JUU3Y (Yttrande 1995/96:JUU3Y)

Justitieutskottets yttrande 1995/96:JuU3y

EU:s regeringskonferens 1996

1995/96

JuU3y

Till utrikesutskottet

Inledning

Utrikesutskottet har den 30 januari 1996 beslutat bereda samtliga utskott utom utbildnings- och bostadsutskotten tillfälle att senast den 15 februari 1996 avge yttrande över regeringens skrivelse 1995/96:30, EU:s regeringskonferens 1996, jämte motioner i de delar som har samband med respektive utskotts beredningsområde.

Med anledning av skrivelsen har väckts motionerna 1995/96:U19–U31. Ärendet föranleder följande yttrande från justitieutskottet.

Utskottet

Inledning

I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för förberedelsearbetet inför EU:s regeringskonferens 1996 samt för vissa principiella ställningstaganden i de frågor som konferensen kan komma att behandla.

Yttrandets omfattning

De frågor som aktualiseras i ärendet och som ligger inom justitieutskottets beredningsområde berörs i första hand i skrivelsens avsnitt 9 Samarbete i rättsliga och inrikes frågor och de motionsyrkanden som gäller sådana frågor. I yttrandet behandlar utskottet frågor om s.k. kompensatoriska åtgärder inför ett slopande av den inre gränskontrollen inom unionen och det fortsatta samarbetet inom tredje pelaren, flera frågor med anknytning till Europolkonventionen samt harmonisering av straffrätten. Därutöver behandlar utskottet frågan om åtgärder mot fusket inom EU och den svenska narkotikapolitiken i ett EU-perspektiv. Utskottet behandlar således motionerna U19 yrkande 5 av Lars Leijonborg m.fl. (fp), U21 yrkandena 37, 38, 39, 40 och 41 av Alf Svensson m.fl. (kds), U22 yrkandena 48, 49, 50 och 53 av Gudrun Schyman m.fl. (v), U23 delvis av Carl Bildt m.fl. (m), U25 yrkande 20 av Olof Johansson m.fl. (c), U29 yrkande 45 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) och U30 yrkandena 1 och 7 av Bengt-Ola Ryttar (s).

Regeringskonferensen 1996

1995/96:JuU3y

EU:s fundament utgörs av de grundläggande fördragen, det vill säga fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (Parisfördraget), fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (Romfördraget), fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euroatomfördraget) och fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget). De tre förstnämnda fördragen utgör den s.k. första pelaren i vilken medlemsstaterna har överlåtit vissa beslutsbefogenheter till gemenskaperna. Genom Maastrichtfördraget har samarbetet utvidgats till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (andra pelaren) och till det rättsliga och inrikespolitiska området (tredje pelaren).

Enligt Maastrichtfördraget (artikel N.2) skall EU-länderna under år 1996 sammankalla en konferens med företrädare för medlemsländernas regeringar. Konferensen skall undersöka vilka bestämmelser i fördraget som behöver ändras för att de mål som står angivna där skall kunna uppfyllas. Regeringskonferensen kan alltså få till uppgift att revidera i stort sett alla frågor inom EU:s kompetensområden. Några frågor är uttryckligen fastslagna för regeringskonferensens agenda. Det är utrikes- och säkerhetspolitiken, medbeslutandeproceduren, rättshierarkin, räddningstjänst, energi, turism och budgetfrågor.

Enligt planerna skall konferensen inledas den 29 mars 1996. Hos flertalet medlemsländer är siktet inställt på att konferensen skall vara avslutad sommaren 1997.

Unionens förberedelser inför regeringskonferensen 1996

Vid Europeiska rådets möte på Korfu i juni 1994 anmodades ministerrådet, kommissionen och Europaparlamentet att upprätta rapporter med utgångspunkt i en utvärdering av hur Maastrichtfördraget hittills fungerat. Dessa rapporter har överlämnats till reflektionsgruppen, som på uppdrag av Europeiska rådet haft i uppgift att förbereda regeringskonferensen. På grundval av institutionernas ställningstaganden har reflektionsgruppen lagt fram ett slutdokument i december 1995 där det bl.a. anges förslag till förbättringar i fördraget. Gruppen har bestått av företrädare för medlemsstaternas utrikesministrar, för Europeiska kommissionen och för Europaparlamentet.

