yttr 1983/84 ku2y y (Yttrande 1983/84:ku2y)

KU 1983/84: 2 y

Konstitutionsutskottets yttrande
1983/84:2 y

över proposition 1983/84:50 om löntagarfonder jämte vissa motioner

Till finansutskottet

Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig i
löntagarfondsärendet. I flera av de motioner som väckts med anledning av
propositionen anläggs konstitutionella synpunkter på förslagen. Utskottet
lämnar i det följande en kort redogörelse för innehållet i dessa motioner
och lagrådets yttrande. Därefter redovisar utskottet sin inställning till
förslagen från konstitutionella utgångspunkter.

Motionerna

I den moderata partimotionen 1983/84: 204 av Ulf Adelsohn m.fl. yrkas
avslag på propositionen. Motionärerna erinrar om att lagrådet i sitt yttrande
beklagat att myndigheter och sammanslutningar inte varit i tillfälle att
yttra sig över ett förutsättningslöst utarbetat och samlat förslag till löntagarfonder.
Lagrådet instämmer sålunda i kritiken mot att en fråga av så
stor principiell betydelse och med så kontroversiella inslag beretts på sätt
som skett. Motionärerna delar lagrådets uppfattning och framhåller att
bristerna i handläggningen är desto mer anmärkningsvärda som den åsyftade
förändringen är av djupgående karaktär. Frågan gäller om Sverige
skall byta ekonomiskt - och därmed i förlängningen även politiskt -system. Utformningen av förslaget har inte penetrerats i detalj, och dess
följder har inte tillräckligt analyserats. Uppsplittringen på tre departementspromemorior
och den korta remisstiden har inte gett berörda instanser
de möjligheter man kan kräva för att bedöma den föreslagna förändringens
innebörd. Propositionen har enligt motionen utformats utan rimligt
hänsynstagande till remissinstansernas synpunkter. Denna grundläggande
kritik mot regeringens förfaringssätt bör riksdagen ge regeringen till känna.

I centerns partimotion, 1983/84:213 av Thorbjörn Fälldin m.fl., yrkas
avslag på propositionen. I motionen konstateras att lagrådet i sitt yttrande
menar att någon erinran mot det föreslagna löntagarfondssystemet inte kan
göras från grundlagsenlig synpunkt. Regeringen borde enligt motionen ha
berett ärendet på ett sådant sätt att lagrådet fått god tid och tillräckligt
underlag för att djupare än nu varit möjligt kunna penetrera de konstitutionella
aspekterna av löntagarfondsförslaget. I motionen erinras om att i
den allmänna debatten och i remissvaren åtskilliga konstitutionella frågetecken
rests. Ett av dem har gällt om fondförslaget står i överensstämmelse
med regeringsformens regler om expropriation (RF 2:18). Förslaget
I Riksdagen 1983184. 4 sami. Nr 2 y

KU 1983/84: 2 y

innebär alt medel tvångsvis överförs från privata företag till löntagarfonder,
medel som dessa fonder sedan skall använda för inköp av aktier
delvis i samma företag. Detta medför i realiteten att företagen tvingas
finansiera sin egen socialisering.

I folkpartiets partimotion, 1983/84:224 av Jan-Erik Wikström m.fl.,
yrkas avslag på propositionen. I motionen anges vissa konstitutionella
aspekter på förslaget. Bl. a. konstateras att den föreslagna lagstiftningen
om löntagarfonder har arbetats fram under mycket stor tidspress. Motionärerna
instämmer i lagrådets kritik mot beredningen av ärendet. För att
vara ett så stort ingrepp i det svenska ekonomiska systemet med innebörd
att man inför helt nya rättssubjekt och helt nya skatteformer, är det enligt
motionen mycket förvånansvärt att de konstitutionella aspekterna inte har
diskuterats mera ingående. I motionen erinras om att lagrådet konstaterat
att specialdestination av statsinkomster är under avveckling. Enligt motionen
bör inga nya specialdestinerade skatter införas, och i den mån sådana
existerar bör de successivt omprövas. Motionärerna erinrar om den s.k.
Europakonventionen, enligt vilken varje fysisk eller juridisk persons rätt
till sin egendom skall lämnas okränkt och att ingen får berövas sin egendom
annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som
anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. I motionen ifrågasätts
lagrådets bedömning huruvida det är tillräckligt att det allmännas intresse
uppenbarar sig först i ett andra eller tredje led i det omfattande lagkomplex
som hela löntagarfondsförslaget innebär. Vidare erinras om att löntagarfonderna
beskrivs som offentligrättsligt reglerade organ. Med detta måste
rimligen enligt motionen menas att det är samhällsföreträdarna som skall
ha det avgörande inflytandet. Det finns enligt motionen anledning att
återkomma såväl till konstitutionella frågor kring löntagarfonderna som till
aspekter kring Sveriges internationella åtaganden.

