yttr 1983/84 nu7y y (Yttrande 1983/84:nu7y)

NU 1983/84:7 y

Näringsutskottets yttrande
1983/84:7 y

om kontroll av detalj handelsetablering

Till bostadsutskottet

Till näringsutskottet har hänvisats fyra motioner från allmänna
motionstiden år 1983 om kontroll av detaljhandelsetablering.
Petroleumhandelns riksförbund har inkommit med en skrivelse.
Regeringen har i oktober 1983 till lagrådet remitterat förslag till ny planoch
bygglag m. m. I lagrådsremissen behandlas frågor som har direkt
anknytning till de här aktuella motionerna. Till bostadsutskottet har
hänvisats ett antal motioner från allmänna motionstiden år 1984 som gäller
olika delar av plan- och bygglagstiftningen. För att möjliggöra en mera
samlad behandling av frågorna överlämnar näringsutskottet till bostadsutskottet
- under förutsättning av bostadsutskottets medgivande - de fyra
inledningsvis nämnda motionerna. Därvid avger näringsutskottet följande
yttrande.

Motionerna

Yrkanden

De motioner som behandlas här är följande:

1982/83:496 av Lennart Pettersson m. fl. (s), vari hemställs att riksdagen
begär att regeringen snarast framlägger förslag till sådan ändring i gällande
bygglagstiftning att nyetablering av större detaljhandelsaniäggning inom
redan stadsplanelagda områden skall kräva kommunalt tillstånd,

1982/83:806 av Kersti Johansson (c), vari hemställs att riksdagen uttalar sig
för att begränsa etablering av varuhus och stormarknader,

1982/83:1033 av Lars Svensson m. fl. (s), vari hemställs att riksdagen begär
att regeringen förstärker kommunernas möjligheter att kontrollera
etableringen av detaljhandel med syfte att gynna seriös handel,

1982/83:1488 av Börje Nilsson (s) och Lennart Bladh (s), vari hemställs att
riksdagen hos regeringen begär en översyn av möjligheterna för en kommun
att fullständigt samordna nyetablering med varuförsörjningsplan.

Motivering

I motion 1982/83:496 (s) anförs att s. k. piratetablering av dagligvaruhandel
utgör ett hot mot den reguljära centrumhandeln och mot levande

1 Riksdagen 1983184. 17sami. Nr7y

NU 1983/84:7 y

kommuncentra. Som exempel nämns etablering inom stadsplaneområden
med beteckningen ”handels- och industriändamål" i överblivna industrilokaler
som från kommunens sida inte har varit avsedda för detaljhandel och
framför allt inte för handel med livsmedel. Ofta visar det sig, säger
motionärerna, att kommunerna enligt gällande lagstiftning inte kan inskrida
mot den nämnda typen av etableringar. Kommunerna skulle behöva ökade
möjligheter att stoppa framför allt större, icke önskvärda etableringar av
detaljhandel inom äldre stadsplaneområden. Speciellt känslig är livsmedelsförsäljningen,
eftersom livsmedel utgör ett nyckelsortiment från konkurrenssynpunkt.
Motionärerna förordar en ändring av bygglagstiftningen med
innebörden att oavsett stadsplanens beteckning tillstånd av kommunen krävs
för nyetablering av större detaljhandelsanläggningar med livsmedelssortiment.
Samma krav skulle gälla om en tidigare ägare ändrar verksamhetens
inriktning. Det kan, framhåller motionärerna, vara lämpligt att kommunen
före beslut inhämtar synpunkter från företrädare för detaljhandeln och från
de fackliga organisationerna på handelns område.

I motion 1982/83:806 (c) betonas vikten av att det finns närbutiker såväl i
tätorter som på landsbygden. Närbutikernas betydelse för äldre människor
och för barnfamiljer understryks särskilt. Förutom dagligvaruförsörjning ger
sådana butiker möjlighet till gemenskap och sociala kontakter.

En utglesning av butiker har skett i tätorterna, anför motionären. På
landsbygden har många butiker försvunnit. En av anledningarna till att
mindre butiker har lagts ned är etableringen av varuhus och stormarknader.
För att motverka en fortsatt nedläggning av mindre butiker måste samhället
försöka förhindra att ytterligare stormarknader etableras, menar motionären.
Skulle stormarknader få fortsätta att öka sin andel av dagligvaruhandeln
kommer det att leda till en koncentration av handeln som blir till stor nackdel
för strävandena att bevara en decentraliserad varuförsörjning och service.
Det är vidare, enligt motionären, angeläget att butiksstöd får utgå i
fortsättningen och att detta förbättras och utvecklas för att förhindra
butiksnedläggningar.

1 motion 1982/83:1033 (s) sägs att det har uppkommit vissa hot mot den
seriösa handeln. Som exempel nämns de bensinstationer med bl. a.
livsmedelsförsäljning som etableras i anslutning till trafikleder. I många fall
medför dessa butiker en ökad valfrihet för de boende runt bensinstationen,
anför motionärerna. I andra fall innebär de däremot att rådande
varuförsörjningsstruktur allvarligt rubbas och att andra butiker måste läggas
ned. En bensinstationsbutik som för ett fåtal innebär en större valfrihet
medför i ett sådant fall för flertalet en minskad valfrihet. Motionärerna
betecknar som mindre seriösa sådana butiker som etableras i gamla nedlagda
fabriker och som med ett begränsat urval och stora uppköp "skummar
grädden” av den totala försäljningen. Seriös handel med ett varierat utbud
kan även i de fallen få svårt att överleva i konkurrensen. Rådande instrument
i kommunen för att värna om eller skapa en fungerande varuförsörjningsplan

NU 1983/84:7 y

är inte tillräckliga, säger motionärerna.

