KU13y (Yttrande 2000/01:KU13y)

Konstitutionsutskottets yttrande 2000/01:KU13y

Sveriges tillträde till Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen

Till justitieutskottet

Justitieutskottet har den 24 april 2001 berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 2000/01:122 Sveriges tillträde till Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen, jämte eventuella med anledning av propositionen väckta motioner.

Några motioner har inte väckts med anledning av propositionen. Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till frågor om Romstadgans

förhållande till vissa bestämmelser i regeringsformen.

Företrädare för Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet har inför konstitutionsutskottet lämnat kompletterande uppgifter.

Utskottets överväganden

Propositionen

Propositionens huvudsakliga innehåll

Genom Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen, som antogs den 17 juli 1998, inrättas en permanent internationell domstol för utredning och lagföring av folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Till detta skall komma aggressionsbrott.

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen skall godkänna bl.a. att Sverige tillträder Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen.

Den lagstiftning som en anslutning till stadgan kräver kommer enligt regeringen att behandlas i en särskild proposition inom kort.

20 00/01 :K U13y KO N S T I T U T IO N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

Särskilda aspekter av Romstadgan

Jämförelse med de internationella brottmålstribunalerna

Internationella brottmålsdomstolen skall vara en permanent institution för utredning och lagföring av de mest allvarliga brotten mot den internationella humanitära rätten och vidsträckta eller systematiska brott mot de mänskliga rättigheterna.

Till skillnad från de två internationella brottmålstribunalerna för f.d. Jugoslavien och för Rwanda är Internationella brottmålsdomstolen inte ett FN- organ. De nämnda tribunalerna inrättades genom beslut av FN:s säkerhetsråd under pågående konflikter med stöd av kapitel VII i FN-stadgan. Därmed följer att föreskrifterna och förpliktelserna enligt deras stadgor, t.ex. i fråga om jurisdiktion och samarbetsskyldighet, är omedelbart bindande för FN:s medlemsstater. Medlemsstaterna har därför varit skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att syftet med besluten skall kunna uppnås. Regler om samarbete med dessa tribunaler finns i lagen (1994:549) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt (tribunallagen).

Romstadgan är däremot en internationell överenskommelse som åstadkommits genom förhandlingar mellan ett stort antal stater. De skyldigheter för stater som följer av Romstadgan är alltså nya konventionsförpliktelser för de stater som väljer att ansluta sig.

Närmare regler för domstolen skall utarbetas av statssamfundet och antas av en stadgepartsförsamling.

Komplementaritetsprincipen

Romstadgan bygger i motsats till tribunalernas stadgor på grundförutsättningen att Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion över de aktuella brotten är jämlöpande med de nationella rättssystemens behörighet. Presumtionen är alltid att de nationella rättssystemen har företräde så länge den nationella undersökningen och lagföringen fungerar på ett tillbörligt sätt. Om så inte är fallet vänds presumtionen till fördel för Internationella brottmålsdomstolen. Romstadgan föreskriver att nationell lagföring i princip skall ha företräde. Domstolen skall vara ett komplement till de nationella rättsordningarna och endast ta vid när de senare inte fullgör sin uppgift på ett tillbörligt sätt – den s.k. komplementaritetsprincipen. Tribunalernas stadgor ger däremot den internationella rättsliga processen företräde framför nationella förfaranden.

Trots den grundläggande skillnaden beträffande förhållandet mellan internationell och nationell lagföring innehåller Romstadgan bestämmelser om samarbetsskyldighet för de anslutna staterna som i princip är lika långtgående som motsvarande skyldighet i förhållande till tribunalerna. Grundregeln är att de anslutna staterna är skyldiga att till fullo samarbeta med Internationella brottmålsdomstolen i fråga om förundersökning och lagföring av brott som omfattas av domstolens jurisdiktion. För att möjliggöra detta skall de anslutna

K O N S T I T UT I O N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

20 00/01 :K U13y

staterna säkerställa att det finns nationella förfaranden tillgängliga för alla former av samarbete som anges i stadgan.

Specialitetsprincipen

En person som efter framställning överlämnas till Internationella brottmålsdomstolen får inte lagföras, straffas eller hållas i fängsligt förvar för någon annan gärning som har begåtts före överlämnandet än den eller de gärningar som utgör grunden för brott för vilka personen har överlämnats till domstolen.

Domstolens organisation och uppgifter

I Internationella brottmålsdomstolen skall utom dömande avdelningar också ingå ett åklagarkansli och ett registratorskontor. De dömande enheterna skall bestå av en förundersökningsavdelning, en rättegångsavdelning och en överklagandeavdelning. Avdelningarna indelas i olika kammare.

En förundersökning skall i normalfallet ledas av åklagaren. Åklagaren har egna utredare till sitt förfogande. Dessutom har åklagaren rätt att söka samarbete med stater, mellanstatliga organisationer och andra.

Åklagaren har däremot inte biträde av någon egen poliskår, och utredningsåtgärder på ort och ställe måste i första hand lösas genom samarbete med staten i fråga. I viss utsträckning skulle biträde kunna lämnas av t.ex. en internationell fredsbevarande styrka som finns på plats. Under mycket begränsade omständigheter kan sådana utredningsåtgärder vidtas utan samarbete med den aktuella staten.

Beslut om häktning skall fattas av en förundersökningskammare.

Sedan domstolen har framställt en begäran om verkställighet av ett häktningsbeslut skall en ansluten stat omedelbart vidta åtgärder för att gripa personen. Detta skall ske i enlighet med nationella regler och de bestämmelser som gäller för samarbetet mellan domstolen och de anslutna staterna.

Domstolen får begära rättslig hjälp med att anhålla och överlämna misstänkta personer till domstolen från varje stat på vars territorium den misstänkte kan befinna sig. Anslutna stater är skyldiga att på begäran lämna biträde med anhållande och överlämnande i enlighet med stadgan och nationella förfaranderegler.

Domstolen kan begära olika former av rättslig hjälp utöver överlämnande av misstänkta personer till domstolen. Anslutna stater är skyldiga att efterkomma en sådan begäran i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i nationell rätt.

Verkställigheten av en begäran får skjutas upp i avvaktan på Internationella brottmålsdomstolens prövning av en invändning om bristande processförutsättningar. En sådan invändning kan framställas med hänvisning till nationella åtgärder.

De straff som föreskrivs i stadgan är fängelse i ett bestämt antal år, högst 30 år, eller på livstid. Därutöver får domstolen bestämma böter och förverkande.

