KU9Y (Yttrande 1997/98:KU9Y)

Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU9y

Amsterdamfördraget

1997/98

KU9y

Till utrikesutskottet

Utrikesutskottet har den 12 mars 1998 beslutat att bereda bl.a. konstitutionsutskottet tillfälle att senast den 27 mars 1998 yttra sig över proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget i de delar som har samband med utskottets beredningsområde samt över motioner väckta med anledning av skrivelsen och motioner från den allmänna motionstiden. Konstitutionsutskottet yttrar sig över följande motioner: 1997/98:U14 yrkandena 1 och 2, U15, U16 yrkandena 1–7 och 11, U 17 yrkandena 1–6 och 13–14, U 18 yrkandena 1 och 2, U 19 yrkande 1 och U 20 yrkande 1 samt över motionerna 1997/98:U503 och 1997/98:U504 yrkandena 1–3. Med eget yttrande överlämnar konstitutionsutskottet följande motioner: 1997/98:K239, 1997/98:K253 yrkande 4, 1997/98:K254, 1997/98:K703, 1997/98:K715 yrkandena 1, 18 och 19 samt 1997/98:U505 yrkande 5.

Konstitutionsutskottets yttrande hänför sig till de konstitutionella frågor som aktualiseras i Amsterdamfördraget.

Konstitutionsutskottet har inhämtat Lagrådets yttrande över propositionens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Lagrådets yttrande återges i bilaga.

Konstitutionsutskottet har också hållit en utfrågning i ärendet med professorn Ulf Bernitz och rättschefen Göran Schäder.

Sammanfattning

Konstitutionsutskottet tillstyrker i yttrandet att Sverige tillträder Amsterdamfördraget. Konstitutionsutskottet finner att förutsättningarna enligt 10 kap. 5

§regeringsformen för överlämnande av beslutsbefogenheter utan samtidig ändring av grundlag är uppfyllda och att det inte föreligger några konstitutionella hinder mot att Sverige ansluter sig till Amsterdamfördraget.

Samtliga de motioner som behandlas i yttrandet föreslås avstyrkas.

Till yttrandet har fogats tolv avvikande meningar och ett särskilt yttrande.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem (Amsterdamfördraget) samt de protokoll som har förtecknats i slutakten till fördraget.

Amsterdamfördraget innehåller dels materiella ändringar i de grundläggande fördragen, dels en förenkling av fördragen genom att ett stort antal bestämmelser som inte längre är aktuella upphävs och genom att artiklarna i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och Fördraget om Europeiska unionen numreras om.

Genom Amsterdamfördraget förs ett antal samarbetsområden över från den s.k. tredje pelaren (mellanstatligt samarbete om rättsliga och inrikes frågor) till den s.k. första pelaren (överstatligt samarbete). Det gäller samarbete inom områdena yttre gränskontroller, asyl- och invandringspolitik och vissa civilrättsliga frågor samt vissa åtgärder mot diskriminering. Detta innebär att beslutsbefogenheter i motsvarande grad lämnas över till Europeiska gemenskapen (EG). Enligt en gemensam förklaring (20) skall åtgärder som beslutas inom det civilrättsliga samarbetet inte hindra någon medlemsstat från att tillämpa sina konstitutionella bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier.

Enligt propositionen består den mellanstatliga karaktären på samarbetet när det gäller utrikes- och säkerhetspolitiken (den s.k. andra pelaren) och rättsliga och inrikes frågor i övrigt.

Reformerna inom den andra pelaren sägs främst innebära ett effektivare beslutsfattande. Enhällighet kvarstår som en grundläggande beslutsform för samarbetet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Utanför försvarsdimensionen modifieras emellertid enhällighetsregeln något. Beslut skall tas med kvalificerad majoritet om det ligger inom ramen för en av Europeiska rådet enhälligt beslutad strategi. Den grundläggande vetorätten kvarstår dock. Varje medlemsstat har rätt att motsätta sig att beslut fattas under åberopande av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. En enhet för politisk planering och tidig förvarning inrättas i rådets generalsekretariat.

Inom den tredje pelaren införs nya beslutsformer, rambeslut och vissa andra beslut, samtidigt som den nuvarande beslutsformen gemensam åtgärd bortfaller. De nya beslutsformerna anses dock inte påverka den grundläggande mellanstatliga karaktären av tredjepelarsamarbetet. Enligt propositionen innebär de inte någon överföring av beslutsbefogenheter från riksdagen, regeringen eller andra svenska organ till EU. Amsterdamfördraget öppnar vidare en möjlighet, men inte en skyldighet, för medlemsstaterna att ge EG- domstolen behörighet att meddela förhandsavgöranden när det gäller giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut, tolkningen av konventioner inom tredje pelaren samt giltigheten och tolkningen av genomförandeåtgärder. Det kan ske genom att en medlemsstat avger en förklaring med denna

1997/98:KU9y

innebörd. Genom att utnyttja möjligheten att begära förhandsavgörande blir	1997/98:KU9y
de nationella domstolarna bundna av EG-domstolens avgörande. Förklaring-
en innebär alltså en överföring av beslutsbefogenheter till EG, men inte till
EU. I propositionen föreslås att riksdagen godkänner att Sverige lämnar en
sådan förklaring.
Genom ett särskilt protokoll införlivas det nuvarande s.k. Schengensamar-
betet med EU. Särskilda samarbetsavtal skall ingås med Norge och Island.
Reformer genomförs som tar sikte på att åstadkomma ett effektivare be-
slutsfattande. I rådet utökas möjligheten att fatta beslut med kvalificerad
majoritet. Detta skall gälla dels ett antal av de nya samarbetsområden som
införs genom Amsterdamfördraget, dels ett begränsat antal befintliga be-
slutsområden, där det nu gäller krav på enhällighet. Antalet beslutsprocedu-
rer där Europaparlamentet medverkar minskas i princip till tre, nämligen
samtycke, konsultation och medbeslutande. Medbeslutande blir den normala
proceduren i frågor där samarbetsproceduren tidigare har tillämpats. Proce-
duren innebär att parlamentet och rådet gemensamt fattar beslut och parla-
mentet därvid har vetorätt.
Kommissionsordförandens ställning stärks. Medlemsstaternas nominering
av ordförande i kommissionen skall godkännas särskilt av Europaparlamen-
tet. Medlemsstaternas nominering av ledamöter skall ske i samförstånd med
den nominerade ordföranden.
Kommissionens initiativrätt ökar genom att denna kommer att gälla även
de kvarvarande samarbetsområdena inom tredje pelaren, dvs. polissamarbete
och straffrättsligt samarbete.
Antalet ledamöter i Europaparlamentet maximeras till 700. Fördelningen
av ledamöter skall säkerställa en lämplig representation av folken i de stater
som har slutit sig samman i gemenskapen.
De nationella parlamenten får en kollektivt rådgivande roll genom samar-
betsorganet COSAC. För att underlätta de nationella parlamentens delta-
gande i beslutsprocessen skall enligt ett protokoll om de nationella parlamen-
tens roll i EU en minsta tid om sex veckor förflyta från det att ett förslag görs
tillgängligt för Europaparlamentet och rådet på alla de officiella språken till
dess att förslaget förs upp på rådets dagordning för beslut.
Revisionsrättens ställning stärks. Reformerna innebär bl.a. att det görs
klart att Revisionsrätten har rätt att utföra granskning av alla gemenskapsme-
del, oavsett vem som förvaltar medlen. Revisionsrätten ges också befogenhet
att väcka talan i EG-domstolen för att ta till vara sina rättigheter.
Genom Amsterdamfördraget införs generella bestämmelser som gör det
möjligt för rådet att tillåta ett närmare samarbete mellan en majoritet av
medlemsstaterna. Ett beslut om att tillåta s.k. flexibel integration skall kunna
fattas med kvalificerad majoritet. Varje medlemsstat garanteras emellertid en
möjlighet att lägga in sitt veto under åberopande av viktiga och uttalade skäl
som rör nationell politik.
En grundläggande offentlighetsprincip införs, som ger medborgare och de
som är bosatta i EU rätt att ta del av Europaparlamentets, rådets och kom-
missionens handlingar. Handlingsoffentlighet blir därmed huvudregel inom
de tre centrala institutionerna. De närmare bestämmelserna om öppenheten,
bl.a. sekretessbestämmelser, skall läggas fast i en rättsakt som beslutas av	36

parlamentet och rådet gemensamt. Rådets skyldighet att offentliggöra om-	1997/98:KU9y
röstningsresultat när det handlar i egenskap av lagstiftare fördragsfästs.
EG-domstolens rättsliga kontroll av att institutionerna respekterar de fri-
och rättigheter som garanteras i Europakonventionen fördragsfästs och skall
även omfatta samarbetet i tredje pelaren. En medlemsstat som allvarligt och
ihållande åsidosätter mänskliga rättigheter och grundläggande demokratiska
principer skall kunna bli föremål för suspensionsåtgärder. En europeisk stat
som ansöker om medlemskap i unionen måste respektera de nämnda princi-
perna.
Amsterdamfördraget innebär också att gemenskapens befogenhet att vidta
åtgärder för att förhindra diskriminering utökas. Rådet får enhälligt besluta
om åtgärder för att förhindra diskriminering på grund av kön, ras, etniskt
ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell lägg-
ning.
Genom Amsterdamfördraget införs vidare nya bestämmelser som ger en
grund för ett strukturerat samarbete på sysselsättningsområdet, den s.k. mil-
jögarantin skärps, jämställdhet mellan kvinnor och män blir ett grundläg-
gande mål, lönediskrimineringsförbudet förtydligas, reglerna om konsument-
skydd förstärks och politiken på det sociala området blir ett intresse fullt ut
för samtliga medlemsstater genom att avtalet om socialpolitik integreras i
EG-fördraget.
Ett tillträde till Amsterdamfördraget förutsätter en ändring av lagen
(1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. I
propositionen läggs fram förslag till en sådan lagändring. Lagändringen
föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Beslutsproceduren

Propositionen

Amsterdamfördraget innebär förändringar av de befogenheter som tillkommer gemenskapen på de områden som ryms inom gemenskapssamarbetet inom första pelaren. Som redovisats ovan förs vissa samarbetsområden över från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren. Fördraget innebär i denna del att beslutsbefogenheter i motsvarande mån överlämnas till EG. Ett annat område där beslutsbefogenheter uttryckligen överlåts till EG är vissa åtgärder mot diskriminering (se ovan s. 3).

För de fall en internationell överenskommelse innebär att beslutanderätt överlåts till ett mellanstatligt organ finns särskilda bestämmelser i 10 kap. 5 § regeringsformen. Enligt första stycket i denna bestämmelse får riksdagen, genom beslut varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, överlåta beslutanderätt till EG så länge dessa har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och i Europakonventionen. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Av 10 kap. 2 § andra stycket regeringsformen följer att samma ordning skall gälla för riksdagens godkännande av den internationella överenskom-