Det finns enligt motion 1982/83:1488 (s) en risk för att överetableringar av
främst s. k. externa säljenheter medför att stadskärnor och andra
kommuncentra utarmas på verksamhet. I förekommande fall bör upprättas
varuförsörjningsplaner som omfattar flera kommuner inom ett naturligt
område. Det har visat sig, anför motionärerna, att etablering oberoende av
kommunens vilja har kunnat ske i ombyggda fabriker, lager och andra
lokaler inom områden som har planerats för t. ex. industri- och
handelsändamål. Givetvis är det angeläget, heter det, att kommunen ges
möjligheter att samordna även en sådan ombyggnad med en varuförsörjningsplan.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågan om kommunernas inflytande över etableringar inom varudistributionen
har behandlats flera gånger tidigare i riksdagen.

År 1977 fattade riksdagen beslut om riktlinjer på distributionsområdet.
Riktlinjerna innebär bl. a. att kommunerna kan upprätta s. k. varuförsörjningsplaner.
Den då aktuella propositionen 1977/78:8 utgjorde regeringens
ställningstagande till distributionsutredningens betänkande (SOU 1975:59,
60) Samhället och distributionen. Utredningen hade bl. a. föreslagit
kommunal tillståndsprövning i fråga om all nyetablering och utbyggnad av
detaljhandel med livsmedel. Detta förslag - och även andra former för
etableringskontroll - som förespråkades av distributionsutredningen -avvisades i den nämnda propositionen. I en motion med anledning av
propositionen föreslogs riksdagen begära att regeringen skulle pröva om inte
byggnadslagstiftningen kunde omdanas så att den blev ett tillräckligt medel
för att påverka även serviceförsörjningen. Motionärerna hänvisade till den
översyn av bygglagutredningens förslag från år 1974 som pågick inom
bostadsdepartementet. Näringsutskottet (NU 1977/78:14 s. 11) vitsordade
att byggnadslagstiftningens räckvidd var oklar men ansåg att den pågående
översynen borde kunna leda till att denna oklarhet undanröjdes. På förslag
av utskottet avslog riksdagen motionen.

År 1979 behandlade näringsutskottet (NU 1979/80:13) ingående olika
motioner inom distributionsområdet, bl. a. en motion i vilken begärdes
förslag från regeringen i syfte att kommunerna skulle få verkligt inflytande
över etableringar inom varudistributionen. Utskottet erinrade om att förslag
till en ny plan- och bygglag (PBL) hade redovisats i betänkandet (SOU
1979:65, 66) Ny bygglag. Enligt lagförslaget skulle kommunernas
möjligheter att styra markanvändningen stärkas, jämfört med gällande
byggnadslagstiftning. Utskottet pekade särskilt på att den byggnadsrätt som
ett nytt detaljplaneinstitut ger skulle bli tidsbegränsad, att det skulle bli
möjligt att genom preciserade ändamålsbestämningar i detaljplan skilja
mellan exempelvis stormarknad och annan handel och att en allmän

NU 1983/84:7 y

lämplighetsprövning alltid skall ske vid väsentligt ändrat användningssätt
beträffande byggnader. En plan- och byggnadslagstiftning med denna
innebörd skulle, anförde utskottet, tillgodose de önskemål som motionen
gav uttryck för. Motionen avslogs av riksdagen på förslag av utskottet.

Våren 1982 beslöt riksdagen om åtgärder för de små och medelstora
företagen m. m. (prop. 1981/82:118, NU 1981/82:51, rskr 1981/82:417). I en
motion (vpk) som hade väckts med anledning av propositionen begärdes
utredning och förslag till riktlinjer för kommunalt etableringssamråd för
detaljhandeln i större tätortsområden.

Näringsutskottet (NU 1981/82:51 s. 26) hänvisade till att utredningsförslaget
om en ny plan- och bygglag bereddes inom regeringskansliet. Enligt
utskottets uppfattning kunde den föreslagna lagen komma att tillgodose vissa
av de önskemål som framfördes i motionen. Någon ny utredning såsom
föreslogs i motionen ansåg utskottet inte vara erforderlig. Motionen
avstyrktes sålunda i ifrågavarande del och avslogs av riksdagen.

Bostadsutskottet behandlade hösten 1983 (BoU 1983/84:3) en motion (s)
vari begärdes att riksdagen skulle göra vissa ändringar i byggnadsstadgan.
Motionärerna tog upp det förhållandet att byggnadslovsprövningen vid
ändrad användning av byggnad blir olika, beroende på om inredningsåtgärder
vidtas eller inte. Med hänvisning till PBL-betänkandet anförde de att det
ändrade användningssättet i sig utgör ett allvarligt problem från
plansynpunkt och att en planmässig prövning därför alltid bör vara möjlig.
Ett förslag till lösning hade lagts fram av PBL-utredningen. I motionen
hemställdes att 75 § resp. 54 § byggnadsstadgan skulle ändras i enlighet med
vad utredningen hade förordat.

Bostadsutskottet framhöll att den nämnda frågan hade tagits upp i
lagrådsremissen med förslag till ny PBL. Om förslaget i remissen realiserades
torde vad i motionen anförts få anses bli beaktat. Frågan om ändrad
användning av byggnad skulle komma att övervägas ytterligare vid
riksdagens behandling av förslag till ny PBL. Motionen avstyrktes med
hänvisning härtill och avslogs av riksdagen.

