KU4y (Yttrande 1998/99:KU4y)

Konstitutionsutskottets yttrande 1998/99:KU4y

Kommunala bostadsföretag

1998/99

KU4y

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har den 25 maj 1999 beslutat bereda bl.a. konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1998/99:122 Kommunala bostadsföretag jämte de motioner som kan komma att väckas med anledning av propositionen i de delar som berör utskottets beredningsområde.

Utskottet begränsar sitt yttrande till frågan om förslagets förhållande till den kommunala självstyrelsen och vissa andra aktualiserade frågor inom utskottets beredningsområde.

Utskottet

Propositionen

I propositionen föreslås att nuvarande bestämmelser om indragning av räntestöd vid ägarförändringar och överlåtelser av kommunala bostadsföretag eller deras bostäder skall ersättas av ett nytt tidsbegränsat sanktionssystem.

Förslaget innebär att om en kommun säljer aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag i sådan omfattning att kommunen förlorar det bestämmande inflytandet i företaget så skall en minskning av kommunens generella statsbidrag ske. Samma sak skall gälla om ett företag som kommunen direkt eller indirekt har det bestämmande inflytandet över avyttrar aktier eller andelar i ett kommunalt bostadsföretag så att det bestämmande inflytandet i bostadsföretaget förloras. Minskningen skall motsvara 50 % av skillnaden mellan det samlade vederlaget för alla de avyttrade aktierna eller andelarna och anskaffningsvärdet för dessa. I sådant fall skall även bostadsföretagets godkännande som allmännyttigt återkallas.

Likaså skall en kommun som använder sitt bestämmande inflytande i ett kommunalt bostadsföretag och härigenom tillför kommunen en utdelning, få vidkännas en minskning av det generella statsbidraget. Minskningen skall motsvara 50 % av den utdelning som överstiger en skälig avkastning på det ursprungliga aktiekapitalet.

Om kommunen organiserat sin verksamhet i en aktiebolagsrättslig koncern skall motsvarande sanktion inträffa om ägaren använder sitt bestämmande inflytande för att genom utdelning eller aktieägartillskott tillföra verksamheter som inte huvudsakligen avser förvaltning av bostadsfastigheter inom samma koncern.

Även i det fall bostadsföretaget träder i frivillig likvidation skall det gene-	1998/99:KU4y
rella statsbidraget minskas med 50 % av vad som uppskattas kan komma att
skiftas ut vid likvidationen.
Regeringen skall i vissa fall kunna medge att minskningen av statsbidraget
jämkas eller helt efterges. En sådan situation är då en rekonstruktion av det
kommunala bostadsföretaget är nödvändig. En annan är då kommunen be-
finner sig i en allvarlig ekonomisk situation och en åtgärd som annars skulle
drabbas av sanktionen är nödvändig för att sanera kommunens ekonomi. I
övrigt får regeringen helt eller delvis befria en kommun från minskning av
det generella statsbidraget om det finns särskilda skäl.
Det är länsstyrelsen som beslutar om minskning av statsbidraget. Länssty-
relsens beslut får överklagas hos Boverket. Boverkets beslut får inte överkla-
gas.
Den föreslagna ordningen bör enligt regeringen vara tidsbegränsad och
träda i kraft den 1 juli 1999 men tillämpas från och med den 8 maj 1999. På
ägarförändringar och beslut om frivillig likvidation tillämpas lagen till och
med den 31 december 2001 och på utdelningar och aktieägartillskott till och
med den 31 december 2002. Förslaget skall dock inte tillämpas på utdelning-
ar och aktieägartillskott som hänför sig till räkenskapsår som löpt ut före den
1 januari 1999.
I motiveringen framhåller regeringen att kommunernas handhavande av sina
bostadsföretag bör avvägas mot statsmakternas intresse för vad som sker
med bostadsförsörjningen i stort. Statens intresse ligger i första hand i att
kommunerna även fortsättningsvis skall kunna fullgöra de uppgifter inom
bostadsförsörjningen som är grunden för den nuvarande ansvarsfördelningen
inom bostadspolitiken. Givetvis finns det även ett intresse av att se till att de
betydande ekonomiska resurser som staten genom årens lopp tillfört företa-
gen inte genom olika transaktioner överförs till annan kommunal verksamhet
utan behålls inom bostadsförsörjningen. Staten har genom olika former av
bidrag skjutit till cirka 100 miljarder kronor sedan mitten av 1970-talet till de
kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen.
Under senare tid har det enligt regeringen i ett antal kommuner väckts för-
slag om att sälja ut hela eller betydande delar av det kommunala bostadsbe-
ståndet. Frågan har framför allt aktualitet i Stockholmsregionen, men det
finns även ett icke oväsentligt antal kommuner i övriga landet där utförsälj-
ningar forceras fram.
Syftet med förslaget är att – under tiden då den framtida utvecklingen av
de allmänna bostadsföretagen utreds – motverka att bostadsföretagen säljs ut
eller att pengar förs över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kom-
munerna. Regeringens principiella uppfattning är att de kommunala bostads-
företagen har en central funktion att fylla på den svenska bostadsmarknaden.
Därmed är det enligt regeringen inte sagt att dessa företags verksamhetsfor-
mer inte kan behöva förändras. I syfte att få en diskussion om detta i ett
längre perspektiv har regeringen beslutat om direktiv till en utredning som
fått i uppdrag att förutsättningslöst pröva och hitta nya former för hur icke
vinstdrivande företag kan organiseras. Utredningen skall dessutom göra en
utvärdering av bruksvärdessystemet.	1
	1