1 vpk:s partimotion, 1983/84:223 av Lars Werner m.fl.. hävdas att
fondsystemet bör utformas på ett annat sätt än propositionens förslag.
Fonderna måste ha en regional förankring och ha till uppdrag att främja
näringslivet inom varje region. Enligt motionen bör. tills frågan om hur
fondstyrelserna skall väljas är ordentligt utredd, fondstyrelserna utses av
riksdagen. En majoritet av ledamöterna bör dock. som i regeringens förslag,
ha förankring hos löntagarna. I motionen föreslås att riksdagen skall
hos regeringen begära förslag om utformning av ett system av s.k. samhällsfonder
kombinerade med lokala fackliga investeringsfonder.

1 motion 1983/84:164 av Allan Ekström (m) uttalas att löntagarfondsystemet
innebär att offentlig makt kommer att kunna utövas korporativt utan
effektiv parlamentarisk kontroll. Enligt motionen ligger det nära till hands
att påstå att den föreslagna rättsliga konstruktionen ej är förenlig med
regeringsformens regler. Regeringsformen skall enligt motionen tolkas och
utfyllas med ledning av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.
vilken konvention har karaktär av rättskälla och som Sverige har

KU 1983/84: 2 y

förbundit sig att följa. Vidare strider förslaget mot folkrättsliga grundsatser.
I motionen anförs att en fråga liknande löntagarfondsfrågan i Sverige
varit föremål för behandling i Norge för några år sedan. Det gällde
demokratisering av affärsbankerna och om berörda aktieägare kunde fordra
kompensation som vid expropriation och om kompensationsplikten i
sådant fall skulle fullgöras ur bankernas fonderade tillgångar eller ej. Den
norska bedömningen blev att åtgärderna från rättslig synpunkt var att
jämställa med expropriation och att kompensationen måste lämnas av
statskassan. I motionen uttalas att de föreslagna löntagarfondstyrelserna
kommer att ingå, liksom övriga fondstyrelser, i den statliga förvaltningsorganisationen.
Behörighetsreglerna i 11 kap. 9 § regeringsformen gäller i
och med detta, innebärande att endast svensk medborgare får inneha
uppdrag såsom styrelseledamot. I propositionens förslag görs emellertid
inte någon inskränkning i detta hänseende för utlänning.

I motion 1983/84: 219 av Rolf Rämgård, Börje Stensson och Björn Körlof
(c, fp, m) hemställs att riksdagen begär en förutsättningslös grundlig utredning
av de konstitutionella frågor som löntagarfondsförslaget reser innan
propositionen behandlas av riksdagen. I motionen hävdas i likhet med
andra motioner att propositionens förslag strider mot Europakonventionen
om de mänskliga rättigheterna. Vidare hänvisas även i denna motion till
det nämnda demokratiseringsförslaget beträffande affärsbankerna i Norge.

I motionen anförs att nationaliseringar i Västeuropa brukar betraktas som
expropriation och ske under rättslig kontroll. Socialiseringsbesluten prövas
normalt av domstol, och medel till olika företagsförvärv anslås då ur
det allmännas budget, på sätt som de folkvalda bestämmer. Enligt motionen
har en rad grundläggande konstitutionella frågor lämnats obesvarade.
Lagstiftningsärendet är uppenbarligen ej moget för beslut.