melsen. Överlåtelse av beslutsbefogenheter får dock inte utan grundlagsänd-

ring ske i sådan omfattning att regeringsformens bestämmelser om stats-	1997/98:KU9y
skickets grunder upphör att vara giltiga (bet. 1993/94:KU21 s. 27).
Inför Sveriges medlemskap i EU gjordes bedömningen att fri- och rättig-
hetsskyddet i EG inte var identiskt med men motsvarade, dvs. låg i nivå med,
det som gällde i Sverige (bet. 1993/94:KU 21 s. 26 f.). Regeringen anser inte
att tre års medlemskap har givit anledning att ändra denna bedömning. Rege-
ringen anser inte heller att Amsterdamfördraget innebär någon förändring i
detta hänseende, utan att det resultat som uppnåddes i regeringskonferensen
snarare innebär att fri- och rättighetsskyddet stärks.
Enligt regeringen leder inte fördraget till några dramatiska förändringar,
men det innebär viktiga steg framåt för det europeiska samarbetet i en rikt-
ning som i allt väsentligt överensstämmer med svenska intressen. Fördraget
innebär inte heller att samarbetet inom EU ändrar karaktär på något avgö-
rande sätt. EU förblir samma typ av organisation som den som Sverige anslöt
sig till den 1 januari 1995. Regeringen har därför inte ansett att en folkom-
röstning om Amsterdamfördraget är påkallad.
Motionerna
I motion U16 yrkar Miljöpartiet i första hand att riksdagen beslutar att Ams-
terdamfördraget skall underställas en folkomröstning vid riksdagsvalet 1998
(yrkande 1), i andra hand att Amsterdamfördraget skall underställas samma
beslutsprocedur som tillämpas vid stiftande av grundlag (yrkande 2). Om
båda dessa yrkanden skulle avslås, vill Miljöpartiet att beslut om Amster-
damfördraget skall skjutas upp till efter riksdagsvalet 1998 (yrkande 3).
Enligt motionärerna har opinionen mot Sveriges medlemskap i EU vuxit sig
mycket stark, och den djupare integration av EU som Amsterdamfördraget
leder till har inte självklart ett brett folkligt stöd. Danmark, Portugal och
Irland håller under våren 1998 folkomröstningar om huruvida deras respek-
tive länder skall ratificera Amsterdamfördraget. Miljöpartiets förstahandsyr-
kande är att en folkomröstning om fördraget skall ordnas i samband med
valet 1998. Den nuvarande parlamentariska sammansättningen av riksdagen
uppkom innan Sverige blev medlem i EU. Miljöpartiet anser därför inte att
riksdagen har väljarnas mandat att besluta om ytterligare överlåtelser av
makt och kompetens till EU på det sätt som nu föreslås. Om det första yr-
kandet faller bör Amsterdamfördraget underställas samma procedur som
gäller för stiftande av grundlag. Skulle både första- och andrahandsyrkan-
dena falla bör beslutet skjutas upp till efter höstens riksdagsval, dels för att
svenska folket därigenom skall ha en möjlighet att säga sitt om fördraget,
dels för att inte påverka resultatet av den danska folkomröstningen. Miljöpar-
tiet anser också att riksdagen måste precisera gränserna för det område inom
vilket beslutanderätt kan överlåtas till EG utan samtidig ändring av grundlag
(yrkande 11).
Även Vänsterpartiet anser i motion U17 att svenska folket i en folkom-
röstning borde få avgöra frågan om Sveriges tillträde till Amsterdamfördra-
get (yrkande 4). I det alternativ som vann folkomröstningen om ett svenskt
EU-medlemskap angavs på valsedeln att omröstningen gällde om Sverige
skulle bli medlem i EU i enlighet med det avtal som då förhandlats fram	36

mellan Sverige och EU. De röstandes val var alltså inte helt ovillkorligt. De	1997/98:KU9y
förutsättningar som gavs vid folkomröstningen har förändrats betydligt, anser
motionärerna. Denna situation talar för en folkomröstning om Amsterdam-
fördraget. Vänsterpartiet anser det också anmärkningsvärt att Lagrådet inte
beretts tillfälle att yttra sig över ett för svensk lagstiftning och ur allmän
synpunkt så ingripande förslag och hemställer att detta ges regeringen till
känna (yrkande 2).
Yrkanden om rådgivande folkomröstning om Amsterdamfördraget före
ratificeringen framförs också i motionerna 1997/98:K239 av Bengt Hurtig
m.fl. (v) och 1997/98:K254 av Sven Bergström m.fl. (c), båda väckta under
den allmänna motionstiden.
I motion U18 hemställer Birgitta Hambraeus m.fl. (c) att riksdagen inte
avgör frågan om ratificering av Amsterdamfördraget förrän efter Danmarks
folkomröstning i frågan, vilken äger rum den 28 maj 1998 (yrkande 2).
Konstitutionsutskottets bedömning
I likhet med regeringen kan konstitutionsutskottet inte finna att samarbetet
inom EU genom Amsterdamfördraget ändrar karaktär på något avgörande
sätt. Inte heller Lagrådet har funnit att Amsterdamfördraget medför några i
sak omvälvande nyheter i förhållande till den mycket omfattande rättsliga
reglering som Sverige accepterat genom sin anslutning till EU. Utskottet
delar regeringens bedömning att någon folkomröstning om fördraget inte är
påkallad och föreslår alltså att utrikesutskottet avstyrker motionerna U16
(mp) yrkande 1, U17 (v) yrkande 4, K239 (v) och K254 (c).
Genom beslut varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig får
riksdagen överlåta beslutanderätt till EG utan samtidig ändring av grundlag
så länge dessa har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i
regeringsformen, RF, och Europakonventionen. I förarbetena till 10 kap. 5 §
RF knöts dessutom ytterligare två reservationer till den svenska EU-
anslutningen (bet. 1993/94:KU21). För det första kan en överlåtelse av be-
slutsbefogenheter inte ske i sådan utsträckning att RF:s bestämmelser om
statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Riksdagens ställning som det
främsta statsorganet får inte genom överlåtelse av normgivningsmakten
urholkas i väsentlig grad. För det andra uttalade konstitutionsutskottet att den
angivna begränsningen omfattar också andra bestämmelser som bär upp
grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet pekade
särskilt på den fria åsiktsbildningens betydelse för vårt statsskick. Redan i
den inledande paragrafen i RF slås det fast att den svenska folkstyrelsen
bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. En förutsättning för
att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela denna viktiga roll är offentlig-
hetsprincipen och meddelarfriheten, påpekade utskottet. Också förbudet mot
censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga
tryckfrihetsrättsliga principer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets-
grundlagen hade, enligt utskottet, stor betydelse för den fria åsiktsbildningen.
Bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF kunde, enligt utskottet, inte anses öppna
möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer
utan samtidig ändring av grundlag.	36

Lagrådet har i sitt yttrande inte funnit att Amsterdamfördraget strider mot	1997/98:KU9y
kravet i 10 kap. 5 § RF. Enligt Lagrådet står det klart att fördraget på intet
sätt kan anses rubba det svenska statsskickets grunder (se vidare nedan
s. 10). Lagrådet har inte heller funnit några andra konstitutionella hinder mot
en svensk anslutning till Amsterdamfördraget. Konstitutionsutskottet gör
ingen annan bedömning. Konstitutionsutskottet anser, i likhet med regering-
en, att fri- och rättighetsskyddet i EG snarare stärks genom Amsterdamför-
draget och ser alltså inget hinder i detta avseende mot att riksdagen överlåter
beslutsbefogenheter till EG i den ordning som i första hand anvisas i 10 kap.
5 § första stycket RF, dvs genom tre fjärdedels majoritet. Motion U16 (mp)
yrkande 2 förelås alltså avstyrkas.
Konstitutionsutskottet anser inte heller att motionärerna anfört några bä-
rande skäl för att skjuta upp riksdagens beslut om Amsterdamfördraget och
föreslår att utrikesutskottet avstyrker även motionerna U16 (mp) yrkande 3
och U18 (c) yrkande 2.
Vänsterpartiets yrkande om Lagrådets hörande har tillgodosetts och bör
därför inte föranleda någon åtgärd (U17 yrkande 2).
Miljöpartiet har hemställt att riksdagen skall precisera gränserna för det
område som enligt 10 kap. 5 § RF kan överlåtas till EG utan samtidig änd-
ring av grundlag.
Konstitutionsutskottet anser att utskottets ovan återgivna uttalanden i be-
tänkande 1993/94:KU21 med tillräcklig precision anger gränserna för det
område inom vilket beslutanderätt kan överlåtas till EG utan samtidig änd-
ring av grundlag. Utrikesutskottet bör därför avstyrka motion U16 (mp).

Fråga om godkännande av Amsterdamfördraget

Motionerna

I flera motioner har yrkats avslag på propositionens förslag om godkännande av Amsterdamfördraget. I motionerna U14 av Bengt-Ola Ryttar och Lena Klevenås (båda s) yrkande 1, U16 av Birger Schlaug m.fl. (mp) yrkande 4, U17 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 1, U18 av Birgitta Hambraeus m.fl. (c) yrkande 1 yrkas avslag på propositionen. Miljöpartiet har också avgivit separata avslagsyrkanden avseende propositionens tre delförslag (motion U16 yrkandena 5–7). Gemensamt för motionärerna är att de anser att Amsterdamfördraget innebär att institutionernas ställning stärkts alltför mycket på medlemsländernas bekostnad, att Sveriges självbestämmande minskat och att fördraget därför inte bör godtas.

I motion U14 (s) anför motionärerna bl.a. att Europaparlamentets makt ökar i alltför hög grad liksom andelen majoritetsbeslut i rådet, att det blir en oklar ansvarsfördelning inom den tredje pelaren, att dörren till en försvarsunion har öppnats på glänt och att EG-domstolen får en kraftigt ökad roll.

Enligt Miljöpartiet (motion U16) är det fel att flytta beslutsområden från tredje till första pelaren. Miljöpartiet anser också att gränsen mellan den tredje och den första pelaren suddas ut. Den nya beslutsformen rambeslut kommer att väga lika tungt som direktiv och den innebär ett överförande av

beslutskompetens från riksdagen till EG enligt 10 kap. 5 § RF. Miljöpartiet

motsätter sig att EG-domstolen ges tolkningsrätt inom den tredje pelaren	1997/98:KU9y
eftersom det innebär att en överstatlig institution ges kontroll över mellan-
statliga angelägenheter. Miljöpartiet är också kritiskt mot att Schengensam-
arbetet införlivas i EU. Miljöpartiets avslagsyrkanden är villkorade av att
partiet inte fått bifall till sina yrkanden om folkomröstning om fördraget,
alternativt beslut i samma ordning som vid stiftande av grundlag eller upp-
skjutande av riksdagens beslut till efter valet 1998.
I motion U17 anför Vänsterpartiet bl.a. att den utökade användningen av
medbeslutandeproceduren försvagar den nationella självbestämmanderätten
och ger Europaparlamentet för stort inflytande. Vänsterpartiet är också kri-
tiskt mot att områden förs över från mellanstatligt till överstatligt samarbete,
att gränskontrollerna avskaffas och att samarbetet på det utrikes- och säker-
hetspolitiska området ökar.
Birgitta Hambraeus, m.fl. (c) anser i motion U 18 att statsskickets grunder
hotas genom anslutningen till Amsterdamfördraget. Enligt motionärerna kan
fördragets bestämmelser om tillnärmning eller harmonisering av bestämmel-
ser i medlemsstaternas nationella civilprocessrätt (artikel 73m) innebära brott
mot tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Den gemen-
samma förklaringen (20) säkerställer inte att vi inte tvingas ge upp delar av
vår tryck- och yttrandefrihet, heter det i motionen.
I motion U19 av Lennart Rohdin (fp) yrkande 1 yrkas också avslag på pro-
positionen, men av andra skäl. Motionären anser att Amsterdamfördraget
inneburit ett misslyckande i arbetet med att reformera EU och skapa förut-
sättningar för att snabbt integrera de nya demokratierna i Öst- och Centraleu-
ropa. Riksdagen bör genom att avslå förslaget att godkänna Amsterdamför-
draget ge en signal om att EU måste reformeras och utvidgas med det snar-
aste.
Propositionen
Enligt regeringen leder Amsterdamfördraget till ett mer effektivt och mer
öppet samarbete mellan medlemsstaterna, men det förändrar inte EU:s
grundläggande karaktär. EU förblir en sammanslutning av suveräna stater,
framhåller regeringen. Fördragsändringar skall även i fortsättningen beslutas
enhälligt och godkännas i enlighet med samtliga medlemsstaters konstitut-
ionella bestämmelser. Den grundläggande pelarstruktur som etablerades
genom Unionsfördraget består. Omfattningen av överlåtelsen av de samar-
betsområden som flyttas från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren
till gemenskapssamarbetet i första pelaren (se ovan s. 2) ligger enligt rege-
ringens bedömning väl inom ramen för riksdagens möjlighet att besluta om
överlåtelse av beslutanderätt till EG enligt 10 kap. 5 § första stycket rege-
ringsformen.
Regeringen anser inte heller att Amsterdamfördraget rubbar balansen mel-
lan medlemsstaterna. Regeringen beklagar att frågorna om viktningen av
medlemsstaternas röster i rådet vid beslut med kvalificerad majoritet och om
kommissionens sammansättning skjutits på framtiden. En lösning i dessa
frågor hade underlättat den fortsatta utvidgningsprocessen. Regeringen avser
emellertid att verka för att dessa frågor kan lösas så snart som möjligt och på	36