Regeringen har funnit att en minskning av det generella statsbidraget till	1998/99:KU4y
kommunerna är det instrument som är mest lämpligt att använda som sankt-
ionsmedel. Det generella statsbidraget är en del av det statliga statsbidrags-
och utjämningssystem vars huvudsakliga syfte är att ge kommunerna likvär-
diga ekonomiska förutsättningar för att bedriva sin verksamhet. Med anled-
ning av att många remissinstanser ansett att användningen av detta bidrags-
och utjämningssystem som sanktionsmedel skulle strida mot den i regerings-
formen angivna principen om kommunal självstyrelse erinrar regeringen om
den särskilda lagstiftning där det generella statsbidraget minskades för en
kommun som fastställt högre skattesats under åren 1997 och 1998 än under
1996 (prop. 1995/96:213). Den rättsliga konstruktionen godtogs av Lagrådet
bl.a. på grund av att lagstiftningen var tidsbegränsad.

Lagrådet

I propositionen anger regeringen att propositionens lagförslag tillhör det område som normalt bör granskas av Lagrådet. Mot bakgrund av de omfattande försäljningsåtgärder som skett och som planeras i ett flertal kommuner är det enligt regeringen mycket angeläget att riksdagen kan fatta beslut i ärendet snarast möjligt. Det finns enligt regeringen därför inte tid att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget.

Sedan propositionen överlämnats till riksdagen och remitterats till bostadsutskottet beslöt utskottet den 11 maj att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget.

Lagrådet behandlar först frågan om huruvida lagförslaget innebär ett sådant ingrepp i den kommunala självstyrelsen att det inte bör genomföras.

Lagrådet pekar på att de grundläggande bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen återfinns i 1 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen. I 1 § sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom kommunal självstyrelse. I 7 § första stycket andra meningen står: ”Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.” Andra stycket lyder: ”Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.” I motsats till den senare bestämmelsen, som vid flera angivna tillfällen lagts till grund för mer eller mindre bestämda uttalanden från Lagrådets sida, är det enligt Lagrådet svårt att åt bestämmelsen i första stycket ge någon mer strikt innebörd. Lagrådet konkluderar att såsom bestämmelserna i regeringsformen är utformade synes det ytterst vara riksdagen som sätter gränser för det kommunala självbestämmandet. Någon innebörd måste dock den kommunala självstyrelsen enligt Lagrådet ha och beklagar i detta sammanhang att regeringsformen trots erfarenheter av nära 25 års tillämpning fortfarande inte ger fylligare riktlinjer för förhållandet mellan stat och kommun eller med andra ord för den kommunala självstyrelsens reella innebörd. Tills vidare får man enligt Lagrådet utgå från att den kommunala självstyrelsen är en realitet men att det är ovisst hur långt den sträcker sig.

Lagrådet anser att avsikten med sanktionerna i den föreslagna lagstiftningen synes vara att dessa skall vara så kraftfulla att en kommun endast undantagsvis kan komma att avhända sig ett bostadsföretag, om det inte föreligger