20 00/01 :K U13y KO N S T I T U T IO N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

Verkställigheten av fängelsestraff som domstolen dömer ut är avsedd att äga rum i stater som har anmält sig vara beredda att ta emot fängelsedömda personer. Liksom beträffande verkställighet av de internationella tribunalernas fängelsedomar är detta alltså ett frivilligt åtagande för staterna.

Det är domstolens dömande enheter som i det enskilda fallet skall avgöra var straffet skall verkställas. När domstolen gör detta val skall den bl.a. ta hänsyn till att en rättvis fördelning mellan staterna uppnås och att en allmänt accepterad internationell konventionsstandard tillämpas vid verkställandet. Vidare skall domstolen beakta den dömdes synpunkter, nationalitet och personliga omständigheter samt andra faktorer såsom omständigheterna kring brottet och förutsättningarna för att fängelsestraffet faktiskt verkställs. Stadgan utesluter inte att straffet avtjänas i den dömdes hemland, men vissa av de faktorer som skall beaktas skulle kunna tala emot detta, t.ex. när hemstaten också är den stat där brottet har begåtts.

Tillträde till stadgan

Romstadgan öppnades för undertecknande den 17 juli 1998 efter en avslutande diplomatkonferens i Rom, som börjat den 15 juni samma år.

Sverige undertecknade stadgan i oktober 1998. För att stadgan skall träda i kraft och Internationella brottmålsdomstolen komma till stånd krävs att 60 stater har ratificerat eller på annat sätt anslutit sig till stadgan. Det kan beräknas ske under våren 2002. Per den 12 februari 2001 hade 29 stater tillträtt stadgan. 139 stater har undertecknat den.

Inom EU har medlemsstaterna uttalat avsikten att ratificera stadgan under år 2000 eller 2001. Hittills har Italien, Frankrike, Belgien, Luxemburg, Spanien, Tyskland, Österrike och Finland ratificerat stadgan och förslag om ratifikation behandlas bl.a. av parlamentet i Storbritannien. Ändringar i konstitutionen har gjorts i Frankrike och Tyskland. I Österrike och i Finland har särskilda förfaranden tillämpats. I Danmark har ett förslag om ratifikation och lagstiftning lagts fram för Folketinget. – Förslaget har, enligt vad utskottet inhämtat, numera antagits av Folketinget.

Norge har ratificerat Romstadgan.

Regeringen framhåller i propositionen att det av flera skäl är angeläget att Sverige har ratificerat stadgan den dag den träder i kraft. Förutom att en svensk anslutning på olika sätt skulle bidra till att domstolen kommer till stånd, innebär en ratifikation före ikraftträdandet att Sverige kan vara med och påverka bl.a. antagandet av olika regelverk för domstolen, dess budget samt valet av domare, åklagare och andra funktionärer. Regeringen föreslår därför att Sverige snarast skall tillträda stadgan. Regeringen räknar med att inom kort återkomma till riksdagen med förslag till lagstiftning. Lagrådsremiss och proposition skall enligt uppgift från Justitiedepartementet avlämnas i höst.

Den lagstiftning som krävs avser enligt regeringens bedömning bestämmelser om rättsligt samarbete med domstolen, om rättsverkningar av domstolens domar och rättegångshinder i Sverige, om verkställighet av vissa avgö-

K O N S T I T UT I O N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

20 00/01 :K U13y

randen, om brott mot domstolen och dess verksamhet, om immunitet och privilegier och om verkställighet i Sverige av fängelsestraff, som domstolen har dömt ut. – Remisstiden för lagstiftningsförslagen i den departementspromemoria (Ds 2001:3) som propositionen bygger på gick ut i slutet av april 2001, medan remisstiden för frågan om godkännande av Romstadgan gick ut i början av mars.

Regeringen bedömer inte att Romstadgan kräver någon ändring av regeringsformen men att vissa ändringar likväl bör övervägas på sikt för att Sverige fullt ut skall kunna leva upp till åtagandena enligt stadgan.

Stadgeändringar och frånträde av stadgan

Det finns två sätt att ändra stadgan.

Ändringar av bestämmelser som är av uteslutande institutionell karaktär kan ske på förenklat sätt och göras när som helst efter stadgans ikraftträdande.

Andra ändringar av stadgan kan inte ske förrän sju år efter dess ikraftträdande och kräver ratifikation. Antagande skall ske vid ett möte med stadgepartsförsamlingen eller en översynskonferens och fordrar två tredjedels majoritet av stadgeparterna. Ändringen träder i kraft för alla parter ett år efter det att ratifikations- eller anslutningsinstrument av sju åttondelar av parterna har deponerats hos FN:s generalsekreterare.

Härutöver finns vissa särregler om stadgeändring avseende brottstyper och brottsbeskrivningar.

Stadgan kan frånträdas. Ett sådant frånträde träder i kraft ett år efter att depositarien, som är FN:s generalsekreterare, underrättats om frånträdet. En stat kan dock inte genom frånträde befrias från förpliktelser som den iklätt sig så länge den var part i stadgan eller inverka på pågående förfaranden.

Möjligheterna till frånträde omfattas av särreglerna för stadgeändring av brottstyper och brottsbeskrivningar.

Regeringens övergripande bedömning av Romstadgans förhållande till regeringsformen

Som nyss nämnts bedömer regeringen att Sverige kan tillträda stadgan utan grundlagsändring. För att Sverige till fullo skall kunna uppfylla samtliga de förpliktelser som stadgan medför bör ändå övervägas om regeringsformen på sikt skall ändras.

Regeringen framhåller att flertalet remissinstanser delar bedömningen i den departementspromemoria som ligger till grund för propositionen att ett tillträde till Romstadgan inte kräver någon grundlagsändring. Justitiekanslern och Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har dock, liksom Stockholms tingsrätt, redovisat en annan uppfattning och anfört att ändringar av regeringsformen fordras eller i vart fall bör genomföras.

Genom ett tillträde till Romstadgan åtar sig Sverige att till fullo samarbeta med Internationella brottmålsdomstolen i enlighet med de närmare bestämmelser som ges i stadgan. Sverige åtar sig vidare att säkerställa att det finns

20 00/01 :K U13y KO N S T I T U T IO N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

nationella förfaranden som möjliggör alla de former av samarbete som föreskrivs. Ett tillträde kräver därmed att lagstiftning införs i fråga om bl.a. överlämnande av misstänkta personer till domstolen för lagföring och olika former av rättslig hjälp.