Svenska förberedelser inför regeringskonferensen 1996

De svenska förberedelserna inför regeringskonferensen har pågått sedan hösten 1994. I ett första skede har de frågor som väntas komma upp vid konferensen identifierats och de svenska intressena i dessa frågor har analyserats. Detta arbete har fortlöpande redovisats i EU-nämnden och vid föredragningar i utrikes- och konstitutionsutskotten.

Regeringen beslöt den 9 mars 1995 att tillsätta en parlamentarisk kommitté inför regeringskonferensen. Kommittén, som antagit namnet EU 96- kommittén, har i uppdrag dels att låta göra utredningar om viktigare sakfrå-

gor som kan komma att behandlas vid konferensen, dels att stimulera den	1995/96:JuU3y
offentliga debatten kring regeringskonferensens huvudfrågor och ge företrä-
dare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattning-
ar. Kommittén har däremot inte till uppgift att lägga fram förslag till svenska
ståndpunkter vid regeringskonferensen utan det är regeringens ansvar att i
samråd med riksdagen lägga fast dessa ståndpunkter. Kommittén har fortlö-
pande publicerat rapporter i aktuella frågor.
Konstitutionsutskottet uttalade i ett betänkande i maj 1995 att regeringen
under hösten 1995 borde redovisa uppläggningen av förberedelsearbetet
inför regeringskonferensen samt vissa mer principiella ställningstaganden
från regeringens sida i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla.
Riksdagen gav som sin mening regeringen till känna vad konstitutionsutskot-
tet anfört (1994/95:KU43, rskr. 387). Den nu aktuella skrivelsen är resultatet
av riksdagens uttalande.

Fortsatt mellanstatligt samarbete eller överstatlighet inom tredje pelaren m.m.

Bakgrund

Maastrichtfördraget innehåller i avdelning VI (artiklarna K–K.9) bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Detta samarbete, som är mellanstatligt, utgör, som redovisats ovan, den s.k. tredje pelaren inom EU. Det utmärkande för samarbetet i tredje pelaren är att staterna inte blir bundna genom överstatliga beslut. Samarbetet förutsätter enighet mellan länderna och måste i många fall följas upp med t.ex. lagstiftning på det nationella planet. Samarbetet omfattas alltså inte av EG-rätten (första pelaren) och dess principer, som t.ex. innebär EG-rättens företräde framför nationell lag. Skälet till detta är att samarbetet i tredje pelaren berör rättsstatliga kärnområden, där det bedömts viktigt att medlemsstaterna behåller ett självbestämmande.

Nämnda artiklar i fördraget definierar inte närmare samarbetet i tredje pelaren utan anger i stället nio områden som medlemsstaterna skall betrakta som frågor av gemensamt intresse (artikel K.1). Områdena är asylpolitiken, personers överskridande av yttre gränser, invandringspolitiken, kampen mot narkotikamissbruk, kampen mot bedrägerier i internationell skala, civilrättsligt samarbete, straffrättsligt samarbete samt tull- och polissamarbete för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet. När det gäller narkotikafrågorna är samtliga pelare inblandade, men särskilt den första (hälsoskyddsaspekten) och den tredje (kampen mot narkotikabrott).

Syftet med samarbetet inom tredje pelaren är att förverkliga EU:s mål, särskilt den fria rörligheten för personer.

Medlemsstaterna skall enligt fördraget informera och samråda med varandra inom ministerrådet i syfte att samordna sitt handlande på områdena för tredje pelaren (artikel K.3).