ett dispensfall. Åtgärden är därför enligt Lagrådet utan tvivel ett ingrepp i	1998/99:KU4y
den kommunala självstyrelsen. Frågan är om denna går längre än som kan
godtas från konstitutionella utgångspunkter. Som nyss återgavs anser Lagrå-
det, med den obestämda avgränsning som regeringsformen ger åt det kom-
munala självstyret, att denna fråga ytterst är av politisk natur. Lagrådets
granskning skall emellertid enligt 8 kap. 18 § regeringsformen också avse
hur förslaget förhåller sig till rättsordningen i övrigt och Lagrådet gör i detta
hänseende följande bedömning.
Som skäl för att den föreslagna sanktionsmetoden skulle vara godtagbar
åberopas i propositionen lagrådsyttrandet i proposition 1995/96:213 (se
ovan). Lagrådet menar att det lagstiftningsärendet handlade om ett alternativ
till ett kommunalt skattestopp, där det onekligen på kommunens intäktssida
kunde finnas ett samband mellan ökade skatteintäkter och minskade statsbi-
drag. Också i det förevarande fallet kan det enligt Lagrådet finnas ett ekono-
miskt samband i den meningen att kommunerna kan avhända sig sina bo-
stadsföretag i syfte att förbättra sin ekonomi.
I den aktuella propositionen används emellertid det generella statsbidraget
som sanktion mot ett väntat oönskat beteende inom ett visst bestämt område
av den kommunala verksamheten, nämligen bostadssektorn. I ett lagstift-
ningsärende från 1993 (prop. 1992/93:242, BoU19) uttalades bl.a. att kom-
munernas befogenheter och skyldigheter inom denna sektor så långt möjligt
borde styras av kommunallagen och socialtjänstlagen samt att särskild lag-
stiftning borde tillgripas bara om staten hade krav på att kommunerna vidtog
åtgärder som annars inte skulle komma till stånd eller om dessa lagar inte
gav kommunerna rätt att vidta nödvändiga åtgärder. Lagrådet erinrar också
om att kommunerna inte har någon skyldighet att inneha bostadsföretag.
Lagrådets slutsats är att handhavandet inom kommunerna av bostadsförsörj-
ningen och bostadspolitiken i första hand är en kommunal angelägenhet, som
i princip skall utövas av dem som av invånarna i kommunen har valts att
besluta härom.
Sammanfattningsvis ifrågasätter Lagrådet allvarligt om en inskränkning i
den kommunala rätten till självstyrelse bör göras på detta sätt.
Lagrådet har i övrigt synpunkter på författningstexten, bl.a. på överklagan-
debestämmelsen i 9 § och övergångsbestämmelsen.
Enligt Lagrådet finns så många rättsfrågor inbyggda i lagen, såväl när det
gäller förutsättningarna för dess tillämpning som i fråga om beräkningen av
vinsten, att prövningen bör ske i domstol. Detta skulle dessutom stämma
bättre överens med artikel 11 i den europeiska konventionen om kommunal
självstyrelse, som föreskriver att kommunerna skall ha rätt att anlita ett judi-
ciellt förfarande för att säkerställa bl.a. ett utövande av sina befogenheter, låt
vara att detta krav ansetts kunna tillgodoses genom ett resningsförfarande
(prop. 1988/89:119 s. 6). Lagrådet förordar därför att länsstyrelsens beslut
skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, varvid tillika bör
föreskrivas att prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätten.
Lagrådet konstaterar att lagen ges retroaktiva effekter, något som i de
flesta situationer brukar undvikas i den svenska rättsordningen. Den före-	1
	1

slagna lagen har av regeringen betecknats som ett sanktionssystem. En typisk	1998/99:KU4y
sanktion mot skadegörande handlingar är skadestånd. Här tillämpas enligt
Lagrådet praktiskt taget undantagslöst den principen att ny lag inte tillämpas
på skadefall som inträffat före ikraftträdandet. Lagrådet erinrar vidare om att
beträffande sådana sanktioner som straff och andra brottspåföljder finns
såväl i regeringsformen (2 kap. 10 § första stycket) som Europakonvention-
ens (artikel 7) förbud mot retroaktiv lagstiftning. I ett motivuttalande till
förbudet i regeringsformen anfördes att det – åtminstone genom analogisk
lagtillämpning – också träffade straffliknande administrativa påföjder såsom
skattetillägg, restavgift och förseningsavgift enligt olika skatteförfattningar,
överlastavgift etc.
Den bestämmelse från vilken regeringen enligt Lagrådet närmast synes ha
hämtat förebilden till den föreslagna övergångsbestämmelsen är 2 kap 10 §
andra stycket regeringsformen. Enligt denna bestämmelse råder förbud också
mot retroaktiv lagstiftning om skatter och statliga avgifter. Från detta förbud
görs dock undantag för det fall att riksdagen finner särskilda skäl påkalla det,
under förutsättning att regeringen eller ett riksdagsutskott vid den kritiska
tidpunkten hade lämnat förslag till riksdagen om åtgärden eller regeringen då
i skrivelse hade meddelat riksdagen att sådant förslag var att vänta. Lagrådet
konstaterar att regeringen valt att inte utforma det föreslagna sanktionssy-
stemet som en skatt. Anledningen härtill synes enligt Lagrådet ha varit bl.a.
principiella betänkligheter mot inkomstbeskattning av kommuner och farhå-
gor att aktuell skattesats inte skulle vara tillräckligt avskräckande. Oavsett
hur därmed förhåller sig utgör förslaget enligt Lagrådets mening inte någon
verklig parallell till skattelagstiftningen. Det är svårt att jämföra kommuner
med skatteplanerande företag och enskilda.
Sammantaget anser Lagrådet att förslaget synes stå i så dålig överens-
stämmelse med de principer som inom rättsordningen allmänt tillämpas
beträffande retroaktiv lagstiftning att den föreslagna övergångsbestämmelsen
bör utgå.

Motionerna

Tre av de fyra motioner som väckts behandlar frågor som faller inom konstitutionsutskottets beredningsområde.