Stadgan ger ett mycket begränsat utrymme för att vägra en begäran från domstolen att överlämna en misstänkt för lagföring. Domstolen har rätt att i enskilda ärenden begära att en viss misstänkt person överlämnas till domstolen för lagföring, och en stadgepart är i princip skyldig att efterkomma en sådan begäran. Vidare gäller att domstolen inte skall hindras i sin verksamhet av folkrättsliga eller nationella regler om immunitet, dvs. att offentlig ställning och därmed sammanhängande immunitet eller särskilda förfaranderegler inte skall undandra någon från straffansvar inför domstolen eller hindra den från att utöva sin jurisdiktion.

Situationer där det enligt regeringen är tveksamt om regeringsformen medger att en begäran från domstolen i ett visst fall efterlevs hänger främst samman med regeringsformens regler om statschefens immunitet, lagföring av riksdagsledamöter eller av statsråd samt det generella förbudet mot landsförvisning. Av Romstadgan framgår vidare att ett av domstolen fastställt fängelsestraff är bindande och att en stat inte får förändra det på något sätt samt att den stat där straffet verkställs inte får frige den dömde förrän den av domstolen fastställda strafftiden har löpt ut. Därmed måste enligt regeringen regeringsformens bestämmelser om regeringens nåderätt och om resning beaktas i samband med ställningstagande om att tillåta verkställighet av domstolens fängelsestraff i Sverige.

Härutöver måste enligt regeringen en bedömning göras i vad mån ett tillträde till stadgan innebär att beslutanderätt eller rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter överlåts till domstolen och därmed hur detta i så fall överensstämmer med bestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen.

Regeringen påpekar att stadgorna för de två internationella brottmålstribunalerna för f.d. Jugoslavien och Rwanda innehåller bestämmelser som förpliktar alla FN:s medlemsstater och som motsvarar de förpliktelser enligt Romstadgan som redovisats. På motsvarande sätt som enligt Romstadgan föreskriver tribunalernas stadgar en strikt samarbetsskyldighet, vilken innebär att staterna är skyldiga att uppfylla varje begäran från en tribunal som t.ex. avser gripande och kvarhållande av personer eller överlämnande eller överföring av en anklagad till tribunalen. Inte heller inför tribunalerna utgör den anklagades officiella ställning hinder mot att lagföring sker där. I teorin skulle därmed en tribunal redan i dag kunna begära att en person som i Sverige åtnjuter immunitet eller som enligt regeringsformen skall vara föremål för ett särskilt förfarande vid lagföring i vissa fall skall överlämnas för lagföring där. Sverige skulle vara skyldigt att efterkomma en sådan begäran enligt tribunalernas stadgor. I samband med att lagstiftning infördes för Sveriges samarbete med tribunalerna övervägdes inga grundlagsändringar (prop. 1993/94:142 och 1995/96:48). Till detta kommer att tribunalerna har principiellt företräde framför nationella rättsordningar att lagföra någon som gjort sig skyldig till

K O N S T I T UT I O N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

20 00/01 :K U13y

ett brott under deras jurisdiktion, medan däremot enligt Romstadgan gäller den grundläggande förutsättningen att en nationell utredning eller lagföring som sker eller har skett på ett tillbörligt sätt skall ha företräde framför ett förfarande inför domstolen.

Regeringen framhåller att svenska materiella straffrättsliga bestämmelser redan i dag stämmer väl överens med de brott som domstolen enligt stadgan har att pröva. De svenska straffrättsliga reglerna är dessutom för närvarande föremål för översyn. Det finns därför anledning att utgå från att det i allmänhet kommer att finnas rättsliga förutsättningar – såväl i fråga om behörighet som beträffande materiella straffrättsliga bestämmelser – att lagföra aktuella brott i Sverige. Internationella brottmålsdomstolen och svenska domstolar kommer alltså att ha parallell behörighet. Det finns enligt regeringen skäl att utgå från antagandet att lagföring som sker i Sverige kommer att ges företräde i enlighet med komplementaritetsprincipen.

Internationella överenskommelser och regeringsformen

Införlivande i svensk rätt av internationella överenskommelser

En överenskommelse som Sverige har ingått med en annan stat eller en mellanfolklig organisation binder endast Sverige som stat och blir vanligen inte utan vidare rättsligt bindande inom landet. För att överenskommelsen skall kunna tillämpas av svenska myndigheter krävs därför normalt att överenskommelsen genom ett beslut här i landet införlivas med vår interna rättsordning. Ett vanligt sätt att åstadkomma detta är att överenskommelsens bestämmelser ges motsvarigheter i en svensk lag eller annan författning (den s.k. transformationsmetoden). Ett annat sätt att införliva en internationell överenskommelse med vår inhemska rättsordning är att det i en lag eller annan författning föreskrivs att den internationella överenskommelsen skall gälla som svensk rätt (den s.k. inkorporationsmetoden). Används den metoden, brukar den internationella överenskommelsen kungöras tillsammans med den svenska författningen.

Överlåtelse av konstitutionella befogenheter

Regeringsformen bygger på grundsatsen att konstitutionell kompetens inte kan överlåtas, såvida inte grundlagen uttryckligen medger det. Även regeringsformens föreskrifter om rättskipning och förvaltning vilar på förutsättningen att dessa funktioner skall fullgöras av svenska organ. Funktionerna kan således inte överlåtas utan grundlagsstöd.

Regeringsformen medger emellertid att offentligrättsliga uppgifter i vissa fall överlåts till utländska organ. Bestämmelser om detta finns i 10 kap. 5 §.

Enligt andra stycket i paragrafen kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på regeringsformen och som avser meddelande av föreskrifter, användningen

20 00/01 :K U13y KO N S T I T U T IO N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete eller till mellanfolklig domstol. Beslutanderätt får inte överlåtas om beslutanderätten avser ändring av grundlag. Beslut skall i princip fattas i samma ordning som gäller för stiftande av grundlag. Om beslut i den ordningen inte kan avvaktas, får riksdagen besluta i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Enligt fjärde stycket samma paragraf kan rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte grundar sig direkt på regeringsformen överlåtas till bl.a. internationell inrättning eller samfällighet. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

RF 10:5-utredningen (SOU 1984:14) framhöll att en extensiv tolkning av begreppet konstitutionell befogenhet kunde te sig sakligt motiverad före regeringsformens ikraftträdande, då alternativet till grundlagsförfarande utgjordes av riksdagsbeslut med enkel majoritet. I samband med regeringsformens införande kompletterades dock bestämmelsen med ett stycke (numera st. 4) som innehåller spärrar mot överlåtelser av andra offentligrättsliga uppgifter än sådana som innefattar konstitutionella befogenheter, och läget förändrades väsentligt. Enligt utredningen måste man göra en klar boskillnad mellan å ena sidan beslutanderätt som grundar sig direkt på regeringsformen och å andra sidan uppgifter som visserligen i regeringsformen principiellt förbehålls svenska organ men som konkret anges i normer av lägre valör och där tilldelas bestämda myndigheter.