När det gäller institutionernas roll inom tredje pelarens områden kan följande anmärkas. Ministerrådet har tre möjligheter att agera. Det kan a) anta gemensamma ståndpunkter, b) besluta om gemensamma åtgärder eller c)

utarbeta internationella avtal – konventioner – som medlemsstaterna sedan	1995/96:JuU3y
skall anta. I frågor som faller under de sex första områdena i uppräkningen i
artikel K.1 får både kommissionen och de enskilda medlemsstaterna ta ini-
tiativ till aktion i ministerrådet.
Kommissionen kan i full omfattning delta i arbetet inom tredje pelaren
men har inte förslagsrätt vad gäller det straffrättsliga samarbetet samt polis-
och tullsamarbetet.
Beslut fattas genom enhälliga rådsbeslut utom i procedurfrågor. Ordföran-
deskapet och kommissionen skall regelbundet underrätta Europaparlamentet
om sina överläggningar på de olika områdena under tredje pelaren och ordfö-
randeskapet skall också samråda med Europaparlamentet om de viktigaste
aspekterna av verksamheten. Europaparlamentet får ställa frågor eller rikta
rekommendationer till rådet.
Arbetet i tredje pelaren samordnas av den s.k. K.4-kommittén som under
sig har tre styrgrupper; en för migrationsfrågor, en för polis- och tullsamar-
bete och en för rättsligt samarbete. Varje styrgrupp har ett antal arbetsgrup-
per under sig.
Enligt Maastrichtfördraget kan rådet besluta att föra över ett område från
tredje pelaren till första pelaren avseende de sex första områdena i artikel
K.1. Ett sådant beslut innebär att det gemenskapsrättsliga systemet blir gäl-
lande, inklusive de kompetenser som domstolen, kommissionen och de öv-
riga institutionerna har. Beslutet måste godkännas av medlemsstaterna i
enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Denna möjlighet har hit-
tills inte utnyttjats.
Motionerna
I flera motioner tas upp spörsmålet om vissa frågor på samarbetsområdet
inom tredje pelaren skall flyttas över till första pelaren och bli föremål för
överstatliga beslut. Sålunda yrkas i motion U19 (fp) att narkotikabekämp-
ning, den yttre gränskontrollen och kampen mot bedrägerier i internationell
skala bör föras över till första pelaren. I motion U23 (m) yrkas att vissa åt-
gärder mot narkotika bör bli föremål för överstatlighet. Enligt den sist-
nämnda motionen skulle vissa minimiregler beträffande åtgärder mot sprid-
ning av narkotika då kunna införas inom hela EU. I motion U21 (kds) yrkas
bl.a. att gränskontrollfrågorna skall överföras till första pelaren. I motioner-
na U22 (v), U25 (c) och U30 (s) förordas att samarbetet inom tredje pelaren
även i fortsättningen skall vara mellanstatligt.
I två motioner tas upp kommissionens roll när det gäller det rättsliga och
inrikes samarbetet. I motion U21 (kds) föreslås att kommissionen får nöd-
vändiga befogenheter att förhindra gränsöverskridande brottslighet, bl.a.
genom utvidgad initiativrätt, och i motion U23 (m) begärs att kommissionen
skall få initiativrätt inom tredje pelaren.

EU:s institutioners inställning

1995/96:JuU3y

Av avgivna rapporter (se SOU 1995:80 s. 15 f) framgår att varken ministerrådet, kommissionen eller parlamentet är nöjda med utvecklingen hittills inom tredje pelarens område. Särskilt hos kommissionen och Europaparlamentet märks en besvikelse, men alla tre institutionerna betonar vikten av att komma vidare på detta område. Europaparlamentet anser att det är hög tid för avgörande framsteg inom den tredje pelaren, och därför måste, anser parlamentet, bl.a. beslut om asylpolitik, yttre gränskontroll, invandringspolitik och aktioner mot narkotikamissbruk gradvis föras in under de traditionella EG-områdenas domän. Ministerrådet måste ges möjlighet att fatta beslut med kvalificerad majoritet, menar parlamentet, och begränsningarna i kommissionens initiativrätt bör tas bort.