1 motion 1983/84:190 av Nic Grönvall (m) yrkas avslag pä propositionen.
Enligt motionen har löntagarfondernas rättsliga status inte utretts. Genom
det nu framlagda förslaget avses enligt motionen rent faktiskt att genomföra
ett överförande av äganderätten till fonderna till fondstyrelserna, vilka
därefter äger fritt disponera över de medel som tillförs utan påverkan från
riksdagens sida, vare sig såvitt gäller den fortlöpande överföringen av
medel eller såvitt gäller innehållet i fondstyrelsernas förvaltningsbeslut.
Det framlagda förslaget strider i dessa delar mot regeringsformen.

1 motion 1983/84:214 av Margit Gennser (m) riktas allvarlig kritik mot
beredningen av ärendet. Bl. a. har inte vinstdelningssystemets skattemässiga
konsekvenser analyserats tillräckligt. Det gäller även den skatteadministrativa
sidan av saken.

Lagrådet

Lagrådet har i sitt yttrande behandlat flera av de konstitutionella spörsmål
som tagits upp i motionerna. Beträffande ärendets beredning redovisar
tl Riksdagen 1983184. 4 sami. Nr 2 y

KU 1983/84: 2 y

lagrådet vilka förslag som legat till grund för lagrådsremissen och anför i
det sammanhanget bl. a. följande (prop. s. 144-145):

Vinstdelningsgruppens arbete har remissbehandlats för sig och placeringsutredningens
och fondgruppens gemensamt. Flera remissinstanser
har hörts om endast delar av förslagen. Myndigheter och sammanslutningar
har således inte varit i tillfälle att yttra sig över ett förutsättningslöst
utarbetat och samlat förslag till löntagarfonder. Från flera håll har detta
kritiserats och man har även anmärkt att remisstiden varit för kort. Också
lagrådet ställer sig kritiskt till att en fråga av så stor principiell betydelse
och med så kontroversiella inslag beretts på sätt som skett. Lagrådets
granskning skall avse bl.a. om förslagen är så utformade att lagarna kan
antagas tillgodose angivna syften. Som ett väsentligt sådant syfte framhåller
departementschefen löntagarfondernas roll när det gäller att skapa
förutsättningar för en ekonomisk stabilisering ägnad att förena en lugn
kostnads- och prisutveckling med låg arbetslöshet. Lagrådet har vidare att
granska de problem som kan uppstå vid tillämpningen av underställda
förslag bl. a. förslagens inverkan på företagens ekonomi och kapitalförsörjning.
Det sätt på vilket utredningsarbetet och remissbehandlingen skett
försvårar för lagrådet att fullgöra dessa granskningsuppgifter.

Lagrådet anför vidare följande i frågan om förslagen är grundlagsenliga
och om de står i överensstämmelse med Sveriges internationella åtaganden
(prop. s. 145):

I det sistnämnda hänseendet torde enligt lagrådet åsyftas den konvention
som Sverige biträtt genom ratificering av tilläggsprotokollet den 20
mars 1952 (SÖ 1953:26) till konventionen angående skydd förde mänskliga
rättigheterna och grundläggande friheterna. Enligt protokollets artikel 1
skall envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom lämnas
okränkt och må ingen berövas sin egendom annat än i det allmännas
intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens
allmänna grundsatser. De remissinstanser som tagit upp frågan om de
föreliggande förslagens författningsenlighet har inte utvecklat saken närmare.
Vad man synes vilja sätta i fråga är enligt lagrådet om vår rättsordning
tillåter att medel förs över från vissa företag för att användas av
löntagardominerade organ i löntagarkollektivets intresse. Lagrådet erinrar
om att medlen är avsedda att tas ut av företagen genom statliga skatter
fastställda i den ordning regeringsformen föreskriver dvs. genom lag; även
tilläggspensionsavgifterna torde få anses vara skatter. Skatterna är specialdestinerade
till den allmänna pensionsfonden. Regeringsformen innehåller
inga bestämmelser om begränsning av de ändamål för vilka statlig skatt får
tas ut. Om användningen av statens medel bestämmer riksdagen och
huvudregeln är att detta sker genom budgetreglering. Emellertid medger 9
kap. 2 § regeringsformen att statsmedel får tas i anspråk för bestämda
ändamål vid sidan av budgetregleringen. Specialdestination av statsinkomster
är visserligen under avveckling och riksdagen (FiU 1979/80:4 y)