Lagrådsremiss med förslag till ny plan- och bygglag

Inledning

Arbetet med förslag till ny plan- och bygglag (PBL) har resulterat i en
lagrådsremiss i oktober 1983. Avsikten är att en helt ny lag om planläggning
och byggande skall införas och att den skall träda i kraft den 1 januari 1987.
Förslaget bygger i väsentliga delar på principerna i gällande rätt men innebär
en genomgripande systematisk omarbetning av nuvarande lagstiftning samt
en förenkling och modernisering av regelsystemet.

Enligt förslaget skall varje kommun ha en översiktsplan som omfattar hela
kommunens yta. Stadsplan och byggnadsplan enligt nuvarande lagstiftning

NU 1983/84:7 y

ersätts av en enda plan, som kallas detaljplan. Dessa detaljplaner skall ha en
genomförandetid som begränsar byggrätten i tiden. För samordning av flera
kommuners planläggning kan en regionplan upprättas.

Följande redogörelse för vissa delar av lagrådsremissen är avsedd att
belysa frågan i vilken utsträckning PBL kan komma att tillgodose önskemål i
här behandlade motioner.

Allmänna krav

Lagförslagets andra kapitel innehåller allmänna bestämmelser för
planläggning och prövning av bygglov m.m. Här sägs (1 §, s. 362) att
planläggning skall främja en från allmän synpunkt lämplig samhällsutveckling
och skapa förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-,
arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Hänsyn skall tas till förhållandena i
angränsande kommuner.

Det sagda skall tillämpas även vid prövning av ansökningar om bygglov,
rivningslov och marklov.

Kommunen skall sålunda i sina markanvändningsbeslut ta hänsyn till
förhållandena i angränsande kommuner, så att en ändamålsenlig samordning
sker av kommunernas planläggning. I den allmänna motiveringen (s. 265)
redogörs för vilka frågor som kan ha betydelse i det sammanhanget. Bl. a.
anges som en sådan fråga lokaliseringen av större detaljhandelsanläggningar
med ett upptagningsområde som omfattar mer än en kommun.

I 5 § räknas upp vissa krav på hur bebyggelsemiljön skall utformas inom
områden med samlad bebyggelse. Här föreskrivs (s. 366) bl. a. att det inom
eller i nära anslutning till bebyggelseområdet skall finnas möjligheter att
anordna en med hänsyn till bebyggelsens omfattning och karaktär rimlig
samhällsservice och kommersiell service.

Översiktsplan

Byggnadslagens generalplan samt kommunöversikt, markdispositionsplan,
områdesplan och andra av dagens informella planer läggs till grund för
PBL:s översiktsplan (4 kap. i lagförslaget, s.411 f.). Denna plan, som är
obligatorisk, bör samordnas med andra planer och program som anger
kommunens avsedda utveckling. Härvidlag anförs (s. 70) att det är viktigt att
de kommunala ambitionerna när det gäller bl. a. varuförsörjning beaktas och
får genomslagskraft i den fysiska översiktsplanen. Denna skall ange
grunddragen i användningen av mark- och vattenområden i hela kommunen.
Planen skall ange riktlinjer som underlag för prövningen av lov till
bebyggelse och annan markanvändning.

Översiktsplanen och ändringar av denna skall antas av kommunfullmäktige.

NU 1983/84:7 y

Detaljplan

Förslaget om detaljplan (5 kap. i lagförslaget, s.442) innebär i korthet
följande.

Byggnadslagens stadsplan och byggnadsplan ersätts av en enda planform,
kallad detaljplan. Planproceduren utformas så att den lokala demokratin
fördjupas. Detaljplan skall antas av kommunfullmäktige. I varje detaljplan
skall de olika områdenas huvudändamål anges, dvs. allmänna platser,
kvartersmark och vattenområden. För kvartersmarken skall bl. a. användningssättet
anges. I planen skall bestämmas en genomförandetid på 5-15 år.

Vad som här har nämnts om angivande av användningssätt för
kvartersmark regleras i 5 kap. 4 §. I specialmotiveringen (s. 458 f.) utvecklar
föredragande statsrådet närmare sin syn på denna fråga. Sammanfattningsvis
anförs följande.

Man bör i stort sett särskilja de huvudkategorier som används i dagens
detaljplaner, nämligen bostad, handel, samlingslokal, kontor, garage,
industri, allmänt ändamål, areell näring och upplag.

Inom kvartersmark kan det i vissa fall finnas behov av en mer preciserad
angivelse av markens användning än som nu förekommer. Begreppet
handelsändamål är så oprecist att det inte ger tillräcklig möjlighet att reglera
markanvändningen på ett lämpligt sätt vare sig från allmän synpunkt eller
med hänsyn till granneintresset. Handelsändamål har t. ex. i praxis också
ansetts inrymma kontor. Gränsdragningen mellan industri, lager och handel
är också flytande. Föredraganden förutsätter att dessa frågor kommer att
närmare behandlas i allmänna råd till kommunerna och gör följande
kommentar i vad gäller preciseringen av handelsändamålet:

Butiksstrukturen bör kunna erbjuda ett allsidigt sammansatt utbud av
varor och tjänster. Konsumenten bör med utgångspunkt i sina egna behov
kunna prioritera mellan t. ex. låga priser, närhet till butiken och hög
servicegrad. Kommunen har ett ansvar för att markens användning planeras
så att denna valfrihet så långt möjligt skall kunna upprätthållas. En hel del
kommuner anger riktlinjer i dessa frågor i form av s. k. varuförsörjningsplaner.
I PBL:s inledande bestämmelser har angetts att den fysiska
planläggningen skall beakta behovet av mark bl. a. för kommersiell service.
Kommunen ansvarar också för att den fysiska miljön får en lämplig
utformning.