ett sätt som beaktar en utvidgning av unionen med samtliga de nu aktuella	1997/98:KU9y
kandidatländerna (prop. s. 27).
Lagrådets yttrande
Lagrådet har sett som sin främsta uppgift att granska hur nyheterna i Ams-
terdamfördraget förhåller sig till bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket
första meningen RF (se ovan s. 6). Eftersom bestämmelsen inte medger
möjlighet att överlåta beslutanderätt till annan än Europeiska gemenskaperna
blir enligt Lagrådet den inledande frågan om fördraget innebär att beslutan-
derätt överlåts till Europeiska unionen. De nya beslutsformerna inom de
andra och tredje pelarna, alltså inom Europeiska unionen, har enligt Lagrådet
blivit komplicerade och svåra att genomskåda. Lagrådet delar den uppfatt-
ning som kommit till uttryck i remissyttrandet från Juridiska fakultetsnämn-
den vid Stockholms universitet, nämligen att utvecklingen går mot en mins-
kad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamar-
betet. Enligt Lagrådet står det dock klart att de fördragsslutande parternas
avsikt varit att bevara den mellanstatliga karaktären av andra och tredje pe-
larna; bl.a. har vissa ämnesområden förts över till första pelaren, främst
sådana som är av omedelbar betydelse för den fria rörligheten för personer.
I frågan om det kan anses att beslutanderätt överlåts till den Europeiska
unionen anser Lagrådet att det största intresset knyts till de s.k. rambesluten
inom den tredje pelaren, om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och
andra författningar (artikel K 6.2 b). Rambesluten skall vara bindande för
medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås men skall över-
låta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt;
de skall inte ha direkt effekt. Det sistnämnda innebär att de inte kan åberopas
inför svenska domstolar och andra myndigheter. Lagrådet konstaterar att
rambesluten i detta avseende inte medför annan verkan än andra folkrättsliga
förpliktelser, så länge vi i Sverige vidhåller den dualistiska uppfattningen om
folkrättens förhållande till den nationella rätten, dvs. att internationella över-
enskommelser skall transformeras till svensk rätt för att tillämpas av domsto-
lar och andra myndigheter. Lagrådet påpekar vidare att rambesluten till skill-
nad från konventioner inte kräver någon efterföljande ratificering, men att de
skall antas genom ett enhälligt beslut. Detta innebär enligt Lagrådet att rege-
ringen inte kan delta i ett sådant rambeslut om det behandlar riksdagsbundna
frågor annat än om det redan finns en svensk lag som täcker beslutet. Lagrå-
dets slutsats är att någon beslutanderätt inte kan anses vara överlåten åt
Europeiska unionen genom föreskrifterna om rambeslut.
Lagrådet har inte något att erinra mot förslaget att Sverige avger förklaring
enligt artiklarna K 7.2 och K 7.3 b om att ge EG-domstolen behörighet att
meddela förhandsavgöranden när det gäller giltigheten och tolkningen av
rambeslut och andra beslut, tolkningen av tredjepelarkonventioner och gil-
tigheten och tolkningen av genomförandeåtgärder. Lagrådet påpekar att det
här visserligen är fråga om överlåtande av beslutsfunktioner, men att detta
sker till en institution inom EG och att det inte innebär någon nämnvärd
utvidgning av den omfattande kompetens som riksdagen genom anslutningen
till EG-fördraget redan givit domstolen. Inte heller i övrigt kan lagrådet finna	36

att beslutanderätt genom Amsterdamfördraget överlåts till Europeiska union-	1997/98:KU9y
en.
Som nämnts ovan under avsnittet Beslutsproceduren har Lagrådet inte hel-
ler funnit att en anslutning till Amsterdamfördraget strider mot kravet i 10
kap. 5 § RF på att Europeiska gemenskaperna skall ha ett fri- och rättighets-
skydd motsvarande det som ges i regeringsformen och Europakonventionen
eller att fördraget skulle rubba det svenska statsskickets grunder eller strida
mot andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt kon-
stitutionella system. Lagrådet påpekar att enligt Amsterdamfördraget skall i
artikel F 1 tas in föreskriften att unionen bygger på principerna om frihet,
demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna samt på rättsstatsprincipen, principer som är gemensamma för
medlemsstaterna. Enligt Lagrådet står det också klart att Amsterdamfördra-
get på intet sätt kan anses rubba det svenska statsskickets grunder. Lagrådet
konstaterar vidare att offentlighetsprincipen och meddelarfriheten, enligt
tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen, inte påverkas av Amsterdam-
fördraget. Vidare medför förklaringen nr 20, enligt Lagrådets uppfattning, att
om exempelvis framtida rättsakter från EG skulle behandla civilprocessuella
frågor kan Sverige likväl lämna procedurreglerna i tryckfrihetsförordningen
oförändrade.
Sammanfattningsvis har Lagrådet inte funnit att några konstitutionella hin-
der föreligger för en svensk anslutning till Amsterdamfördraget.
Konstitutionsutskottets bedömning
Amsterdamfördraget innebär att Sverige på ett antal nya områden överlåter
beslutsbefogenheter som annars skulle tillkomma svenska organ. Som
Lagrådet funnit är det inte i något fall fråga om överlåtelse av beslutsbefo-
genheter till EU, utan till EG. Beträffande den första pelaren innebär fördra-
get bl.a. att de samarbetsområden som är av omedelbar betydelse för den fria
rörligheten för personer flyttas från det mellanstatliga samarbetet om rättsliga
och inrikes frågor i den tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första
pelaren. De aktuella områdena är alla sådana som redan i Maastrichtfördra-
get pekats ut som möjliga att föra över till gemenskapssamarbetet. Ett annat
område där beslutsbefogenheter uttryckligen överlåts till EG är vissa åtgärder
mot diskriminering. Sådana åtgärder får dock inte vidtas generellt, utan end-
ast där gemenskapen redan har kompetens. Vidare får Europaparlamentet ett
ökat inflytande i lagstiftningsprocessen genom att medbestämmandeprocedu-
ren görs till den normala beslutsproceduren för frågor som kan betecknas
som egentliga lagstiftningsfrågor. Förändringarna i detta hänseende innebär
emellertid inte någon överlåtelse av beslutsbefogenheter till parlamentet. När
det gäller frågan om huruvida överförandet av civilrättsliga frågor till första
pelaren skulle kunna inskränka det svenska grundlagsskyddet av tryckfrihet
och yttrandefrihet delar konstitutionsutskottet Lagrådets uppfattning att den
gemensamma förklaringen (20) medför att om exempelvis framtida rättsakter
från EG skulle behandla civilprocessuella frågor kan Sverige likväl lämna
procedurreglerna i tryckfrihetsförordningen oförändrade. Konstitutionsut-
skottet finner, i likhet med Lagrådet, att förutsättningarna enligt 10 kap. 5 §	36

RF med förarbeten för överlämnande av beslutsbefogenheter utan samtidig	1997/98:KU9y
ändring av grundlag är uppfyllda, såvitt nu är i fråga.
Inom den andra pelaren, den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken,
införs bestämmelser som gör det möjligt att med kvalificerad majoritet fatta
beslut om genomförande av en gemensam åtgärd eller en gemensam stånd-
punkt inom ramen för en enhälligt beslutad strategi. Konstitutionsutskottet
anser inte att förändringarna påverkar den grundläggande mellanstatliga
karaktären av samarbete mot bakgrund av den vetorätt som kvarstår. Några
beslutsbefogenheter överlämnas alltså inte.
Som framgått av den ovan lämnade redovisningen har Lagrådet gjort en
grundlig genomgång av de nya beslutsformerna, bl.a. de s.k. rambesluten, i
den tredje pelaren. Lagrådet påpekar att regeringen inte kommer att kunna
delta i ett rambeslut som behandlar riksdagsbundna frågor annnat än om det
redan finns en svensk lag som täcker beslutet. Hur rambesluten i praktiken
kommer att hanteras återstår att se. Konstitutionsutskottet avser att följa
utvecklingen beträffande rambesluten och bevaka att riksdagens inflytande
över besluten tillgodoses. Konstitutionsutskottet delar Lagrådets slutsats att
de ändrade fördragsbestämmelserna inte påverkar den mellanstatliga karaktä-
ren av samarbetet i tredje pelaren. Konstitutionsutskottet anser inte heller att
de utökade befogenheterna för kommissionen och Europaparlamentet inom
den tredje pelaren innebär någon överföring av beslutsbefogenheter.
EG-domstolens nya behörighet i fråga om laglighetsprövning och tvistlös-
ning innebär en väsentlig utökning av domstolens befogenheter. Laglighets-
prövningen innebär emellertid inte att domstolen kan ålägga medlemsstater-
na att vidta några åtgärder. Om ett beslut efter laglighetsprövning skulle
ogiltigförklaras av domstolen påverkas inte heller giltigheten av interna
rättsregler. Några beslutsbefogenheter överlåts alltså inte till domstolen
såvitt nu är i fråga. Vidare ges genom artikel K 3.2 c tredje stycket i
Maastrichtfördraget redan i dag möjlighet att i tredjepelarkonventioner ge
EG-domstolen behörighet att avgöra tvister som gäller tolkningen eller till-
lämpningen av konventionerna. Att detta förfarande nu införs beträffande
alla beslut som fattas enligt artikel K 6.2 innebär, enligt konstitutionsutskot-
tets mening, inte att några beslutsbefogenheter överlåts från svenska organ
till EG.
När det så gäller den möjlighet till förhandsavgöranden som artikel K 7 ger
EG-domstolen delar konstitutionsutskottet Lagrådets bedömning att det här
visserligen är fråga om överlåtande av beslutsbefogenheter, men att detta
sker till en institution inom EG och inte till EU. Konstitutionsutskottet anser
att utrikesutskottet bör tillstyrka förslaget att Sverige skall avge förklaring
enligt artikel K 7.2. Av främst processekonomiska skäl bör Sverige avge en
förklaring enligt artikel K 7.3 b, dvs. att Sverige inte bör begränsa möjlighet-
en att begära förhandsavgörande till sista instans.
De möjligheter till ett närmare samarbete mellan en majoritet medlemssta-
ter, s.k. flexibel integration, som införs genom fördraget måste ske inom
ramen för de befintliga bestämmelserna i Unions- och EG-fördragen. Det kan
aldrig bli frågan om att ändra de grundläggande fördragen, dvs. att ändra
själva förutsättningarna för EU-samarbetet. För detta krävs samtliga med-
lemsstaters godkännande, och fördragsändringarna måste ratificeras av alla	36

medlemsstater. I ett utvidgningsperspektiv kan, såsom påpekas i proposition-	1997/98:KU9y
en, en ökad flexibilitet bli nödvändig för att säkerställa att utvidgningen inte
omöjliggör ett fortsatt fördjupat samarbete.
Sammanfattningsvis anser konstitutionsutskottet, i likhet med Lagrådet, att
det inte föreligger några konstitutionella hinder mot att Sverige ansluter sig
till Amsterdamfördraget.
Även konstitutionsutskottet beklagar att frågorna om viktningen av med-
lemsstaternas röster i rådet, vid beslut med kvalificerad majoritet och om
kommissionens sammansättning, skjutits på framtiden. En lösning av dessa
frågor hade underlättat den fortsatta utvidgningsprocessen. Regeringen har
emellertid förklarat sig vilja verka för att en lösning nås så snart som möjligt
och att denna lösning avser en utvidgning med alla de stater som är en del av
den gemensamma utvidgningsprocessen.
Med det anförda föreslår konstitutionsutskottet att utrikesutskottet avstyr-
ker samtliga de motioner i vilka yrkats avslag på propositionen (motionerna
U14 (s) yrkande 1, U16 (mp) yrkandena 4–7, U17 (v) yrkande 1, U18 (c)
yrkande 1 och U19 (fp) yrkande 1).

EU:s fortsatta utveckling

Motionerna

I ett antal motioner framförs yrkanden som på olika sätt syftar till att åstadkomma mer av mellanstatlighet och mindre av överstatlighet inom EU.

I motion U14 (s) begärs ett tillkännagivande till regeringen om vad som i motionen anförts om att nästa regeringskonferens bör inriktas på att ge tillbaka självbestämmande till medlemsländerna (yrkande 2). Enligt motionärerna innebär Amsterdamavtalet ett ytterligare steg mot överstatlighet utan demokrati. EU skall emellertid inte demokratiseras, anför motionärerna, eftersom det är detsamma som federalism, utan EU skall bygga på ett mellanstatligt samarbete. Inriktningen på nästa regeringskonferens bör därför, enligt motionärerna, vara att ge tillbaka makt till den demokratiska sfären, inte att gå vidare på den federalistiska vägen.

I motion U15 begär Margit Gennser (m) ett tillkännagivande till regeringen om åtgärder som kan vidtas för att förhindra EU:s fortgående federalistiska utveckling. Vid framtida regeringskonferenser bör regeringen deklarera att Sverige inte längre vill medverka till en ständigt mer omfattande federalism inom EU. Detta innebär att Sverige inte kommer att acceptera utvidgade majoritetsbeslut på ytterligare områden förrän betydande institutionella förändringar har genomförts, t.ex. ändringar som innebär att länder i vissa frågor kan stå utanför det gemensamma beslutsfattandet eller att utvidgningen av EU:s beslutanderätt på ett område leder till en omprövning av beslutanderätten på andra områden. Till nästa regeringskonferens bör regeringen utarbeta konkreta förslag till hur EU:s grundlag bör ändras så att beslut som syftar till alltfler federalistiska inslag i styrningen av EU förhindras.