Den genomgång som utredningen har gjort av regeringsformens bestämmelser visar att åtskilliga av dem reglerar beslutanderätt – konstitutionella befogenheter – som över huvud taget inte kan överlåtas utan att det konstitutionella systemet råkar ur balans. – – – Det är enligt utredningen givetvis uteslutet att t.ex. talmannens, statsministerns eller riksdagens beslutanderätt i samband med regeringsbildning skulle kunna överlåtas till mellanfolkligt organ. – – – Inte heller kan det enligt utredningen komma i fråga att beröva Högsta domstolen eller Regeringsrätten den principiella rätten att vara slutinstans inom respektive domstols kompetensområde eller att överföra befogenheten att bevilja resning av svenska myndigheters beslut till ett mellanfolkligt organ.

Överlåtelse av den högsta domsmakten

En särskild fråga, som togs upp i RF 10:5-utredningen, är vad som skall anses gälla om en överlåtelse av en rättskipnings- eller förvaltningsuppgift till ett icke-svenskt organ får till konsekvens att Högsta domstolen eller Regeringsrätten inte kan bevilja resning eller återställande av försutten tid i de ärenden som omfattas av överlåtelsen.

K O N S T I T UT I O N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

20 00/01 :K U13y

Funktionen att utgöra högsta domstol är enligt RF 10:5-utredningen ”konstitutionell”, och ett avsteg därifrån av innebörd att ett internationellt organ blev överordnat Högsta domstolen eller Regeringsrätten skulle kräva tillämpning av 10 kap. 5 § (numera andra) stycket. Däremot påverkas enligt utredningen inte de högsta domstolarnas konstitutionella uppgift av att en enskild rättskipnings- eller förvaltningsuppgift överförs till ett icke-svenskt organ, även om konsekvensen blir att Högsta domstolen och Regeringsrätten därmed fråntas rätten att vara slutinstans i just den aktuella ärendetypen.

På liknande sätt förhåller det sig enligt utredningen med resningsbefogenheten. Själva rätten att bevilja resning och återställande av försutten tid är direkt i grundlagen förbehållen Högsta domstolen respektive Regeringsrätten och faller således inom tillämpningsområdet för 10 kap. 5 § (numera andra) stycket. Resningsbefogenheten är alltså ”konstitutionell” i den meningen att regeringsformen inte medger att Högsta domstolen och Regeringsrätten ersätts av utländska resningsinstanser. De båda domstolarna tillförsäkras emellertid i regeringsformen i övrigt endast den principiella befogenheten att bevilja resning i ärenden, som vid varje tidpunkt faktiskt handläggs av svenska myndigheter. Den omständigheten att en viss rättskipnings- eller förvaltningsuppgift överförs till ett icke-svenskt organ och att möjligheten att bevilja resning i ett ärende som omfattas av överlåtelsen därmed bortfaller, kan alltså inte anses påverka någon konstitutionell uppgift. Offentligrättsliga uppgifter får dock inte överföras i en sådan omfattning att resningsinstitutet helt skulle sättas ur spel.

I den mån regeringsformen direkt tillägger Högsta domstolen eller Regeringsrätten beslutanderätt – vilket alltså endast i mindre utsträckning kan anses vara fallet – kan denna inte överlåtas till ett icke-svenskt organ. Detta följer av att dömande verksamhet inte innefattas bland de befogenhetsområden varifrån delegering av beslutanderätt skall kunna ske enligt [numera andra] stycket. Kärnan i de högsta domstolarnas befogenheter erhåller således ett skydd som inte kan begränsas ens i den ordning som anges i 10 kap. 5 § (numera andra) stycket regeringsformen.

Bestämmelserna om beviljande av resning och återställande av försutten tid har numera ändrats på så sätt att sådana åtgärder i vissa fall kan beviljas av lägre domstolar.

Närmare om formerna för godkännande

Ordning för att ingå internationella överenskommelser

10 kap. 2 § regeringsformen

Regeringen får ej ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta.

Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid godkännandet av överenskommelsen.

20 00/01 :K U13y KO N S T I T U T IO N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

Regeringen får ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta att inhämta riksdagens godkännande av överenskommelsen, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

Regeringens bedömning

Regeringen kommenterar inte bestämmelsen om formkraven för godkännande av internationella överenskommelser annat än genom kommentaren till bestämmelsen om överlåtelse av beslutanderätt.

Överlåtelse av beslutanderätt

10 kap. 5 § regeringsformen

Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar riksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får riksdagen genom beslut i den ordning som anges i andra stycket föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av begränsad omfattning.

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i annat fall än som avses i första stycket, genom beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

K O N S T I T UT I O N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

20 00/01 :K U13y

Regeringens bedömning

Inrättandet av Internationella brottmålsdomstolen innebär ingen inskränkning av utrymmet för svensk rättskipning och annan myndighetsutövning när det gäller lagföring för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Stadgans komplementaritetsprincip innebär tvärtom ett uttryckligt företräde för nationell lagföring som sker på ett korrekt sätt samt en uppmaning till staterna att i första hand sköta den uppgiften, och det finns skäl att utgå från att Sverige kommer att ha såväl vilja som förmåga att ta sig an detta ansvar.

Det kan emellertid inte uteslutas att ett svenskt förfarande i vissa fall kan vara praktiskt omöjligt att genomföra, särskilt när gärningarna har begåtts långt bort och om den väpnade konflikten dessutom fortfarande pågår. I fråga om en sådan, på praktiska realiteter grundad oförmåga, överlämnar Sverige rättskipande uppgifter till domstolen genom att ansluta sig till stadgan. Det kan också tänkas andra skäl för att låta domstolen utreda och lagföra brott i stället för att detta sker nationellt. Olika överväganden kan t.ex. medföra att Sverige väljer att hänskjuta en viss situation till domstolen trots att det föreligger formell behörighet att pröva saken i Sverige.

En annan sak är att den verksamhet som domstolen därvid utövar inte utgör svensk rättskipning eller svensk myndighetsutövning.

Verksamheten är i första hand uppbyggd på samarbete med stater och andra. Det är därmed främst nationella myndigheter som skall vidta åtgärder på en stats territorium som kan innefatta myndighetsutövning. Med myndighetsutövning avses normalt beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter. Det gäller befogenheter som kommer till stånd och får sina rättsverkningar mot enskilda i kraft av offentligrättsliga regler och som beslutas ensidigt av det allmännas företrädare i en monopolställning som gör det omöjligt för någon enskild att vidta samma åtgärd med motsvarande verkan. Ett typexempel är olika tvångsåtgärder i brottmål. När svenska myndigheter utför sådana åtgärder på begäran av domstolen är det fråga om svensk myndighetsutövning.