Inom ramen för planeringen bör konkurrensen ges ett så fritt spelrum som
möjligt för att hålla priserna nere och öka företagens effektivitet till
konsumenternas fördel. De långsiktiga aspekterna är i detta sammanhang
väsentliga och bör komma till uttryck i översiktsplanen. Detaljplanen måste
utformas så att den möjliggör förändring och förnyelse, t. ex. etablering av
nya butiksformer. Detta är en förutsättning för en rationell utveckling av
handeln. Från dessa utgångspunkter bör handelsändamålet inte preciseras
ytterligare i detaljplan, om det inte finns särskilda skäl. Sådana skäl kan
enligt min mening bl. a. vara att möjliggöra en lämplig butiksstruktur, hänsyn
till omgivningen samt kvartersmarkens och bebyggelsens lämpliga
utformning i det aktuella fallet. I detaljplan bör då kunna meddelas
bestämmelser i syfte att särskilja följande ändamål.

NU 1983/84:7 y

I framställningen om de avsedda ändamålen konstateras till att börja med
att handelsområden och industriområden tillgodoser olika behov och måste
förläggas och utformas med hänsyn härtill. Genom detaljplan skall det vara
möjligt att dra en skarp gräns mellan handelsområden och industriområden.

Vidare erinras om att det i specialmotiveringen till 8 kap. 1 § punkt 3
föreslås att bygglov skall krävas för att användningen av en byggnad skall få
ändras från handels- till industriändamål och omvänt. Vid prövningen av
ansökningar om lov till sådana ändringar blir planens bestämmelse styrande,
så att bygglov skall vägras om åtgärden strider mot planen.

I fråga om möjligheterna till närmare reglering av olika former av handel
sägs (s. 459) att det från lokaliserings- och planutformningssynpunkt ibland
kan vara befogat att göra en precisering av handelsändamålet. Beträffande
avvägningen mellan kraven på konkurrens och styrning enligt PBL och
intresset av en lämplig samhällsutveckling anförs att planläggningen skall
kunna ange en huvudsaklig användning av kvartersmark för partihandel eller
detaljhandel. Partihandel bör i planläggningssammanhang normalt hänföras
till kategorin industriändamål.

Aven inom gruppen detaljhandel bör viss reglering vara möjlig, men
härvidlag understryks att det är ett samhällsintresse att inte onödigtvis
begränsa konkurrensmöjligheterna. I detaljhandel kan man urskilja vissa
varuslag som i praktiken har visat sig medföra alldeles speciella planproblem.
Det gäller framför allt varor som levereras med tunga transportmedel och
säljs i mycket stora byggnader, t. ex. kallager, varifrån kunden ofta hämtar
varan med bil. Det medför bl. a. krav på stora parkeringsplatser. Härvid
åsyftas varuslag som möbler och inredning, bilar, husvagnar, båtar,
byggmaterial och trädgårdsartiklar. Där planförhållandena så kräver bör det
enligt specialmotiveringen vara möjligt att genom bestämmelser i detaljplan
skilja ut områden där handeln får resp. inte får avse sådana skrymmande
varuslag inom detaljhandeln. På det sättet bör man med planen kunna
åstadkomma en lämplig lokalisering och miljö för denna typ av handel.
Vidare framhålls att byggnadsnämnden vid prövningen av lov inom en sådan
detaljplan inte har att ta ställning vare sig till behovet av verksamheten eller
till frågan om olika företag skall ges likvärdiga förutsättningar inom området.

Inom kategorin detaljhandel kan, heter det vidare, livsmedelshandeln i
vissa lägen behöva begränsas eller helt förbjudas med hänsyn till kravet på en
lämplig samhällsutveckling. Som exempel nämns stormarknader och
bensinstationer. I enlighet med praxis bör det kunna ske genom en
bestämmelse i detaljplan som anger maximal yta som sammantaget får
användas för handel med livsmedel. Föredragande statsrådet förutsätter att
sådana begränsningar meddelas endast om kommunen har gjort en utredning
om serviceförhållandena i berörda områden och utredningen visar att
begränsningarna är nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur.
Sådana utredningar ingår normalt i underlaget för kommunala
varuförsörjningsplaner.

NU 1983/84:7 y

När kommunen i detaljplan har preciserat handelsändamålet i något här
angivet avseende, får någon ytterligare precisering eller avgränsning inte
läggas till grund för bygglovsprövningen. Det är alltså inte möjligt att med
stöd av bestämmelserna i 2 kap. vägra lov till en åtgärd som är förenlig med
detaljplanen.

Regionplan

Regionplanering är en kommunal angelägenhet som i regel kan väntas
komma till stånd i tillräcklig omfattning i fria former utan medverkan av
staten, anförs det i lagrådsremissen (s. 132).

PBL sägs böra erbjuda ett lagfäst system för regionplanering som ett
alternativ till plansamverkan mellan kommuner i andra former.

Som exempel på behov av mellankommunal plansamverkan nämns bl. a.
(s. 133) lokalisering och dimensionering av stormarknader.