I motion U20 vill Roland Larsson och Erik Arthur Egervärn (båda c) ha ett tillkännagivande till regeringen om vad som i motionen anförts om rege-

ringsförhandlingar för att ändra Amsterdamfördragets artikel 5 a, så att Sve-

riges självbestämmande stärks (yrkande 1). Den nya artikel 5 a innebär att en	1997/98:KU9y
majoritet medlemsländer, som beslutar upprätta ett närmare samarbete
sinsemellan, kan få rätt att göra detta inom EU:s ramar. Till nästa regerings-
konferens bör Sveriges regering ha utarbetat förslag till fördragstext som
kompletterar artikel 5 a, anser motionärerna. Kompletteringen skall syfta till
att de länder som önskar återta beslutanderätten över vissa områden, som
betecknats vara av gemensamt intresse för unionen, bör ha rätt att göra detta,
ensamma eller i förening med andra medlemsländer.
I motion U17 vill Vänsterpartiet ha ett tillkännagivande till regeringen om
att mer reell beslutsmakt bör återföras till nationell nivå, så att de nationella
parlamenten och den demokratiska legitimiteten stärks (yrkande 3). Den
mellanstatliga karaktären av samarbetet förstärks därmed, anför motionärer-
na, som anser att detta bör bli en uppgift vid en omförhandling av Amster-
damfördraget. Vänsterpartiet anser också att de förändringar beträffande
EU:s institutioner som genomförts i fördraget inneburit ökad överstatlighet,
och att regeringen vid konferensen borde ha verkat för ändringar i mer anti-
federalistisk riktning (yrkande 14).
I motion 1997/98:U504 av Sven Bergström och Birgitta Hambraeus (båda
c), som väckts under den allmänna motionstiden, begärs ett tillkännagivande
till regeringen om vad som i motionen anförts om synen på EU som ett mel-
lanstatligt samarbete (yrkande 1). Enligt motionärerna innebär EU:s utveckl-
ing mot mer union och federation problem för ett medlemsland som vill
lämna unionen, eftersom det inte är självklart att folkrättens principer om
bland annat uppsägning av internationella avtal längre gäller i EU. Motion-
ärerna anser att det därför är nödvändigt att regering och riksdag klart marke-
rar att Sverige ser EU-samarbetet som ett mellanstatligt samarbete.
Propositionen
Enligt regeringen är EU:s mål att göra krig i Europa otänkbart, att befästa
demokratins idé, att säkra kontinentens miljö och att forma ett medborgarnas
Europa. Europasamarbetets grundval är insikten om nationalstatens begräns-
ningar när det gäller möjligheten att klara de riktigt stora problemen, de
problem som endast kan lösas i samarbete över nationsgränserna. Legitimite-
ten och effektiviteten i EU-samarbetet fordrar enligt regeringen självständiga
och starka institutioner, men också medbestämmande och demokratisk kon-
troll. Regeringen uppger att denna syn vägledde Sveriges agerande i rege-
ringskonferensen och att den kommer att göra det också i det framtida EU-
samarbetet (prop. s.26–27).
Konstitutionutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning att legitimitet och ef-
fektivitet i EU-samarbetet likaväl som medbestämmande och demokratisk
kontroll bör vara ledstjärnor för Sveriges agerande även i det framtida EU-
samarbetet. Konstitutionsutskottet ser ingen anledning för riksdagen att, som
motionärerna begär, på förhand ta avstånd från alla ytterligare steg mot ökad
överstatlighet eller begära att regeringen verkar för att fördragen ändras i mer	36

mellanstatlig riktning. En fördjupning av samarbetet kan inom vissa områden	1997/98:KU9y
bidra till att EU:s mål förverkligas snabbare och effektivare. Det vore därför
oklokt att nu låsa sig för att inte inom vissa områden kunna öka inslagen av
överstatligt samarbete. Samtidigt finns det, enligt utskottet, frågor som bäst
hanteras på nationell nivå. Olika delar av samarbetet måste alltid kunna
förändras i riktning mot mer eller mindre överstatlighet, inte minst beroende
på hur utvidgningsprocessen utvecklar sig. Det sagda innebär emellertid inte
att konstitutionsutskottet förespråkar en utveckling i federalistisk riktning.
Utskottet vill också framhålla att en eventuell omvandling av EU till en
federation inte kan genomföras utan att samtliga medlemsländer har enats
om detta och respektive länders konstitutioner ändrats. För Sverige del skulle
en sådan utveckling kräva omfattande ändringar av regeringsformens be-
stämmelser om statsskickets grunder. Motionerna U14 yrkande 2, U15, U20
yrkande 1 och U17 yrkandena 3 och 14 samt U504 yrkande 1 bör avstyrkas
av utrikesutskottet.

Öppenhet och insyn i EU:s institutioner

Propositionen

Enligt gällande lydelse av andra stycket i artikel A i Unionsfördraget markerar fördraget en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så nära medborgarna som möjligt. Genom Amsterdamfördraget görs nu ett tillägg som innebär att besluten också skall fattas så öppet som möjligt.

Enligt en ny artikel, 191a, i EG-fördraget skall alla unionsmedborgare samt fysiska och juridiska personer som är bosatta eller som har sitt säte i en medlemsstat ha rätt att ta del av Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Artikeln är så utformad att den kan avse både handlingar som har upprättats av institutionerna och handlingar som har kommit in till dem. Allmänna principer för och begränsningar i denna rätt skall fastställas av rådet i en rättsakt som skall gälla alla tre institutionerna. Reglerna blir tillämpliga även på sådana handlingar som rör andra och tredje pelaren. Offentlighet skall vara huvudregeln och sekretess skall gälla bara i undantagsfall. En övergripande rättsakt som inte motsvarar dessa intentioner riskerar, enligt propositionen, att underkännas av EG-domstolen. Sverige hade under förhandlingarna förordat att rättsakten skulle föreskriva en skyldighet för institutionerna att registrera sina handlingar i offentliga register, men detta blev inte en del av förhandlingsresultatet. När rättsakten utarbetas avser Sverige att göra offentliga register till en huvudfråga.

I en gemensam förklaring (35) uttalar konferensen att en medlemsstat skall ha rätt att begära att kommissionen eller rådet inte vidarebefordrar en handling från den staten till tredje man, om inte medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande. Den gemensamma förklaringen kan enligt regeringen ses som en bekräftelse på att inkomna handlingar i princip skall omfattas av de tillämpningsregler som nu skall utformas. Regeringen anser att förklaringen skall användas restriktivt.

I artikel 151.3 i EG-fördraget har gjorts vissa tillägg. Rådet skall i sin ar-

betsordning fastställa de fall då rådet skall anses handla i egenskap av lagstif-	1997/98:KU9y
tare i syfte att medge större tillgång till handlingar i dessa fall, samtidigt som
effektiviteten i beslutsprocessen bevaras. Rådet skall alltid offentliggöra
omröstningsresultaten, röstmotiveringarna och uttalandena till protokollet,
när rådet handlar i egenskap av lagstiftare. Det sistnämnda innebär enligt
propositionen ett fördragsfästande av den praxis i riktning mot ökad öppen-
het som rådet redan i hög grad tillämpar.
Sverige tog upp frågan om meddelarfrihet för anställda vid EG:s institut-
ioner och organ i början av regeringskonferensen, men fick ringa stöd från
övriga medlemsstater. Att det inte finns bestämmelser om meddelarfrihet
innebär dock inte att de anställda helt saknar yttrandefrihet, påpekar rege-
ringen. Av EG-domstolens praxis kan utläsas att Europakonventionens be-
stämmelser om yttrandefrihet gäller också för anställda och att institutioner-
nas tjänsteföreskrifter inte får tolkas så att de strider mot denna grundläg-
gande rättighet.
Enligt propositionen har på senare tid både Revisionsrätten och ett antal
decentraliserade myndigheter antagit regler om handlingsoffentlighet, i all-
mänhet efter mönster av de bestämmelser som rådet och kommissionen
tidigare beslutat på detta område. Av propositionen framgår också att det för
närvarande pågår ett arbete inom EG-domstolen med att införa regler av
detta slag. Det finns enligt propositionen anledning att anta att även den
rättsakt som nu skall utarbetas kommer att tjäna som förebild för andra in-
stitutioner och för EU-organen, när de reviderar sina regler om handlingsof-
fentlighet eller utformar nya sådana regelverk.
Motionerna
I motion U17 begär Vänsterpartiet ett tillkännagivande om vad som i mot-
ionen anförts om öppenhet (yrkande 6). Motionärerna anser att det är en
svaghet att handlingsoffentligheten begränsas till rådet, kommissionen och
parlamentet. Domstolen och andra institutioner borde också omfattats av de
grundläggande öppenhetsreglerna. De borde också ha utsträckts till de hund-
ratals kommittér som verkar inom kommissionen, till Coreper och dess un-
dergrupper samt till förlikningsförfarandet mellan parlamentet och rådet.
Motionärerna anser vidare att det är en alltför optimistisk tolkning rege-
ringen gör när den gör gällande att artikel 191a avser även inkommande
handlingar. De anser också att beskrivningen av att sekretess bara skall gälla
i undantagsfall är alltför skönmålande och inte har något uttryckligt stöd i
artikel 191a. Frågan avgörs i stället under uppföljningsarbetet, som skall ske
under en tvåårsperiod efter Amsterdamfördragets ikraftträdande.
Motionärerna beklagar också att införandet av diarier och frågan om med-
delarfrihet inte fördragsfästs. Sammanfattningsvis anser motionärerna att
Sveriges ambitioner inför regeringskonferensen inte på långt när satt tillräck-
liga spår i Amsterdamfördragets slutgiltiga texter.
I motion 1997/98:K505, väckt under den allmänna motionstiden, begär
Folkpartiet ett tillkännagivande om öppenheten inom EU (yrkande 5). Enligt
motionärerna är det synnerligen väsentligt att unionen präglas av öppenhet.
För att invånarna i medlemsländerna skall få ett förtroende för EU måste	36

ansvar, närhet, öppenhet och mångfald vara grundprinciper för all maktutöv-	1997/98:KU9y
ning. Kravet på öppenhet innebär enligt motionärerna att EU måste tillämpa
en offentlighetsprincip. Detta innebär till exempel att när EU:s ministerråd
sammanträder som lagstiftare skall debatterna och besluten vara offentliga.
I motion 1997/98:K253, som också väckts under den allmänna motionsti-
den, vill Peter Eriksson och Birger Schlaug, (båda mp), att regeringen skall
återkomma till riksdagen med förslag om hur det svenska arbetet i EU:s
kommittéväsende skall öppnas och demokratiseras (yrkande 4). Motionärer-
na anser att de åsikter och hållningar som den svenska regeringen genom
olika representanter driver i kommittéerna måste spridas och utvecklas i en
offentlig diskussion. Det är enligt motionärerna inte rimligt att den svenska
regeringens och därmed Sveriges hållning hålls hemlig för det stora flertalet.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning att förhandlingsresulta-
tet när det gäller öppenheten för unionsmedborgarna är mycket tillfredsstäl-
lande ur svensk synvinkel. Utskottet vill dock understryka vikten av att de
tillämpningsregler som rådet enligt artikel 191a skall utarbeta inom två år
från fördragets undertecknande verkligen motsvarar intentionerna att offent-
lighet skall vara huvudregeln och sekretess bara gälla i undantagsfall. Det
bör också klargöras att en medlemsstats begäran enligt den gemensamma
förklaringen (35) inte automatiskt skall tillmötesgås. Utskottet ser med till-
fredsställelse på att regeringen avser att göra offentliga register till en huvud-
fråga när tillämpningsreglerna skall utarbetas.
Enligt vad konstitutionsutskottet inhämtat har ett arbete inletts i rådet i
syfte att upprätta ett diarium över rådets icke hemligstämplade handlingar,
vilket skall vara sökbart på Internet. Diariet kommer troligen att rymma ca
20 000 titlar. Diariet skall vara ett flerspråkigt instrument och erbjuda ett
tillräckligt urval hjälpmedel för att varje medborgare skall kunna identifiera
rådets handlingar.
Konstitutionsutskottet har vidare inhämtat att när det gäller de s.k. kom-
mittologikommittéerna pågår ett mål i förstainstansrätten om huruvida dessa
är delar av kommissionen och därmed omfattade av kommissionens regler
om handlingars offentlighet.
Som framgått av redovisningen ovan av innehållet i propositionen finns
det anledning anta att den rättsakt som skall utarbetas enligt artikel 191a
kommer att tjäna som förebild för andra EU-institutioner och för EU-organen
när de reviderar sina regler om handlingsoffentlighet eller utformar nya
sådana regelverk.
Konstitutionsutskottet anser att motionerna U17 yrkande 6, K253 yrkande
4 och K505 yrkande 5 tillgodoses med det anförda och därför inte bör föran-
leda något vidare uttalande.

