JUU4Y (Yttrande 1997/98:JUU4Y)

Justitieutskottets yttrande 1997/98:JuU4y

Miljöbalk

1997/98

JuU4y

Till jordbruksutskottet

Sammanfattning

I detta yttrande behandlar utskottet regeringens förslag till miljöbalk i de delar förslaget avser miljödomstolar, miljöorganisationers talerätt, miljösanktionsavgifter och miljöbrott. Utskottet tillstyrker förslaget i angivna delar med en redaktionell ändring.

Till yttrandet har fogats tretton avvikande meningar.

Inledning

Jordbruksutskottet har den 27 januari 1998 berett bl.a. justitieutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1997/98:45 Miljöbalk jämte motioner, i de delar respektive utskotts beredningsområde berörs.

Med anledning av propositionen har väckts motionerna 1997/98:Jo29–38. Ärendet föranleder följande yttrande av justitieutskottet.

Yttrandets omfattning m.m.

De frågor som aktualiseras i ärendet och som ligger inom justitieutskottets beredningsområde avser frågor om inrättande av miljödomstolar, miljöorganisationers talerätt, miljösanktionsavgifter och ansvar för miljöbrott.

Vidare tar utskottet upp de motionsyrkanden som berör nämnda områden och som väckts med anledning av propositionen. Härutöver behandlar utskottet några motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden 1996 respektive 1997. De i yttrandet behandlade motionsyrkandena anges i bilaga.

Tillsammans med detta yttrande överlämnas motionerna 1996/97:Ju907 yrkande 2, 1996/97:Ju926 yrkandena 6, 7 och 9–13 samt 1997/98:Ju908 yrkandena 1–5 och 7 till jordbruksutskottet.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att en ny balk, miljöbalken, införs. Miljölagstiftningen har under de senaste decennierna med tiden blivit allt mer svåröverskådlig

och någon gång motstridig. En samordning har därför under flera år setts	1997/98:JuU4y
som en angelägen lagstiftningsuppgift. Det behövs emellertid inte endast en
samordning. För att skapa ett ekologiskt hållbart industrisamhälle krävs det
också en skärpt och breddad lagstiftning som gör det möjligt att förena social
och ekonomisk utveckling med ett effektivt skydd för miljön. Förslaget till
miljöbalk skall därför ses som en både samordnad, skärpt och breddad miljö-
lagstiftning för en hållbar utveckling.
Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling och att tillför-
säkra levande och kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö.
Människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett förvaltar-
ansvar. I balken ges därför regler till skydd för människors hälsa och miljön,
värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Vidare
ges regler som skall trygga en god hushållning med mark- och vattenresur-
serna. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råva-
ror, material samt med energi främjas så att ett kretsloppsanpassat samhälle
uppnås. Grundläggande internationella miljöprinciper görs rättsligt bindande.
Balkens regler skall tillämpas vid all verksamhet och alla åtgärder som har
betydelse för miljöbalkens mål parallellt med annan lagstiftning som reglerar
verksamheten.
I miljöbalken sammansmälts bestämmelserna i centrala miljö- och resurs-
lagar som miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, vattenlagen,
lagen om kemiska produkter, renhållningslagen och hälsoskyddslagen samt
åtta andra lagar till en sammanhållen och bred miljö- och resurslagstiftning.
Därmed kommer balken att reglera bl.a. landets mark- och vattenresurser och
särskilt olika former av vattenverksamheter, t.ex. byggande i vatten och
vattenreglering. Därmed kommer kravet på miljöhänsyn att strykas under.
Miljöbalken innehåller ett kapitel med rättsligt bindande principer och all-
männa hänsynsregler. Dessa skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder
enligt balken. De innebär bl.a. att alla försiktighetsmått som behövs skall
vidtas så fort det finns en risk för skada eller olägenhet för människors hälsa
eller miljön.
Regeringen bemyndigas att föreskriva om miljökvalitetsnormer för geogra-
fiska områden. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbeskrivningar
införs. Vid prövningen av olägenheter från kärntekniska anläggningar enligt
reglerna om miljöfarlig verksamhet skall också en prövning av den jonise-
rande strålningen ske. Regleringen rörande biotekniska organismer samord-
nas med regleringen beträffande kemiska produkter. Bestämmelser om skydd
av områden och arter för att bevara den biologiska mångfalden samlas och
förtydligas, bl.a. för att underlätta genomförandet av EG-rättens naturvårds-
direktiv. En ny skyddsform införs med namnet kulturreservat. Strandskyd-
dets syfte att tillvarata livsvillkoren för djur- och växtarter regleras tydligare.
Områden som inte uppfyller miljökvalitetsnormer kan förklaras som miljö-
skyddsområden.
Miljöbalkens generella regler för verksamheter skall gälla även för verk-
samhet som organiserar friluftsliv. Det innebär bl.a. att organisatören skall
förebygga att deltagare orsakar skada. Vidare kan anmälningsplikt föreskri-
vas för verksamhet som innebär att friluftsliv organiseras kommersiellt med
utnyttjande av allemansrätten.	31

Prövningsplikten för täkter av t.ex. grus och sand utökas genom att husbe-	1997/98:JuU4y
hovstäkter kan underställas prövningsplikt. Miljöskydds-, naturvårds- och
hushållningsaspekterna samordnas vid prövning av täkttillstånd.
Regeringens tillåtlighetsprövning av större miljöpåverkande anläggningar
framhävs. Regeringen skall pröva tillåtligheten av bl.a. stora anläggningar
som starkt påverkar miljön, däribland större trafikanläggningar. Vidare skall
regionala miljödomstolar inrättas.
Länsstyrelsen ingår också i prövningskedjan. Detta innebär att ett samord-
nat och enhetligt prövningsförfarande skapas. En Miljööverdomstol skall
knytas till Svea hovrätt. Koncessionsnämnden för miljöskydd och vatten-
domstolarna föreslås upphöra.
Verksamhetsutövare skall i större omfattning och solidariskt ansvara för
efterbehandling av förorenade områden. Även fastighetsägarnas efterbehand-
lingsansvar skärps. Kvalificerat förorenade områden kan förklaras som mil-
jöriskområden.
Tillsynsmyndigheternas ansvar klargörs och understryks. De centrala
myndigheternas och länsstyrelsens ledande, utvecklande och informerande
roller förstärks medan kommunen i större utsträckning får ansvar för den
operativa tillsynen.
Miljösanktionsavgifter införs i balken. Tillsynsmyndigheterna skall påföra
näringsidkare sanktionsavgift vid överträdelser av miljöregler och med-
delande villkor.
Straffbestämmelserna från de lagar som ersätts av miljöbalken samlas och
samordnas i ett kapitel. Brottsbalkens bestämmelser om miljöbrott förs över
till miljöbalken. Straffen skärps för vissa typer av brott.
Ideella miljöorganisationer som bedrivit verksamhet i Sverige under minst
tre år och som har lägst 2 000 medlemmar ges rätt att överklaga beslut enligt
miljöbalken.
Ersättning skall betalas när mark tas i anspråk eller pågående markanvänd-
ning inom berörd del av fastighet avsevärt försvåras. Ersättning skall dock
inte betalas för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen.
Miljöskadeförsäkringssystemet utvidgas med en saneringsförsäkring som
skall täcka efterbehandlingsfall i de fall den ansvarige inte kan betala.
Förslaget till miljöbalk utgör den första etappen i fyra s.k. balksteg, som
rymmer närmare hundratalet lagar och förordningar med några tusen para-
grafer inkl. information och utbildning. Arbetet fortsätter parallellt med steg
två, följdlagstiftning. I steg tre planeras förslag till förordningar. Information,
utbildning och ytterligare tillämpningsföreskrifter finns i det fjärde balkste-
get. Arbetet bedrivs i syfte att huvuddelen och helheten i förekommande fall
skall kunna träda i kraft den 1 januari 1999.
Lagrådet har den 30 september 1997 avgivit yttrande över förslagen i pro-
positionen.

Utskottet

Miljödomstolar

Gällande rätt

Bestämmelser om prövning av miljöfrågor återfinns i dag i ett flertal författningar och rätten att fatta beslut i sådana frågor är fördelad på ett stort antal olika instanser. I huvuddrag kan gällande ordning beskrivas på följande sätt.

Regeringen har en skyldighet att göra en, i vissa fall obligatorisk, i andra fall fakultativ, tillåtlighetsprövning när det gäller flertalet större anläggningar. Så får t.ex. enligt 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. vissa slag av industrianläggningar inte utföras utan tillstånd av regeringen. Vid en efterföljande prövning av regeringens beslut är övriga myndigheter och domstolar bundna av utgången i regeringsärendet.

När det gäller den efterföljande prövningen prövas ärenden enligt miljöskyddslagen (1969:387) i regel av Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattenmål av vattendomstolarna.

Ärenden enligt miljöskyddslagen som inte tillåtlighetsprövas av regeringen prövas som regel antingen av Koncessionsnämnden för miljöskydd eller av länsstyrelse. På Koncessionsnämnden ankommer att som första instans pröva vissa mera omfattande ärenden, vilka anges i en bilaga till miljöskyddsförordningen (1989:364), den s.k. A-listan. Länsstyrelserna prövar ärenden som förtecknats i den till miljöskyddsförordningen hörande s.k. B-listan. Länsstyrelses beslut i sådana ärenden får överklagas till Koncessionsnämnden, vars beslut i dit överklagade ärenden inte får överklagas. Beslut av Koncessionsnämnden i ärenden som denna avgjort i första instans får överklagas till regeringen.

Andra miljömål än miljöskyddsmål prövas i flertalet fall av förvaltningsmyndigheter eller av kommunala nämnder i första instans. I allmänhet överklagas förvaltningsmyndigheternas beslut till länsrätt. Så gäller t.ex. enligt hälsoskyddslagen (1982:1080) att beslut av kommunala nämnder i frågor som regleras av lagen får överklagas till länsstyrelse och att länsstyrelsens beslut i sin tur får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Domstolsprövningen kan här alltså komma att ske i länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. I vissa miljömål, t.ex. frågor om inrättande av naturreservat enligt naturvårdslagen (1964:822), gäller dock att förvaltningsmyndighetens

–i detta fall länsstyrelsens – beslut överklagas till regeringen.

I de fall där regeringen avgjort ett miljöärende följer av lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut att frågan om beslutets överensstämmelse med gällande rätt kan prövas av Regeringsrätten under i lagen angivna förutsättningar.

Vattenmål, dvs. mål enligt vattenlagen (1983:291), prövas i första instans av vattendomstol. Vattendomstolarna är sex till antalet och utgörs av tingsrätter i särskild sammansättning. Överrätt i vattenmål (vattenöverdomstol) är Svea hovrätt. Mot dess avgöranden kan talan fullföljas i Högsta domstolen.