I motion 1998/99:Bo21 (m, kd, fp) som väckts gemensamt av partiledarna för Moderata samlingspartiet, Kristdemokraterna och Folkpartiet liberalerna yrkas avslag på propositionen. De tre partierna menar att den demokratiskt uttryckta folkviljan i kommunerna måste respekteras. Det är inte en statlig uppgift att fatta beslut om handhavandet av de kommunalt ägda bostadsföretagen. Sådana ställningstaganden måste i stället göras i kommunerna, mot bakgrund av förhållandena i det enskilda fallet och på det sätt den demokratiskt valda kommunmajoriteten liksom majoriteten i företagets styrelse finner lämpligt.

Mot bakgrund av att ett flertal av remissinstanserna har invänt mot att använda det generella statsbidragssystemet och som skäl angett att metoden skulle strida mot den i regeringsformen fastslagna principen om kommunal

självstyrelse är det enligt motionen ytterst allvarligt att regeringen inte ansett	1998/99:KU4y
sig ha tid att remittera förslaget till Lagrådet för granskning. Samtidigt visar
regeringens handlande i sig att remissinstanserna haft fog för sin åsikt. Grun-
den till att regeringen inte ansett sig ha tid att inhämta Lagrådets synpunkter
är ju att man medelst lagstiftning önskar ingripa mot kommuner som för en
av regeringen oönskad politik.
Lagrådets yttrande har emellertid inhämtats av bostadsutskottet, konstate-
ras det i motionen. Partierna instämmer i Lagrådets resonemang, bl.a. när det
gäller skillnaden mellan den av regeringen åberopade lagstiftningen i propo-
sition 1995/96:213 och det förslag som riksdagen nu har att ta ställning till.
Det finns enligt motionen därutöver anledning att tillägga att de ingripanden
som har gjorts i den kommunala beskattningsrätten har gjorts i besvärliga
samhällsekonomiska lägen där kommunala skattehöjningar i ett stort antal
kommuner kunnat förväntas i framtiden. Tidigare ingripanden har heller inte,
som i föreliggande fall, tagit sikte på vad kommunen de facto använder sina
skattemedel till, utöver den verksamhet som redan är ålagd kommunerna
genom lag.
De tre partierna vill vidare inte ifrågasätta att en kommun kan behöva vidta
någon av de aktuella åtgärderna på grund av ekonomiska svårigheter i kom-
munen eller bostadsföretaget, eller på annan särskild grund. Tvärtom är dessa
tungt vägande argument för att riksdagen bör avslå propositionen. Partierna
motsätter sig däremot att regeringen genom en dispensregel godtyckligt skall
kunna avgöra vilka skäl som är tillräckligt behjärtansvärda för att en kom-
munmajoritet skall kunna besluta om någon av de aktuella åtgärderna utan att
straffas med delvis indragna statsbidrag.
De tre partierna är av den uppfattningen att det faktum att lagen skall ges
retroaktiv verkan får anses vara svårförenligt med allmänna rättsgrundsatser.
Att lagen föreslås börja gälla redan dagen efter det att propositionen över-
lämnats är ytterst anmärkningsvärt. Det strider mot varje rimlig uppfattning
om rättssäkerhet och grundläggande rättsstatliga principer att lagar stiftas på
detta sätt.
Även i motion 1998/99:Bo22 av Rigmor Ahlstedt m.fl. (c) yrkas avslag på
propositionen. Förslagen innebär enligt motionen ett allvarligt ingrepp i den
kommunala självstyrelsen. De begränsar också allvarligt möjligheterna att på
lokal nivå forma boendemiljön utifrån lokala förutsättningar och efter de
boendes egna önskemål och påverkansmöjligheter.
Centerpartiet är kritiskt till att regeringen i sådan hast lägger denna propo-
sition och inte tar tid att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Detta
är ett område som bör granskas av Lagrådet, vilket regeringen är medveten
om men trots detta negligerar. Centerpartiet är även kritiskt till det faktum att
lagen enligt regeringens förslag skall ges retroaktiv verkan och gälla nästan
från det datum då propositionen förelades riksdagen.
Behovet av en bestämmelse om att regeringen under vissa förutsättningar
skall kunna medge dispens till någon kommun i syfte att jämka eller efterge
minskningen av statsbidragen visar enligt Centerpartiet hur orimligt förslaget
är. Med förslaget ökar centraldirigeringen över kommunerna än mer och
leder till rent godtyckliga beslut.	1
	1

Enligt motion 1998/99:Bo23 av Helena Hillar Rosenqvist m.fl. (mp) innebär regeringens förslag om ett tidsbegränsat sanktionssystem för att motverka utförsäljning eller överföring av pengar från allmännyttiga bostadsföretag en risk för kollision mellan två viktiga principer, å ena sidan det nationella ansvaret för en socialt hållbar boendepolitik, å andra sidan principen om kommunal självstyrelse.

Den svenska boendepolitiken bygger enligt motionen på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att det finns finansiella och legala förutsättningar för bostadsbyggande och där kommunerna svarar för att kommunens invånare får tillgång till bostäder. Det kommunala ansvaret och den kommunala kompetensen regleras främst i kommunallagen och socialtjänstlagen. På en mer övergripande samhällsnivå skall kommunerna planera för att det i kommunen skall finnas tillgång till ett varierat utbud av sunda och ändamålsenliga bostäder i olika upplåtelseformer och till ekonomiskt överkomliga priser. Ett viktigt mål är också att motverka segregation. Kommunerna har också ett mer specifikt ansvar för att kunna erbjuda bostäder även till hushåll som själva har svårigheter att göra sig gällande på bostadsmarknaden.