EG:s anslutning till Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, m.m.

Propositionen

I ingressen till Europeiska enhetsakten från 1986 har medlemsstaterna uttalat att de är fast beslutna att verka tillsammans för att främja demokratin på grundval av de grundläggande rättigheter som erkänns i medlemsstaternas konstitutioner och andra lagar, i Europakonventionen samt i Europeiska sociala stadgan. I ingressen till Unionsfördraget har medlemsstaterna vidare bekräftat den vikt som de fäster vid principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt vid rättsstatsprincipen.

Genom unionsfördraget har de grundläggande rättigheternas betydelse i samarbetet inom EU också kommit att fördragsfästas i artikel F. Av artikel F.1 framgår att medlemsstaternas styrelseformer bygger på demokratiska principer. Enligt artikel F.2 i unionsfördraget skall unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.

Genom Amsterdamfördraget läggs fast att EU bygger på ett antal gemensamma principer, däribland frihet, demokrati och respekten för de mänskliga rättigheterna. Dessa principer måste ovillkorligen respekteras av såväl medlemsstater som stater som aspirerar på medlemskap. Det införs en procedur som gör det möjligt att tillfälligt upphäva rättigheter, som enligt fördragen tillkommer en medlemsstat, om den inte respekterar de grundläggande principerna (prop. s. 44).

EG-domstolens rättsliga kontroll av att institutionerna respekterar de fri- och rättigheter som garanteras i Europakonventionen fördragsfästs och skall även omfatta samarbetet i tredje pelaren (s.45).

Amsterdamfördraget innebär också att gemenskapens befogenhet att vidta åtgärder för att förhindra diskriminering utökas. Rådet får enhälligt besluta om åtgärder för att förhindra diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Medlemsstaterna är eniga om att de funktionshindrades situation skall beaktas när inremarknadslagstiftning beslutas (s.46-47).

Samtliga medlemsstater är anslutna till Europakonventionen. Frågan om EG:s anslutning till konventionen har länge diskuterats inom gemenskapen. Frågan huruvida en sådan anslutning är förenlig med EG-fördraget har också underställts EG-domstolen enligt artikel 228.6 i EG-fördraget. EG-domstolen fann emellertid i sitt yttrande den 28 mars 1996 i mål O-2/94 att en sådan anslutning av EG som organisation inte var möjlig enligt fördraget i dess nuvarande lydelse.

Under regeringskonferensen diskuterades frågan om fördragsändringar som skulle göra det möjligt för gemenskapen att ansluta sig till Europakonventionen. Sverige stödde för sin del en sådan ordning. Medlemsstaterna kunde emellertid inte enas på denna punkt. Däremot kunde enighet vinnas om de ovan beskrivna förstärkningarna av de grundläggande rättigheterna i fördraget.

1997/98:KU9y

Här kan också nämnas att regeringskonferensen antagit gemensamma för-	1997/98:KU9y
klaringar om avskaffandet av dödsstraffet (1), om religiösa sammanslutning-
ars och samfunds ställning i medlemsstaterna (11) och om personer med
funktionshinder (22).
Motionen
I motion 1997/98:K715 begär Alf Svensson m.fl. (kd) ett tillkännagivande till
regeringen om vad som anförts om införlivande av Europarådets konvention
om mänskliga rättigheter i EU-fördragen (yrkande 1). Kristdemokraterna
anser att det var en besvikelse att konventionen inte införlivas genom Ams-
terdamfördraget, men att detta inte får innebära att frågan faller i glömska.
Enligt motionärerna har bland andra Amnesty International starkt kritiserat
reformens otillräcklighet och pekat på att det krävs ett införlivande av Euro-
parådets konvention för att få en extern rättslig kontroll. Kristdemokraterna
anser att Sverige skall fortsätta att driva denna fråga i Europasamarbetet.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet beklagar att medlemsstaterna inte kunde enas om
sådana fördragsändringar att gemenskapen kunnat ansluta sig till Europa-
konventionen. Utskottet ser dock positivt på att de grundläggande fri- och
rättigheterna förstärks i Amsterdamfördraget genom att de fördragsfästs i
artikel F. Unionens engagemang i fråga om icke-diskriminering och jäm-
ställdhet mellan kvinnor och män förstärks också. Konstitutionsutskottet
anser att det är för tidigt att ta ställning till i vilken utsträckning regeringen
skall fortsätta att driva frågan om en anslutning till Europakonventionen vid
kommande regeringskonferenser och föreslår att utrikesutskottet avstyrker
motion K715 (kd) yrkande 1.
Institutionerna i ett utvidgningsperspektiv
Propositionen
Under regeringskonferensen visade det sig inte möjligt att nå enighet om att
nu genomföra en reform av röstviktningssystemet i rådet eller om kommiss-
ionens sammansättning. Resultatet blev i stället en överenskommelse i form
av ett protokoll om hur frågorna skall hanteras i samband med utvidgnings-
processen.
Protokollet om institutionerna inför en utvidgning av Europeiska unionen
(D:11) innebär följande. Från det att den första utvidgningen träder i kraft,
skall kommissionen bestå av en ledamot från varje medlemsstat, förutsatt att
en reform av röstreglerna då har vidtagits, antingen genom ändrad röstvikt-
ning eller genom införande av krav på s.k. dubbel majoritet (artikel 1). Enligt
artikel 2 i protokollet skall, minst ett år innan antalet medlemsstater i EU
överstiger 20, en regeringskonferens sammankallas för att genomföra en
omfattande översyn av fördragets regler om institutionernas sammansättning
och funktionssätt.	36
	36

Regeringen anför i propositionen (s. 142) att det naturligtvis var en besvi-	1997/98:KU9y
kelse att regeringskonferensen inte kunde enas om en mera slutgiltig institut-
ionell reform. Ett beslut om en sådan hade utan tvivel underlättat den fort-
satta utvidgningsprocessen. Regeringen avser därför att verka för att en lös-
ning nås så snart som möjligt och att denna lösning avser en utvidgning med
alla de stater som är en del av den gemensamma utvidgningsprocessen. Re-
geringen understryker att en reform när det gäller röstviktningen och kom-
missionens sammansättning måste ske med beaktande av de mindre med-
lemsstaternas intressen. Sverige bör emellertid i utvidgningsperspektivet visa
fortsatt öppenhet för en röstviktningsreform som innebär att det säkerställs
att den befolkningsmajoritet som motsvaras av ett beslut med kvalificerad
majoritet i rådet inte får understiga en viss nivå. Det torde, enligt regeringen,
t.ex. stå klart att en ordning där kvalificerad majoritet kan uppnås genom
röstetal från länder som motsvarar mindre än hälften av EU:s samlade be-
folkning inte är rimlig. Det är självklart inte heller rimligt att i fördraget ge
vissa medlemsstater en rätt till representation i kommissionen som inte till-
kommer samtliga.
När det gäller Europaparlamentet, som i dag har 626 ledamöter, enades
man i regeringskonferensen inför kommande utvidgningar om att antalet
ledamöter inte skall överstiga 700. Detta kommer till uttryck genom ett nytt
stycke i artikel 137 i EG-fördraget (artikel 2.37 i Amsterdamfördraget).
I enlighet med den uppfattning som bl.a. Sverige företrädde får denna regel
dock inte tillämpas så att medlemsstater med liten folkmängd inte får en
adekvat representation. När fördelningen av platserna skall ändras efter nya
utvidgningar skall därför, genom en ändring av artikel 138 i EG-fördraget,
antalet ledamöter från varje land säkerställa en lämplig representation av
folken i de stater som har slutit sig samman i gemenskapen (artikel 6.I.65 i
Amsterdamfördraget). Hur detta skall ske får enligt propositionen avgöras
genom en senare fördragsändring.
Motionen
I motion 1997/98:K715 begär Kristdemokraterna att regeringen ges till
känna vad som i motionen anförts om att de mindre ländernas relativt starka
ställning i rådet skall bibehållas (yrkande 18). Enligt motionärerna förutsätter
ett välfungerande EU att även de mindre länderna finner det värt att bidra
med kreativa lösningar på gemensamma problem och att dessa länders med-
borgare upplever delaktighet i europeisk politik. Motionärerna anser att det
därför är en angelägen uppgift för Sverige att föra fram krav på att nuvarande
proportioner när det gäller viktningen av röster i rådet bevaras.
I samma motion begärs också ett tillkännagivande till regeringen om full-
god representation i Europaparlamentet för mindre länders politiska ”land-
skap” (yrkande 19). Motionärerna beklagar att antalet ledamöter i parlamen-
tet enligt Amsterdamfördraget permanent begränsas till maximalt 700, oav-
sett utvidgningar av medlemskretsen.
	36

Konstitutionsutskottets bedömning

1997/98:KU9y

Konstitutionsutskottet uttalade i yttrande 1996/97:KU8y angående regeringens skrivelse 1996/97:80 om regeringskonferensen att utskottet inte ville motsätta sig ett tak på omkring 700 ledamöter i Europaparlamentet, under förutsättning att det vid fördelningen av platserna fortfarande på ett lämpligt sätt togs hänsyn till folkmängden, samtidigt som det garanterades att de stater som har lägst folkmängd blev adekvat representerade. Utrikesutskottet delade denna bedömning (bet. 1996/97:UU13 s. 63). I propositionen anförs nu att när fördelningen av nya platser skall ändras, skall, enligt en ändring av artikel 138 i EG-fördraget, antalet ledamöter från varje land garantera en adekvat representation. Något tillkännagivande till regeringen med anledning av motion K715 (kd) yrkande 19 behövs därmed inte enligt konstitutionsutskottets mening.

Konstitutionsutskottet delar regeringens uppfattning att en reform när det gäller röstviktningen i rådet måste ske med beaktande av de mindre medlemsstaternas intressen. Eftersom EU är ett samarbete mellan självständiga stater är det naturligt att fördelningen av rösterna i rådet inte motsvarar den befolkningsmässiga fördelningen. Inte heller med anledning av motionens yrkande 18 är något tillkännagivande till regeringen påkallat. Utrikesutskottet föreslås därför avstyrka motionen.

Gemenskapslagstiftningens kvalitet, subsidiaritetsprincipen, m.m.

Propositionen

Frågan om gemenskapslagstiftningens kvalitet uppmärksammades i rege-
ringskonferensen i samband med diskussionerna om att skapa en större öp-
penhet inom unionen. Medlemsstaterna enades i regeringskonferensen om en
gemensam förklaring (39) om gemenskapslagstiftningens redaktionella kva-
litet.
I förklaringen konstateras att gemenskapslagstiftningens redaktionella kva-
litet är av avgörande betydelse för att de behöriga nationella myndigheterna
skall kunna tillämpa reglerna korrekt samt för att medborgarna och de eko-
nomiska aktörerna skall kunna förstå dessa bättre. Enligt förklaringen skall
institutionerna även göra sitt yttersta för att påskynda kodifieringen av rätts-
akter, varmed i huvudsak förstås beslut om omtryck av rättsakter som blivit
ändrade.
När det gäller subsidiaritetsprincipen var den svenska utgångspunkten i
regeringskonferensen att en väl avvägd tillämpning av subsidiaritetsprincipen
leder till ett effektivare unionssamarbete och till att beslut fattas där de hör
hemma. Den svenska uppfattningen var dock att det inte var nödvändigt att
ytterligare fördragsfästa subsidiaritetsprincipen.
Resultatet av regeringskonferensen blev att ett protokoll om tillämpningen
av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (C.7) fogas till EG-
fördraget. Där anges att gemenskapens åtgärder skall begränsas till frågor
som har gränsöverskridande aspekter eller som inte i tillräcklig utsträckning
kan hanteras på nationell nivå. Gemenskapen skall endast lagstifta i den mån	36
	36