Stadgan medger även att domstolens åklagare under vissa förutsättningar får vidta utredningsåtgärder på en stats territorium. De åtgärder som åklagaren får utföra inom ramen för det rättsliga samarbetet undantar uttryckligen alla former av tvångsåtgärder.

Stadgan ger däremot domstolen ett visst utrymme för att i undantagsfall vidta utredningsåtgärder, som också kan inbegripa myndighetsutövning på en stats territorium utan att statens samtycke har kunnat inhämtas. För sådana åtgärder krävs förundersökningskammarens tillstånd, och de får endast vidtas om det har slagits fast att staten helt klart saknar förmåga att tillmötesgå en framställning om rättslig hjälp från domstolen på grund av att det inte finns någon myndighet som är behörig att verkställa den. Det är alltså främst fråga om stater vars myndighetsstruktur har slagits sönder, t.ex. på grund av den konflikt där de aktuella brotten har begåtts.

De höga rättssäkerhetskrav som allmänt ställs i stadgan gäller naturligtvis även i dessa fall. Stadgan säger inget om hur sådana åtgärder skall kunna

20 00/01 :K U13y KO N S T I T U T IO N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

genomföras, och de fordrar med all sannolikhet att någon annan internationell insats pågår i staten i fråga. Det är ytterst osannolikt att bestämmelsen någonsin kommer att tillämpas i förhållande till Sverige. Med hänsyn till att dess tillämpning förutsätter frånvaro av nationella myndigheter kan inte heller särskilda regler anses vara påkallade då de knappast kan förväntas få någon praktisk betydelse. Bestämmelsen innebär dock att ett mellanfolkligt organ medges rätt att i visst fall vidta åtgärder på svenskt territorium som kan innefatta myndighetsutövning. Även detta måste anses vara ett överlämnande av svensk rättskipande verksamhet, om än begränsat till mycket speciella omständigheter. Det finns därför anledning att beröra de särskilda bestämmelserna i 10 kap. 2 och 5 §§ regeringsformen i samband med att riksdagen tar ställning till frågan om godkännande av Romstadgan.

Statschefens och riksdagsledamöters immunitet

Enligt Romstadgan, liksom i tribunalernas stadgor, skall en persons officiella ställning inte frita personen från straffrättsligt ansvar enligt stadgan eller utgöra grund för strafflindring. I Romstadgan föreskrivs vidare att immunitet eller särskilda förfaranderegler som följer av nationella eller folkrättsliga regler inte skall hindra domstolen från att utöva sin jurisdiktion.

5 kap. 7 § regeringsformen

Konungen kan ej åtalas för sina gärningar. Riksföreståndare kan åtalas för sina gärningar som statschef.

4 kap. 8 § regeringsformen

Ingen får väcka talan mot den som utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot eller beröva honom friheten eller hindra honom att resa inom riket på grund av hans yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, utan att riksdagen har medgivit det genom beslut om vilket minst fem sjättedelar av de röstande har förenat sig.

Misstänkes riksdagsledamot för brott i annat fall, skall bestämmelser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller fråga är om brott för vilket ej är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

Regeringens bedömning

Bestämmelserna i Romstadgan reglerar domstolens eget arbete och inneär i sig inte några förpliktelser för de stater som ansluter sig till stadgan att lagföra personer som nationellt åtnjuter straffrättslig immunitet. Bestämmelserna ställer alltså inte något uttryckligt krav på ändringar av nationella föreskrifter, i grundlag eller annars, som kan utgöra hinder mot nationell lagföring. De ger emellertid, sammantagna med den samarbetsskyldighet för anslutna stater som stadgan föreskriver, upphov till vissa grundlagsrättsliga frågor. Domstolen skulle nämligen i ett enskilt fall kunna komma att rikta en folkrättsligt bindande begäran till Sverige där regeringsformen kan anses hindra att begäran uppfylls. Liksom i övriga fall medför komplementaritetsprincipen som

K O N S T I T UT I O N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

20 00/01 :K U13y

grundförutsättning för en eventuell normkonflikt att Sverige inte har förmåga eller vilja att vidta egna åtgärder på ett tillbörligt sätt.

I fråga om statschefens immunitet har bl.a. JK anfört att stadgans förpliktelser och regeringsformen formellt sett inte är förenliga men liksom övriga remissinstanser instämt i att en grundlagsändring på denna punkt inte är nödvändig för ett tillträde till stadgan.

JK har anfört att Sverige inte utan en ändring av 4 kap. 8 § regeringsformen kan ikläda sig de förpliktelser som följer av stadgan.

Regeringen bedömer att det naturligtvis är osannolikt att statschefen eller en svensk riksdagsledamot någonsin skulle komma att misstänkas för brott av det slag som domstolen skall hantera. Stadgan är utformad för att ge domstolen möjlighet att lagföra dem som är ytterst ansvariga för sådana brott, dvs. även statschefer med en reell verkställande makt. Den svenska statschefen har en konstitutionell ställning som är starkt begränsad, och den innefattar inte någon rätt att formellt fatta, godkänna eller verkställa beslut som skulle kunna innebära ett brott i Romstadgans mening. Historiska skäl ligger bakom den immunitet som föreskrivs. Som JK påpekat kan inte heller en enskild ledamot av riksdagen anses ha en sådan maktställning att han eller hon i sin tjänsteutövning kan begå brott av det slag som avses i stadgan. Ett hypotetiskt exempel är att en större grupp riksdagsledamöter begår brott och kommer att hindra att immuniteten hävs.

Svenska grundlagsregler om immunitet gäller naturligtvis bara i Sverige och för svenska officiella funktionärer. De bör därför skiljas från de inskränkningar i folkrättsliga regler om statsimmunitet som stadgan kan innebära. Den immunitet som svenska statsföreträdare kan åtnjuta utomlands följer av folkrättsliga regler och inte av svensk grundlag.

Mot den bakgrunden bör enligt regeringen immunitetsreglerna i regeringsformen inte hindra att Sverige ansluter sig till stadgan. Det förhållandet att domstolen ges behörighet att fatta folkrättsligt bindande beslut vilka teoretiskt sett skulle kunna försätta Sverige i en situation där grundlagen inte medger att beslutet efterlevs, bör inte hindra Sverige från att tillträda konventionen.