Frågor om ersättning i samband med miljöärenden kan allt efter omständigheterna komma att prövas av vattendomstol, fastighetsdomstol eller all-

1997/98:JuU4y

män domstol. Så t.ex. gäller enligt miljöskyddslagen att den som vill fram-	1997/98:JuU4y
ställa enskilt anspråk på grund av miljöfarlig verksamhet skall väcka talan
vid fastighetsdomstol, under det att talan om skadestånd enligt miljöskadela-
gen (1986:225) i vissa fall skall väckas vid allmän domstol. Har ett mål
prövats av fastighetsdomstol eller allmän domstol, kan fullföljd ske till hov-
rätt och Högsta domstolen.
Propositionen
Regeringen föreslår inrättandet av regionala miljödomstolar och en Miljöö-
verdomstol. De tingsrätter som regeringen bestämmer i förordning skall vara
regionala miljödomstolar. Miljööverdomstolen skall knytas till Svea hovrätt.
Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna avskaffas.
Miljödomstolarna skall som första instans pröva ansökningsmål och er-
sättningsmål som närmare anges i 20 kap. 2 § förslaget. Ansökningsmålen
utgörs dels av mål om mera omfattande miljöfarlig verksamhet, dels av mål
om vattenverksamhet. Processen i dessa mål skall i huvudsak regleras av
särskilda bestämmelser i miljöbalken. Dessa bestämmelser, som delvis har
förebild i den nu gällande vattenlagen, innebär bl.a. att miljödomstolarna
kommer att ha fullständig utredningsskyldighet i tillståndsfrågor.
De ersättningsmål som skall handläggas av miljödomstolarna motsvarar de
mål som i dag är ersättningsmål enligt naturvårdslagen, vattenlagen och
miljöskadelagen. Det handlar här om mål om skadestånd och enskilda an-
språk enligt nämnda lagar. För handläggningen av dessa mål skall rätte-
gångsbalkens regler om rättegången i tvistemål tillämpas.
Miljödomstolarna kan vidare ha att pröva vissa ärenden som enligt gäl-
lande rätt handläggs av vattendomstol. I sådana ärenden skall miljödomsto-
len tillämpa lagen (1996:242) om domstolsärenden. Vidare kan det ankomma
på miljödomstol att pröva utdömande av vite som förelagts enligt miljöbal-
ken. Miljödomstolen skall handlägga mål av det slaget enligt reglerna i
rättegångsbalken om åtal för brott, för vilket inte är föreskrivet svårare straff
än böter.
I propositionen föreslås också att miljödomstolarna i vissa fall skall fun-
gera som fullföljdsinstans. Enligt 19 kap. 1 § i förslaget skall kommuners
och kommunala nämnders beslut i vissa fall få överklagas till länsstyrelse.
Såväl länsstyrelses som andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall får
överklagas till miljödomstol. När en miljödomstol prövar överklagade beslut,
skall den tillämpa förvaltningsprocesslagen (1971:291), i den mån inte andra
bestämmelser meddelats i miljöbalken.
Miljödomstolarna skall i princip ha samma sammansättning som i dag gäl-
ler beträffande Koncessionsnämnden för miljöskydd. I rätten skall sålunda
ingå en lagfaren ordförande, som är domare i tingsrätten, och ett miljöråd
som skall ha naturvetenskaplig eller teknisk utbildning. Härutöver skall ingå
två sakkunniga ledamöter, av vilka den ene skall ha erfarenhet av frågor som
faller inom Naturvårdsverkets verksamhetsområde, under det att den andre
skall ha erfarenhet av industriell eller kommunal verksamhet.
Enligt förslaget skall en miljödomstol med eget yttrande överlämna vissa
mål och ärenden till regeringen för avgörande. Hit hör frågor som rör försva-	31

ret och andra mål eller ärenden som är av särskild vikt eller i vilka Natur-	1997/98:JuU4y
vårdsverket framställer begäran om överlämnande.
När det gäller fullföljd av talan mot miljödomstolarnas avgöranden, gäller
enligt förslaget olika regler beroende på om miljödomstolen handlagt målet
som första instans eller efter överklagande.
Har miljödomstolen avgjort ett mål som första instans, får överklagande
ske till Miljööverdomstolen. Mot Miljööverdomstolens avgörande kan talan
föras i Högsta domstolen enligt vanliga regler.
Om miljödomstolen handlagt ett överklagat mål, prövar Miljööverdomsto-
len miljödomstolens avgörande endast om Miljööverdomstolen finner skäl
att meddela prövningstillstånd. I fråga om prövningstillstånd gäller 34 a §
förvaltningsprocesslagen. Har Miljööverdomstolen prövat ett mål eller
ärende som i första instans har prövats av en kommun eller en förvaltnings-
myndighet, får Miljööverdomstolens avgörande inte överklagas.
I propositionen framhålls att Miljööverdomstolen inte är att betrakta som
en förvaltningsdomstol. Frågor om resning i mål och ärenden som prövats av
Miljööverdomstolen ankommer följaktligen alltid på Högsta domstolen.
Mål om ansvar för brott mot miljöbalken skall inte prövas av miljödomstol
utan av allmän domstol i vanlig sammansättning och enligt rättegångsbalkens
regler om brottmål.
I förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (7
kap.) finns bestämmelser om förfarandet i miljödomstolarna som för vissa
vattenfrågor kompletterar miljöbalkens bestämmelser. Förfarandereglerna
har förebild i vattenlagen.
Lagrådets yttrande
I sitt yttrande över lagrådsremissen i vad den avsåg miljödomstolar anförde
Lagrådet bl.a. följande. Att miljödomstolarna föreslogs bli tilldelade såväl
förstainstansuppgifter som överprövningsuppgifter kunde ge anledning till
tvekan. För de skilda funktionerna skulle komma att gälla olika förfarande-
regler. Dessa förhållanden ledde till bristande enhetlighet i det föreslagna
prövningssystemet. Detta blev särskilt tydligt i mål och ärenden om tillstånd
till miljöfarlig verksamhet, vilka trots att de oftast torde gälla likartade sak-
frågor skulle handläggas i påtagligt skiljaktig ordning beroende på om pröv-
ningen skedde av miljödomstol som första instans eller som överprövnings-
instans. Om följden av att förslaget i proposition 1996/97:131 om prövnings-
tillstånd i hovrätt dragits tillbaka blev att krav på prövningstillstånd vid över-
klagande till miljööverdomstolen enbart kom att gälla mål som handlades
enligt förvaltningsprocesslagen, markerades skillnaderna i förfarandehänse-
ende mellan förstainstansmålen och överklagningsmålen ytterligare. Det
föreslagna fullföljdsförbudet mot vissa av Miljööverdomstolens avgöranden
resulterade i att mål som gällde tillämpningen av en stor del av de materiella
bestämmelserna på miljöbalkens område inte kunde komma under bedö-
mande av en instans som hade särskild inriktning på de prejudikatbildande
uppgifterna. Ett sådant avsteg från vad som vanligtvis gällde på domstolsom-
rådet syntes, enligt Lagrådet, kräva alldeles speciella skäl, eftersom det här
	31

inte kunde hävdas att de ifrågavarande målen regelmässigt skulle vara av	1997/98:JuU4y
mindre vikt eller att de inte skulle kunna vara rättsligt komplicerade.
Om särskilda miljödomstolar inrättades, var det naturligtvis angeläget att
deras verksamhetsområde var godtagbart avgränsat. Enligt Lagrådets mening
syntes det vara svårt att tillgodose detta krav. Svårigheterna knöt an till att
området för miljöbalkens tillämpning knappast gick att bestämma med led-
ning av den reglering som föreslagits i 1 kap. beträffande balkens förhållande
till andra lagar. Åtskilliga lagar som kunde sägas vara i större eller mindre
utsträckning miljörelaterade kom ju att gälla vid sidan av miljöbalken och
tillämpningen av dessa författningar efter överklagande kom även i fortsätt-
ningen att bli en uppgift för förvaltningsdomstolarna. Det kunde därför inte
åstadkommas någon tillfredsställande enhetlighet i överprövningen av för-
valtningsmyndigheternas beslut på miljöområdet i dess helhet. Fastmera
tedde det sig inte osannolikt att miljödomstolar och förvaltningsdomstolar
kunde komma att träffa motstridiga avgöranden i frågor som reglerades i
miljöbalken.
Det intryck Lagrådet fått av det föreslagna systemet med miljödomstolar
var att det snarare ledde till ökad än till minskad splittring för domstolsvä-
sendets del. I denna riktning talade också att överträdelser av straffbestäm-
melserna i miljöbalken inte skulle behandlas av miljödomstol utan av de
allmänna domstolarna i sedvanlig sammansättning och enligt förfarandet i
brottmål i allmänhet. Det kunde tilläggas att laglighetsprövning av kommu-
nala beslut – även om de rörde viktiga miljöintressen – liksom hittills kom att
handläggas av de allmänna förvaltningsdomstolarna i den ordning 10 kap.
kommunallagen föreskrev. Från miljödomstolarnas område blev givetvis
också undantagna rättsprövningar av sådana beslut regeringen fattar enligt
miljöbalken.
Sammanfattningsvis fann Lagrådet att den samordning av miljörättsliga
domstolsprövningar som kunde uppnås genom att tillskapa miljödomstolar
inte blev så pass fullständig att denna lösning framstod som överlägsen andra
alternativ som kunde övervägas, däribland möjligheten att i huvudsak behålla
och i något hänseende – t.ex. införande av domstolsprövning av vissa beslut
av koncessionsnämnden – komplettera gällande domstolsprövningssystem
för miljörelaterade mål. Från domstolsorganisatoriska och processrättsliga
utgångspunkter måste förslaget anses ha flera principiellt otillfredsställande
inslag med minskad enhetlighet och konsekvens som följd. Lagrådet fann det
påkallat med förnyade samlade överväganden före slutligt ställningstagande
till frågan om miljödomstolar. Om resultatet blev att sådana domstolar skulle
inrättas, borde delfrågan om att till dem föra över måltyper som enligt nuva-
rande ordning handhades av de allmänna förvaltningsdomstolarna ägnas
särskild uppmärksamhet. På det underlag som förelåg såg sig Lagrådet föran-
låtet att avstyrka sistnämnda förändring.
Utskottets överväganden
I motion Jo32 (m) yrkas avslag på propositionen i vad den avser inrättande
av miljödomstolar och miljööverdomstol. Till stöd för sitt yrkande anför
motionärerna bl.a. att förslaget innebär att nya specialdomstolar inrättas och	31

att miljödomstolarnas tillståndsprövning strider mot strävan att renodla dom-	1997/98:JuU4y
stolarnas dömande verksamhet. Motionärerna pekar vidare på risken för att
rättspraxis utvecklas olika i miljödomstolarna och förvaltningsdomstolarna
samt framhåller att förslaget orsakar nya kostnader för domstolsväsendet.
I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs att miljödomstolar skall inrättas.
Utskottet konstaterar att förslaget till miljödomstolsorganisation i flera av-
seenden innebär nyheter i såväl domstolsorganisatoriskt som processrättsligt
avseende. Utskottet har inte kunnat undgå att i flera avseenden fästa vikt vid
den kritik som Lagrådet framfört. Det är sålunda till en början tydligt att
åtskilliga lagar utanför miljöbalken – t.ex. plan- och bygglagen (1987:10) –
är miljörelaterade. Prövningen av förvaltningsmyndigheters beslut enligt
dessa lagar kommer även framgent att ankomma på de allmänna förvalt-
ningsdomstolarna, ytterst Regeringsrätten. Laglighetsprövning av kommu-
nala beslut rörande viktiga miljöintressen blir också i fortsättningen en fråga
för de allmänna förvaltningsdomstolarna, liksom rättsprövningar av rege-
ringens beslut enligt miljöbalken förblir en uppgift för Regeringsrätten. Att
en sådan ordning riskerar att medföra att praxis utbildas olika i miljödomsto-
larna och de allmänna förvaltningsdomstolarna går inte att komma ifrån.
Utskottet vill också framhålla att förslaget att Miljööverdomstolens avgö-
randen i mål som överklagats från förvaltningsmyndighet inte skall kunna
överklagas innebär att dessa mål inte kommer att kunna prövas av någon av
rikets prejudikatinstanser. Även på denna punkt kan förslaget sägas innebära
risker för rättsbildningen.
Ytterligare vill utskottet anmärka att miljödomstolarna kommer att ställas
inför processuella uppgifter i större omfattning än någon annan domstol.
Miljödomstolarna skall inte bara handlägga sådana tillståndsprövningar som
i dag ankommer på Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomsto-
larna. De skall vidare, allt efter omständigheterna, kunna tillämpa rätte-
gångsbalkens bestämmelser om såväl dispositiva som indispositiva tvistemål
och därjämte brottmålsreglerna i bötesmål. Härutöver skall de kunna på ett
riktigt sätt tillämpa bestämmelserna i den från rättegångsbalken i flera avse-
enden artskilda förvaltningsprocesslagen. Det synes inte osannolikt att den
föreslagna regleringen i detta hänseende kan leda till tillämpningsproblem.
Oaktat det nu anförda vill utskottet samtidigt framhålla att propositionens
förslag har obestridliga förtjänster. Framför allt måste det vara en fördel att
prövningen av mål enligt miljöbalken kommer att ske inom ramen för en
enhetlig domstolsorganisation. Den nuvarande uppsplittringen mellan Kon-
cessionsnämnden för miljöskydd, vattendomstolar, förvaltningsdomstolar,
fastighetsdomstolar och allmänna domstolar försvinner i fråga om de mål
som skall prövas enligt miljöbalken. En ordning med särskilda miljödomsto-
lar och miljööverdomstol har alltså den fördelen att praxis inom miljöbalkens
område blir enhetlig. Miljödomstolarna får vidare möjlighet att bygga upp
erfarenhet och kompetens på det ifrågavarande rättsområdet, vilket måste
vara till gagn för rättsbildningen.
Även om utskottet hyser vissa farhågor i fråga om Miljööverdomstolens
ställning som sista instans i mål som fullföljts från förvaltningsmyndighet,
beaktar utskottet samtidigt att, som regeringen anfört, dessa mål kommer att
	31