KU 1983/84: 2 y

har framhållit att ny specialdestination inte bör införas. Det möter likväl
enligt lagrådet inte något konstitutionellt hinder att specialdestinera skatter.
Inte heller föreligger något hinder att statens medel ställs till förfogande
för organ i vilka en viss grupp av medborgare har tillförsäkrats ett
avgörande inflytande. Enligt lagrådets mening kan sålunda någon erinran
mot det föreslagna löntagarfondsystemet inte göras från grundlagsenlig
synpunkt. Likaledes finner lagrådet att förslaget inte strider mot svenska
internationella åtaganden. Kravet i artikel 1 av det ovannämnda tilläggsprotokollet
att ett sådant ingripande som avses i artikeln måste ha sin
grund i "det allmännas intresse" får anses uppfyllt i och med att medlen
tillfaller den allmänna pensionsfonden och förvaltas av offentligrättsligt
reglerade organ. Det förhållandet att lagförslagen har även andra syften
såsom att stärka löntagarinflytandet i näringslivet synes inte böra leda till
en annan bedömning.

I lagrådsyttrandet behandlas även frågan om krav på svenskt medborgarskap
som förutsättning för ledamotskap i en löntagarfondstyrelse. I den
delen anför lagrådet bl. a. följande (prop. s. 147-148):

Förslaget till lag med reglemente för allmänna pensionsfonder (APR)
ställer inte upp något krav på att ledamöter och suppleanter i en löntagarfondstyrelse
skall vara svenska medborgare. Det kan enligt lagrådet ifrågasättas
om förslaget i denna del — som motiveras med att en här bosatt
utländsk medborgare inte bör utestängas från möjligheten att representera
löntagarintressena i en sådan styrelse - är förenligt med bestämmelserna i
11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen. I detta grundlagsstadgande
föreskrivs bl.a. att endast den som är svensk medborgare får inneha
uppdrag såsom ledamot av styrelse i myndighet som lyder omedelbart
under riksdagen eller regeringen.

Grundlagsstadgandet utgör undantag från huvudregeln att utlänning är
likställd med svensk medborgare i fråga om möjligheterna att erhålla tjänst
eller uppdrag hos staten eller kommun. Undantaget har motiverats främst
av hänsyn till rikets säkerhet och av önskemålet att beslut som rör enskildas
rättsliga ställning skall fattas av svenska medborgare (prop. 1973: 90 s.
404 f.). Allmänna pensionsfonden är en unikt utformad institution. Även
om fondens förvaltande organ, fondstyrelserna, skulle anses ingå i den
statliga förvaltningsorganisationen, låter sig styrelserna inte jämställas
med de förvaltningsmyndigheter som anges i grundlagsstadgandet. De
motiv som enligt det anförda bär upp stadgandet talar också emot att detta
skulle vara tillämpligt på fondstyrelserna. Grundlagsstadgandet torde därför
enligt lagrådet inte hindra att också utländska medborgare utses till
ledamöter i en löntagarfondstyrelse.

Föredragande departementschefen anför bi. a. följande i frågan om lagrådets
synpunkter på ärendets beredning (prop. s. 151 - 152):

Frågan om löntagarfonder har under de senaste tio åren varit föremål för
en intensiv debatt och ett omfattande utredningsarbete. En stor statlig

KU 1983/84:2 y

utredning arbetade under sex år och presenterade ett tiotal delbetänkanden.
Samtliga större näringslivs- och löntagarorganisationer har behandlat
frågan i rapporter, på kongresser, i studiecirklar och i rådslag. Många av
landets mest framstående vetenskapsmän bland ekonomer, sociologer,
statsvetare och jurister har bidragit med vetenskapliga avhandlingar och en
lång rad av debattinlägg. Det torde i själva verket vara få, om ens någon
ekonomisk-politisk fråga, som blivit föremål för en så omfattande och
förutsättningslös prövning och debatt som frågan om löntagarfonder.