Bygglov m. m.

Enligt 8 kap. 1 § lagförslaget ställs krav på bygglov för att en byggnad skall
få tas i anspråk eller inredas för ett väsentligen annat ändamål än det för vilket
byggnaden senast har använts. Denna fråga utvecklas närmare i
specialmotiveringen (s. 544 f.). Härvid anförs bl. a. följande:

Enligt 54 § 1 mom. andra stycket byggnadsstadgan krävs det byggnadslov,
om en byggnad tas i anspråk för ett väsentligen nytt ändamål, även om några
ändringsåtgärder inte behöver vidtas. Så snart inredningsåtgärder behövs för
det nya ändamålet hänförs emellertid såväl det nya ianspråktagandet som
ändringsåtgärderna till nybyggnad enligt 75 § första stycket d) byggnadsstadgan.
Att åtgärderna hänförs till nybyggnad innebär att samhället har ganska
vidsträckta prövningsmöjligheter. Behövs däremot inga inredningsåtgärder,
torde endast en mycket begränsad prövning kunna ske i byggnadslovsärenden
som avser åtgärder i områden utan detaljplan.

Dagens ordning har visat sig medföra vissa olägenheter, anförs det vidare.
Det är enligt föredragande statsrådet inte rimligt att möjligheterna till en
planmässig prövning skall vara beroende av om en inredningsåtgärd behöver
vidtas eller inte. Ofta är det just det ändrade användningssättet i sig som
utgör ett allvarligt problem från plansynpunkt. Vidare erinras om att
regeringsrätten ganska nyligen har meddelat en dom som klargör rättsläget
inom område med detaljplan. Målet avsåg ändrad användning av en
fabriksbyggnad till detaljhandel, vilket stred mot stadsplanen som angav
industriändamål. Regeringsrätten ansåg att byggnadsnämnden hade haft fog
för sin vägran att meddela byggnadslov (dom den 19 november 1982,
953-1981). Domen torde alltså innebära att en planbestämmelse om
markanvändningen blir bindande inte bara för åtgärder som kan hänföras till
nybyggnad.

NU 1983/84:7 y

I specialmotiveringen sägs fortsättningsvis följande (s. 545):

Ett väsentligt ändrat sätt att använda en byggnad bör även framdeles

kräva lov. Detta bör gälla oavsett om några inredningsåtgärder behöver

företas eller inte. Vad som ligger i uttrycket väsentligen annat ändamål

får avgöras med ledning av den praxis som har utbildat sig i anslutning till
gällande rätt. I första hand är det byggnadens tidigare faktiska användning
som är avgörande för frågan om bygglov behövs. Om byggnaden inte tidigare
har använts alls, får man falla tillbaka på vad som finns angivet i det senast
lämnade lovet.

I följande fall har regeringsrätten ansett att byggnadslov krävs för ändrat
användningssätt: Förändring av garage till lager (RÅ 1963 K 1334),
förändring av lager och garage till plåtslageri resp. bilverkstad (RÅ 1964 K
239), förändring av svinhus till bilverkstad (RÅ 1964 K 901), inrättande av
caférörelse i en villabyggnad (RÅ 1969 C 93), inrättande av billackeringsverkstad
i ett garage (RÅ 1971 C 370), inrättande av lager i en del av ett
källargarage (RÅ 1971 C 346), ianspråktagande av en lagerbyggnad för
handelsändamål (stormarknad) (RÅ 1977 s. 58), förändring av sport- och
tennishall till lager- och försäljningslokal (dom den 9 november 1982,
2497-1981) och förändring av fabriksbyggnad till detaljhandel (dom den 19
november 1982, 953-1981).

Från regeringens praxis på senare tid kan nämnas att användning av en
lokal för caférörelse som bostad har ansetts kräva lov (regeringsbeslut
1982-01-21, P1 362/81). Vidare har regeringen intagit den ståndpunkten att
det krävs lov för att börja tillverka betongplattor i en byggnad som enligt
gällande plan fick användas som magasin (regeringsbeslut 1980-12-11. P1
2429/80).

I följande rättsfall har regeringsrätten inte ansett byggnadslovsplikt

föreligga, nämligen möbelförsäljning i lokaler där det tidigare har skett

bilförsäljning (RÅ 1980: 2:51).

I fråga om väsentlighetskravet anförs avslutningsvis följande (s. 546):

När det gäller kravet på väsentlighet kan med ledning av rättspraxis
konstateras att kravet kan vara uppfyllt oberoende av om det är en stor eller

liten del av byggnaden som kan tas i anspråk (se t. ex. RÅ 1972 C 242).

För att väsentlighetskravet skall vara uppfyllt krävs det också att den ändrade

användningen inte är av en helt tillfällig karaktär. I vissa fall kan

emellertid ett säsongsbetonat nyttjande kräva lov för ianspråktagande. Det
framgår av rättsfallet RÅ 1972 C 242, där kravet på permanens var så till vida
uppfyllt, att nyttjandet var avsett att återkomma år efter år.

Av specialmotiveringen till 5 kap. 8 § framgår att det skall vara möjligt att i
detaljplanebestämmelser göra skillnad mellan partihandel och detaljhandel
och att man dessutom i vissa fall inom kategorin detaljhandel genom
planbestämmelser kan skilja ut handel med skrymmande varor och i speciella
fall även handel med livsmedel från handel med andra slags varor. Därmed
bör det också stå klart att en övergång mellan dessa former av handel innebär
att lokalen i fråga tas i anspråk för ett väsentligt ändrat användningssätt.
Detta kräver alltså bygglov i de fall där det finns detaljplanebestämmelser
som närmare reglerar handelsändamålet.