det är nödvändigt, och de åtgärder som gemenskapen vidtar skall lämna så	1997/98:KU9y
mycket utrymme som möjligt för beslut på nationell nivå. Gemenskapens
institutioner skall noga pröva om och motivera varför åtgärder skall vidtas på
gemenskapsnivå.
Regeringens bedömning är att protokollet inte i sak förändrar innebörden
av artikel 3b om subsidiaritet i EG-fördraget. Att principerna för tillämpning
nu kommer till uttryck i ett protokoll till EG-fördraget innebär emellertid att
de blir rättsligt bindande för institutionerna och att de skall ligga till grund
för EG-domstolens bedömning. I detta hänseende innebär det nya protokollet
ett stärkande av principernas ställning, påpekar regeringen.
Motionen
Sten Andersson (m) vill i motion 1997/98:K703, väckt under den allmänna
motionstiden, ha ett tillkännagivande till regeringen om vad som i motionen
anförts om EU. Enligt motionären måste svenska företrädare i EU med kraft
driva frågor med målet att onödig byråkrati skall bekämpas. EU bör efter-
sträva och åstadkomma en fungerande union med ett så okomplicerat regel-
system som möjligt. Sverige bör enligt motionären verka inom EU för att
unionens beslut och agerande i högre grad förankras och erhåller tilltro bland
medlemsländernas invånare och att onödig byråkrati motarbetas.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet utgår från att de åtgärder som ovan redovisats, särskilt
antagandet av protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proport-
ionalitetsprinciperna, kommer att leda till ett effektivare unionssamarbete
och till att beslut fattas där de hör hemma och därmed till en minskad byrå-
krati. Motion K703 (m) får därmed anses tillgodosedd och den bör således
avstyrkas av utrikesutskottet.
Utträde ur unionen
Motionerna
I motion 1997/98:U503, väckt under den allmänna motionstiden, begär Peter
Eriksson (mp) att regeringen inför rådet skall presentera ett förslag till utträ-
desparagraf. Enligt motionären måste det finns en juridisk möjlighet för
Sverige och andra medlemsländer att utträda ur Europeiska unionen. Frågan
om utträdesrätt handlar inte bara om utträdet som sådant, utan framför allt
om villkoren. Om inte de ekonomiska och organisatoriska relationerna är
reglerade på förhand finns det enligt motionären stora risker för konflikter.
Det vore därför bättre för alla parter om man på förhand var överens om hur
ett utträde skall gå till, vilka kostnader det skulle medföra och vilka nya
relationer mellan det utträdande landet och unionen som skall råda.
I motion 1997/98:U504 (c), som också väckts under den allmänna mot-
ionstiden, begärs en utredning om möjligheterna att lämna EU (yrkande 2).
Motionärerna anser att alla EU-fördrag måste få en utträdesparagraf, som gör	36
	36

det möjligt för ett land att lämna EU som helhet, lämna ett fördragsfäst sam-	1997/98:KU9y
arbetsområde (till exempel Euratom) eller få varaktiga undantag från delar
av samarbetet som enhetlig valuta, militära frågor och juridiskt samarbete.
Riksdagen bör också hos regeringen begära en utredning om vilka alternativa
samarbetsformer som står eller bör kunna stå till buds för ett land som läm-
nar EU, främst i form av EES-avtal, omförhandlat EES-avtal eller frihan-
delsavtal utan de omfattande bindningar till EG:s regelverk som EES-avtalet
innebär (yrkande 3).
Tidigare riksdagsbehandling
I konstitutionsutskottets yttrande till utrikesutskottet över skrivelsen om EU:s
regeringskonferens (1995/96:KU5y) lämnades en utförlig bakgrund till frå-
gan om suspension och utträde ur unionen. Utskottet avstyrkte motionsyr-
kanden om införande av en utträdesparagraf av flera skäl. För det första
skulle en bestämmelse om utträde inte ligga i linje med målsättningen i för-
draget att skapa en allt fastare förening mellan medlemsstaterna. För det
andra ansåg utskottet det inte heller ligga i linje med Sveriges intressen att,
drygt ett år efter inträdet i unionen, driva en fråga som måste uppfattas som
att Sverige avsåg att lämna unionen. För det tredje ansåg utskottet att det
visserligen måste anses föreligga en möjlighet för en stat att utträda ur un-
ionen. Utskottet ansåg dock inte att det fanns anledning att ”i förtid” tynga
den förestående regeringskonferensen med problem som antingen inte kom-
mer att aktualiseras eller, om de aktualiseras, ändå kommer att kräva omfat-
tande förhandlingar mellan staterna. Enligt utskottets mening skulle dessu-
tom en fastställd utträdesform kunna i onödan låsa medlemsstaternas hand-
lingsutrymme.
Utrikesutskottet såg, i likhet med konstitutionsutskottet, inget behov av en
reglering av utträdesfrågan.
I konstitutionsutskottets yttrande till utrikesutskottet över regeringens skri-
velse Berättelsen om verksamheten i Europeiska unionen under 1996
(1996/97:KU8y) vidhöll utskottet sin uppfattning att en utträdesparagraf inte
borde införas i fördraget.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet vidhåller sin tidigare inställning och föreslår att utri-
kesutskottet avstyrker motionerna U503 (mp) och U504 (c) yrkande 2.
Eftersom det inte är aktuellt för Sverige att lämna EU saknas anledning att
utreda alternativ till EU-samarbetet. Även yrkande 3 i motion 504 bör alltså
avstyrkas av utrikesutskottet.
De nationella parlamentens roll
Propositionen
Den svenska utgångspunkten i förhandlingarna var att det i princip är genom
sina regeringar som de nationella parlamenten skall utöva inflytande inom	36
	36

EU. Reglerna för rådets beslutsfattande måste därför säkerställa att det finns	1997/98:KU9y
tillräcklig tid för erforderlig behandling i de nationella parlamenten. Rege-
ringskonferensen enades om ett protokoll om de nationella parlamentens roll
i EU (D.13).
Den viktigaste bestämmelsen i protokollet gäller en tidsfrist om sex veck-
or, som skall föreligga från den dag då ett lagstiftningsförslag eller ett förslag
inom ramen för den tredje pelaren av kommissionen görs tillgängligt för
Europaparlamentet och rådet på alla de officiella språken, till den dag då
förslaget sätts upp på rådets dagordning för beslut. Härigenom underlättas de
nationella parlamentens deltagande i beslutsprocessen, i enlighet med den
ståndpunkt Sverige intog under förhandlingarna.
Protokollet ger också en roll för COSAC, den s.k. konferensen mellan or-
gan för EG-frågor, som är ett samarbetsorgan för de nationella parlamentens
EU-nämnder och motsvarande. Protokollet innebär att COSAC allmänt ges
rätt att bidra med allt som unionens institutioner bör uppmärksamma, särskilt
när det gäller utkast till lagstiftning som medlemsstaternas regeringar i sam-
förstånd beslutat att tillställa COSAC. På ett område skall COSAC alltid få
granska lagförslag eller initiativ, nämligen när det gäller upprättandet av ett
område med frihet, säkerhet och rättvisa.
Motionen
I motion U17 begär Vänsterpartiet ett tillkännagivande till regeringen om
vad som i motionen anförts om att tillämpa protokollet om de nationella
parlamenten också för hela tredjepelarområdet (yrkande 13). Motionärerna
hänvisar till att det i Storbritannien föreslås att en viss tid måste förflyta från
det att regeringen lämnar ett dokument för yttrande till vederbörande parla-
mentsutskott till den tidpunkt när regeringen får ge sitt samtycke till ett be-
slut i rådet. Vänsterpartiet vill också att regeringen skall ges till känna vad
som i motionen anförts om möjlighet för riksdagen att binda regeringen vid
en viss handlingslinje i EU-arbetet (yrkande 5). Sådana möjligheter finns i
andra länder, påpekar motionärerna.
Tidigare riksdagsbehandling
I betänkande 1994/95:KU22 om samverkan mellan riksdag och regering med
anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen avstyrkte utskottet
motioner, i vilka föreslogs att riksdagen skulle kunna binda regeringen med
fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna. Om riksdagen redan
från början skulle binda regeringen med fastställda direktiv skulle, enligt
utskottet, regeringens ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas
avsevärt. Utskottet påpekade också att ett riksdagsorgans uttalanden inte kan
bli bindande för hela riksdagen och att sådana uttalanden saknar formell
konstitutionell betydelse. Det är regeringen som företräder Sverige vid mi-
nisterrådets möten, och det är därigenom regeringen som har det politiska
ansvaret för förhandlingarna, anförde utskottet. Riksdagen fick genom EU-
nämnden, enligt utskottets bedömning, ett reellt inflytande när det gäller
Sveriges ståndpunkter vid rådsmötena. Man borde nämligen kunna utgå från	36

att regeringen inte skulle komma att företräda en ståndpunkt som stod i strid		1997/98:KU9y
med vad nämnden hade gett uttryck för i samrådet. Det utskottet anfört om
innebörden av samverkan hade enligt utskottet betydelse för det	politiska
ansvarstagandet. EU-nämndens medverkan vid uppläggningen av	förhand-

lingarna påverkade således inte riksdagens möjligheter att använda de kontrollinstrument som anges i 12 kap. regeringsformen (bl.a. kritik mot statsråd med anledning av konstitutionsutskottets granskning eller avgivande av misstroendeförklaring). Riksdagen följde utskottet.

Konstitutionsutskottets bedömning

Sexveckorsfristen enligt protokollet om de nationella parlamentens roll gäller även beträffande förslag inom den tredje pelaren, i den mån kommissionen lagt fram förslaget. Som ovan framgått (s. 3) ökar kommissionens initiativrätt inom den tredje pelaren genom Amsterdamfördraget och kommer att gälla även de kvarvarande samarbetsområdena, dvs. polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Någon åtgärd med anledning av motion U17 yrkande 13 kan därför inte anses påkallad.

När det gäller frågan om riksdagen skall kunna binda regeringen vid en viss handlingslinje i EU-arbetet vidhåller konstitutionsutskottet den uppfattning utskottet gav uttryck för i betänkande 1994/95:KU22 och som riksdagen ställt sig bakom. Utrikesutskottet bör alltså avstyrka motion U17 yrkande 5.

Stockholm den 14 april 1998

På konstitutionsutskottets vägnar

Bo Könberg

I beslutet har deltagit: Bo Könberg (fp), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Margitta Edgren (fp) och Nikos Papadopoulos (s).

Avvikande meningar

1. Uppskjutande av riksdagens beslut om Amsterdamfördraget

Birgitta Hambraeus (c), Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Beslutsproceduren som börjar med ”Konstitutionsutskottet anser inte” och slutar med ”U18 (c) yrkande 2” bort ha följande lydelse:

Det finns inget behov av en forcerad handläggning av Amsterdamfördraget i riksdagen. Fördraget kommer inte att kunna träda i kraft förrän tidigast den 1 januari 1999. Danmark kommer att folkomrösta om Amsterdamfördraget den 28 maj. För att inte Sveriges ställningstagande skall påverka resultatet av danskarnas folkomröstning bör riksdagens beslut skjutas upp till efter höstens val. Då får också det svenska folket möjlighet att säga sitt om fördraget. Utrikesutskottet bör därför tillstyrka motionerna U16 (mp) yrkande 3 och U18 (c) yrkande 2.

2. Folkomröstning om Amsterdamfördraget

Birgitta Hambraeus (c), Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ”I likhet med” och slutar med ”K254 (c)” bort ha följande lydelse:

Opinionen mot Sveriges medlemskap i EU har vuxit sig mycket stark, och den djupare integration av EU som Amsterdamfördraget leder till har inte självklart ett brett folkligt stöd. I det alternativ som vann folkomröstningen om svenskt medlemskap i EU angavs på valsedeln att omröstningen gällde om Sverige skulle bli medlem i enlighet med det avtal som då förhandlats fram mellan Sverige och EU. De förutsättningar som gavs vid folkomröstningen har nu ändrats betydligt. Denna situation talar för en folkomröstning om Amsterdamfördraget. I Danmark, Portugal och Irland kommer det att anordnas folkomröstningar. Även det svenska folket borde direkt få avgöra frågan om Sveriges tillträde till Amsterdamfördraget. Utrikesutskottet bör tillstyrka motionerna U16 (mp) yrkande 1, U17 (v) yrkande 4, K239 (v) och K254 (c).