De allmännyttiga bostadsföretagen har enligt motionen spelat en stor roll i den sociala boendepolitiken genom att tillhandahålla hyresbostäder i stor omfattning och till, för de flesta, överkomliga priser. Detta har underlättats av att de allmännyttiga företagen haft gynnsamma ekonomiska villkor och genom att de inte skall vara vinstgivande. På senare år har dock skillnaden mellan de allmännyttiga och de privata bostadsföretagen minskat. I realiteten är det inte så stor skillnad mellan de formellt ”icke vinstdrivande” allmännyttiga företagen och privata företag med vinstsyfte. Det är inte längre självklart att ett allmännyttigt bostadsföretag är det främsta medlet för kommunen att bedriva en socialt hållbar boendepolitik. Från det perspektivet skulle i förlängningen allmännyttan kunna ha spelat ut sin roll och det skulle sakna betydelse om den successivt övergick i annan ägo. Å andra sidan skulle, anser motionärerna, en sådan utveckling också innebära risker, särskilt om den sker snabbt, oövertänkt och mer från kortsiktiga ekonomisk-politiska utgångspunkter än baserad på en långsiktigt genomtänkt analys. Sådana risker kan vara att en stor andel av hyreshusen snabbt omvandlas till dyra bostadsrätter i attraktiva områden och att därigenom segregationen ökar.

Mot önskemålet att upprätthålla en på nationell nivå förankrad social boendepolitik måste enligt motionärerna ställas det ingrepp i den kommunala självstyrelsen som de av regeringen föreslagna reglerna onekligen utgör. Den kommunala självstyrelsen måste även innefatta rätten att fatta vad man uppfattar som ”fel” beslut om det är förankrat hos en politisk majoritet som ärligt deklarerat sina avsikter före ett val. Den kommunala sjävstyrelsen är dock inte, och bör inte heller vara, någon absolut rätt att i alla sammanhang fatta precis vilka beslut som helst utan tanke på konsekvenserna för den nationella politiken. Som en följd av en alltför snabb och icke genomtänkt utförsäljning av allmännyttiga bostäder eller bostadsföretag kan eventuellt befaras att de nationella målen riskerar att allvarligt åsidosättas. Enligt Miljöpartiets mening kan inte det kommunala självbestämmandet drivas så långt att det ger kommuner möjligheter att i realiteten hoppa av sitt ansvar för den nationella boendepolitiken och bilda egna enklaver vid sidan av denna politik.

1998/99:KU4y

Miljöpartiet anser att staten måste visa en mycket stor restriktivitet med	1998/99:KU4y
ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Ett utövande av den kommunala
självstyrelsen som riskerar att komma i allvarlig konflikt med uppställda
nationella mål – det må gälla boendepolitik, skolpolitik eller någon annan
politik – kan dock vara ett motiv för att söka rådrum genom tillfälliga re-
striktioner för kommunernas agerande. En förutsättning är att restriktionerna
blir så kortvariga som över huvud taget är möjligt och att rådrummet aktivt
utnyttjas till att söka mer permanenta lösningar på de problem som aktuali-
serats. Miljöpartiet tillstyrker därför regeringens förslag om tillfälliga sankt-
ioner med vissa ändringar och preciseringar.
I motionen framförs först synpunkter på hur rådrummet skall utnyttjas för
att man snabbt skall kunna ta fram förslag till lösningar som på ett mer per-
manent sätt kan säkra de nationella målen på den förändrade bostadsmark-
naden (yrkande 1). Denna fråga behandlas inte av konstitutionsutskottet.
I motionen förordas därefter att restriktionstiden sätts så kort som möjligt.
Restriktionerna skall enligt motionsförslaget tillämpas på ägarförändringar
och beslut om att träda i frivillig likvidation till och med den 30 juni 2001
och om aktieägartillskott till och med den 31 december 2001 (yrkande 2).
Vidare anser motionärerna att beslut med retroaktiv effekt så långt möjligt
bör undvikas och föreslår att restriktionerna tillämpas från och med dagen
efter den dag då riksdagsbeslutet fattas (yrkande 3).
I yrkande 4 föreslås en annan definition på begreppet ”skälig avkastning” i
lagtexten. Frågan behandlas inte av konstitutionsutskottet.
När det gäller dispensreglerna anser motionärerna att dessa är mycket all-
mänt hållna och bäddar för en betydande osäkerhet i regeltillämpningen.
Regeringen bör därför utarbeta närmare riktlinjer för hur reglerna skall tolkas
och tillämpas och redovisa dessa för riksdagen. Framtagandet av riktlinjerna
bör göras i nära samverkan med Kommunförbundet (yrkande 5). Denna fråga
behandlas inte av konstitutionsutskottet.
Enligt motionen bör principen om kommunal självstyrelse balanseras med
krav på att vissa viktiga beslut som i praktiken är oåterkalleliga inte snabbt
skall kunna drivas igenom av små majoriteter. Ett alternativ eller komple-
ment till att staten ålägger kommunerna restriktioner skulle kunna vara att
det byggdes in en viss tröghet mot denna typ av beslut i det kommunala
beslutsfattandet på samma sätt som i riksdagen, t.ex. när det gäller ändringar
i grundlagen. En regel i kommunallagen skulle t.ex. kunna innebära att vissa
kommunala beslut med stor räckvidd som inte kan återställas skulle kräva en
kvalificerad majoritet (t.ex. två tredjedelar) vid ett beslutstillfälle, eller två
beslut med enkel majoritet med ett kommunalval emellan. Miljöpartiet anser
att det vore intressant att utreda för- och nackdelar med en sådan ordning.
Det skulle lämpligen kunna utredas i anslutning till andra diskuterade föränd-
ringar av kommunallagen (yrkande 6). Denna fråga överlämnas av bostads-
utskottet till konstitutionsutskottet och kommer att behandlas av konstitut-
ionsutskottet hösten 1999.