Åtal mot statsråd

12 kap. 3 § regeringsformen

Den som är eller har varit statsråd får fällas till ansvar för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av konstitutionsutskottet och prövas av Högsta domstolen.

Regeringens bedömning

Som JK särskilt framhåller är många av de gärningar som omfattas av stadgan sådana att de teoretiskt skulle kunna begås i tjänsten som statsråd och därmed skulle vara föremål för de särskilda förfaranderegler som regeringsformen anvisar.

20 00/01 :K U13y KO N S T I T U T IO N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

Regeringen påpekar att detta för svensk lagföring gäller oavsett om brottet har begåtts i Sverige eller i utlandet. Det är dock enligt regeringens mening viktigt att framhålla att de svenska grundlagsbestämmelserna inte hindrar en lagföring för motsvarande gärningar vid en utländsk eller internationell domstol av brott som begåtts utomlands. Redan i dag har de internationella brottmålstribunalerna och vissa stater rätt att göra så. En sådan rätt kan visserligen inskränkas av folkrättsliga regler om immunitet och interna regler i den stat eller för den mellanfolkliga domstol där frågan om lagföring blir aktuell, men det bör framhållas att t.ex. tribunalstadgorna inte innehåller några begränsningar i detta avseende. Tribunalerna har tvärtom ett uttryckligt mandat att även lagföra stats- eller regeringschefer och andra ansvariga statstjänstemän utan hinder av den anklagades officiella ställning, och de har även tillämpat denna rätt i praktiken.

Det bör också enligt regeringen understrykas att andra folkrättsliga regler ger varje stat rätt att lagföra vissa brott oavsett var de har begåtts. Framför allt Genèvekonventionerna, som omfattar många av de brott som också ingår i Romstadgan och som Sverige och ett stort antal andra stater har tillträtt, föreskriver en sådan rätt. Det kan vidare hävdas att detta enligt folkrättslig sedvanerätt även gäller för andra brott mot mänskligheten.

Det bör även uppmärksammas att domstolen har rätt att, under vissa förutsättningar, utöva jurisdiktion beträffande stadgans huvudbrott också över en person som är medborgare i en stat som inte är part i stadgan. I princip skulle därmed t.ex. ett svenskt statsråd kunna lagföras vid domstolen även om Sverige inte har tillträtt stadgan och utan hinder av regeringsformen. En förutsättning för det är dock att brottet har begåtts på en stadgeparts territorium, och även i detta fall innebär komplementaritetsprincipen att en tillbörlig nationell lagföring skall ha företräde.

När det gäller brott i tjänsten av ett statsråd som begås i Sverige innebär emellertid ett tillträde till stadgan att Sverige medger Internationella brottmålsdomstolen rätt att lagföra brottet för det fall utredning och lagföring inte sker på ett tillbörligt sätt här.

Detta bör enligt regeringen, som JK framhållit, betraktas som en överlåtelse av en direkt på regeringsformen grundad beslutanderätt till domstolen. En sådan överlåtelse omfattas inte av bestämmelserna i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen och ingår inte heller bland de former av beslutanderätt som får överlåtas till bl.a. en mellanfolklig domstol enligt paragrafens andra stycke. Den beslutanderätt som avses kan därmed inte överlåtas till domstolen utan grundlagsändring, vilket innebär att Sverige trots ett tillträde till stadgan inte kan samarbeta fullt ut med domstolen när det gäller lagföring av svenska nuvarande och förutvarande statsråd. Detsamma torde gälla redan i dag i förhållande till de befintliga tribunalerna.

Detta är enligt regeringen folkrättsligt sett otillfredsställande, särskilt då såväl domstolen som tribunalerna skall ta sig an framför allt dem som är ytterst ansvariga för de aktuella brotten, vilka ofta är statsråd och andra i

K O N S T I T UT I O N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

20 00/01 :K U13y

verkställande ställning. Utgångspunkten måste naturligtvis vara att Sverige formellt skall kunna samarbeta med domstolen också när det gäller statsråd.

Till stöd för att någon grundlagsändring inte behövs för tillträde till Romstadgan anför regeringen, förutom att de situationer då Sverige inte skulle kunna uppfylla sin samarbetsskyldighet framstår som hypotetiska, att de folkrättsliga skyldigheterna enligt stadgan inte inträder i och med den svenska ratifikationen. Stadgan kan beräknas träda i kraft tidigast under våren 2002. Därefter kommer det att ta en ansenlig tid innan stadgepartsförsamlingen har haft sitt konstituerande möte och innan domstolen har praktiska möjligheter att inleda sin verksamhet. Det finns därmed tid att överväga om några grundlagsändringar alls bör göras.

Förbudet mot landsförvisning

Den principiella skyldigheten enligt Romstadgan att överlämna egna medborgare till domstolen för lagföring motsvarar vad som gäller i förhållande till Jugoslavien- och Rwandatribunalerna.

2 kap. 7 § regeringsformen

Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket.

Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i annan stat. Utan hinder härav får dock föreskrivas att barn under aderton år i fråga om sitt medborgarskap skall följa föräldrarna eller en av dem. Vidare får föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med annan stat, den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staten och är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid aderton års ålder eller senare.

Regeringens bedömning

Regeringsformen innehåller inte något direkt förbud mot utlämning av egna medborgare. Skyddet för svenska medborgare mot landsförvisning bör uppfattas så att det i praktiken också ger ett visst skydd i fråga om utlämning och överlämnande på grund av brott. Enligt förarbetena till bestämmelsen bör skyddet mot landsförvisning uppfattas så att det även avser det fall då utlämning av en svensk medborgare på grund av brott skulle ge anledning till antagandet att den aktuella personen skulle bli berövad friheten under så lång tid att han eller hon knappast någonsin skulle kunna återvända till Sverige.

Till skillnad från vad som gäller beträffande tribunalerna innebär komplementaritetsprincipen enligt Romstadgan att Sverige alltid har rätt att med företräde framför domstolen lagföra ett brott av aktuellt slag här i landet. Därvid kan situationer undvikas där det kan ifrågasättas om ett överlämnande av en svensk medborgare till domstolen är förenligt med skyddet mot landsförvisning. I andra fall skulle det, i likhet med vad som angavs i förarbetena till tribunallagen, kunna vara en förutsättning för överlämnande att ett eventuellt fängelsestraff skall verkställas i Sverige.

20 00/01 :K U13y KO N S T I T U T IO N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

Stadgan utesluter inte att den som dömts kan få verkställa sitt fängelsestraff i hemlandet. Stadgan ger dock inte några uttryckliga garantier för att domstolen kommer att godta en svensk begäran om verkställighet i Sverige i fall då förbudet mot landsförvisning annars skulle kunna innebära ett hinder mot att överlämna en svensk medborgare till domstolen. Det är domstolen som avgör var verkställigheten skall ske i det enskilda fallet.