ha prövats i tre instanser och att Miljööverdomstolen är ensam överpröv-	1997/98:JuU4y
ningsinstans inom detta rättsområde.
Utskottet vill vidare framhålla att regeringen i propositionen, under hän-
visning till Lagrådets kritik, anfört att den noga kommer att följa utveckling-
en av miljödomstolarnas prövning och, om problem skulle uppstå, rätta till
dessa. Regeringen har i det sammanhanget också anfört att miljöbalken bara
är första steget i ett omfattande reformarbete på miljöområdet.
Sammanfattningsvis talar enligt utskottets mening sådana skäl för rege-
ringens förslag i fråga om miljödomstolar att det bör bifallas av riksdagen.
Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen i nu ifrågavarande del.
Motion Jo32 i nu berörd del (yrkande 32) avstyrks.
Motion 1996/97:Ju926 i aktuell del (yrkande 6) får anses tillgodosedd ge-
nom propositionen och den avstyrks.
I motion Jo33 (kd) yrkas att miljödomstolar skall ha samma sammansätt-
ning och tillämpa samma rättegångsregler som allmänna domstolar. Enligt
motionärerna är det olyckligt att miljödomstolarnas prövning av tillstånds-
frågor inte kommer att följa rättegångsbalken. Motionärerna menar vidare att
miljödomstolens sammansättning kommer att vara partsbunden.
Som utskottet redovisat ovan innebär förslaget att bl.a. mål om tillstånd till
miljöfarlig verksamhet skall handläggas som s.k. ansökningsmål under iakt-
tagande av förfaranderegler som meddelats i 22 kap. i förslaget. Reglerna har
delvis förebild i vattenlagen. De kompletteras dock i vissa hänseenden av
rättegångsbalkens regler, bl.a. så till vida att i dispositiva frågor medgivande
är bindande för part och att förlikningar kan ingås. Utmärkande för ansök-
ningsmålen är att de kan beröra ett stort antal sakägare och att de innefattar
avvägningar av flera mot varandra stående intressen, något som bl.a. kommer
till uttryck i att kommuner och vissa statliga myndigheter i vissa fall kan föra
talan i processen. Miljödomstolen har fullständig utredningsskyldighet enligt
förslaget och dess avgörande grundas inte bara på vad som förekommit vid
huvudförhandlingen utan även på vad handlingarna innehåller (se 22 kap. 11
och 21 §§).
Enligt utskottets uppfattning ligger det i öppen dag att tvister av ifrågava-
rande slag inte lämpar sig för rättegångsbalkens regler om tvistemål i all-
mänhet, vilka bl.a. i princip bygger på ett tvåpartsförhållande. Redan av detta
skäl kan det inte anses lämpligt att ansökningsmålen handläggs enligt rätte-
gångsbalken. Vad gäller domstolens sammansättning, avser förslaget åstad-
komma att miljödomstolen har tillgång till erforderlig sakkunskap i varje
förekommande mål. Som framgår av propositionen är de sakkunniga leda-
möterna inte partsrepresentanter och utses inte heller av parterna (prop. del 1
s. 467). Med det anförda avstyrker utskottet motion Jo33 i denna del (yr-
kande 20).
I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs att miljöbrott skall handläggas av
miljödomstolar.
Enligt propositionen skall prövningen av mål om straff eller förverkande
på grund av miljöbrott prövas av tingsrätt i den sammansättning som gäller
för brottmål i allmänhet (16 kap. 1 §). Någon närmare motivering till försla-
get i denna del lämnas inte i propositionen (jfr prop. del 1 s. 465). Proposit-
ionen överensstämmer dock i denna del med gällande rätt.	31

Mål om ansvar för eller förverkande på grund av brott handläggs enligt	1997/98:JuU4y
svensk rätt alltid av allmän domstol enligt rättegångsbalkens regler om
brottmål, oavsett om det är fråga om ansvar för brott mot brottsbalken eller
brott mot specialstraffrätten. Det enda undantaget är mål om ansvar för ytt-
randefrihetsbrott. Enligt utskottets mening talar starka rättssäkerhetsskäl för
denna ordning. Det synes inte heller lämpligt att låta miljödomstolarna han-
tera yttterligare en måltyp. Om det finns behov av särskild sakkunskap i mål
om miljöbrott, kan denna redan i dag tillföras genom rättegångsbalkens
bestämmelser om sakkunnigbevisning. Utskottet avstyrker motion
1996/97:Ju926 i ifrågavarande del (yrkande 7).
I motion Jo34 (c) förespråkas att det skall inrättas sex miljödomstolar och i
motion Jo37 (fp) begärs en utvärdering av miljödomstolarnas verksamhet.
Enligt propositionen skall de tingsrätter som regeringen bestämmer vara
regionala miljödomstolar (20 kap. 1 §). Av en inom Justitiedepartementet
upprättad promemoria framgår att regeringen anser att det beräknade målun-
derlaget för miljödomstolarna ger utrymme för högst fyra miljödomstolar.
Miljödomstolarna bör inrättas med utnyttjande av den befintliga vattendom-
stolsorganisationen. Stockholms, Vänersborgs, Växjö och Umeå tingsrätter,
eller sålunda fyra av de sex nuvarande vattendomstolarna, föreslås i prome-
morian bli miljödomstolar. Promemorian ger dock visst utrymme för att även
låta Östersunds tingsrätt bli miljödomstol. Enligt promemorian bör en för-
ordning om miljödomstolarnas domkretsar kunna beslutas i juni 1998.
Utskottet anser att det bör ankomma på regeringen att med utgångspunkt i
bl.a. den beräknade måltillströmningen bestämma antalet miljödomstolar och
lokaliseringen av dessa. Utskottet avstyrker motion Jo34 i denna del (yr-
kande 23).
Vad gäller utvärderingen av miljödomstolarnas verksamhet, har regeringen
uttalat i propositionen att den noga kommer att följa utvecklingen av miljö-
domstolarnas prövning och ingripa vid behov. Utskottet utgår från att rege-
ringen även på annat lämpligt sätt kommer att följa upp verksamheten i mil-
jödomstolarna, när dessa varit i funktion någon tid. Motion Jo37 i nu berörd
del (yrkande 11) får därmed anses tillgodosedd, och den avstyrks.

Miljöorganisationers talerätt m.m.

Gällande rätt

Med talerätt torde enligt processrättslig terminologi förstås att någon är behörig att vara part i en viss rättegång. Så är t.ex. kontrahenterna i ett avtal behöriga att vara parter i en rättegång om avtalets innebörd. En miljöorganisation har i dag inte talerätt i miljötvister, såvida den inte intar ställning av part enligt allmänna regler, t.ex. därför att den är ägare av en fastighet som berörs av miljöfarlig verksamhet.

I svensk rätt finns emellertid exempel på att ideella organisationer tillerkänts rätt att överklaga beslut, trots att besluten inte rört organisationens egen rättsställning. Sålunda gäller enligt 48 a § andra stycket miljöskyddslagen att lokala arbetstagarorganisationer har rätt att överklaga beslut meddelade i

frågor om tillstånd och i frågor om försiktighetsmått för verksamheter inom

miljöskyddsområde, under förutsättning att den organiserar arbetstagare i den	1997/98:JuU4y
verksamhet som avses med beslutet. Vidare gäller enligt 34 § förordningen
(1985:835) om kemiska produkter att beslut som fattats av länsstyrelse eller
central förvaltningsmyndighet med stöd av bemyndigande enligt lagen
(1985:426) om kemiska produkter eller förordningen får överklagas av en
konsumentsammanslutning eller centrala arbetsgivar- och arbetstagarorgani-
sationer, om överklagande sker i syfte att tillvarata konsumentintresset.
Propositionen
Enligt propositionen skall ideella föreningar som enligt sina stadgar har till
ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen få rätt att över-
klaga överklagbara domar eller beslut som avsett tillstånd, godkännande eller
dispens enligt miljöbalken. För att få överklaga skall föreningen ha bedrivit
verksamhet i Sverige under minst tre år och ha lägst 2 000 medlemmar. En
ideell förening får inte överklaga avgöranden som berör försvarsintressen. En
ideell förenings överklagande prövas inte, om domen eller beslutet vunnit
laga kraft mot dem som har varit parter eller eljest såsom sakägare haft kla-
gorätt i målet eller ärendet.
Utskottets överväganden
I motion Jo32 (m) yrkas avslag på förslaget att ge miljöorganisationer tale-
rätt. Enligt motionärerna bär förslaget drag av korporativism och saknar
mening, eftersom det utesluter bl.a. Stiftelsen miljöcentrum från talerätt.
I motion Jo35 (fp), yrkas att även yrkesfiskets organisationer bör ges tale-
rätt och i motionerna Jo30 (m), Jo33 (kd), Jo34 (c) och Jo37 (fp) begärs att
även andra miljöorganisationer än de som omfattas av förslagets definition
skall ges talerätt. Motionärerna framhåller att miljöorganisationer som inte är
ideella föreningar, t.ex. Stiftelsen miljöcentrum, utesluts från talerätt liksom
de flesta föreningar som sysslar med miljöfrågor.
Enligt vad regeringen anför i propositionen kan enskildas och deras orga-
nisationers engagemang i uppfyllandet av miljöpolitikens mål stärkas genom
att de ges ett ökat inflytande vid miljörättsliga prövningar. Regeringen kon-
staterar att redan gällande ordning ger miljöorganisationer och andra stora
möjligheter att föra fram sina åsikter under handläggningen av mål och ären-
den. Mål och ärenden inleds normalt av den som vill driva någon verksamhet
som kan påverka miljön. Något skäl att ge miljöorganisationer rätt att väcka
talan eller eljest inleda ärenden finns därför inte, enligt regeringen.
Regeringen anser däremot att en rätt för miljöorganisationer att överklaga
är vad som främst är av betydelse för att öka deras inflytande vid miljörätts-
liga prövningar. Miljöorganisationer bör därför ges en klagorätt. Alla or-
gansiationer kan dock inte ges rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken,
utan en begränsning bör ske. Den klagorätt som arbetsmarknadsparter och
konsumentsammanslutningar har enligt gällande rätt bör behållas. Härutöver
bör ideella föreningar som har till ändamål att tillvarata naturvårds- och
miljöskyddsintressen ges klagorätt. Begränsningen till ideella föreningar
motiveras med att endast organisationer som är öppna för allmänheten bör	31