Tidigare behandling av frågan om minskning av det generella	1998/99:KU4y
statsbidraget

Regeringen föreslog i proposition 1995/96:213 att om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för år 1997 eller 1998 än den som gäller för år 1996, skall det generella statsbidraget till kommunen respektive landstinget minskas med ett belopp motsvarande hälften av den ökning av preliminära kommunalskattemedel respektive landstingsskattemedel som följer av skattehöjningen.

Som skäl för förslaget anförde regeringen att det utgiftstak för de offentliga utgifterna som skulle införas 1997 måste ges en annan innebörd för kommuner och landsting än för staten, eftersom staten inte direkt kan styra de kommunala utgifterna. Målet för utgiftsbegränsning för kommunsektorn borde enligt regeringens uppfattning i stället uppnås genom vissa restriktioner för inkomstutvecklingen, främst vad avser kommunalskattemedel och statsbidrag. Med hjälp av sådana restriktioner i kombination med det lagstadgade krav på ekonomisk balans som regeringen avsåg att föreslå riksdagen torde kommunsektorns utgifter kunna begränsas till en nivå som är långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar.

Förslaget remitterades av regeringen till Lagrådet. Lagrådet såg förslaget som ett alternativ till sådana bestämmelser om kommunalt skattestopp som tidigare hade gällt för vissa år. I tidigare yttrande över förslag till kommunalt skattestopp för åren 1991–1993 hade Lagrådet framhållit att ingripanden i den kommunala skatterätten av den art som det var fråga om måste användas med stor urskillning och varsamhet. Ju mer ett ingripande innebar en faktisk begränsning av utrymmet för en kommun att handha sina uppgifter, desto betänkligare blev enligt Lagrådets mening åtgärderna från konstitutionell synpunkt. Lagrådet ansåg sig emellertid inte kunna finna att de föreslagna inskränkningarna i den kommunala beskattningsrätten gick utöver vad som är acceptabelt från konstitutionell synpunkt.

Med beaktande av de ställningstaganden som tidigare gjorts ansåg Lagrådet att lagförslaget i det aktuella ärendet fick godtas från konstitutionella synpunkter. Det var enligt Lagrådet angeläget att innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna blev föremål för en grundlig analys. Lagrådet konstaterade att en sådan analys utfördes av en särskild parlamentarisk kommitté, som hade möjlighet att föreslå sådana grundlagsändringar som kan visa sig behövliga.

Efter remiss från finansutskottet behandlade konstitutionsutskottet förslaget i sitt yttrande 1996/97:KU3y. Utskottet delade från konstitutionell synpunkt Lagrådets uppfattning att det aktuella förslaget kunde ses som ett alternativ till sådana lagbestämmelser som gällt för åren 1991–1993. Utskottet erinrade i detta sammanhang om sitt uttalande 1990 (yttr. 1989/90:KU9y) enligt vilket utskottet vid en samlad bedömning från konstitutionell synpunkt kunde godta en tillfällig begränsning av kommunernas rätt att bestämma sina skattesatser.

Utskottet konstaterade att Lagrådet med beaktande av sina tidigare ställ-	1998/99:KU4y
ningstaganden uttalat att det aktuella förslaget fick godtas från konstitution-
ella synpunkter. Utskottet instämde i denna bedömning.
Utskottet förklarade att dess bedömning vilade på aktuella tolkningar och
konstitutionell praxis i fråga om vad som är förenligt med den kommunala
självstyrelsen. Utskottet delade Lagrådets uppfattning att det är viktigt att
den kommunala självstyrelsen och dess förhållande till grundlagen blir före-
mål för en grundlig analys. Utskottet konstaterade att detta skedde inom en
särskild parlamentarisk kommitté som inom kort skulle avsluta sitt arbete.
Vänsterpartiet och Miljöpartiet ansåg i en avvikande mening att förslaget
borde avstyrkas av utskottet.

Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd

Regeringen beslutade 1995 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna. Kommitténs arbete avslutades 1996 med att betänkandet (SOU 1996:129) Den kommunala självstyrelsen och grundlagen avgavs. Betänkandet har remissbehandlats men inte lett till lagstiftning.

Utskottets bedömning

Utskottet behandlar i första hand frågan om den föreslagna lagen är förenlig med principen om kommunal självstyrelse. Utskottet tar också avslutningsvis upp frågan om lagens retroaktivitet.

Regeringsformens reglering av den kommunala självstyrelsen begränsar sig till några få bestämmelser. Av portalparagrafen framgår att den svenska folkstyrelsen bl.a. förverkligas genom kommunal självstyrelse. I 7 § i inledningskapitet anges att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, där beslutanderätten utövas av valda församlingar. I samma paragraf heter det vidare att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Någon reglering av vilka uppgifter som kommunerna har finns inte i regeringsformen. Däremot anges i 8 kap. 5 § att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen liksom kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden skall bestämmas i lag, dvs. av riksdagen. Utan hinder av 5 § har riksdagen dock möjlighet enligt 7 § i samma kapitel att bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen.

Som Lagrådet framhåller i sitt yttrande är bestämmelserna i regeringsformen så utformade att det ytterst får anses vara riksdagen som sätter gränser för det kommunala självbestämmandet. Ändå delar givetvis utskottet Lagrådets uppfattning att föreställningen om en kommunal självstyrelse är en levande realitet i svenskt samhällsliv.

Ett försök att klä principen om den kommunala självstyrelsen i ord har gjorts av den kommitté som 1995 fick regeringens uppdrag att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess

förhållande till grundlagsbestämmelserna. Kommittén beskriver sammanfatt-	1998/99:KU4y
ningsvis den kommunala självstyrelsen på följande sätt (SOU 1996:129 s.
12):
Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande prin-
cip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respek-
tive landstinget själv skall styra, d.v.s. besluta inom sitt område beträffande
de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms
genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här förelig-
ger i regel en skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem.
En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala be-
skattningsrätten.
Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kom-
mun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala självstyrelsen kan
därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter angelägenheternas art. Men
för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande
värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relat-
ion till de motstående intressen som kan finnas.
För att bedöma om den föreslagna lagen utgör ett ingrepp i den kommunala
självstyrelsen kommer utskottet först pröva åtgärden i förhållande till den
grundlagsreglering som finns av principen, sedan mot principen själv.
Utskottet kan inte finna att lagförslaget strider mot bestämmelserna om
kommunal självstyrelse i regeringsformen. Något så omfattande ingrepp i
den kommunala verksamheten handlar det givetvis inte om att den kommu-
nala självstyrelsen helt urgröps. Inte heller rubbas de valda kommunala för-
samlingarnas formella rätt att besluta om avyttring av kommunala bostadsfö-
retag eller andra åtgärder som drabbas av sanktionerna. Ingreppet föreslås i
överensstämmelse med grundlagsregeln bli beslutat i form av lag.
Vid prövningen mot principen om kommunal självstyrelse, såsom den
formulerats ovan, kan enligt utskottet bedömningen inte bli någon annan än
att kommunernas självständiga beslutsfattande inskränks genom statlig på-
verkan av utövningen av ägandet av de kommunala bostadsföretagen. Enligt
utskottet innebär således lagförslaget att den kommunala självstyrelsen på
detta område inskränks.
Även principen om kommunal självstyrelse såsom den beskrevs ovan tillå-
ter emellertid inskränkningar. Utskottet har därför att ta ställning till om det
rör sig om ett godtagbart ingrepp eller ej.
Ett viktigt skäl som regeringen angett för att lägga fram lagförslaget är att
det skall motverka att kommunala bostadsföretag säljs ut eller att pengar förs
över från bostadsföretagen till annan verksamhet under den tid som en utred-
ning förutsättningslöst skall hitta nya former för hur icke vinstdrivande före-
tag på bostadsområdet kan organiseras. Statens intresse att under denna tid
motverka att avyttringar sker förstärks av att staten genom olika former av
bidrag sedan mitten av 1970-talet skjutit till cirka 100 miljarder kronor till de
kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen. I motionen Bo23 (mp)
anförs också som skäl för en lagstiftning av detta slag att genomförda utför-
säljningar i praktiken är oåterkalleliga.
	1