3. Avslag på propositionen

Birgitta Hambraeus (c), Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Fråga om godkännande av Amsterdamfördraget som börjar med ”Amsterdamfördraget innebär” och slutar med ”U19 (fp) yrkande 1” bort ha följande lydelse:

Genom Amsterdamfördraget tas ytterligare steg i riktning mot mer överstatlighet och minskad demokrati i EU. Regeringskonferensen har sett som sin viktigaste uppgift att ”effektivisera” EU genom att stärka dess institutioner på medlemsstaternas bekostnad. Såväl Europaparlamentet som rådet, kommissionen och EG-domstolen ges genom fördraget ökad makt och ökade

1997/98:KU9y

befogenheter. Risken för att utvecklingen går mot en europeisk federal stat	1997/98:KU9y
utan inflytande för de nationella parlamenten och medborgarna i de enskilda
länderna är enligt konstitutionsutskottets mening uppenbar. Beslut som har
stor betydelse för den enskildes vardag kan i fortsättningen i praktiken
komma att fattas av andra länders företrädare genom överstatliga beslut,
eftersom besluten inte kräver enhällighet bland medlemsstaterna. Samman-
fattningsvis ges mer makt åt EU:s institutioner, mindre makt åt Sveriges
riksdag och därmed också mindre makt åt det svenska folket.
I fördraget finns beslutsprocedurer i både andra (gemensam utrikes- och
säkerhetspolitik) och tredje (rättsliga och inrikes frågor) pelaren som innebär
att vetorätten luckras upp eller kringgås.
Inom den tredje pelaren införs en ny beslutsform, rambeslut, som i allt vä-
sentligt kommer att väga lika tungt som direktiv. En förutsättning för rambe-
slutens bindande effekt skall inte vara att de – som mellanstatliga konvent-
ioner – i efterhand har godkänts av de nationella parlamenten. Konstitutions-
utskottet ifrågasätter därför hur rambesluten förhåller sig till bestämmelsen i
10 kap. 2 § RF om att regeringen får ingå vissa internationella överenskom-
melser endast med riksdagens godkännande. Rambesluten innebär också en
uttrycklig kompetensöverflyttning enligt 10 kap. 5 § första stycket RF.
Konstitutionsutskottet ser vidare en risk för att artikel 5 a om s.k. flexibel
integration kommer att utnyttjas för att driva utvecklingen inom EU mot en
federation. Artikeln borde ha kompletteras så att de länder som önskar återta
beslutanderätten över vissa områden som betecknats vara av gemensamt
intresse för unionen givits rätt att göra detta, ensamma eller i förening med
andra medlemsländer.
Om inte beslutet om Amsterdamfördraget skjuts upp eller underställs en
folkomröstning bör utrikesutskottet med anledning av motionerna U14 (s)
yrkande 1, U16 (mp) yrkandena 4–7, U17 (v) yrkande 1, U18 (c) yrkande 1
och U19 (fp) yrkande 1 avstyrka propositionen.

4. EU:s fortsatta utveckling

Birgitta Hambraeus (c) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken EU:s fortsatta utveckling som börjar med ”Konstitutionsutskottet delar” och slutar med ”avstyrkas av utrikesutskottet” bort ha följande lydelse:

Regeringen bör vid nästa regeringskonferens i EU deklarera att de medlemsländer som så önskar skall ha rätt att återta självbestämmande. Regeringen bör utarbeta förslag till fördragstext med en komplettering av artikel 5a så att de länder som önskar återta beslutanderätten över vissa områden som betecknats vara av gemensamt intresse för unionen ges rätt att göra detta ensamma eller i förening med andra medlemsländer.

Utrikesutskottet bör tillstyrka att riksdagen med bifall till motion U20 (c) yrkande 1 och med anledning av motionerna U14 (s) yrkande 2, U15 (m), U17 (v) yrkandena 3 och 14 samt U504 (c) yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad konstitutionsutskottet anfört om EU:s fortsatta utveckling.

5. EU:s fortsatta utveckling

1997/98:KU9y

Kenneth Kvist (v) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken EU:s fortsatta utveckling som börjar med ”Konstitutionsutskottet delar” och slutar med ”avstyrkas av utrikesutskottet” bort ha följande lydelse:

Konstitutionsutskottet beklagar att de förändringar beträffande EU:s institutioner som genomförts i fördraget inneburit ökad överstatlighet. Regeringen borde vid konferensen ha verkat för ändringar i mer antifederalistisk riktning. Vid en omförhandling av Amsterdamfördraget bör regeringen deklarera att Sverige inte längre vill medverka till en ständigt mer omfattande federation inom EU, utan att i stället mer beslutsmakt bör återföras till nationell nivå, så att de nationella parlamenten och den demokratiska legitimiteten stärks. Utrikesutskottet bör tillstyrka att riksdagen med anledning av motionerna U14 (s) yrkande 2, U15 (m), U20 (c) yrkande 1, U17 (v) yrkandena 3 och 4 samt U504 (c) yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad konstitutionsutskottet anfört om EU:s fortsatta utveckling.

6. Öppenhet och insyn i EU:s institutioner

Kenneth Kvist (v) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Öppenhet och insyn i EU:s institutioner som börjar med ”Konstitutionsutskottet delar” och slutar med ”vidare uttalande” bort ha följande lydelse:

Konstitutionsutskottet anser att det är bra att öppenheten nu ges en fördragsmässig status i Amsterdamfördraget, även om det inte handlar om att införa en offentlighetsprincip av svenskt snitt. En svaghet är dock att handlingsoffentligheten begränsas till rådet, kommissionen och parlamentet. Domstolen och andra institutioner borde också ha omfattats av de grundläggande öppenhetsreglerna. De borde också ha utsträckts till de hundratals kommittéer som verkar inom kommissionen, till Coreper samt till förlikningsförfarandet mellan parlamentet och rådet. En annan svaghet är att öppenheten kan komma att skilja sig åt mellan olika organ eftersom respektive institution skall utarbeta sina egna regler. Vidare finns det enligt utskottets mening ingen garanti för att handlingar som kommer in till institutionerna och har ursprung i medlemsstaterna kommer att omfattas av någon handlingsoffentlighet. Det är också tveksamt om artikel 191a kommer att innebära att sekretess bara kommer att gälla i undantagsfall. Utskottet anser också att det är beklagligt att införandet av diarier inte fördragsfästs, eftersom det är själva förutsättningen för att handlingsoffentlighet skall kunna tillämpas. Vidare borde frågan om meddelarfrihet ha fördragsfästs. De svenska förhandlarna verkar också ha ignorerat frågan om offentlighet då lagarna antogs i rådet.

Vad utskottet här uttalat om öppenhet bör riksdagen med bifall till motion U17 (v) yrkande 6 och med anledning av motionerna K505 (fp) yrkande 5 och K253 (mp) yrkande 4 som sin mening ge regeringen till känna.

7. Öppenhet och insyn i EU:s institutioner

1997/98:KU9y

Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Öppenhet och insyn i EU:s institutioner som börjar med ”Konstitutionsutskottet delar” och slutar med ”vidare uttalande” bort ha följande lydelse:

Konstitutionsutskottet delar uppfattningen i motion K253 (mp) att EU:s kommittéväsende måste genomlysas i betydligt större utsträckning. De åsikter och hållningar som svenska regeringen genom olika representanter driver i kommittéerna måste spridas och utvecklas i en offentlig diskussion. Det är inte rimligt att den svenska regeringens och därmed Sveriges hållning hålls hemlig för det stora flertalet. Riksdagen bör därför uppdra åt regeringen att återkomma med förslag om hur det svenska arbetet i EU:s kommittéväsende skall öppnas och demokratiseras. Utrikesutskottet bör alltså hemställa att riksdagen med bifall till motion K253 (mp) yrkande 4 och med anledning av motionerna U17 (v) yrkande 6 och K505 (fp) yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts.

8. Institutionerna i ett utvidgningsperspektiv

Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Institutionerna i ett utvidgningsperspektiv som börjar med ”Konstitutionsutskottet delar” och slutar med ”avstyrka motionen” bort ha följande lydelse:

De mindre ländernas ställning i rådet och förmåga att utöva ett betydelsefullt inflytande måste värnas. Ett välfungerande EU förutsätter att även de mindre länderna finner det värt att bidra med kreativa lösningar på gemensamma problem och att dessa länders medborgare upplever delaktighet i europeisk politik. Det är därför en angelägen uppgift för Sverige att vid nästa regeringsförhandling föra fram krav på att nuvarande proportioner när det gäller viktningen av röster i rådet bevaras. Utrikesutskottet bör hemställa att riksdagen med bifall till motion K715 (kd) yrkande 18 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts om röstviktningen i rådet.

9. Gemenskapslagstiftningens kvalitet, m.m.

Birgitta Hambraeus (c) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Gemenskapslagstiftningens kvalitet, subsidiaritetsprincipen, m.m. som börjar med ”Konstitutionsutskottet utgår” och slutar med ”av utrikesutskottet” bort ha följande lydelse:

Konstitutionsutskottet delar uppfattningen i motion K703 (m) att svenska företrädare i EU måste driva frågan om att onödig byråkrati skall bekämpas. Sverige måste också eftersträva ett så okomplicerat regelsystem som möjligt inom EU samt att unionens beslut och agerande i högre grad förankras och erhåller tilltro bland medlemsländernas medborgare. Utrikesutskottet bör hemställa att riksdagen med bifall till motion K703 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts om motarbetande av onödig byråkrati, m.m.

10. Utträde ur unionen

1997/98:KU9y

Birgitta Hambraeus (c), Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Utträde ur unionen som börjar med ”Konstitutionsutskottet vidhåller” och slutar med ”av utrikesutskottet” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening är det av avgörande betydelse att möjligheterna till utträde ur unionen regleras i fördraget. Härigenom betonas att unionen är en sammanslutning av självständiga stater och att kommande generationer har möjlighet att fatta egna beslut om sin unionstillhörighet. Frågan om utträdesrätt rör inte bara utträdet som sådant, utan framför allt villkoren. Om inte de ekonomiska och organisatoriska relationerna är reglerade finns det stora risker för konflikter. Regeringen bör således inför rådet presentera ett förslag till utträdesparagraf. Det anförda bör med anledning av motionerna U503 (mp) och U504 (c) yrkande 2 ges regeringen till känna.

11. Utredning om alternativa samarbetsformer

Birgitta Hambraeus (c) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken Utträde ur unionen som börjar med ”Eftersom det” och slutar med ”av utrikesutskottet” bort ha följande lydelse:

Följderna av att ett medlemsland utträder ur EU är inte belysta i svenskt perspektiv. Därför bör i en särskild utredning beskrivas konsekvenserna av att Sverige lämnar Europeiska unionen och vilka alternativ som står eller bör kunna stå till buds för ett land som lämnar EU, främst i form av EES-avtal, omförhandlat EES-avtal eller frihandelsavtal. Det anförda bör med bifall till motion U504 (c) yrkande 3 ges regeringen till känna.

12. Bindande förhandlingsdirektiv

Kenneth Kvist (v) anser att den del av utskottets yttrande under rubriken De nationella parlamentens roll som börjar med ”När det gäller” och slutar med ”U17 yrkande 5” hade bort ha följande lydelse:

Utvecklingen sedan EU-nämnden inrättades för drygt tre år sedan har visat att regeringen vid några tillfällen frångått det handlingsupplägg som förankrats i nämnden. Det bör därför, som föreslås i motion U17 (v), införas en möjlighet för riksdagen att binda regeringen vid en viss handlingslinje, på liknande sätt som sker i en del andra länder. Det anförda bör med bifall till motion U17 (v) yrkande 5 ges regeringen till känna.

Särskilt yttrande

Bo Könberg och Margitta Edgren (båda fp) anför:

Enligt Folkpartiets uppfattning skall beslut fattas så nära den enskilde som möjligt och allra helst av den enskilde själv och hans familj. Där det inte är möjligt med individuella beslut bör besluten tas på den lägsta praktiska poli-

tiska nivån. Vi anser att Sverige borde ha varit mer pådrivande för att stärka	1997/98:KU9y
subsidiaritetsprincipen i EU:s fördrag. Regeringen borde ha agerat för att
införa en kompetenskatalog i fördraget, av vilken det bort framgå vilka frå-
gor EU skall syssla med. Unionsnivån bör bara användas i de fall då nation-
ella nivåer eller nivåer inom medlemsländerna inte är tillfyllest för att lösa
problemen.

LAGRÅDET

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1998-03-30

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Gertrud Lennander, regeringsrådet Kjerstin Nordborg.

Enligt en lagrådsremiss den 19 mars 1998 har Konstitutionsutskottet - beslutat inhämta Lagrådets yttrande över regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av rättschefen Lotty Nordling, hovrättsassessorn Henrik Jermsten och kammarrättsassessorn Annika Sandström.