Departementschefen delar inte heller lagrådets uppfattning rörande bristen
på samlat förslag vid remissbehandlingen. Fondgruppens rapport Löntagarfonder
i ATP-systemet innehåller ett komplett förslag till ett löntagarfondsystem.
Vad gäller den närmare motiveringen för och utformningen av
systemets finansiering hänvisas i rapporten till den tidigare remitterade
rapporten En modell för vinstdelning. När remissinstanserna hade att ta
ställning till fondgruppens förslag kunde de göra det med utgångspunkt i ett
fullständigt och i detalj utformat lagförslag. Detta bekräftas också av att
åtskilliga remissinstanser till mycket stor del uppehåller sig vid övergripande
synpunkter avseende löntagarfondsystemet som helhet. I flera remissvar.
bl.a. LO:s och SAF:s, fastslås också explicit att man kunnat ta
ställning till ett sammantaget förslag till löntagarfonder.

Vad beträffar remisstidens längd är departementschefen ense med lagrådet
att det hade varit önskvärt med en något längre remisstid. Å andra
sidan bör erinras om att löntagarfonderna utgör en väsentlig del i den
samlade ekonomiska politiken för att rekonstruera och stabilisera den
svenska ekonomin. En längre remisstid skulle ha medfört en ettårig försening
av löntagarfondsreformen vilket allvarligt kunde ha försvagat denna
politik. Mot bakgrund av den både långa och intensiva debatt- och utredningsperiod
som föregått förslaget anser departementschefen att den valda
remisstiden - omkring tre månader - kan betecknas som godtagbar.

Konstitutionsutskottets överväganden

Som framgår av de lämnade redovisningarna riktas i flera av motionerna
kritik mot regeringens beredning av löntagarfondsfrågan. Man anmärker
på att remisstiden varit alltför kort, att myndigheter och sammanslutningar
inte varit i tillfälle att yttra sig över ett förutsättningslöst utarbetat och
samlat förslag till löntagarfonder, att de konstitutionella aspekterna på
förslagen inte tillräckligt analyserats. Vissa kritiska synpunkter har även
förts fram av lagrådet, som dock inte funnit något att erinra mot lagförslagen
i konstitutionellt hänseende.

Utskottet vill för sin del anföra följande. I likhet med vad föredragande
departementschefen uttalat med anledning av lagrådets yttrande bör hållas
i minnet att frågan om införande av löntagarfonder i vårt land under de
senaste tio åren varit föremål för en intensiv debatt och ett synnerligen

KU 1983/84: 2 y

omfattande utredningsarbete. Samtliga större näringslivs- och löntagarorganisationer
har i upprepade sammanhang behandlat frågan ingående. Som
departementschefen framhåller torde det knappast tidigare ha förekommit
att en ekonomisk-politisk fråga underkastats en så noggrann och förutsättningslös
prövning som löntagarfondsfrågan.

Likaså delar utskottet departementschefens uppfattning när han tillbakavisar
kritiken mot bristen på ett samlat förslag vid ärendets beredning.
Sålunda förelåg vid remissbehandlingen fullständiga och i detalj utformade
lagförslag, vilket också bekräftats i remissvaren från bl. a. LO och SAF.

Vad slutligen gäller remisstidens längd anser utskottet, som vid flera
tillfällen tidigare bl.a. i samband med den årliga dechargegranskningen
framhållit vikten av att remissinstanserna får tillräckligt rådrum för sina
överväganden, att löntagarfondsärendet med hänsyn till omständigheterna
även i detta hänseende har handlagts på ett godtagbart sätt av regeringen.
Utskottet vill tillägga att regeringen under beredningen av löntagarfondsärendet
inbjöd landets ledande näringslivsorganisationer till överläggningar
i frågan men att flera av dem avböjde att delta och därmed från att
påverka förslaget.

Utöver frågan om ärendets beredning har i motionerna och även i
lagrådets yttrande tagits upp vissa andra konstitutionella frågeställningar.
En fråga har gällt om förslagen står i överensstämmelse med regeringsformens
regler om expropriation. Man har därvid bi. a. hänvisat till reglerna i
den konvention som Sverige biträtt genom ratificering av tilläggsprotokollet
den 20 mars 1952 (SÖ 1953:26) till konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. I sammanhanget tas
också upp frågan om s. k. specialdestination av skatter.