NU 1983/84:7 y

Dagligvarumarknaden

Allmän översikt

Med dagligvaror brukar avses livsmedel och vissa andra förnödenheter, för
vilka hushållens inköpsbehov är ofta återkommande. Sådana förnödenheter
är t. ex. kemisk-tekniska produkter, pappersvaror, toalettartiklar, tobak och
vissa tidskrifter. Den totala konsumtionen av dagligvaror beräknas år 1982
ha uppgått till ca 81 miljarder kronor, vilket motsvarade omkring en
fjärdedel av den totala privata konsumtionen i Sverige. Livsmedel är det helt
dominerande produktområdet inom dagligvaruhandeln. Av den totala
konsumtionen av dagligvaror utgör sålunda livsmedel omkring tre
fjärdedelar.

Dagligvaruförsäljningen till konsument sker till ca tre fjärdedelar genom
s. k. allivsbutiker, dvs. varuhus och dagligvarubutiker. Resterande del säljs
genom speciallivsmedelshandel, torghandel, kiosker, blomsterhandel och
direktförsäljning m. m.

Dagligvaruhandeln har under de senaste decennierna genomgått en
omfattande strukturförändring, främst genom övergången till självbetjäning
och butikskoncentrationen.

Den s. k. yttre rationaliseringen, dvs. förändringarna i butiksbeståndet,
har inneburit en stark koncentration till större butiker - i vissa fall s. k.
stormarknader - och en mycket betydande nedläggning av mindre butiker.

Antalet allivsbutiker var ca 15 300 i slutet av år 1964 och 8 970 i slutet av år
1982. Under perioden 1965-1982 lades 14 050 butiker ned, medan 3 720
butiker nyetablerades.

Nettominskningen av antalet dagligvaruenheter uppgick i mitten och slutet
av 1960-talet till i genomsnitt 7 % per år. Från år 1971 har denna minskning
successivt avtagit. För år 1982 var minskningen av butiksbeståndet 1,6%.

Ett betydelsefullt inslag i strukturutvecklingen inom dagligvaruhandeln är
vidare framväxten av s. k. servicebutiker. Av det totala antalet allivsbutiker
utgörs ca 19 % av servicebutiker. Hit räknas också livsmedelsavdelningar i
bensinstationer, s. k. trafikbutiker.

NU 1983/84:7 y

Försäljningens fördelning pä butikstvner

Av följande sammanställning framgår antalet allivsbutiker av olika
kategorier och deras omsättning av dagligvaror år 1982.

Butikstyp	Butiker		Omsättning
	Antal	Andel %	Milj. kr.	Andel %
Stormarknader	46	0,5	3 120	4,9
Övriga varuhus	264	2,9	8 045	12,7
Dagligvarumarknader	27	0,3	1 225	1,9
Hallbutiker	413	4,6	7 300	11,5
Övriga storlivsbutiker	921	10,3	18 310	29,0
Summa storlivsbutiker	1 671	18,6	38 000	60,0
Servicebutiker	1 700	19,0	5 670	8,9
Övriga dagligvaru-butiker	5 599	62,4	19 730	31,1
Totalt	8 970	100,0	63 400	100,0

Källa: Handelns utredningsinstitut

De s. k. storlivsbutikerna utgjorde år 1982 knappt 19 % av det totala
butiksbeståndet och hade 60% av den sammanlagda omsättningen.
Stormarknader och övriga varuhus hade härav en sammanlagd försäljningsandel
på knappt 18 procentenheter.

De mindre och medelstora allivsbutikerna, dvs. serviceenheter och
”övriga dagligvarubutiker”, svarade för 40% av hela dagligvaruhandelns
försäljning.

Trafikbutiker

Trafikbutik är ett begrepp som har börjat användas de senaste åren och
avser bensinstationer som förutom drivmedel också saluför ett tämligen
fullständigt dagligvarusortiment med livsmedel, hygienartiklar, pappersvaror
m. m. Såväl djup som bredd på sortimentet liksom butiksyta och antal
artiklar kan variera ganska mycket i trafikbutikerna. Enligt branschens
definition skall en trafikbutik dock ha ett dagligvarusortiment innehållande
såväl torra som kylda och frysta färskvaror.

Statens pris- och kartellnämnd (SPK) har i utredningen Bensinhandeln i
Sverige (SPK:s utredningsserie 1983:12), som publicerades sommaren 1983,
bl. a. belyst bensinhandelns försäljning av livsmedel och andra dagligvaror.

SPK konstaterar att försäljningen på bensinstationer av livsmedel och s. k.
kioskvaror på senare år har ökat i omfattning. Dessa varugrupper bedöms av
branschen få stor betydelse även fortsättningsvis. Samtidigt som antalet
bensinstationer i traditionell mening har minskat, har antalet trafikbutiker
ökat. Utvecklingen har, anförs det i SPK:s rapport (s. 63), drivits på av
faktorer på både efterfråge- och utbudssidan. Ökad personbilstrafik, ökade

NU 1983/84:7 y

pendelresor till arbetsplatser, mera lastbilstrafik för gods, ändrade
boendeförhållanden och fritidsförhållanden kan ha ökat efterfrågan på
”komplementära” varor och tjänster i bensinstationer. Den bilburne
bensinköparen kan spara tid och har lagringsmöjligheter i bilen för inköp av
en del dagligvaror. Trafikbutikerna - liksom servicebutiker i övrigt - kan,
heter det vidare, bl. a. på grund av sina öppethållandetider bli en konkurrent
om en del av kunderna till den reguljära livsmedelshandeln.