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Det kan inte sägas att Amsterdamfördraget medför några i sak omvälvande nyheter i förhållande till den mycket omfattande rättsliga reglering som Sverige accepterat genom sin anslutning till den Europeiska unionen. Fördraget innehåller dock en hel del formella nyheter. Lagrådet har sett som sin främsta uppgift att granska hur dessa förhåller sig till bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket första meningen regeringsformen om att riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

Eftersom 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen uttryckligen – och med avsikt – inte medger möjlighet att överlåta beslutanderätt till annan än Europeiska gemenskaperna blir den inledande frågan, om fördraget innebär att beslutanderätt överlåts till Europeiska unionen.

De nya beslutsformerna inom de andra och tredje pelarna, alltså inom Europeiska unionen, har blivit komplicerade och är svåra att genomskåda. Lagrådet delar den uppfattning som kommit till uttryck i remissyttrande från Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, nämligen att utvecklingen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet. Det står dock vid ett studium av fördraget klart att de fördragsslutande parternas avsikt varit att bevara den mellanstatliga karaktären av andra och tredje pelarna; bl.a. har vissa ämnesområden förts över till första pelaren, främst sådana som är av omedelbar betydelse för den fria rörligheten för personer, där en reglering som ger möjlighet att meddela EG- rättslig lagstiftning ansetts behövlig.

I frågan om det kan anses att beslutanderätt överlåts till den Europeiska unionen knyter sig det största intresset till de s.k. rambesluten inom den tredje pelaren, om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar (artikel K 6.2 b). Dessa rambeslut skall vara bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås men skall överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt; de skall inte ha direkt effekt. De kommer med andra ord att medföra folkrättslig förpliktelse för Sverige att bl.a. vid behov genomföra lagstiftning som krävs

Fel! Autotextposten är inte definierad.

Bilaga

för att införliva beslutens innehåll med svensk rätt. De får	däremot inte	Fel! Autotextposten är
direkt effekt, dvs. de kan inte åberopas inför svenska domstolar och andra		inte definierad.
myndigheter. Härutinnan medför de inte annan verkan än andra folkrättsliga		Bilaga
förpliktelser, så länge vi i Sverige vidhåller den dualistiska uppfattningen om
folkrättens förhållande till den nationella rätten, dvs. att internationella över-
enskommelser skall transformeras till svensk rätt för att tillämpas av domsto-
lar och andra myndigheter.
Ett särskilt problem med rambesluten är emellertid att de till skillnad från
exempelvis en konvention inte kräver någon efterföljande ratificering - detta
torde närmare bestämt vara orsaken till deras införande eftersom man däri-
genom slipper en utdragen ratifikationsprocess. De skall emellertid antas
genom enhälligt beslut. Detta innebär att regeringen inte kan delta i ett sådant
rambeslut om det behandlar riksdagsbundna frågor annat än om det redan
finns en svensk lag som täcker beslutet. På så sätt kan inte genom före-
skrifterna om rambeslut någon beslutanderätt anses vara överlåten åt Europe-
iska unionen; de beslut om genomförandeåtgärder som kan fattas med kvali-
ficerad majoritet måste antas avse endast praktiska frågor som i allt fall inte
ankommer på svenska myndigheter.
Vad angår den möjlighet till förhandsavgöranden som artikel K 7 ger åt
Europeiska gemenskapernas domstol kan denna inte anses utgöra någon
principiell nyhet. Här är det visserligen fråga om ett utpräglat överlåtande av
beslutsfunktioner, men detta sker till en institution inom Europeiska gemen-
skaperna och innebär inte någon nämnvärd utvidgning av den omfattande
kompetens som riksdagen genom anslutningen till EG-fördraget redan gett åt
domstolen. Lagrådet har inte något att erinra mot förslaget att Sverige skall
avge förklaring enligt artikel K 7.2 och K 7.3 b.
Inte heller i övrigt kan Lagrådet finna att genom Amsterdamfördraget be-
slutanderätt överlåts till Europeiska unionen.
Utöver begränsningen att överlåtande av beslutanderätt endast får ske till
Europeiska gemenskaperna innehåller 10 kap. 5 § första stycket första me-
ningen inte några andra förutsättningar än att gemenskaperna	skall ha ett fri-
och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och Europa-
konventionen. Även om Europeiska gemenskaperna inte som sådana är an-
slutna till Europakonventionen tillämpas dess principer av gemenskapernas
domstol och de enskilda medlemsstaterna är anslutna till konventionen.
Enligt Amsterdamfördraget skall i artikel F.1 tas in den föreskriften att un-
ionen bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänsk-
liga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstats-
principen, vilka principer är gemensamma för medlemsstaterna. I nu behand-
lat hänseende strider Amsterdamfördraget således inte mot kravet i 10 kap. 5
§ regeringsformen.
Även om regeringsformens ordalydelse inte innehåller några andra förut-
sättningar än de nu nämnda för överlåtelse av beslutanderätt till Europeiska
gemenskaperna finns det anledning att också beakta förarbetena till det aktu-
ella stadgandet i regeringsformen. Av dessa framgår att riksdagen knöt ytter-
ligare två reservationer till den svenska EU-anslutningen (bet. 1993/94KU21
s. 27 ff).
För det första kan en överlåtelse av beslutsbefogenheter inte ske i sådan		36

utsträckning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder	Fel! Autotextposten är
upphör att vara giltiga. Riksdagens ställning som det främsta statsorganet får	inte definierad.
inte genom överlåtelse av normgivningsmakten urholkas i väsentlig grad.	Bilaga
Enligt Lagrådets mening är bedömningen av frågan, när ett överlämnande av
ytterligare befogenheter till EG från dessa utgångspunkter skulle kräva
grundlagsändring, mer av politisk än rättslig natur, särskilt som den bygger
på riktlinjer som riksdagen dragit upp motivledes. Såvitt angår Amsterdam-
fördraget står det dock för Lagrådet klart att detta på intet sätt kan anses
rubba det svenska statsskickets grunder.
För det andra uttalade Konstitutionsutskottet att den angivna begräns-
ningen omfattar också andra bestämmelser som bär upp grundläggande prin-
ciper i vårt konstitutionella system. Utskottet pekade härvid särskilt på den
fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick och nämnde dels
offentlighetsprincipen och meddelarfriheten, dels olika viktiga tryckfrihets-
rättsliga principer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Såvitt angår offentlighetsprincipen och meddelarfriheten enligt tryckfri-
hetsförordningen och sekretesslagen påverkas inte dessa av Amsterdamför-
draget. En fördel med fördraget är däremot att det ökar öppenheten inom
EU:s institutioner, visserligen ännu i blygsam skala men ändå som ett steg i
rätt riktning.
I fråga om tryckfriheten och yttrandefriheten har uttalats farhågor för att
överförandet av vissa civilrättsliga frågor skulle kunna inskränka det svenska
grundlagsskyddet för dessa rättigheter. Till skillnad från offentlighetsprinci-
pen är yttrandefriheten djupt rotad i europeisk tradition och skyddad i Euro-
pakonventionen (artikel 10). Däremot kan problem tänkas uppkomma på
grund av svårigheter att anpassa EG-direktiv till tryckfrihetsförordningens
och yttrandefrihetsgrundlagens detaljerade regler; ett typexempel på detta
utgjorde EG:s direktiv om skydd för personuppgifter. Konferensen antog
emellertid en förklaring (nr 20) enligt vilken beslut om åtgärder rörande
civilrättsligt samarbete inte skall hindra någon medlemsstat från att tillämpa
sina konstitutionella bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra
media.
Som Lagrådet tidigare framhållit är en viss försiktighet tillrådlig i frågan
om EG-rättens förhållande till de nationella konstitutionerna. Frågan kan inte
till alla delar anses ha fått någon slutgiltig lösning. I det förut åberopade
betänkandet av Konstitutionsutskottet yttrade utskottet att enligt utskottets
bedömning kunde de regler som gemenskapens institutioner får besluta om
inte ges en sådan räckvidd att de rubbar de principer på vilka svensk tryck-
och yttrandefrihet och svenska offentlighetsregler bygger. Förklaringen nr 20
medför enligt Lagrådets uppfattning att om exempelvis framtida rättsakter
från EG skulle behandla civilprocessuella frågor kan Sverige likväl lämna
procedurreglerna i tryckfrihetsförordningen oförändrade.
Sammanfattningsvis kan Lagrådet inte finna att några konstitutionella hin-
der föreligger för en svensk anslutning till Amsterdamfördraget.
Vad angår frågan om flyktingars rättsliga ställning utgår Lagrådet från att
Sverige även i fortsättningen kommer att följa Genèvekonventionen. Lagrå-
det har för sin del i övrigt inte funnit anledning till invändningar mot försla-
get med utgångspunkt från rättssäkerhetens krav.	36

Såvitt gäller frågan om hur Amsterdamfördraget förhåller sig till den	Fel! Autotextposten är
svenska rättsordningen i övrigt vill Lagrådet erinra om att fördraget genom	inte definierad.
en svensk anslutning blir en del av den svenska rättsordningen som, frånsett	Bilaga
den förut anförda konstitutionella aspekten, enligt principen om EG-rättens
supremati tar över tidigare gällande svensk lagstiftning i händelse av ofören-
lighet. Huruvida de rättsregler som därigenom införlivas med svensk rätt är
ändamålsenliga eller ej är en politisk bedömningsfråga.
Mot formuleringen av vissa rättsregler i fördraget skulle säkert erinringar
kunna riktas från strikt juridiska utgångpunkter, men en sådan granskning är
naturligtvis meningslös eftersom fördraget får ses som en samlad förhand-
lingslösning som numera inte kan rubbas utan får antas eller förkastas i sin
helhet.
Mot det remitterade lagförslaget har Lagrådet inte några erinringar.

Innehållsförteckning
Till utrikesutskottet.........................................................................................	1
Sammanfattning .........................................................................................	1
Utskottet .........................................................................................................	2
Propositionens huvudsakliga innehåll........................................................	2
Beslutsproceduren......................................................................................	4
Propositionen ........................................................................................	4
Motionerna ............................................................................................	5
Konstitutionsutskottets bedömning .......................................................	6
Fråga om godkännande av Amsterdamfördraget .......................................	7
Motionerna ............................................................................................	7
Propositionen ........................................................................................	8
Lagrådets yttrande .................................................................................	9
Konstitutionsutskottets bedömning .....................................................	10
EU:s fortsatta utveckling..........................................................................	12
Motionerna ..........................................................................................	12
Propositionen ......................................................................................	13
Konstitutionutskottets bedömning.......................................................	13
Öppenhet och insyn i EU:s institutioner ..................................................	14
Propositionen ......................................................................................	14
Motionerna ..........................................................................................	15
Konstitutionsutskottets bedömning .....................................................	16
EG:s anslutning till Europarådets konvention om mänskliga rättig-
heter och grundläggande friheter, m.m. ...................................................	17
Propositionen ......................................................................................	17
Motionen .............................................................................................	18
Konstitutionsutskottets bedömning .....................................................	18
Institutionerna i ett utvidgningsperspektiv ...............................................	18
Propositionen ......................................................................................	18
Motionen .............................................................................................	19
Konstitutionsutskottets bedömning .....................................................	20
Gemenskapslagstiftningens kvalitet, subsidiaritetsprincipen, m.m. .........	20
Propositionen ......................................................................................	20
Motionen .............................................................................................	21
Konstitutionsutskottets bedömning .....................................................	21
Utträde ur unionen ...................................................................................	21
Motionerna ..........................................................................................	21
Tidigare riksdagsbehandling ...............................................................	22
Konstitutionsutskottets bedömning .....................................................	22
De nationella parlamentens roll ...............................................................	22
Propositionen ......................................................................................	22
Motionen .............................................................................................	23
Tidigare riksdagsbehandling ...............................................................	23
Konstitutionsutskottets bedömning .....................................................	24
Avvikande meningar.....................................................................................	25
1. Uppskjutande av riksdagens beslut om Amsterdamfördraget ..............	25

1997/98:KU9y


2.	Folkomröstning om Amsterdamfördraget ............................................		25
3.	Avslag på propositionen.......................................................................		25
4.	EU:s fortsatta utveckling......................................................................		26
5.	EU:s fortsatta utveckling......................................................................		27
6.	Öppenhet och insyn i EU:s institutioner ..............................................		27
7.	Öppenhet och insyn i EU:s institutioner ..............................................		28
8.	Institutionerna i ett utvidgningsperspektiv ...........................................		28
9.	Gemenskapslagstiftningens kvalitet, m.m............................................		28
10.		Utträde ur unionen .............................................................................	29
11.		Utredning om alternativa samarbetsformer ........................................	29
12.		Bindande förhandlingsdirektiv...........................................................	29
Särskilt yttrande............................................................................................			29
Bilaga Lagrådets yttrande ........................................................................			31

Elanders Gotab, Stockholm 1998

1997/98:KU9y