Reflektionsgruppen konstaterar i sitt slutdokument att alla inom gruppen var ense om att regeringskonferensen bör förstärka unionens möjlighet att skydda sina medborgare mot terrorism, handel med droger, tvättning av pengar, utnyttjande av illegal invandring och andra former av internationellt organiserad brottslighet. Många menade att flera frågor inom tredje pelaren borde föras över till gemenskapens kompetensområde, t.ex. invandring, asyl och viseringspolitik och gemensamma regler om kontroll av de yttre gränserna. Några kunde tänka sig att utsträcka gemenskapens kompetensområde till att omfatta bekämpning av drogmissbruk och bedrägerier på internationell nivå samt tullsamarbete.

Svenska ståndpunkter

EU 96-kommittén konstaterar i sitt nyss avgivna betänkande (SOU 1996:19) Sverige, EU och framtiden att det föreligger enighet om att samarbetet inom den tredje pelaren brister både i effektivitet och i fråga om den demokratiska och rättsliga kontrollen. Orsakerna härtill är många, t.ex. att besluten kräver enhällighet, att tydliga mål saknas, att institutionernas roll är för begränsad och att beslutsprocessen är för krånglig samtidigt som beslutens rättsliga status är oklar. Kommittén anser att asyl- och invandringsfrågorna bör flyttas till första pelaren. Större effektivitet kan också nås, anförs det, om vissa funktioner i gemenskapssamarbetet tillämpas även när det gäller samarbetet inom den tredje pelaren. Kommissionens initiativrätt och kontrolluppgifter bör kunna utövas i fråga om alla områden inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet.

Regeringen anför i sin skrivelse att samarbetet inom tredje pelaren även i fortsättningen i huvudsak bör vara mellanstatligt. Samtidigt skall, anförs det, övervägas om inte institutionernas roll kan förstärkas på ett ändamålsenligt sätt och därigenom få till stånd ett mer effektivt och resultatorienterat arbetssätt. Sålunda anser regeringen att kommissionen skulle kunna ges initiativrätt också på de områden inom tredje pelaren där kommissionen för närvarande saknar sådan rätt (straffrättsligt samarbete, tull- och polissamarbete). Kommissionens roll kan vidare, anförs det, ytterligare förstärkas om den får i uppdrag att övervaka efterlevnaden av de överenskommelser som träffas

inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet. En sådan kompetens för	1995/96:JuU3y
kommissionen skulle enligt regeringens mening dels bidra till en ökad effek-
tivitet och likformighet i det nationella genomförandet av konventioner och
andra överenskommelser, dels ha fördelar vad gäller konventioner inom det
rättsliga och inrikes samarbetet för vilka EG-domstolen fungerar som tvistlö-
sare. Regeringen anser vidare att det vid regeringskonferensen bör övervägas
hur Europaparlamentets roll i beslutsprocessen på tredje pelarens område
kan utvidgas. Parlamentet borde, anför regeringen, i högre grad än för närva-
rande ha tillgång till förslag till beslut som är bindande för medlemsstaterna.
I ett sådant fall skulle parlamentet kunna ges möjlighet att inom viss tid
inkomma med synpunkter på förslaget. EG-domstolen har – med ett undan-
tag – ingen kompetens inom samarbetet i tredje pelarens frågor. Undantaget
avser den möjlighet som medlemsstaterna har att i mellanstatliga konvent-
ioner föreskriva rätt för domstolen att tolka konventionsbestämmelserna och
avgöra alla tvister om deras tillämpning. Regeringen anser att Sverige bör
acceptera att domstolen tilldelas en roll som både tvistlösare och uttolkare av
konventioner som medlemsstaterna ingår på det rättsliga och polisiära sam-
arbetsområdet. Frågan måste dock, anses det, bedömas från fall till fall med
hänsyn till det sakliga innehållet i varje konvention. Sverige bör, anförs det,
främja förändringar som gör att domstolen kan meddela sina avgöranden
snabbare än i dag.
Vad beträffar asyl- och invandringsfrågor är det regeringens uppfattning
att det kan övervägas att föra över lämpliga delar av detta område till gemen-
skapslagstiftningen. Därigenom skulle, anför regeringen, bättre förutsätt-
ningar skapas för förverkligandet av den fria rörligheten för personer. Detta
borde, anser regeringen, kunna bidra till att lättare finna lösningar för en mer
rättvis ansvarsfördelning mellan EU:s medlemsstater.
Utskottets överväganden
Syftet med samarbetet i rättsliga och inrikes frågor är att – med bibehållen
säkerhet och trygghet för medborgarna – uppnå fri rörlighet för personer. Det
innebär på sikt en avveckling av inre gränskontroller och andra åtgärder vilka
kommer att underlätta för personer att fritt röra sig över gränserna. Detta
ställer stora krav på samarbetet mellan unionsländerna t.ex. när det gäller
brottsbekämpning. Utskottet kan konstatera att brottslighet med internation-
ell anknytning är ett växande problem, och detta gäller inte minst den inter-
nationella narkotikatrafiken. Som regeringen anför i skrivelsen är det därför
nödvändigt att i samverkan med andra länder finna nya vägar för att be-
kämpa illegal narkotikahandel och annan kriminalitet med internationell
anknytning. I linje med detta är det enligt utskottets uppfattning nödvändigt
att göra EU:s rättsliga och polisiära samarbete mer effektivt. Frågan är då om
detta kan åstadkommas genom att, såsom föreslås i motionerna, föra över
vissa frågor till EU:s första pelare. Enligt vad regeringen anför i skrivelsen är
små stater i unionen relativt starkare i EU:s första pelare än i traditionella
mellanstatliga relationer.