tillerkännas klagorätt. För att få klagorätt bör föreningen vidare ha verkat	1997/98:JuU4y
under viss tid och ha ett någorlunda stort medlemsantal. Rätten att överklaga
förutsätter inte att föreningen varit verksam i första instans (prop. del 1 s. 488
f).
Vad först gäller frågan om miljöorganisationer över huvud taget bör tiller-
kännas rätt att överklaga avgöranden i miljömål eller miljöärenden, i vilka de
inte intar ställning av part, delar utskottet regeringens uppfattning att en
sådan rätt bör kunna öka organisationernas och indirekt enskildas engage-
mang i miljöfrågor och att det är önskvärt att öka miljöorganisationernas
inflytande vid prövningen av miljöfrågor. Utskottet anser alltså att en princi-
piell rätt till överklagande bör införas i överensstämmelse med regeringens
förslag. När det sedan gäller frågan vilka miljöorganisationer som bör tiller-
kännas sådan rätt, anser utskottet att regeringens förslag är väl avvägt. Det
kan visserligen beklagas att förslaget utesluter många i dag verksamma mil-
jöorganisationer. Emellertid måste det beaktas att miljöorganisationer redan
enligt gällande rätt kan tillföra utredning i miljörelaterade mål och ärenden,
även om de inte har ställning av part. Miljöorganisationer kan också framföra
synpunkter genom att uppträda som ombud för parter eller andra sakägare.
Att tillerkänna en organisation rätt att överklaga bör dock, som regeringen
funnit, förutsätta att den genom sina medlemmar har förankring hos allmän-
heten. Motionerna Jo30 (yrkande 2), Jo32 (yrkande 36), Jo33 (yrkande 22),
Jo34 (yrkande 24), Jo35 (yrkande 3) och Jo37 (yrkande 3) avstyrks.
Av propositionen får anses framgå att miljöorganisationernas rätt att över-
klaga vissa avgöranden enligt miljöbalken är oberoende av om någon part
eller sakägare fullföljt talan. Under utarbetandet av lagförslaget uppkom
frågan om hur tiden för överklagande skulle beräknas för en miljöorganisat-
ion. Enligt vad regeringen anförde i lagrådsremissen skulle någon delgivning
av avgörandet med organisationen inte erfordras för att överklagandetiden
skulle börja löpa. När ett avgörande vunnit laga kraft mot sakägarna, skulle
det också anses ha vunnit laga kraft mot miljöorganisationerna utan särskild
delgivning. Lagrådet fann denna ståndpunkt vara den naturligaste och mest
lämpliga. För att undvika oklarheter om den avsedda rättsverkan i förhål-
lande till miljöorganisationerna av de ifrågavarande avgörandena förordade
Lagrådet att en särskild lagbestämmelse skulle tas in i balken. Regeringen
godtog Lagrådets förslag och intog en sådan bestämmelse i 16 kap. 13 §
tredje stycket i förslaget. Bestämmelsen avfattades i enlighet med Lagrådets
förslag (se prop. del 2 s. 213 och 490 f).
Enligt utskottets mening är avfattningen av bestämmelsen inte helt lyckad.
Eftersom bestämmelsen stadgar att miljöorganisationens överklagande inte
prövas, om det ifrågavarande avgörandet vunnit laga kraft mot sakägarna,
kan den ge anledning till viss tvekan i fråga om miljöorganisationens klago-
rätt är oberoende av om någon sakägare överklagat. Möjligen kan den också
föranleda slutsatsen att miljöorganisationen inte behöver överklaga inom den
tid som gäller för sakägarna utan att möjligheten står öppen även om skälet
till att avgörandet inte vunnit laga kraft är att det överklagats av någon sak-
ägare. Enligt utskottets mening skulle syftet med bestämmelsen komma till
bättre uttryck om den avfattades på följande sätt:
	31

”En miljöorganisation som vill överklaga en dom eller ett beslut som avses	1997/98:JuU4y
i första stycket skall göra det innan tiden för överklagande gått ut för dem
som varit parter eller annars såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ären-
det”.
Utskottet föreslår därför jordbruksutskottet att 16 kap. 3 § tredje stycket i
förslaget ges denna utformning.
Utskottet tillstyrker i övrigt propositionen i denna del.
I motion Jo32 (m) begärs en utredning av rättsskyddsförsäkringens omfatt-
ning vid miljötvister. En utvidgning av denna skulle enligt motionärerna göra
det lättare för enskilda att föra talan i miljötvister.
Lagen (1993:1303) om vissa avtalsvillkor för rättsskyddsförsäkring med-
delar vissa föreskrifter rörande sådan försäkring. Omfattningen av rättsskyd-
det är emellertid en fråga för parterna i försäkringsavtalet och inte en angelä-
genhet för lagstiftaren. Utskottet avstyrker motion Jo32 i denna del (yrkande
37).

Miljösanktionsavgifter

Gällande rätt

I52–63 §§ miljöskyddslagen finns bestämmelser om s.k. miljöskyddsavgift. Miljöskyddsavgift är en särskild avgift som skall betalas vid uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av vissa tillstånd, föreskrifter, beslut eller villkor som meddelats enligt miljöskyddslagen under förutsättning att överträdelsen medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. Miljöskyddsavgiften påförs den fysiska eller juridiska person som utövade den verksamhet i vilken överträdelsen skedde. Miljöskyddsavgiften tillfaller staten och skall bestämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna av överträdelsen. Avgiften får sättas ned under detta belopp eller efterges, om särskilda omständigheter föreligger. Frågor om miljöskyddsavgift prövas av Koncessionsnämnden för miljöskydd efter ansökan av Statens naturvårdsverk. För att säkerställa anspråk på miljöskyddsavgift kan Koncessionsnämnden förordna om kvarstad. Koncessionsnämndens beslut om miljöskyddsavgift eller kvarstad verkställs som domstols dom eller beslut. Koncessionsnämndens beslut i mål om miljöskyddsavgift överklagas till Svea hovrätt, som prövar målet i sin sammansättning som vattenöverdomstol.

Propositionen

I propositionen föreslås införande av en miljösanktionsavgift. Miljösanktionsavgift skall betalas av en näringsidkare som vid bedrivandet av näringsverksamhet åsidosätter föreskrifter som meddelats med stöd av miljöbalken eller påbörjar verksamhet som är tillståndspliktig eller anmälningspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av denna, utan att tillstånd har meddelats eller anmälan gjorts. Sådan avgift skall vidare betalas av näringsidkare som åsidosätter tillstånd eller villkor som har med-

delats med stöd av balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av

denna. Miljösanktionsavgift skall dock endast tas ut för sådana överträdelser,	1997/98:JuU4y
för vilka regeringen har föreskrivit avgift. Avgiften tillfaller staten. Miljö-
sanktionsavgift skall tas ut även om överträdelsen inte begåtts uppsåtligen
eller av oaktsamhet. Avgift skall dock inte tas ut om det är uppenbart oskä-
ligt. Regeringen meddelar föreskrifter om de överträdelser, för vilka miljö-
sanktionsavgift skall betalas och om avgiftens storlek för olika överträdelser.
Avgiftens storlek skall bestämmas med hänsyn till överträdelsens allvar och
betydelsen av den bestämmelse överträdelsen avser. Miljösanktionsavgift
skall uppgå till minst 5 000 och högst 500 000 kr.
Avgifterna skall fastställas enligt tariffer som regeringen bestämmer. Av
tarifferna bör framgå med vilken periodicitet överträdelserna anses ha begåtts
och hur beloppen skall beräknas, t.ex. per vecka eller dygn. Vid fortlöpande
överträdelser som beräknas per tidsenhet kan i ett och samma beslut påföras
högst 500 000 kr. Ett beslut kan dock följas av flera; om rättelse inte sker får
tillsynsmyndigheten fatta ett nytt avgiftsbeslut som omfattar en annan tidspe-
riod än det första beslutet. Tarifferna kan också konstrueras så att beloppen
blir högre vid upprepade förseelser.
Beslut om miljösanktionsavgift fattas av tillsynsmyndigheten efter hörande
av den mot vilken anspråket riktas. En ålagd miljöskyddsavgift skall betalas
inom trettio dagar från beslutets meddelande eller den längre tid som anges i
beslutet. Beslutet får överklagas till miljödomstol. Har beslutet om miljö-
sanktionsavgiften inte verkställts inom tio år från beslutet, faller avgiften
bort.
Utskottets överväganden
I motionerna Jo30 (m) och Jo33 (kd) yrkas att det inte skall finnas någon
beloppsgräns för miljösanktionsavgift. I motionerna Jo32 (m) och Jo37 (fp)
begärs att högsta belopp för miljösanktionsavgiften skall vara 1 000 000
kronor och i motion Jo34 (c) att ett högre maximibelopp än 500 000 kr skall
bestämmas.
Regeringen framhåller i propositionen att miljösanktionsavgiften är en
administrativ avgift som skall beslutas av tillsynsmyndigheterna. Enligt
regeringen utgör detta förhållande skäl att inte sätta maximibeloppet högre
än 500 000 kr. Avgiften är avsedd att vara enkel att tillämpa och minska
utrymmet för skönsmässiga bedömningar (prop. del 1 s. 538 f).
Utskottet har förståelse för den oro motionärerna hyser för att de före-
slagna miljösanktionsavgifterna blir för låga för att verka avskräckande.
Utskottet vill emellertid understryka att besluten om miljösanktionsavgift
kan relateras till en viss tidsperiod, under vilken en överträdelse pågår. Har
rättelse inte skett inom den tid som ett första beslut om sanktionsavgift om-
fattar, kan tillsynsmyndigheten fatta ytterligare beslut. Det samlade beloppet
av de miljösanktionsavgifter som påförs för en överträdelse kan alltså bli
avsevärt högre än 500 000 kr. Det bör vidare framhållas att miljösanktions-
avgiften utgör ett komplement till straffreglerna i miljöbalken, och att den
som vållar skada på miljön utöver miljösanktionsavgift riskerar att ådra sig
såväl straff som skadeståndsskyldighet. Enligt utskottets mening kan de
föreslagna miljösanktionsavgifterna bli en viktig del av ett väl fungerande	31