Nu angivna spörsmål har som nämnts berörts i lagrådsyttrandet. Lagrådet
konstaterar att de medel som enligt förslaget skall användas av löntagardominerade
organ i löntagarkollektivets intresse skall tas ut av företagen
genom statliga skatter fastställda i den ordning regeringsformen föreskriver,
dvs. genom lag. Dessa skatter är specialdestinerade till den allmänna
pensionsfonden. Lagrådet framhåller att regeringsformen inte innehåller
några regler om begränsning av de ändamål för vilka skatt får tas ut.
Om användningen av statens medel bestämmer riksdagen, och huvudregeln
är att detta sker genom budgetreglering. Emellertid medger 9 kap. 2 §
regeringsformen att statsmedel får tas i anspråk för bestämda ändamål vid
sidan av budgetregleringen.

Lagrådet slår fast att något konstitutionellt hinder inte finns mot specialdestinerade
skatter även om denna beskattningsform är under avveckling
(jfr FiU 1979/80:4 y). Inte heller föreligger enligt lagrådets mening någon
regel som innebär att det skulle strida mot grundlagen att statens medel
ställs till förfogande för organ i vilka en viss grupp av medborgare har
tillförsäkrats ett avgörande inflytande. Enligt lagrådets mening kan således
någon erinran mot det föreslagna löntagarfondsystemet inte göras från
grundlagsenlig synpunkt.

KU 1983/84:2 y

Utskottet instämmer för sin del i lagrådets bedömning och vill i sammanhanget
hänvisa till sitt yttrande i våras till finansutskottet med anledning av
förslaget om tillfällig vinstskatt (prop. 1982/83:102. KU 1982/83: 8 y).

Lagrådet har funnit att förslaget inte strider mot svenska internationella
åtaganden. Kravet i artikel 1 i det nämnda tilläggsprotokollet där det sägs
att envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas
okränkt och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas
intresse och under de förutsättningar som anges i lag om folkrättens
allmänna grundsatser får enligt lagrådet anses uppfyllt i och med att medlen
tillfaller den allmänna pensionsfonden och förvaltas av offentligrättsligt
reglerade organ. Den omständigheten att förslagen har även andra syften
såsom att stärka löntagarinflytandet i näringslivet synes inte enligt lagrådet
böra leda till en annan bedömning.

Även på denna punkt delar utskottet den uppfattning lagrådet gett uttryck
för och vill endast tillägga att vår författning till skillnad från vissa
andra länders inte innehåller några regler om att internationella överenskommelser
direkt måste införlivas i den interna rätten eller om förbud mot
lagstiftning som avviker mot en sådan överenskommelse. Ej heller föreligger
någon skyldighet att genom lagstiftning uppnå överensstämmelse med
en konvention. I Sverige tillämpas i stället den ordningen att först om
särskilda internrättsliga föreskrifter meddelas blir bestämmelserna i en
konvention tillämpliga.

I ett par av motionerna berörs frågan om utseende av fondstyrelserna. I
en motion har föreslagits att i avvaktan på att frågan om hur fondstyrelserna
skall väljas är ordentligt utredd bör dessa utses av riksdagen. I en
annan motion tas upp frågan om svenskt medborgarskap som förutsättning
för ledamotskap i en fondstyrelse.

Beträffande den första frågan vill utskottet erinra om att departementschefen
i propositionen aviserar tillkallandet av en särskild utredning i
frågan huruvida ledamöterna i fondernas styrelseorgan i framtiden bör
utses genom direkta val (prop. s. 53). Utskottet finner inte anledning att nu
frångå propositionens förslag beträffande utseende av fondstyrelserna.

Vad gäller den andra frågan kan konstateras att i propositionsförslaget
till lag med reglemente för allmänna pensionsfonden inte uppställts något
krav på att ledamöter och suppleanter i en löntagarfondstyrelse skall vara
svenska medborgare. Lagrådet har berört denna fråga. Det kan enligt
lagrådet ifrågasättas om förslaget i denna del - som motiveras med att en
här bosatt utländsk medborgare inte bör utestängas från möjligheten att
representera löntagarintressena i en sådan styrelse — är förenligt med
bestämmelserna i 11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen. I detta grundlagsstadgande
föreskrivs bl. a. att endast den som är svensk medborgare
får inneha uppdrag såsom ledamot av styrelse i myndighet som lyder
omedelbart under riksdagen eller regeringen.