År 1974 fanns det, enligt en undersökning utförd av branschtidningen
Supermarket, 180 bensinstationer med en livsmedelsförsäljning på nära 300
milj. kr. Antalet har därefter mer än tredubblats. År 1982 fanns ca 670
trafikbutiker, som svarade för en försäljning av dagligvaror på nära 1 100
milj. kr. eller ca 1 % av hela dagligvaruhandelns omsättning.

I följande sammanställning redovisas antalet trafikbutiker åren 1981 och
1982 samt deras omsättning av dagligvaror.

Bolag	Antal trafik-butiker		Omsättning av dag-ligvaror, milj. kr.
1981	1982	1981	1982
BP	145	152	280	310
Shell	100	112	160	195
OK	89	98	166	191
Gulf	80	107	150	160
Texaco	66	68	45	47
Esso	60	68	80	100
Nynäs	17	17	37	45
Mobil	22	27	16	18
Övriga	20	21	21	24
Totalt ca	600	670	955	1 090

Källa: SPK och Supermarket

Som framgår av sammanställningen ökade antalet trafikbutiker med 70
från år 1981 till år 1982.

Näringsutskottet

I de fyra motionerna lämnas förslag på åtgärder rörande detalj handelsetablering.
Yrkandena i tre av motionerna - alla från socialdemokratiskt håll -går ut på att kommunerna skall ges vidgade befogenheter att kontrollera
etableringen inom detaljhandeln. Den fjärde motionen (c) innehåller ett
krav på att riksdagen skall uttala sig för en begränsning av etableringen av
varuhus och stormarknader.

I motionerna 1982/83:496 (s), 1982/83:1033 (s) och 1982/83:1488 (s) anges
som exempel på etableringar över vilka samhället borde ges ett större
inflytande sådana där detaljhandelsföretag påbörjar försäljning av livsmedel
eller andra varor i överblivna industrilokaler, lager, m. m. Den angivna typen
av etableringar kan enligt motionärerna utgöra ett hot mot den reguljära

NU 1983/84:7 y

handeln. Ytterligare betecknas i motion 1982/83:1033 (s) den alltmer vanligt
förekommande försäljningen av livsmedel i bensinstationer som ett hot mot
den redan existerande livsmedelshandeln. I motion 1982/83:806 (c) anförs att
etableringen av stormarknader och varuhus har bidragit till en utglesning av
butiksbeståndet såväl i tätorter som på landsbygden.

Näringsutskottet har i det föregående återgett de delar av regeringens
remiss till lagrådet av förslag till ny plan- och bygglag (PBL) som gäller frågor
om detaljhandelsetableringar. Vidare har en redogörelse lämnats för
utvecklingen på dagligvarumarknaden.

Av lagrådsremissen framgår bl. a. att planläggningen skall främja en från
allmän synpunkt lämplig samhällsutveckling. Med hänsyn till detta krav kan
enligt förslaget i vissa lägen livsmedelshandeln behöva begränsas eller helt
förbjudas. Som exempel på när överväganden härom skulle kunna bli
aktuella nämns etableringen av nya stormarknader och bensinstationer.
Begränsningar av detta slag, vilka skall kunna ske genom en bestämmelse i
detaljplan, förutsätts dock meddelas endast om kommunen genom utredning
har visat att de är nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig
handelsstruktur. I underlaget för kommunala varuförsörjningsplaner ingår
normalt sådana utredningar.

Vid ianspråktagande av byggnad för ett väsentligen nytt ändamål ges
kommunerna enligt lagrådsremissen ett avgörande inflytande vid bygglovsprövningen.
Ett väsentligen ändrat sätt att använda en byggnad skall sålunda
kräva lov oavsett om några inredningsåtgärder behöver företas eller inte. Till
skillnad mot vad som nu gäller skall kommunen emellertid alltid kunna lägga
planmässiga överväganden till grund för prövningen i bygglovsärendet. Vad
som här menas med väsentligen har närmare preciserats i motiveringen.

Som framgår av denna kan det betraktas som en väsentlig ändring inte bara
när t. ex. en industrilokal tas i anspråk för detaljhandelsändamål utan också i
vissa fall när man övergår från ett slag av detaljhandel till ett annat. Det bör
understrykas att begreppet väsentlig ändring är knutet till den aktuella
byggnadens faktiska användning, inte till de olika användningar som
förekommande planbestämmelser medger för området eller byggnaden i
fråga. I plan angivna bestämmelser för byggnadens eller områdets
utnyttjande blir givetvis av grundläggande betydelse för utgången av
bygglovsprövningen.

Näringsutskottet vill betona att konsumenterna genom en ändamålsenlig
butiksstruktur bör kunna erbjudas ett allsidigt sammansatt utbud av varor
och tjänster. Det är väsentligt att en konsument med utgångspunkt i sina
egna behov kan prioritera mellan t. ex. låga priser, närhet till butiker och hög
servicegrad. En förutsättning för att handeln skall kunna utvecklas rationellt
är att den ges möjligheter till förändringar och förnyelse genom att nya
butiksformer kan införas.