sanktionssystem på miljörättens område. Utskottet avstyrker motionerna	1997/98:JuU4y
Jo30 (yrkande 1), Jo32 (yrkande 39), Jo33 (yrkande 28), Jo34 (yrkande 27)
och Jo37 (yrkande 9).
I motionerna Jo33 (kd) och Jo34 (c) yrkas att miljösanktionsavgift skall
beslutas av domstol och alltså inte av tillsynsmyndighet. I motion Jo32 (m)
anförs att ett beslut om miljösanktionsavgift inte bör kunna verkställas innan
det vunnit laga kraft.
I propositionen redovisar regeringen som sin uppfattning att behovet av en
domstolsprövning vid fastställande av miljösanktionsavgifter är beroende av
om avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av
uppsåt eller oaktsamhet och om reglerna är utformade så att det finns ut-
rymme för betydande skönsmässiga bedömningar. Några sådana förutsätt-
ningar uppställs inte i förslaget. Avgift skall påföras när de objektiva förut-
sättningarna föreligger utan hänsyn till graden av klandervärdhet och av-
giftsbeloppet skall bestämmas enligt en fastställd tariff. Något hinder mot
den föreslagna uppbyggnaden av systemet torde, enligt regeringens uppfatt-
ning, inte möta enligt artikel 6 i den europeiska konventionen den 4 novem-
ber 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande
friheterna (Europakonventionen). Artikelns krav på domstolsprövning bör
vara uppfyllt genom möjligheten att efter överklagande få miljösanktionsav-
giften prövad av miljödomstol. Regeringen anser därför att domstolsprövning
i första instans inte är påkallad. Genom att förlägga prövningen till tillsyns-
myndigheterna får dessa ett ytterligare verktyg för att säkerställa en effektiv
tillsyn och att miljöreglerna efterlevs i syfte att bidra till måluppfyllelsen i
miljöbalkens inledande bestämmelser. Tillsynsmyndigheten kan direkt vidta
åtgärder med anledning av en konstaterad överträdelse. En betydlig effektivi-
tetsvinst bör, enligt regeringen, kunna erhållas utan risk för rättssäkerheten
(prop. del 1 s. 543 f).
Enligt regeringens uppfattning bör ett beslut om miljösanktionsavgift vara
direkt verkställbart för att överklaganden inte skall ske enbart i syfte att
skjuta upp verkställigheten. I de fall beslutet kommer att prövas av domstol
kan nämligen en väsentlig fördröjning av verkställbart beslut från det att
överträdelsen skedde förväntas. Betydande räntevinster och liknande ekono-
miska fördelar skulle komma den till godo som överklagade för att skjuta på
verkställigheten. Beslutet bör dock kunna inhiberas av miljödomstolen vid
överklagande (prop. del 1 s. 545 f).
Utskottet anser för sin del att de skäl regeringen anför för att miljösankt-
ionsavgifterna skall beslutas av tillsynsmyndigheterna är övertygande. Ef-
tersom miljösanktionsavgiften bygger på strikt ansvar, behöver tillsynsmyn-
digheten inte gå in på någon bedömning av om en överträdelse ägt rum på
grund av uppsåt eller oaktsamhet. Det blir tillräckligt att konstatera att en
överträdelse faktiskt ägt rum; utredningen härom torde ofta bestå av skriftlig
bevisning såsom besiktningsprotokoll eller liknande. Miljösanktionsavgiften
bestäms sedan enligt av regeringen meddelade tariffer. En prövning av det nu
beskrivna slaget bör utan svårighet kunna fullgöras av tillsynsmyndigheterna.
Att tillsynsmyndighetens beslut därefter kan överklagas till miljödomstol ger
tillräckliga garantier för prövningssystemets rättssäkerhet och förenlighet
med Europakonventionen.	31

Utskottet delar också regeringens uppfattning att miljösanktionsavgifterna	1997/98:JuU4y
bör kunna tas ut utan hinder av att beslutet inte vunnit laga kraft. Överklagas
beslutet, kan nämligen miljödomstolen med stöd av 28 § förvaltningspro-
cesslagen förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas. Denna möjlig-
het måste anses ge en erforderlig garanti för att obefogade beslut om miljö-
sanktionsavgift inte verkställs.
Utskottet tillstyrker med det anförda propositionens förslag avseende mil-
jösanktionsavgifter. Motionerna Jo32 (yrkande 38), Jo33 (yrkande 29) och
Jo34 ( yrkande 27) avstyrks.

Miljöbrott

Gällande rätt

I 13 kap. brottsbalken (BrB) finns bestämmelser om allmänfarliga brott. Vissa av brotten kan sägas ta sikte på förfaranden som skadar miljön. Sålunda föreskrivs i 13 kap. 7 § BrB att den som framkallar allmän fara för människors liv eller hälsa genom att förgifta eller infektera livsmedel, vatten eller annat, på annat sätt sprida gift eller dylikt eller sprida eller överföra allvarlig sjukdom, skall dömas för spridande av gift eller smitta till fängelse i högst sex år. Är brottet grovt, skall dömas till fängelse på viss tid, lägst fyra och högst tio år, eller på livstid. I 13 kap. 8 § BrB stadgas att den som framkallar allmän fara för djur eller växter medelst gift eller genom att överföra eller sprida elakartad sjukdom eller genom att sprida skadedjur eller ogräs eller på annat dylikt sätt, skall dömas för förgöring till böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är grovt, skall dömas till fängelse lägst sex månader och högst sex år. Den som av oaktsamhet begår en gärning som avses i 13 kap. 7 eller 8 § BrB döms enligt 13 kap. 9 § första stycket samma balk för vårdslöshet med gift eller smittämne till böter eller fängelse i högst två år.

I 13 kap. 8 a § BrB finns en bestämmelse som tar sikte på vissa gärningar som inte är straffbara enligt någon av de tidigare bestämmelserna i kapitlet. Enligt paragrafen kan den som

1. förorenar mark, vatten eller luft på ett sätt som medför eller kan medföra sådana hälsorisker för människor eller sådana skador på djur eller växter, som inte är av ringa betydelse, eller annan olägenhet i miljön,

2.förvarar avfall eller annat ämne på ett sätt som genom förorening kan medföra hälsorisker, skador eller annan betydande olägenhet som anges under 1 eller

3. orsakar betydande olägenhet i miljön genom buller, skakning eller strålning

dömas för miljöbrott till böter eller fängelse i högst två år. En förutsättning för straffbarhet är dock att förfarandet inte har tillåtits av behörig myndighet eller är allmänt vedertaget. Om brottet är grovt är straffet fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Kan gärningen med hänsyn till omständigheterna anses försvarlig, föranleder den inte ansvar enligt paragrafen.

Om en gärning som avses i 13 kap. 8 a § BrB begås av oaktsamhet, döms enligt 13 kap. 9 § andra stycket samma balk för vållande till miljöstörning till

böter eller fängelse i högst två år. Med stöd av 13 kap. 11 § BrB kan den som

ådragit sig ansvar för bl.a. miljöbrott eller vållande till miljöstörning men	1997/98:JuU4y
som frivilligt avvärjer fara eller verkan som anges i paragraferna innan avse-
värd olägenhet uppkommit, dömas till lindrigare straff än som är föreskrivet
för gärningen.
Utöver bestämmelserna i brottsbalken finns ett stort antal specialstraffrätts-
liga bestämmelser på miljörättens område. Genom dessa bestämmelser
straffbeläggs uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av närmare angivna
materiella bestämmelser i olika författningar med miljöanknytning. Straff-
skalorna sträcker sig vanligen från böter till fängelse i högst två år.
Propositionen
Regeringen föreslår att miljöbrotten i brottsbalken och de specialstraffrätts-
liga bestämmelserna på miljörättens område samlas i ett kapitel i miljöbal-
ken. Sålunda förs brotten miljöbrott och vållande till miljöstörning i sak
oförändrade från brottsbalken till miljöbalken (29 kap. 1–2 §§ i förslaget).
Härutöver föreslår regeringen införande av fem paragrafer med egna brotts-
beskrivningar och brottsbeteckningar. Det rör sig om miljöfarlig kemikalie-
hantering, otillåten miljöverksamhet, försvårande av miljökontroll, bristfällig
miljöinformation och nedskräpning (29 kap. 3–7 §§ i förslaget). För straff-
barhet erfordras för dessa gärningar att de begåtts av uppsåt eller oaktsamhet,
utom såvitt gäller miljöfarlig kemikaliehantering där det krävs att oaktsam-
heten är grov. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst två år,
med undantag för bristfällig miljöinformation och nedskräpning, för vilka
brott det svåraste straffet är fängelse ett år. Vidare föreskrivs straff för den
som bryter mot särskilt angivna föreskrifter, beslut och villkor som medde-
lats med stöd av miljöbalken eller som bryter mot vissa EG-rättsakter. För
straffbarhet fordras i dessa fall att gärningen begåtts uppsåtligen eller av
oaktsamhet. Straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst två år (29
kap. 8–9 §§ i förslaget). Förslaget upptar också en straffbestämmelse om
skydd för fredade djur och växter (29 kap. 10 §).
I fråga om andra brott än miljöbrott och vållande till miljöstörning gäller
att ringa gärningar är fria från ansvar. Ansvar enligt miljöbalken inträder inte
om en gärning är belagd med samma eller svårare straff i brottsbalken eller
om ansvar kan följa enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (29
kap. 11 §). Slutligen upptar förslaget bestämmelser om bl.a. förverkande och
s.k. frivilligt tillbakaträdande.
Utskottets överväganden
De subjektiva rekvisiten
I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs att strikt ansvar skall införas för miljö-
brott. I motion Ju908 (mp) yrkas – såsom motionen får förstås – att grov
oaktsamhet inte skall användas som rekvisit vid miljöbrottslighet; oaktsam-
het av normalgraden skall vara tillräcklig.
Ansvar för brott förutsätter enligt svensk rätt till en början att någon begått
en viss gärning sådan denna beskrivs i ett straffbud eller att han överträtt en	31
	31

föreskrift, vartill ett straffbud hänvisar. Men härutöver krävs att gärnings-	1997/98:JuU4y
mannen begått gärningen uppsåtligen; i de fall oaktsamhet räcker för straff-
barhet kräver det en uttrycklig reglering. Detta brukar, vad gäller uppsåts-
brotten, uttryckas så att rekvisiten för gärningen skall ha subjektiv täckning.
Detsamma gäller vid överträdelser av föreskrifter i specialstraffrätten, se 1
kap. 1–3 §§ brottsbalken (BrB). En bärande tanke bakom kravet på att gär-
ningsmannen skall ha handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet kan sägas vara
att endast den som haft möjlighet att rätta sig efter lagen, men inte gjort det,
skall kunna straffas. I svensk rätt torde ansvar utan krav på vare sig uppsåt
eller oaktsamhet förekomma endast beträffande det formella ensamansvar för
bl.a. ansvariga utgivare som till yttrandefrihetens skydd uppställs i tryckfri-
hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Här måste emellertid beak-
tas att ett huvudsyfte med den regleringen är att skydda t.ex. författare av
tidningsartiklar mot straffansvar. Att införa strikt ansvar för miljöbrott skulle
innebära att t.ex. en näringsidkare som driver en miljöfarlig verksamhet
skulle kunna straffas för en skada som denna vållat, trots att han iakttagit alla
för verksamheten gällande föreskrifter. Något skäl att införa en så ingripande
ordning på miljöstraffrättens område kan utskottet inte finna. Motion
1996/97:Ju926 avstyrks i denna del (yrkande 12).
När det gäller frågan om grov oaktsamhet som subjektivt rekvisit, före-
kommer en kvalifikation av oaktsamhetsbrottet på flera håll i lagstiftningen,
t.ex. i 3 kap. 9 § BrB vari stadgas ansvar för bl.a. den som av grov oaktsam-
het utsätter annan för livsfara. Utskottet har svårt att se varför domstolarna
skulle finna gränsdragningen mellan oaktsamhet och grov oaktsamhet mer
komplicerad vid miljöbrott än vid andra brott och avstyrker motion Ju908 i
nu behandlad del (yrkande 1).
Beviskravet
I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs en utredning av beviskravet vid miljö-
brott. Motionärerna anför att det ofta är svårt att bevisa vad som hänt vid
denna typ av brott.
Enligt 35 kap. 1 § rättegångsbalken gäller att rätten skall, efter samvets-
grann prövning av allt som förekommit, avgöra vad i målet är bevisat. För
brottmålen brukar beviskravet formuleras så, att den tilltalade kan dömas
endast om det är ställt utom rimligt tvivel att han gjort sig skyldig till den
gärning som läggs honom till last, se t.ex. NJA 1996 s. 176. Att utredningen
av misstänkta miljöbrott kan vara komplicerad utgör enligt utskottets mening
inget skäl att ställa lägre krav på bevisningen vid denna typ av brottslighet.
Utskottet avstyrker motion 1996/97:Ju926 i denna del (yrkande 11).
Juridiska personers straffansvar
I motion 1996/97:Ju926 (mp) begärs att juridiska personer skall kunna straf-
fas för miljöbrott.
Sedan år 1986 finns bestämmelser om s.k. företagsbot i 36 kap. 7–10 §§
brottsbalken. Företagsbot är en form av sanktion som kan åläggas näringsid-
kare som en särskild rättsverkan av brott som begåtts i deras verksamhet.	31