Även om landsförvisningsförbudet inte får begränsas hindrar grundlagen inte att Sverige tillträder konventioner som innebär att svenska medborgare får utlämnas. Om det trots komplementaritetsprincipen skulle uppstå en situation där någon begärs överlämnad till domstolen för lagföring och det kan ifrågasättas om åtgärden är förenlig med förbudet mot landsförvisning är det en tänkbar lösning – som dock torde kräva lagstiftning – att det träffas en särskild överenskommelse för det enskilda fallet, som innebär att ett eventuellt fängelsestraff helt eller delvis skall avtjänas i Sverige. Det finns enligt regeringens uppfattning goda skäl att utgå från att domstolen skulle efterkomma en svensk begäran om verkställighet i Sverige vid en eventuell fällande dom, i vart fall om Sverige inte tagit aktiv del i den aktuella väpnade konflikten.

Risken för att ett överlämnande till domstolen skulle komma i konflikt med landsförvisningsförbudet får anses vara så gott som utesluten. Regeringen delar därmed inte den uppfattning som bl.a. JK anfört att ett tillträde till stadgan kräver en grundlagsändring på denna punkt.

Nåd och resning

Enligt Romstadgan skall överklaganden och ansökningar om resning prövas endast av domstolen. Stadgorna för de internationella brottmålstribunalerna saknar sådana bestämmelser.

Bestämmelser i regeringsformen

11 kap. 13 §

Regeringen får genom nåd eftergiva eller mildra brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott samt eftergiva eller mildra annat liknande av myndighet beslutat ingrepp avseende enskilds person eller egendom.

När synnerliga skäl föreligger, får regeringen förordna att vidare åtgärd för att utreda eller lagföra brottslig gärning ej skall äga rum.

11 kap. 11 §

Resning i avgjort ärende samt återställande av försutten tid beviljas av Regeringsrätten eller, i den mån det föreskrives i lag, av en lägre förvaltningsdomstol, när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans. I annat fall beviljas resning och återställande av försutten tid av Högsta domstolen eller, i den mån det föreskrives i lag, av annan domstol som icke är förvaltningsdomstol.

Närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid kan meddelas i lag.

K O N S T I T UT I O N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

20 00/01 :K U13y

Regeringens bedömning

Att medge verkställighet av fängelsestraff i Sverige är ett frivilligt åtagande från svensk sida och regeringsformens bestämmelser om nåd har därför inte betydelse för frågan om ett tillträde till stadgan utan bara för frågan om att medge sådan straffverkställighet i Sverige. För domstolens legitimitet är det viktigt att dess straff inte ändras genom nationella beslut och att förutsättningarna för straffets längd inte kommer att bero på var det kommer att avtjänas. I likhet med vad som gäller enligt tribunallagen, innebär inte ett medgivande att verkställa ett fängelsestraff för domstolens räkning att straffet omvandlas till ett svenskt straff. Däremot bör svensk lag tillämpas vid straffverkställigheten. Regeringen kan vid sin tillämpning av de diskretionära nådebestämmelserna vägra nåd i fråga om ett straff som har bestämts av stadgan. Det finns all anledning att utgå från att varje regering skulle beakta detta förhållande vid tillämpningen av nådeinstitutet. Regeringsformens regler om nåderätt bör därför inte anses hindra ett medgivande att verkställa domstolens fängelsestraff.

Reglerna i 11 kap. 11 § regeringsformen gäller endast extraordinära rättsmedel mot svenska avgöranden. Stadgans bestämmelser innebär alltså inte någon begränsning av tillämpningsområdet för regeringsformens bestämmelser om resning.

Konstitutionsutskottets ställningstagande

Regeringens förslag att riksdagen skall godkänna att Sverige tillträder Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen åtföljs inte av något förslag till den lagstiftning som ett tillträde föranleder. Konstitutionsutskottet noterar detta som en brist.

Betydelsen av att Sverige så snart som möjligt tillträder stadgan, bl.a. för att kunna påverka andra länder att tillträda den och att kunna medverka vid tillsättningen av domare och andra befattningshavare, har understrukits av regeringen och anförts som skäl till att förslaget om godkännande läggs fram för riksdagen trots att förslag till lagstiftning inte kan presenteras samtidigt.

Bristen på lagförslag utgör emellertid inte i sig något hinder för riksdagen att godkänna ett tillträde till stadgan. Bestämmelsen i 10 kap. 2 § regeringsformen innebär inte att behövliga lagändringar måste antas samtidigt med att en överenskommelse godkänns. Den innebär däremot att godkännandet skall ske i samma ordning som gäller för behövliga lagändringar. Detta innebär i sin tur att, om behövliga ändringar avser grundlag, den ordning som gäller för ändringar i grundlag skall tillämpas vid godkännandet. Om de ändringar som behövs avser vanlig lag, kan godkännandet göras genom enkelt riksdagsbeslut, på samma sätt som gäller för ändring i vanlig lag.

Riksdagen kan alltså, utan att behövliga lagförslag antagits eller samtidigt antas, godkänna ett tillträde till Romstadgan. Behövliga lagändringar kan antas senare enligt de formkrav som gäller för respektive lag. Vad som nu

20 00/01 :K U13y KO N S T I T U T IO N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

behöver iakttas är att godkännandet sker i den form som gäller för sådana lagändringar.

Förslag till de ändringar i vanlig lag som behövs kommer enligt propositionen att läggas fram för riksdagen i höst.

Regeringen har i propositionen redovisat bestämmelser i regeringsformen som kan behöva ändras för att Sverige till fullo skall kunna leva upp till förpliktelser enligt stadgan, om svenska medborgare skulle behöva ställas till svars inför domstolen. Den bestämmelse i regeringsformen som synes stå i allvarligast motsättning till dessa förpliktelser är bestämmelsen i 12 kap. 3 § om åtal mot statsråd. Regeringen har samtidigt framhållit det osannolika i att en konfliktsituation skulle uppstå. Enligt regeringens uppfattning kan riksdagen godkänna Sveriges tillträde till Romstadgan utan att iaktta den ordning som gäller för stiftande eller ändring av grundlag. Främst har regeringen därvid pekat på komplementaritetsprincipen, som innebär att lagföring i första hand skall ske nationellt, dvs. i Sverige med tillämpning av svenska lagar och inom det svenska rättsväsendet.