Som framgått ovan är det en utbredd uppfattning att samarbetet inom EU	1995/96:JuU3y
på det rättsliga och inrikes området inte har fungerat tillräckligt bra. Utskot-
tet delar dock regeringens uppfattning att samarbetet på detta område, såvitt
det berör utskottets beredningsområde, alltjämt i huvudsak bör förbli mellan-
statligt. Detta samarbete berör rättsstatliga kärnområden där det är viktigt att
behålla ett nationellt självbestämmande. Särskilt när det gäller den straffrätts-
liga delen av narkotikapolitiken är det enligt utskottets uppfattning svårt att
tänka sig att överlåta beslutanderätten till EU. Från svensk sida bör emeller-
tid, som nyss påtalats, inriktningen vara att det mellanstatliga samarbetet
skall effektiviseras. Detta är av flera skäl nödvändigt. Utskottet anser således
att Sverige med kraft bör engagera sig i arbetet med dessa frågor under kon-
ferensen. De förslag till förstärkande av institutionernas roll samt ändring av
beslutsnivåerna som regeringen redovisar i skrivelsen bör kunna göra samar-
betet inom tredje pelaren mer effektivt och resultatorienterat. Mot bakgrund
av vad utskottet nu uttalat bör motionerna U19 (yrkande 5), U21 (yrkande

37)och U23 avstyrkas såvitt gäller nämnda yrkanden om att överflytta vissa frågor från tredje pelaren till första pelaren. Utskottet vill härutöver när det gäller spörsmålet om vilken pelare bekämpningen av narkotika skall ligga under erinra om att narkotikafrågorna redan nu täcks in i Maastrichtfördragets samtliga tre pelare; hälsofrågorna i första pelaren (artikel 129), internationella aspekter i den andra och övervakning/kontroll i den tredje pelaren.

Motionerna U22 (yrkande 50), U25 (yrkande 20) och U30 (yrkande 1) får, såvitt gäller frågan om att samarbetet inom tredje pelaren alltjämt skall vara mellanstatligt, anses tillgodosedda genom vad utskottet nu anfört i de delar motionerna berör utskottets beredningsområde.

I motion U21 (kds) föreslås att kommissionen skall få nödvändiga befogenheter att förhindra gränsöverskridande brottslighet, bl.a. genom utvidgad initiativrätt, och i motion U23 (m) begärs att kommissionen skall få initiativrätt inom tredje pelaren.