Med näringsidkare avses såväl fysiska som juridiska personer som yrkes-	1997/98:JuU4y
mässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art. Enligt 36 kap. 7 § BrB gäller
att näringsidkare kan åläggas företagsbot för brott som begåtts i utövningen
av hans näringsverksamhet, om brottsligheten har inneburit ett grovt åsido-
sättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten
eller annars är av allvarligt slag och näringsidkaren inte har gjort vad som
skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Företagsbot skall
dock inte åläggas, om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren eller det
eljest skulle vara uppenbart oskäligt. Företagsbot skall fastställas till lägst
10 000 och högst 3 000 000 kr (36 kap. 8 §). När storleken av företagsbot
bestäms, skall särskild hänsyn tas till brottslighetens art, omfattning och
förhållande till näringsverksamheten (36 kap. 9 §). Under vissa förutsätt-
ningar kan företagsbot efterges eller sättas ned (36 kap. 10 §).
Enligt vad regeringen anför i den nu förevarande propositionen har före-
tagsbot endast sällan ålagts för miljöbrott. Regeringen pekar på att de förslag
som lagts fram av Företagsbotsutredningen i betänkandet Straffansvar för
juridiska personer (SOU 1997:127) kan antas få betydelse på miljöområdet.
Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet. Emellertid framhål-
ler regeringen att det i dag inte är möjligt att bedöma om Företagsbotutred-
ningens förslag kommer att leda till lagstiftning och i vad mån denna i så fall
kommer att tillgodose behovet av effektiva sanktioner på miljöområdet.
Regeringen understryker att en effektivisering av sanktionssystemet på mil-
jöområdet bör ske redan nu och föreslår därför införandet av miljösanktions-
avgifter, vilka utskottet behandlat ovan (prop. del 1 s. 533 f).
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det på miljörättens område är
nödvändigt med effektiva sanktioner även mot överträdelser som begås av
juridiska personer. Utskottet anser emellertid att det, i avvaktan på en even-
tuell lagstiftning om straffansvar för juridiska personer, får anses tillräckligt
att införa det av regeringen föreslagna systemet med miljösanktionsavgifter.
Motion 1996/97:Ju926 i nu ifrågavarande del avstyrks (yrkande 13).
Straffskalor och preskription
Skärpta straff för miljöbrottslighet efterfrågas i motionerna Jo33 (kd) samt
Ju908 (mp). I båda dessa motioner samt i motion 1996/97:Ju926 (mp), be-
gärs att preskriptionstiden för miljöbrott skall förlängas.
I propositionen anför regeringen att den vid ställningstagande till utform-
ningen av en gemensam straffskala för de specialstraffrättsliga bestämmelser
som samlas i miljöbalken beaktar att de intressen som balken ytterst syftar
till att tillgodose är synnerligen skyddsvärda. Maximistraffet för dessa brott
bör därför sättas till det högsta av de straff som i dag gäller enligt de special-
straffrättsliga bestämmelserna på miljöområdet, nämligen fängelse två år. Att
bestämma ett högre straffmaximum skulle te sig orimligt med hänsyn till att
straffbarhet i dessa fall inte förutsätter att skada eller konkret fara för skada
skall ha inträffat. För vissa mindre allvarliga brott bör det dock vara tillräck-
ligt med straffmaxima på ett års fängelse respektive sex månaders fängelse.
Straffmätning och påföljdsval måste liksom i andra sammanhang ske med
utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet; hit hör såväl de	31

objektiva omständigheterna som gärningsmannens uppsåt eller grad av oakt-	1997/98:JuU4y
samhet. Vissa gärningar kan vara av så allvarlig art att de bör föranleda en
frihetsberövande påföljd, även om detta inte motiveras av gärningens straff-
värde eller gärningsmannens tidigare brottslighet. Exempel på sådana brott är
plundring av utrotningshotade fåglars bon eller att uppsåtligen hälla ut farliga
kemikalier (prop. del 1 s. 526 f). Vad gäller de brott som förs över från
brottsbalken sker ingen ändring av straffskalorna.
Utskottet anser att förslagen i propositionen angående straffen för miljö-
brottslighet är väl avvägda. Maximistraffet för uppsåtligt miljöbrott motsva-
rar sålunda vad som stadgas för flertalet grova förmögenhetsbrott. Härtill
kommer att mycket svåra fall av miljöbrottslighet kan träffas av vissa be-
stämmelser i 13 kap. BrB om allmänfarliga brott, för vilka maximistraffen
ligger betydligt högre.
Vad gäller åtalspreskription framhåller regeringen i propositionen att de
föreslagna straffskalorna i miljöbalken medför att det kommer att gälla en
minsta preskriptionstid om fem år utom för brotten bristfällig miljöinformat-
ion och nedskräpning samt sådana brott som endast har böter i straffskalan,
för vilka preskriptionstiden blir två år. Vid sådana förhållanden och då kravet
på att lika fall skall behandlas lika gör sig särskilt starkt gällande inom straff-
rätten anser regeringen att någon ändring av tiderna för åtalspreskription inte
bör ske (prop. del 1 s. 530).
När det gäller frågan om preskription, är utskottet medvetet om att det kan
dröja innan miljöskador visar sig och att utredningssvårigheterna kan vara
betydande. Av bestämmelserna i 35 kap. 1 § första stycket 3 BrB följer dock
att preskriptionstiden för miljöbrott, som är det svåraste brottet enligt miljö-
balken, är tio år. Enligt utskottets mening måste en sådan frist för väckande
av åtal i de flesta fall vara tillräcklig. Beträffande preskriptionstiden för
lindrigare brott, delar utskottet regeringens uppfattning. Skall frågan om
preskriptionstiden för miljöbrottslighet övervägas särskilt, bör det ske först
om det visar sig nödvändigt att på nytt överväga straffskalorna för sådana
brott. Utskottet avstyrker motionerna Jo33 (yrkandena 27 och 31), Ju908
(yrkandena 3 och 4) och 1996/97:Ju926 (yrkande 10).
Översyn av lagstiftningen
I motion 1996/97:Ju907 (m) begärs en översyn av lagstiftningen mot miljö-
brott.
Som framgått ovan innebär propositionen att en samlad reglering av de
straffbestämmelser som i första hand kan anses miljörelaterade införs i mil-
jöbalken. I samband med detta arbete har ett antal nya brottsbeteckningar
införts och straffskalornas utformning har övervägts. Även miljösanktions-
avgifterna har uppenbarligen betydelse i detta sammanhang. Utskottet kan
inte finna att det nu finns skäl att göra en ytterligare översyn av lagstiftning-
en mot miljöbrott. En meningsfull översyn lär inte kunna göras förrän rätts-
praxis utbildats och erfarenhet vunnits av de nya bestämmelsernas tillämp-
ning. Utskottet avstyrker motion 1996/97:Ju907 i denna del (yrkande 2).
	31

Ringa brott

Ett klargörande av vad som avses med ringa miljöbrott efterfrågas i motionerna 1996/97:Ju926 och Ju908 båda (mp).

Enligt förslaget skall andra gärningar i strid med miljöbalkens straffbestämmelser än miljöbrott och vållande till miljöstörning inte föranleda ansvar, om gärningen är ringa. I propositionen konstaterar regeringen att flertalet specialstraffrättsliga bestämmelser på miljöområdet föreskriver ansvarsfrihet för ringa fall. Vad gäller bedömningen huruvida en överträdelse är ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln omedelbart syftar till att skydda. Om någon t.ex. underlåtit att iaktta föreskrifter om att vidta skyddsåtgärder och denna underlåtenhet är direkt förenad med straffansvar, saknar det betydelse för bedömningen av om gärningen är ringa huruvida någon faktisk skada eller fara för skada uppkommit genom underlåtenheten. Det intresse som straffansvaret syftar till att ta till vara i exemplet är att föreskrivna skyddsåtgärder vidtas. Överträdelsen kan därför anses ringa i objektivt hänseende endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt föreskrifterna varit obetydlig. Ansvarsfrihet bör komma i fråga endast om gärningen vid en samlad bedömning framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som omedelbart skall skyddas genom straffansvaret (prop. del 1 s. 529 f)

Utskottet, som anmärker att en gränsdragning mellan ringa brott och brott av normalgraden förekommer på åtskilliga håll i strafflagstiftningen, delar regeringens uppfattning i fråga om bedömningen av när en gärning skall anses ringa. Ytterst måste bedömningar av detta slag, liksom i straffrätten i övrigt, överlåtas till rättstillämpningen. Utskottet avstyrker motionerna 1996/97:Ju926 och Ju908 i nu behandlade delar (yrkandena 9 respektive 2).

Miljöåklagare

I motion Jo37 (fp) begärs att en tjänst som miljöåklagare (MÅ) skall inrättas. Enligt motionärerna bör MÅ ges befogenhet att väcka åtal mot dem som bryter mot miljöförfattningarna. MÅ bör vara underställd Riksåklagaren men ha likartade uppgifter som Justitieombudsmannen.

Något förslag om miljöåklagare läggs inte fram i propositionen. I denna erinras dock om att det återkallade tidigare förslaget till miljöbalk (prop. 1994/95:10) upptog ett förslag om inrättande av en Miljöombudsman. Denne skulle bl.a. ta emot och utreda enskilda personers och organisationers klagomål på miljöområdet och följa rättsutvecklingen inom detta samt utfärda förelägganden om miljöskyddsavgift. Regeringen framhåller emellertid att propositionens förslag om miljöorganisationers talerätt och miljösanktionsavgifter bättre tillgodoser de syften MO var tänkt att tillgdose. Regeringen erinrar också om Justitieombudsmannens tillsynsverksamhet (prop. del 1 s. 490 f).

Utskottet har berört frågan om inrättande av miljöåklagare i betänkandet 1997/98:JuU1. Utskottet anförde att miljöbrott ofta borde kunna betraktas som en kvalificerad typ av ekonomisk brottslighet. Erfarenheterna från senare år tydde också på att en mer sammanhållen organisation för bekäm-

1997/98:JuU4y

pande av miljöbrott skulle kunna vara till fördel. Enligt utskottets mening	1997/98:JuU4y
borde i vart fall kvalificerad miljöbrottslighet kunna handläggas av
Ekobrottsmyndigheten. Resultatet av ett pågående utredningsarbete borde
dock avvaktas (bet. s. 41 f).
Utskottet har i ett senare betänkande (1997/98:JuU8 s. 3) anmärkt att för-
ordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten inte tar upp
miljöbrottmål bland de måltyper som skall handläggas vid myndigheten.
Däremot har regeringen, noterade utskottet, i sina myndighetsgemensamma
mål och riktlinjer för åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten år 1998

m.m.givit Riksåklagaren i uppdrag att utarbeta förslag till effektivare utredning av miljöbrott. En utgångspunkt skall därvid vara att Ekobrottsmyndigheten skall spela en central roll när det gäller att utreda brott mot miljön.

Utskottet delar regeringens bedömning att en ny myndighet med uppgifter liknande dem som i dag tillkommer Justitieombudsmannen inte bör inrättas. När det gäller frågan om inrättande av särskilda tjänster som miljöåklagare, bör resultatet av Riksåklagarens utredning avvaktas. Utskottet avstyrker motion Jo37 i denna del (yrkande 4).

Övrigt

I motion Jo33 (kd) begärs att de rättsvårdande myndigheterna inom miljöområdet skall få erforderliga resurser.