Regeringen har bl.a. framhållit att de folkrättsliga förpliktelser som Sverige åtar sig i förhållande till Romstadgan är mindre långtgående än de förpliktelser som följer av stadgorna för tribunalerna för brott i f.d. Jugoslavien respektive Rwanda. Konstitutionsutskottet vill i fråga om tribunalerna peka på att de har inrättats med stöd av bestämmelserna i kapitel VII i FN-stadgan, vilket innebär att beslutet är omedelbart bindande för samtliga FN:s medlemmar. Dessa stater är därför skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att syftet med beslutet skall kunna uppnås. Något särskilt riksdagsbeslut om tillträde till dessa stadgor har således inte varit aktuellt.

Regeringen har vidare hänvisat till att Norge och Danmark, som har liknande grundlagslagstiftning, har ratificerat Romstadgan.

Som nämnts avser regeringen att i höst lägga fram förslag för riksdagen om de ändringar som behöver göras i vanlig lag i höst. Konstitutionsutskottet förutsätter att regeringen återkommer till riksdagen med de förslag till ändring i grundlag som tillträdet till Romstadgan kan föranleda i sådan tid att beslut om sådana ändringar kan fattas i anslutning till riksdagsvalet år 2002.

Som regeringen framhållit är det angeläget att Sverige snarast ratificerar Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen.

En given utgångspunkt är att Sverige fullt ut skall uppfylla de folkrättsliga förpliktelser som landet ingår. Vilka åtgärder som behövs för att fullgöra dessa förpliktelser får avgöras från fall till fall, och det är slutligen Sverige som avgör vilka åtgärder Sverige skall vidta, exempelvis i form av lagstiftning. Sannolikheten att en situation skulle uppstå då en med grundlag oförenlig förpliktelse enligt Romstadgan aktualiseras för svensk del är utomordentligt liten, och det finns tid att överväga behovet av grundlagsändringar fram till dess att Internationella brottmålsdomstolen har praktiska möjligheter att inleda sin verksamhet.

K O N S T I T UT I O N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

20 00/01 :K U13y

Enligt konstitutionsutskottets uppfattning kan det godtas att Sverige tillträder Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen utan godkännande i grundlagsordning.

Vid det angivna ställningstagandet aktualiseras frågan om formen för riksdagens godkännande med hänsyn till bestämmelserna om överlåtelse av beslutanderätt och rättskipnings- eller förvaltningsuppgift enligt 10 kap. 5 § regeringsformen. Om uppgifterna innefattar myndighetsutövning – vilket de aktuella uppgifterna gör – skall riksdagen enligt fjärde stycket i paragrafen fatta beslut med kvalificerad majoritet, nämligen med tre fjärdedelar av de röstande.

Stockholm den 31 maj 2001

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Unckel (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Kerstin Kristiansson Karlstedt (s), Kenth Högström (s), Mats Einarsson (v), Björn von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser (m) och Anders Bengtsson (s).

20 00/01 :K U13y KO N S T I T U T IO N S U T S K O T T E T S Y TT R A N D E

Avvikande mening

Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Björn von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp) och Per-Samuel Nisser (m) anser att utskottets yttrande som på s. 18 börjar med ”Som regeringen framhållit” och på s. 19 slutar med ”av de röstande.” bort ha följande lydelse.

Beredningen av frågan om riksdagen bör godkänna Sveriges tillträde till Romstadgan ankommer på justitieutskottet, medan konstitutionsutskottet har att yttra sig över frågan om vilken form som krävs för ett godkännande.

En given utgångspunkt är att Sverige fullt ut skall uppfylla de folkrättsliga förpliktelser som Sverige ingår. Vilka åtgärder som behövs för att fullgöra dessa förpliktelser får avgöras från fall till fall, och det är slutligen Sverige som avgör vilka åtgärder vi skall vidta, exempelvis i form av lagstiftning. Sannolikheten att en situation skulle uppstå då en med grundlag oförenlig förpliktelse enligt Romstadgan aktualiseras för svensk del är visserligen liten. Konstitutionsutskottet bedömer dock nu att grundlagsändringar kommer att krävas för att det skall stå klart att Sverige helt skall kunna leva upp till sina folkrättsliga förpliktelser vid ett tillträde till Romstadgan. Ett godkännande av ett sådant tillträde kräver därför beslut i den ordning som gäller för ändring av grundlag. Detta innebär att riksdagen nu såsom vilande kan anta ett beslut att godkänna Sveriges tillträde till stadgan men att det slutliga beslutet om godkännande kan fattas först efter valet år 2002.

Vid det angivna ställningstagandet aktualiseras inte frågan om att godkänna överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgift enligt 10 kap. 5 § regeringsformen i annan form än med iakttagande av den ordning som gäller för ändring av grundlag.

Innehållsförteckning
Utskottets överväganden ..................................................................................	1
Propositionen .............................................................................................	1
Propositionens huvudsakliga innehåll ..................................................	1
Särskilda aspekter av Romstadgan .......................................................	2
Jämförelse med de internationella brottmålstribunalerna ...............	2
Komplementaritetsprincipen ..........................................................	2
Specialitetsprincipen ......................................................................	3
Domstolens organisation och uppgifter ..........................................	3
Tillträde till stadgan........................................................................	4
Stadgeändringar och frånträde av stadgan ......................................	5
Regeringens övergripande bedömning av Romstadgans
förhållande till regeringsformen .....................................................	5
Internationella överenskommelser och regeringsformen............................	7
Införlivande i svensk rätt av internationella överenskommelser ..........	7
Överlåtelse av konstitutionella befogenheter........................................	7
Överlåtelse av den högsta domsmakten................................................	8
Närmare om formerna för godkännande ..............................................	9
Ordning för att ingå internationella överenskommelser .................	9
Överlåtelse av beslutanderätt........................................................	10
Statschefens och riksdagsledamöters immunitet ................................	12
5 kap. 7 § regeringsformen ...........................................................	12
4 kap. 8 § regeringsformen ...........................................................	12
Regeringens bedömning ...............................................................	12
Åtal mot statsråd.................................................................................	13
12 kap. 3 § regeringsformen .........................................................	13
Regeringens bedömning ...............................................................	13
Förbudet mot landsförvisning.............................................................	15
2 kap. 7 § regeringsformen ...........................................................	15
Regeringens bedömning ...............................................................	15
Nåd och resning..................................................................................	16
Bestämmelser i regeringsformen ..................................................	16
Regeringens bedömning ...............................................................	17
Konstitutionsutskottets ställningstagande ................................................	17
Avvikande mening .........................................................................................	20

Elanders Gotab, Stockholm 2001

2000 /01:K U1 3y