Det konstateras i lagrådsyttrandet att nämnda grundlagsstadgande utgör

KU 1983/84:2 y

ett undantag från huvudregeln att utlänning är likställd med svensk medborgare
i fråga om möjligheterna att erhålla tjänst eller uppdrag hos staten
eller kommun. Undantaget har motiverats främst av hänsyn till rikets
säkerhet och av önskemålet att beslut som rör enskildas rättsliga ställning
skall fattas av svenska medborgare (prop. 1973:90 s. 404 f.). Allmänna
pensionsfonden är en unikt utformad institution. Även om fondens förvaltande
organ, fondstyrelserna, skulle anses ingå i den statliga förvaltningsorganisationen,
låter sig styrelserna enligt lagrådet inte jämställas med de
förvaltningsmyndigheter som anges i grundlagsstadgandet. De motiv som
enligt det anförda bär upp stadgandet talar också enligt lagrådet emot att
detta skulle vara tillämpligt på fondstyrelserna. Grundlagsstadgandet torde
därför inte hindra att också utländska medborgare utses till ledamöter i en
löntagarfondstyrelse. Utskottet godtar lagrådets uttalande på denna punkt.

Sammanfattningsvis finnér utskottet således, från de synpunkter utskottet
har att företräda, inte anledning till erinran mot regeringens förslag och
anser följaktligen att motionerna bör avstyrkas i de delar som berörs av
detta yttrande.

Stockholm den 29 november 1983

På konstitutionsutskottets vägnar
OLLE SVENSSON

Närvarande: Olle Svensson (s). Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c),
Wivi-Anne Cederqvist (s), Kurt Ove Johansson (s), Kerstin Nilsson (s),
Gunnar Biörck i Värmdö (m), Sven-Erik Nordin (c), Sture Thun (s), Nils
Berndtson (vpk), Ove Eriksson (m). Ingvar Björk (s). Hans Göran Franck
(s)*. Birger Hagård (m) och Lars Ernestam (fp).

Avvikande mening av Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c). Gunnar
Biörck i Värmdö (m), Sven-Erik Nordin (c). Ove Eriksson (m), Birger
Hagård (m) och Lars Ernestam (fp), vilka ansett att utskottet under rubriken
Konstitutionsutskottets överväganden bort ha anfört följande:

Som framgår av de lämnade redovisningarna riktas i flertalet motioner
skarp kritik mot regeringens beredning av löntagarfondsfrågan. Remisstiden
har varit för kort. Myndigheter och sammanslutningar har inte beretts
tillfälle att yttra sig över ett förutsättningslöst och samlat förslag till löntagarfonder.
De konstitutionella aspekter som förslagen reser har inte tillräckligt
analyserats innan propositionen lades fram för riksdagen. Även
lagrådet har i sitt yttrande över förslagen fört fram mycket kritiska synpunkter
vad gäller handläggningen av löntagarfondsfrågan. Det sätt på
vilket utredningsarbetet och remissbehandlingen skett har inverkat menligt

* Ej närvarande vid justeringen.

KU 1983/84:2 y

på lagrådets möjligheter att fullgöra den granskning grundlagen föreskriver.

Utskottet delar den uppfattning som kommit till uttryck i motionerna
och lagrådsyttrandet i fråga om den bristfälliga handläggningen av ärendet.
Den ekonomisk-politiska fråga saken rör är av djupgående karaktär. 1 en
motion uttalas sålunda, att frågan ytterst gäller om Sverige skall i grunden
ändra sitt hittillsvarande ekonomiska system och i förlängningen även det
politiska systemet. Mot denna bakgrund inger de påtalade bristerna i
beredningen av ärendet allvarliga betänkligheter från konstitutionell synpunkt.

I det följande vill utskottet peka på några konstitutionella frågeställningar
som löntagarfondsärendet aktualiserat. En viktig sådan fråga är om
fondförslaget står i överensstämmelse med regeringsformens regler om
expropriation. Förslaget innebär att medel tvångsvis överförs från företagen
till löntagarfonder, medel som dessa fonder i sin tur skall använda för
förvärv av aktier eller andra ekonomiska andelar i bl. a. samma företag.
Detta medför i praktiken att företagen tvingas att utan kompensation från
statens sida bidra till sin egen socialisering. Frågan har uppenbarligen inte
utretts och analyserats på det sätt riksdagen bör ha rätt att kräva innan
beslut fattas av så ingripande natur för stora delar av vårt näringsliv.