Riksdagen har för budgetåret 1998 beslutat en utgiftsram för rättsväsendet om 21 034 170 000 kr. För åren 1999 och 2000 beräknas utgiftsområdet till 21 647 respektive 22 304 miljoner kronor. Beslutet innebär att rättsväsendets ram för budgetåret 1998 höjts med 200 miljoner kronor jämfört med föregående budgetår. Beslutet medför att både polisorganisationen och åklagarväsendet under de närmaste åren tillförs väsentliga förstärkningar. Enligt utskottets mening innebär dessa anslag att rättsväsendet disponerar erforderliga medel för att fullgöra sina uppgifter, däribland att bekämpa miljöbrottslighet. Motion Jo33 i denna del avstyrks (yrkande 26).

I motion Ju908 (mp) efterfrågas ökad forskning om miljöbrott.

Regeringen har den 18 december 1997 beslutat vad som skall gälla under bugetåret 1998 för Brottsförebyggande rådet (BRÅ) och angivna anslag. Av regleringsbrevet framgår bl.a. att huvuddelen av de medel som rådet tilldelats för 1998 för forskning om ekonomisk brottslighet bör utlysas som projektmedel för sådan forskning, vilka forskare från universitet och högskolor kan ansöka om. BRÅ skall verka för att forskningen om ekonomisk brottslighet (inklusive miljöbrott) vid universitet och högskolor utvecklas, varvid den internationella dimensionen bör uppmärksammas särskilt. BRÅ skall upprätta en plan för hur detta arbete skall bedrivas. Planen skall lämnas till regeringen senast den 30 april innevarande år.

Utskottet instämmer i motionärernas uppfattning att forskning om miljöbrott är viktig. Enligt utskottets mening bör emellertid innehållet i BRÅ:s plan avvaktas innan ytterligare åtgärder övervägs. Utskottet avstyrker motion

Ju908 i denna del (yrkande 7).
I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen
eller motionsyrkandena.	31

Stockholm den 3 mars 1998

1997/98:JuU4y

På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s), Åke Sundqvist (m), Görel Thurdin (c) och Cinnika Beiming (s).

Avvikande meningar

Miljödomstolar

1. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m) och Åke Sundqvist (m) anför:

Vi är av flera skäl kritiska till det förslag till inrättande av miljödomstolar som läggs fram i propositionen.

Enligt vår uppfattning bör specialdomstolarna avvecklas. Förslaget innebär i stället ett inrättande av nya specialdomstolar, vilket vi finner principiellt felaktigt. Det vore från såväl organisatoriska som ekonomiska utgångspunkter mera fördelaktigt att utnyttja den befintliga domstolsorganisationen. Under hela 1990-talet har en strävan vid reformeringen av domstolsväsendet varit att renodla domstolarnas dömande verksamhet. Enligt förslaget skall emellertid miljödomstolarna ägna sig åt tillståndsprövningar, bl.a. sådana som tidigare ankommit på Koncessionsnämnden för miljöskydd. Förslaget har på denna punkt ifrågasatts av Lagrådet, och det strider klart mot strävan att koncentrera domstolarnas verksamhet till dömande.

Vad gäller förslaget att Miljööverdomstolens avgöranden i mål som prövas enligt förvaltningsprocesslagen inte skall kunna överklagas, är det tydligt att denna ordning kan medföra att Miljööverdomstolen och Regeringsrätten fattar motstridiga avgöranden på miljörättens område.

Propositionen innebär vidare ökade kostnader för domstolsväsendet på omkring 28 miljoner kronor per år. Detta stämmer mindre väl överens med arbetet på att utforma en mindre kostnadskrävande organisation för hela domstolsväsendet. Enligt vår mening vore en lämpligare ordning för prövning av miljömål den följande.

Koncessionsnämnden för miljöskydd behålls och får i uppgift att som första instans pröva tillstånd till företag med betydande miljöpåverkan. Koncessionsnämnden skall kunna pröva frågor om ersättning och skadestånd. Nämnden skall även överpröva beslut av kommunala nämnder och länsstyrelser. Det bör utredas att låta Koncessionsnämnden arbeta under mera domstolsliknande former. Koncessionsnämndens beslut bör kunna överklagas till vissa länsrätter. Från länsrätterna skall sedan fullföljd kunna ske – under

förutsättning av prövningstillstånd – till kammarrätt och regeringsrätten.

Sammanfattningsvis anser vi att riksdagen med bifall till motion Jo32 yr-	1997/98:JuU4y
kande 32 skall dels avslå regeringens förslag i den del det avser inrättande
av miljödomstolar, dels som sin mening ge regeringen till känna vad vi nu
anfört.
2. Görel Thurdin (c) anför:
Enligt propositionen bemyndigas regeringen att i förordning bestämma anta-
let miljödomstolar. Av en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria
framgår att antalet miljödomstolar är tänkt att bli fyra eller fem. Det är av
vikt att miljödomstolarna tillvaratar den stora kompetens som i dag finns vid
vattendomstolarna och i Koncessionsnämnden för miljöskydd. Härigenom
kan övergången till den nya domstolsorganisationen underlättas. Det är vi-
dare betydelsefullt att det finns en god kännedom om lokala och regionala
förhållanden i miljödomstolarna. Jag anser att regionala miljödomstolar bör
finnas på alla de sex orter där det i dag finns vattendomstolar.
Vad jag nu anfört med anledning av motionerna Jo34 yrkande 23 bör riks-
dagen som sin mening ge regeringen till känna.
3. Siw Persson (fp) och Görel Thurdin (c)) anför:
Som uttalas i bl.a. Lagrådets yttrande innebär förslaget till miljödomstolsor-
ganisation att ordningen för prövning av miljömål blir mycket komplicerad.
Av propositionen framgår visserligen att regeringen avser att noga följa
utvecklingen av miljödomstolarnas prövning och att, om problem uppkom-
mer, rätta till dessa. Vi anser emellertid att regeringen så snart det finns
erfarenheter av miljödomstolarnas verksamhet bör analysera vilka brister
som visat sig och redovisa dessa för riksdagen.
Vad vi nu med anledning av motion Jo37 yrkande 11 anfört, bör riksdagen
som sin mening ge regeringen till känna.
Miljöorganisationers talerätt m.m.
1. Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m) och Åke Sundqvist (m) anför:
Vi motsätter oss förslaget att ge miljöorganisationer talerätt. Enligt vår upp-
fattning är förslaget en chimär. Miljöorganisationer kan redan i dag framföra
sina åsikter i miljömål genom att uppträda som ombud åt part. Begränsning-
en av talerätten till ideella föreningar innebär vidare att bl.a. Stiftelsen Miljö-
centrum inte tillerkänns talerätt, trots att det kanske är den organisation som
varit mest engagerad i miljöprocesser. Förslaget präglas av ett korporativist-
iskt synsätt och är dessutom poänglöst från miljösynpunkt. Propositionen bör
avslås i denna del.
Enligt vår uppfattning bör lagstiftaren verka för att stärka den enskildes
rättsställning i miljöprocesser. Det bör alltså utredas om det genom lagstift-
ning bör bestämmas att rättsskyddsförsäkringar skall ersätta ett högre belopp
i samband med miljötvister än vid andra tvister.
Vi anser att riksdagen skall dels med bifall till motion Jo32 yrkande 36
avslå regeringens förslag till talerätt för vissa miljöorganisationer, dels med
	31

anledning av motion Jo32 yrkande 37 som sin mening ge riksdagen till känna vad vi nu anfört.

2. Siw Persson (fp), Rolf Åbjörnsson (kd) och Görel Thurdin (c) anför:

Vi välkomnar regeringens förslag att miljöorganisationer skall få möjlighet att få överklaga vissa avgöranden, även när de själva inte intar ställning av part. Vi är emellertid kritiska till de kriterier regeringen angivit för att en miljöorganisation skall få talerätt. Dessa innebär för det första att flertalet ideella föreningar som sysslar med miljöfrågor inte kommer att få talerätt. Vidare utesluter förslaget organisationer som driver sin verksamhet i annan form än ideell förening. Särskilt anmärkningsvärt är det att Stiftelsen miljöcentrum som bl.a. uppträtt som ombud i både Koncessionsnämnden för miljöskydd och domstol inte får talerätt. En annan kategori organisationer som starkt berörs av miljöproblemen är yrkesfiskarnas intresseorganisationer som inte heller får någon självständig talerätt enligt förslaget. Vi anser att förslaget bör omarbetas så att såväl flera ideella föreningar som andra juridiska personer som sysslar med miljöfrågor får talerätt av nu ifrågavarande slag. Regeringen bör få i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med ett förslag av den innebörd vi nu skisserat.

Vi anser att riksdagen med bifall till motionerna Jo30 yrkande 2, Jo33 yrkande 22, Jo34 yrkande 24, Jo35 yrkande 3 samt Jo37 yrkande 3 dels bör avslå regeringens förslag i denna del, dels som sin mening ge regeringen till känna vad vi nu anfört.

Miljösanktionsavgifter

1.Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp) och Åke Sundqvist (m) anför:

Vi anser att förslaget till miljösanktionsavgifter brister i flera avseenden. I detta sammanhang vill vi peka på att det föreslagna maximibeloppet är för lågt, även med beaktande av att flera avgifter kan åläggas om rättelse inte vidtas. Miljösanktionsavgiften måste motverka att en näringsidkare gör vinster på att inte följa gällande föreskrifter. Maximibeloppet för sådan avgift bör bestämmas till 1 000 000 kr.

Vi anser att riksdagen med bifall till motionerna Jo32 yrkande 39 och Jo37 yrkande 9 och med anledning av regeringens förslag i denna del skall bestämma maximibeloppet för miljösanktionsavgiften enligt 30 kap. 2 § förslaget till miljöbalk till 1 000 000 kr.

2.Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Åke Sundqvist (m) och Görel Thurdin (c)) anför:

Enligt regeringens förslag skall ett beslut om miljösanktionsavgift kunna verkställas utan hinder av att den som påförs avgiften överklagat beslutet till miljödomstolen. Även om miljödomstolen har möjlighet att förordna att det överklagade beslutet inte får verkställas, anser vi att det är principiellt felaktigt att ett beslut om betalningsskyldighet skall kunna verkställas innan frågan om avgiftsskyldighet föreligger blivit slutligt prövad.

1997/98:JuU4y

Vi anser att riksdagen med bifall till motion Jo32 yrkande 38 skall avslå 30	1997/98:JuU4y
kap. 5 § förslaget till miljöbalk.
3. Görel Thurdin (c) anför:
Enligt min mening är det föreslagna maximibeloppet för miljösanktionsav-
gift – 500 000 – kr för lågt. När det gäller t.ex. stora företag, är det nödvän-
digt att miljösanktionsavgiften ger dem ett tillräckligt starkt incitament att
följa tillstånd och villkor för verksamheten. Även om flera avgifter kan påfö-
ras om rättelse inte sker, är det föreslagna beloppet för lågt. Regeringen bör
få i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med ett nytt förslag till
miljösanktionsavgift där det maximala beloppet fastställs till ett betydligt
högre belopp än 500 000 kr.
Jag anser vidare att högre avgiftsbelopp bör beslutas av miljödomstol och
inte av tillsynsmyndighet. Även i denna del bör regeringen återkomma till
riksdagen med ett nytt förslag innan den nya lagstiftningen trätt i kraft.
Vad jag nu med anledning av motion Jo34 yrkande 27 anfört, bör riksda-
gen som sin mening ge regeringen till känna.
4. Rolf Åbjörnsson (kd) anför:
Det är principiellt riktigt att införa miljösanktionsavgifter, men något maxi-
mibelopp bör inte finnas. Miljösanktionsavgifter måste vara kopplade dels
till hur mycket en förebyggande åtgärd skulle ha kostat, dels till de skador
som uppstått. Avgiften bör alltid ligga väsentligt högre än kostnaden för
förebyggande åtgärder. Från rättssäkerhetssynpunkt är det otillfredsställande
att miljösanktionsavgift skall kunna beslutas av tillsynsmyndighet. Det bör i
stället vara en uppgift för miljödomstolen att efter framställning från till-
synsmyndigheten pröva om någon miljösanktionsavgift skall utgå.
Det får ankomma på regeringen att till riksdagen återkomma med ett nytt
förslag till miljösanktionsavgifter och fastställandet av dessa av den innebörd
jag nu föreslagit. Detta bör kunna ske innan den nya miljöbalken träder i
kraft.
Jag anser att riksdagen med bifall till motion Jo33 yrkandena 28 och 29
dels skall avslå regeringens förslag i denna del (30 kap. förslaget till miljö-
balk), dels som sin mening ge regeringen till känna vad jag nu anfört.