Vidare kan det konstateras att det rör sig om en tidsbegränsad lagstiftning	1998/99:KU4y
som i vissa delar skall tillämpas fram till utgången av år 2001 och i andra
delar fram till utgången av år 2002.
Med tanke på det övergripande ansvar som staten har inom bostadspoliti-
ken anser utskottet, på de skäl som anförts, att det får anses godtagbart att
tillfälligt inskränka det kommunala självbestämmandet på detta område.
Miljöpartiet har i sin motion föreslagit en förkortning av giltighetstiden till
halvårsskiftet 2001 respektive utgången av 2001 (yrkande 2). Som redan
framgått anser utskottet att tidsbegränsningen är en omständighet som gör
det lättare att acceptera den föreslagna lagstiftningen från kommunal själv-
styrelsesynpunkt. Det är givet att ju kortare giltighetstid, desto bättre är det
från denna synpunkt. Utskottet inser dock att en avkortning av giltighetstiden
måste vägas mot hur lång tid för rådrum som behövs. Denna fråga saknar
utskottet förutsättningar att bedöma.
Utskottet tillstyrker alltså från konstitutionella utgångspunkter proposit-
ionens förslag till lag om tillfällig minskning av det generella statsbidraget
vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bo-
stadsföretag m.m. Motionerna Bo21 (m, kd, fp) och Bo22 (c), vari föreslås
avslag på propositionen, avstyrks följaktligen.
Utskottet övergår härefter till retroaktivitetsfrågan.
I propositionen föreslås att lagen skall träda i kraft den 1 juli 1999 men
börja tillämpas från den 8 maj, dagen efter det att propositionen överlämna-
des till riksdagen. Lagen föreslås alltså få retroaktiv verkan. Lagrådet fram-
håller att detta är något som i de flesta situationer brukar undvikas i den
svenska rättsordningen. Lagrådet gör en genomgång av de principer som
inom rättsordningen allmänt tillämpas beträffande retroaktiv lagstiftning.
Denna genomgång leder Lagrådet till slutsatsen att den föreslagna över-
gångsbestämmelsen står i så dålig överensstämmelse med dessa principer att
den inte bör genomföras.
Miljöpartiet föreslår i sin motion att restriktionerna skall tillämpas från och
med dagen efter den dag då riksdagsbeslutet fattas (yrkande 3).
Enligt utskottets mening föreligger i ett fall som detta inget uttryckligt för-
bud mot retroaktiv lagstiftning men utskottet delar Lagrådets uppfattning att
principerna i rättsordningen talar mot att den föreslagna lagen skall få tillba-
kaverkande kraft. Utskottet vill alltså förorda att lagen börjar tillämpas
samma dag som den träder i kraft.
Stockholm den 1 juni 1999
På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

I beslutet har deltagit: Per Unckel (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär Axel	1998/99:KU4y
Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s),
Inger René (m), Kerstin Kristiansson (s), Tommy Waidelich (s), Mats Ei-
narsson (v), Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager (mp), Helena Bargholtz
(fp), Britt-Marie Lindkvist (s), Inger Strömbom (kd), Maria Larsson (kd) och
Marianne Andersson (c).

Avvikande mening

Per Unckel (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Nils Fredrik Aurelius (m), Helena Bargholtz (fp), Inger Strömbom (kd), Maria Larsson (kd) och Marianne Andersson (c) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ”Utskottet kan” och på s. 12 slutar med ”avstyrks följaktligen” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets bedömning strider den föreslagna lagstiftningen uppenbart mot principen om den kommunala självstyrelsen. Kommunernas självstyrelse inskränks genom statlig inblandning i utövningen av ägandet av kommunala bostadsföretag. Utskottet instämmer alltså i Lagrådets kritik av den i propositionen föreslagna lagstiftningen. Skulle riksdagen acceptera en inskränkning av självbestämmandet av det slag som propositionen föreslår riskerar regeringsformens bestämmelser att bli helt illusoriska. Inblandningen i utövandet av kommunernas ägande är så mycket allvarligare som det handlar om en fråga där kommunernas initiativrätt är oinskränkt. Någon skyldighet för kommunerna att inneha bostadsföretag finns nämligen inte.

Lagen innebär alltså en urgröpning av den kommunala initiativrätten. Ut- skottet vill i sammanhanget erinra om den betydelse som i förarbetena till regeringsformens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen tillmättes den kommunala initiativrätten. Det framhölls (prop. 1973:90 s. 190) att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan enligt grundlagspropositionen sägas bilda en kärna i den kommunala sjävbestämmanderätten, som bör komma till klart uttryck i RF.

Utskottet vill alltså sammanfattningsvis från konstitutionella utgångspunkter motsätta sig att en lag med det föreslagna innehållet införs. Utskottet vill samtidigt varna för att en fortsatt utveckling med godtyckliga statliga ingrepp i den kommunala självstyrelsen kan leda till en situation där grundlagsregleringen blir tom på innehåll.

Innehållsförteckning	1998/99:KU4y
Till bostadsutskottet...................................................................................	1
Utskottet ....................................................................................................	1
Propositionen ........................................................................................	1
Lagrådet ................................................................................................	3
Motionerna............................................................................................	5
Tidigare behandling av frågan om minskning av det generella
statsbidraget ..........................................................................................	9
Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd........	10
Utskottets bedömning .........................................................................	10
Avvikande mening...................................................................................	13

Elanders Gotab, Stockholm 1999