
brukningsenhet innebär. Enligt utskottets mening bör man också ta hänsyn
till att en kapitalförlust ofta motsvaras av ett årligt intäktsbortfall som kan
vara kännbart för det berörda företaget. Den situationen föreligger t. ex. då
förbud eller restriktioner mot skogsavverkning aktualiseras. Vid bedömningen
av företagets toleransgräns bör det enligt utskottets mening finnas
utrymme för ett hänsynstagande till det berörda områdets betydelse för
lantbruksföretaget i stort och till storleken av det intäktsbortfall som
intrånget beräknas medföra.

Avslutningsvis vill utskottet peka på bestämmelsen i 14 kap. 8 § fjärde
stycket, som innebär att ersättningsreglerna relateras till den sammanlagda
bördan av intrång som inträffar under en tioårsperiod. Bestämmelsen, som
saknar motsvarighet i äldre lagstiftning, är enligt utskottets mening en viktig
och angelägen förbättring av ersättningssystemet.

Stockholm den 18 mars 1986

På jordbruksutskottets vägnar

Karl Erik Olsson

Närvarande: Karl Erik Olsson (c), Håkan Strömberg (s), Arne Andersson i
Ljung (m), Ove Karlsson (s), Lars Ernestam (fp). Martin Segerstedt (s).
Sven Eric Lorentzon (m), Jan Fransson (s), Margareta Winberg (s), Kerstin
Geberman (fp), Jens Eriksson (m), Åke Selberg (s), Lennart Brunander (c),
John Andersson (vpk) och Leif Marklund (s).

Avvikande meningar

1. Karl Erik Olsson (c). Lars Ernestam (fp), Kerstin Geberman (fp) och
Lennart Brunander (c) anför:

Vi är ense med utskottets majoritet i de delar som omfattas av utskottets
yttrande fram till utskottets överväganden i ersättningsfrågan på s. 11 och de
två sista styckena på s. 13. Däremot anser vi att utskottet i ersättningsfrågan
även i övrigt bort ansluta sig till de synpunkter som framförs bl. a. i motion 69

(c)-

Utskottet borde således ha strukit under de uttalanden som gjordes i
proposition 1972:111 och som bl. a. innebar att endast bagatellartade intrång
i markanvändningen skulle få förekomma utan ersättningsskyldighet för det
allmänna. Som motionärerna anför har det därefter skett en glidning i praxis
till nackdel för markägandet utan att riksdagen gett någon annan mening till
känna än den som var innebörden av 1972 års beslut. De rättsfall som finns är
mycket få och gäller dessutom synnerligen speciella förhållanden. Att dra
generella slutsatser av dem är därför knappast möjligt. Det är angeläget att
innebörden av en lagstiftning står klar i och med att riksdagen fattar beslut.
Riksdagen har därför anledning att klargöra betydelsen av begreppet att
avsevärt försvåra pågående markanvändning. Enligt vår mening kan då
endast den ursprungliga betydelsen gälla att intrång som inte är bagatellartat
skab leda till att ersättning skab utgå.

2. Arne Andersson i Ljung, Sven Eric Lorentzon och Jens Eriksson (alla m)
anför:

Vi anser att utskottet hade bort avvakta med behandlingen av detta ärende
tills man fått en uppfattning om vilka ändringar i lagförslaget som föranleds
av konstitutionsutskottets yttrande till bostadsutskottet. Enligt detta yttrande
bör lagförslaget omarbetas så att det står i bättre överensstämmelse med
grundlagen. Med den behandlingsform man nu valt yttrar sig utskottet över
ett förslag som på viktiga punkter kommer att omarbetas.

I sakfrågan anser vi att utskottet i första hand bort avstyrka regeringens
förslag till ny plan- och bygglag på de skäl som anförs i motion 66 (m). Av
motionen framgår att lagförslaget har stora brister vad beträffar förslagets
förenlighet med grundlagen och Europakonventionen. Utöver dessa grundläggande
brister innebär lagförslaget på flera punkter ändringar av gällande
rätt som vi av olika skäl anser oacceptabla. När det gäller frågor som mera
direkt faber inom utskottets beredningsområde vill vi peka på att förslaget
innebär ökade påfrestningar för de areella näringarna genom att

- restriktioner för utnyttjande och underhåll av byggnader införs

- inblandningen från kommunens sida i driften av jord- och skogsbruk ökar

JoU 1985/86:2 y

- tålighetströsklar för intrång i markanvändningen införs

- möjligheten till ersättning vid intrång vid pågående markanvändning
inskränks.

Ersättningen vid s. k. markreglerande åtgärder är beroende av kommunens
godtycke. Med propositionens förslag kan det befaras att skador
motsvarande 10 % av fastighetens värde inte blir ersättningsberättigade.
Detta betyder också att ersättningsreglerna enligt nuvarande lagstiftning får
ett annat innehåll. Enligt vår mening skall markägare i princip hållas
skadeslös vid ingrepp av stat och kommun. Detta är nödvändigt för att
äganderätten skall få ett reellt innehåll.

Särskilt yttrande

Lars Ernestam och Kerstin Geijerman (båda fp) anför:

I folkpartiets partimotion 112 yrkas i första hand att förslaget till ny plan- och
bygglag avslås och att riksdagen hos regeringen anhåller om ett nytt, med
grundlagen förenligt lagförslag. Avslagsyrkandet motiveras i motionen med
att det är tveksamt om PBL:s plansystem står i överensstämmelse med
grundlagen. I andra hand förs från folkpartiets sida fram förslag till ändringar
som innebär att den enskildes ställning stärks gentemot stat och kommun. Vi
har i samband med utskottets behandling avstått från att yrka bifall till
nämnda avslagsyrkande, bl. a. med hänsyn till att frågan om förslagets
grundlagsenlighet prövats i konstitutionsutskottet.

Bostadsutskottet har därefter beslutat att omarbeta lagförslaget. Vår
principiella uppfattning, som också framförts av folkpartiets ledamöter i
bostadsutskottet, är att lagförslaget borde ha återgått till regeringen för
omarbetning. Med hänvisning till att bostadsutskottet för närvarande
omarbetar förslaget har vi deltagit i realbehandlingen i jordbruksutskottet
och konstaterar att jordbruksutskottet föreslår vissa modifieringar och
förbättringar. Vi förutsätter att jordbruksutskottet får yttra sig över det
omarbetade förslaget till plan- och bygglag.

JoU 1985/86:2 y