Samtidigt bör påpekas att ett viktigt mål för samhällsplaneringen också är
att behovet av närservice i bostadsområden kan tillgodoses. Enligt

NU 1983/84:7 y

näringsutskottets uppfattning finns det anledning för samhället att med allvar
se på de problem för konsumenterna och för handeln som i vissa fall kan
uppstå vid etablering av nya stora butiksenheter. Dessa problem har väl
belysts i de nu aktuella motionerna. Som framgår av utskottets redogörelse
för delar av regeringens förslag i lagrådsremissen om en ny plan- och bygglag
torde motionerna i väsentliga delar tillgodoses genom PBL:s bestämmelser
om bygglovsprövning och möjligheten att reglera handeln i detaljplaner.
Främst gäller detta önskemålen i motionerna 1982/83:496 (s) och
1982/83:1033 (s). Vad gäller kravet i motion 1982/83:1488 (s) på en
samordning av nyetablering med varuförsörjningsplan vill utskottet erinra
om att de beslut som har rättsverkan - byggnadslov och detaljplan - enligt
lagrådsremissen skall hämta sitt stöd från bl. a. varuförsörjningsplaner.

Något uttalande av riksdagen om en begränsning av etableringen av
stormarknader och varuhus finner näringsutskottet inte vara påkallat mot
bakgrund av vad som här har redovisats om möjligheterna att reglera
handeln genom detaljplaner.

Härutöver skall med anledning av vad som anförs i motion 1982/83:806 (c)
om behovet av butiksstöd för att förhindra butiksnedläggningar erinras om
att frågan om stöd till kommersiell service för att trygga försörjningen med
bl. a. dagligvaror i glesbygden behandlas i årets budgetproposition (prop.
1983/84:100 bil. 14 s. 48). Riksdagen får alltså tillfälle att återkomma till
denna fråga i annat sammanhang.

Sammanfattningsvis konstaterar näringsutskottet att ett genomförande av
den föreslagna plan- och bygglagstiftningen tillgodoser flera av önskemålen i
motionerna. Frågor med anknytning till denna lagstiftning kommer f. ö.
ytterligare att övervägas vid riksdagens behandling av förslaget till PBL. Mot
här angiven bakgrund avstyrks de nu aktuella motionerna.

Stockholm den 21 februari 1984

På näringsutskottets vägnar
TAGE SUNDKVIST

Närvarande: Tage Sundkvist (c), Gunnar Nilsson i Stockholm (s), Lilly
Hansson (s), Lennart Pettersson (s), Rune Jonsson (s), Sten Svensson (m),
Wivi-Anne Radesjö (s), Karl-Erik Häll (s), Per Westerberg (m), Christer
Eirefelt (fp), Birgitta Johansson (s), Per-Richard Molén (m), Ivar Franzén
(c), Lars Ahlström (m) och Oswald Söderqvist (vpk).

NU 1983/84:7 y

Avvikande meningar

1. Sten Svensson (m), Per Westerberg (m), Christer Eirefelt (fp),
Per-Richard Molén (m) och Lars Ahlström (m) anser att den avslutande
delen av yttrandet, fr. o. m. det stycke som börjar med ”Samtidigt bör”, bort
ha följande lydelse:

Näringsutskottet ställer sig inte bakom kraven i motionerna 1982/83:496
(s), 1982/83:1033 (s) och 1982/83:1488 (s) att etableringen av nya butiker skall
kontrolleras genom regleringar och lagstiftning.

Det grundläggande styrinstrumentet för butiksetableringar och för
butiksbeståndets utveckling bör vara konsumenternas fria val av
inköpsställe. Som framgår av utskottets referat av lagrådsremissen av förslag
till plan- och bygglag behandlas i detta sammanhang bl. a. frågan om
kommunernas möjligheter att i vissa speciella lägen kunna begränsa handeln
med bl. a. livsmedel liksom i övrigt möjligheterna att i den kommunala
planeringen reglera markanvändningen på ett från allmän synpunkt lämpligt
sätt. Riksdagen får sålunda tillfälle att återkomma till dessa frågor.
Näringsutskottet avstyrker mot här angiven bakgrund motionerna
1982/83:496 (s), 1982/83:1033 (s) och 1982/83:1488 (s).

Näringsutskottet anser, likaså med hänsyn till det pågående PBL-arbetet,
att riksdagen inte skall göra ett sådant uttalande om en begränsning av
etableringen av stormarknader och varuhus som föreslås i motion
1982/83:806 (c).

Härutöver skall (=utskottet) annat sammanhang.

Näringsutskottet avstyrker sålunda motion 1982/83:806 (c).

2. Tage Sundkvist (c) och Ivar Franzén (c) anser att den avslutande delen av
yttrandet, fr. o.m. det stycke som börjar med ”Samtidigt bör”, bort ha
följande lydelse:

Enligt näringsutskottets uppfattning ger motionerna 1982/83:496 (s),
1982/83:1033 (s) och 1982/83:1488 (s) uttryck för en alltför stark vilja att
genom regleringar och lagstiftning kontrollera etableringen av nya butiker.

Det grundläggande (=avvikande mening 1) och 1982/83:1488 (s).

Näringsutskottet anser, likaså med hänsyn till det pågående PBL-arbetet,
att riksdagen inte nu skall göra ett sådant uttalande om en begränsning av
etableringen av stormarknader och varuhus som föreslås i motion
1982/83:806 (c).

Härutöver skall (=utskottet) annat sammanhang.

Näringsutskottet avstyrker sålunda motion 1982/83:806 (c).

minab/gotab Stockholm 1984 77961