En annan fråga gäller s. k. specialdestination av statsinkomster. Utskottet
vill erinra om att denna beskattningsform är under avveckling. Riksdagen
har för några år sedan framhållit att ny specialdestination av skatter
inte bör införas (jfr FiU 1979/80:4 y). Enligt utskottet är det anmärkningsvärt
att regeringen nu föreslår att denna form för beskattning skall begagnas
i samband med införandet av löntagarfonder. Även denna fråga bör
ingående penetreras innan riksdagen ställer sig bakom en sådan åtgärd.

I flera motioner ifrågasätts om förslagen är förenliga med Sveriges
internationella åtaganden. Bl. a. hänvisas till den konvention som Sverige
biträtt genom ratificering av tilläggsprotokollet den 20 mars 1952 (SÖ
1953: 26) till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna
och grundläggande friheterna. Enligt protokollets artikel 1 skall varje
fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom lämnas okränkt. Ingen får
berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de
förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser.

Även utskottet hyser betänkligheter i detta avseende och vill erinra om
att den s. k. Europadomstolen nyligen avgjort ett mål mot den svenska
staten där frågan gällde expropriation och byggnadstillstånd. Domstolen
fällde den svenska staten i enlighet med vissa artiklar i Europakonventionen.
Frågan om den svenska staten skall åläggas skadestånd är f. n.
föremål för prövning av domstolen.

Under alla omständigheter kräver respekten för vårt lands anseende att
internationella åtaganden iakttas. Inte minst gäller detta konventionen om
skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Enligt

KU 1983/84:2 y

utskottets bestämda mening bör denna fråga belysas betydligt mer ingående
än som skett.

Slutligen vill utskottet beröra en fråga som rör ledamotskapet i de
tilltänkta fondstyrelserna. I propositionens förslag till lag med reglemente
för allmänna pensionsfonden (APR) har inte uppställts något krav på att
ledamöter och suppleanter i en löntagarfondstyrelse skall vara svenska
medborgare (31 8 APR). Det kan ifrågasättas om förslaget i denna del -som motiveras med att en här bosatt utländsk medborgare inte bör utestängas
från möjligheten att representera löntagarintressena i en sådan
styrelse — är förenligt med bestämmelserna i 11 kap. 9 § tredje stycket
regeringsformen. 1 detta grundlagsstadgande föreskrivs bl. a. att endast
den som är svensk medborgare får inneha uppdrag såsom ledamot av
styrelse i myndighet som lyder omedelbart under riksdagen eller regeringen.

I sammanhanget vill utskottet erinra om att enligt 4 8 APR som gäller
första-tredje fondstyrelserna i överensstämmelse med regeringsformens
regler föreskrivits att ledamöter och suppleanter skall vara här i riket
bosatta svenska medborgare. Detsamma gäller den fjärde fondstyrelsen
(30 § APR).

Utskottet anser det vara av största vikt alt grundlagen inte åsidosätts.
Lagrådet har visserligen godtagit propositionens förslag på denna punkt,
men utskottet finnér det påkallat att frågan utreds ytterligare.

Sammanfattningsvis har utskottet, från de synpunkter utskottet har att
företräda, kommit till den slutsatsen att nu föreliggande propositionsförslag
inte kan läggas till grund för beslut i riksdagen. Propositionen bör
följaktligen avslås och regeringen anmodas att ingående utreda de konstitutionella
aspekterna av ett löntagarfondsystem. Utskottet tillstyrker således
bifall till de motioner i vilka yrkas avslag på propositionen.

Avvikande mening av Nils Berndtson (vpk), som ansett att femte stycket
på s. 8 bort ha följande lydelse:

Beträffande den första frågan vill utskottet erinra om att departementschefen
i propositionen aviserar tillkallandet av en särskild utredning i
frågan huruvida ledamöterna i fondernas styrelseorgan i framtiden bör
utses genom direkta val (prop. s. 53). 1 avvaktan på resultatet av detta
utredningsarbete bör riksdagen och inte regeringen utse ledamöter och
suppleanter i fondstyrelserna. Den föreslagna lagen med reglemente för
allmänna pensionsfonden bör ändras i enlighet härmed.