Miljöbrott

1.Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Rolf Åbjörnsson (kd), Åke Sundqvist (m) och Görel Thurdin (c) anför:

Enligt vår mening finns det, trots förslagen i den nu framlagda propositionen, anledning att göra en samlad översyn av lagstiftningen mot miljöbrottslighet. För att underlätta en sådan översyn är det angeläget att sådana forskningsprojekt som kan föranledas av den plan som Brottsförebyggande rådet skall upprätta avseende bl.a. forskning om miljöbrott tillförs erforderliga resurser. Inom ramen för översynen bör inte bara frågor om brottsbeskrivningar och straffskalor utredas. Även frågor om de subjektiva rekvisiten vid miljöbrotts-

lighet, beviskrav och preskriptionstid bör utredas. Regeringen bör få i upp-	1997/98:JuU4y
drag att snarast tillsätta en utredning med den inriktning vi nu förordat.
Vad vi nu med anledning av motionerna 1996/97:Ju907 yrkande 2,
1996/97:Ju926 yrkandena 9–12 samt Ju908 yrkande 7 anfört, bör riksdagen
som sin mening ge regeringen till känna.
2. Kia Andreasson (mp) anför:
Enligt min uppfattning är forskningen om miljöbrottslighet eftersatt, och det
är angeläget att en satsning på sådan forskning kommer till stånd. Som fram-
går av regleringsbrevet för Brottsförebyggande rådet (BRÅ) skall BRÅ sen-
ast den 30 april i år till regeringen lämna en plan avseende forskning om bl.a.
miljöbrottslighet. Enligt min mening bör planen ange att forskningen om
miljöbrottslighet skall omfatta frågor om de subjektiva rekvisiten vid sådan
brottslighet, beviskrav och preskriptionstid. Vidare bör forskningen avse på
vilket sätt polis, åklagare och domstolar hanterar miljöbrott. Om denna
forskning finner att det finns brister i hanteringen av miljöbrott, bör den
också lämna förslag på hur dessa skall lösas. Forskningen bör särskilt inrik-
tas på vilka strategier för bekämpning av miljöbrott som de nämnda myndig-
heterna utvecklat och i vilken utsträckning de samordnar sitt arbete. Rege-
ringen bör ge BRÅ i uppdrag att utforma planen på detta sätt.
Vad jag nu med anledning av motion Ju908 yrkande 7 anfört bör riksdagen
som sin mening ge regeringen till känna.

3.Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Rolf Åbjörnsson (kd) och Åke Sundqvist (m) anför:

Straffen för miljöbrottslighet är enligt gällande rätt förhållandevis låga. Un- der år 1996 dömdes endast ett fåtal personer för brott mot miljöskyddslagen och endast en person för miljöbrott. I samtliga fall blev påföljden böter.

Det är angeläget att straffen för miljöbrottslighet är så stränga att de verkar avskräckande och förebygger denna typ av brottslighet. Det är visserligen glädjande att den nu förevarande propositionen innebär en skärpning av straffen för vissa slag av miljöbrottslighet, men propositionens förslag är enligt vår uppfattning otillräckliga. Strafflatituden för miljöbrott bör ändras så att det blir möjligt att utdöma väsentligt strängare straff än enligt förslaget. För miljöbrott bör straffskalan sträcka sig från böter till fängelse fyra år och för grovt miljöbrott från fängelse fyra år till fängelse tio år. Av sådana straffskärpningar följer också att preskriptionstiderna för miljöbrott förlängs. Ändringarna bör göras i 29 kap. 1 § förslaget till miljöbalk.

Vi vill vidare understryka vikten av att rättsväsendet har tillräckliga resurser för att kunna bekämpa miljöbrottslighet. I samband med behandlingen av rättsväsendets budget för år 1998 har såväl Moderata samlingspartiet som Kristdemokraterna föreslagit större anslag till rättsväsendet än vad riksdagen anvisat. Riksdagen bör uttala att resurstillskott är en förutsättning för en effektiv bekämpning av miljöbrott.

Vi anser att riksdagen skall med bifall till motion Jo33 yrkandena 26, 27 och 31 dels ändra regeringens förslag avseende förslaget till 29 kap. 1 § så att straffskalan kommer att sträcka sig för miljöbrott från böter till fängelse fyra

år och för grovt miljöbrott från fängelse fyra år till fängelse tio år, dels som	1997/98:JuU4y
sin mening ge regeringen till känna vad vi nu anfört.
4. Siw Persson (fp) anför:
Erfarenheten visar att åklagare ofta har bristande kunskaper och intresse när
det gäller att ta sig an miljöbrott. Folkpartiet liberalerna anser därför att en
särskild tjänst som Miljöåklagare (MÅ) bör inrättas. MÅ skall vara under-
ställd Riksåklagaren. MÅ skall ha som huvuduppgift att utföra åtal för brott
mot miljöförfattningarna. Härutöver bör MÅ ha vissa uppgifter som i dag
ankommer på Justitieombudsmannen. MÅ bör sålunda få till uppgift att ta
emot och utreda enskilda personers och organisationers klagomål över olika
förhållanden inom miljöområdet. MÅ skall kunna vidarebefordra klagomål
och synpunkter till tillståndsmyndigheter men även till dem som vållar mil-
jöstörningar. MÅ bör också kunna framföra förslag till nya eller ändrade
föreskrifter inom miljöområdet. Regeringen bör få i uppdrag att snarast åter-
komma till riksdagen med förslag av den innebörd jag nu angivit.
Vad jag nu med bifall till motion Jo37 yrkande 4 anfört, bör riksdagen som
sin mening ge regeringen till känna.

Motionerna

1996/97:Ju907 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas

2.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn av gällande lagstiftning.

1996/97:Ju926 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas

6.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att inrätta miljödomstolar,

7.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att miljöbrotten skall hänföras till de inrättade miljödomstolarna,

9.att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i miljölagarna att ”ringa” vid miljöbrott skall definieras,

10.att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i miljölagarna att preskriptionstiden för miljöbrott skall vara 25 år,

11.att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i miljölagarna att bevisfrågan vid miljöbrott omarbetas och nya förslag framtas i enlighet med vad som anförts i motionen,

12.att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i miljölagarna att uppsåtsfrågan vid miljöbrott omarbetas och nytt förslag framtas i enlighet med vad som anförts i motionen,

13.att riksdagen beslutar om sådan ändring i miljölagarna att ansvarsfrågan vid miljöbrott skall gälla den juridiska personen i enlighet med vad som anförts i motionen,

1997/98:Ju908 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas

1.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om enhetliga rekvisit i miljölagstiftningen,

2.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ringa brott,

3.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skärpta straffsatser,

4.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtalspreskription,

5.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillståndsformuleringar,

7.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om forskning om miljörelaterad brottslighet.

1997/98:Jo30 av Bertil Persson (m) vari yrkas

1.att riksdagen avslår regeringens förslag om miljösanktionsavgift i enlighet med vad som anförts i motionen,

2.att riksdagen avslår regeringens förslag om att förvägra Miljöcentrum talerätt i enlighet med vad som anförts i motionen.

1997/98:Jo32 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

32.att riksdagen avslår regeringens förslag att inrätta regionala miljödomstolar och miljööverdomstol i enlighet med vad som anförts i motionen,

36.att riksdagen avslår förslaget att ge miljöorganisationer talerätt i enlighet med vad som anförts i motionen,

Fel! Autotextposten är inte definierad.

Bilaga

37.att riksdagen hos regeringen begär en utredning om förändringar i rättshjälpsförsäkringen i enlighet med vad som anförts i motionen,

38.att riksdagen beslutar att miljösanktionsavgift inte skall kunna verkställas i väntan på att ett överklagande prövas i enlighet med vad som anförts i motionen,

39.att riksdagen beslutar att höja det maximala beloppet för miljösanktionsavgift till 1 000 000 kr i enlighet med vad som anförts i motionen.

1997/98:Jo33 av Dan Ericsson m.fl. (kd) vari yrkas

20.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljödomstolar,

22.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om miljöorganisationers talerätt,

26.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillräckliga resurser till de rättsvårdande myndigheterna,

27.att riksdagen beslutar om skärpt straffskala för miljöbrott och grova miljöbrott i enlighet med vad som anförts i motionen,

28.att riksdagen beslutar att ej sätta ett beloppstak för miljösanktionsavgifterna i enlighet med vad som anförts i motionen,

29.att riksdagen beslutar att miljödomstol är det organ som skall besluta om miljösanktionsavgift i enlighet med vad som anförts i motionen,

31.att riksdagen beslutar om förlängd preskriptionstid för miljöbrott i enlighet med vad som anförts i motionen.

1997/98:Jo34 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas

23.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att de regionala miljödomstolarna skall finnas på de sex orter där det i dag finns vattendomstolar,

24.att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan vidgning av miljöorganisationernas talerätt som anges i motionen,

27.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en högre maximal nivå på miljösanktionsavgiften.

1997/98:Jo35 av Erling Bager m.fl. (fp) vari yrkas

3.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ge yrkesfisket talerätt enligt miljöbalken.

1997/98:Jo37 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas

3.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att vidga talerätten för miljöorganisationer,

4.att riksdagen hos regeringen begär förslag till inrättande av en miljöåklagare,

9.att riksdagen beslutar om en sådan ändring i lagförslaget att miljösanktionsavgifterna vid överträdelse av miljöregler och meddelade villkor skall uppgå till lägst 5 000 kr och högst 1 000 000 kr,

11.att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om uppföljning av miljödomstolarna.

Fel! Autotextposten är inte definierad.

Bilaga

Innehållsförteckning
Till jordbruksutskottet ....................................................................................	1
Sammanfattning..............................................................................................	1
Inledning.........................................................................................................	1
Yttrandets omfattning m.m. .......................................................................	1
Propositionens huvudsakliga innehåll.............................................................	1
Utskottet .........................................................................................................	4
Miljödomstolar...........................................................................................	4
Gällande rätt ..........................................................................................	4
Propositionen ........................................................................................	5
Lagrådets yttrande .................................................................................	6
Utskottets överväganden .......................................................................	7
Miljöorganisationers talerätt m.m. ...........................................................	10
Gällande rätt ........................................................................................	10
Propositionen ......................................................................................	11
Utskottets överväganden .....................................................................	11
Miljösanktionsavgifter .............................................................................	13
Gällande rätt ........................................................................................	13
Propositionen ......................................................................................	13
Utskottets överväganden .....................................................................	14
Miljöbrott .................................................................................................	16
Gällande rätt ........................................................................................	16
Propositionen ......................................................................................	17
Utskottets överväganden .....................................................................	17
Avvikande meningar.....................................................................................	23
Miljödomstolar....................................................................................	23
Miljöorganisationers talerätt m.m. ......................................................	24
Miljösanktionsavgifter ........................................................................	25
Miljöbrott ............................................................................................	26
Motionerna...............................................................................................	29

Fel! Autotextposten är inte definierad.

Elanders Gotab, Stockholm 1998