Som nyss framgått anser regeringen att det bör övervägas om inte institutionernas roll kan förstärkas på ett ändamålsenligt sätt så att samarbetet inom tredje pelaren kan bli mer effektivt och resultatorienterat, en tanke som utskottet nyss uttalat sitt stöd för. Bl.a. anser regeringen att kommissionen inom tredje pelaren skulle kunna ges initiativrätt också på de områden där kommissionen för närvarande saknar sådan rätt (straffrättsligt samarbete, tull- och polissamarbete). Regeringen anser vidare att kommissionens roll ytterligare kan förstärkas om den får i uppdrag att övervaka efterlevnaden av de överenskommelser som träffas inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet. En sådan kompetens för kommissionen skulle, enligt regeringen, dels bidra till en ökad effektivitet och likformighet i det nationella genomförandet av konventioner och andra överenskommelser, t.ex. när det gäller åtgärder som rör kontrollen av de yttre gränserna, dels ha fördelar vad gäller konventioner inom det rättsliga och inrikes samarbetet för vilka EG- domstolen fungerar som tvistlösare.

Utskottet, som här delar regeringens uppfattning, anser att nu berörda delar

av motionerna U21 (yrkande 41) och U23 i allt väsentligt får anses tillgodo- 1995/96:JuU3y sedda genom vad som nu anförts.

Svensk narkotikapolitik i ett EU-perspektiv

Bakgrund

Tillgången på narkotika i världen är mycket stor. Produktionen av illegal narkotika ökar, samtidigt som den illegala handeln med narkotika blir alltmer välorganiserad och svårare att bekämpa. De politiska och ekonomiska förändringarna i Öst- och Centraleuropa har ökat riskerna för att narkotika skall spridas såväl inom regionen som till andra länder. Det går inte längre att tala om renodlade producent- eller konsumentländer. Där det finns narkotika, där växer också missbruket.

I flera europeiska länder förs en intensiv narkotikapolitisk debatt där vissa grupper förespråkar en avkriminalisering av användningen av i första hand cannabis, men det förekommer även förslag om att legalisera användningen av alla typer av narkotika. Av opinionsundersökningar som gjorts framgår dock att sådana krav saknar stöd bland befolkningarna i allmänhet. Ingen regering har heller uttalat sig för en sådan politik. I en del länder har ett kraftfullt avvisande av varje tanke på legalisering också lett till att legaliseringsförespråkarna förlorat mark och debatten i stället inriktats på hur de förebyggande insatserna skall kunna stärkas.

Från svensk sida har kampen mot narkotikabrottsligheten setts som en av de viktigaste kriminalpolitiska uppgifterna, och 1984 års narkotikapolitiska beslut (prop. 1984/85:19 och 46, JuU12, SoU8, SkU9 och UbU7) utgör grunden för en samordnad och intensifierad narkotikapolitik. Den vägledande principen för den svenska narkotikapolitiken är att samhällets samlade insatser skall ge ett tydligt och entydigt budskap om att all icke-medicinsk användning av narkotika är oacceptabel. Målet är att skapa ett narkotikafritt samhälle där annat bruk av narkotikan än det som är medicinskt motiverat inte förekommer. Den svenska narkotikapolitiken bygger på ett nära samspel mellan förebyggande åtgärder, kontrollpolitik samt behandling och rehabilitering av narkotikamissbrukare. Regeringens kriminalpolitik är särskilt inriktad bl.a. på kampen mot narkotikabrottsligheten (prop. 1994/95:100 bil. 3

s. 6–8, JuU17 s. 5 f) och i linje härmed är insatser mot narkotika högt prioriterade inom polisen, tullen, åklagarväsendet, kriminalvården, socialtjänsten, skolan och olika fritidsverksamheter.

När det gäller inriktningen av polisverksamheten mot olika slag av brottslighet anförde regeringen i förra årets budgetproposition liksom tidigare år bl.a. att polisens arbete med bekämpning av narkotikabrottsligheten bör ha fortsatt hög prioritet. Justitieutskottet ansåg för sin del att insatserna mot bl.a. narkotikabrottslighet bör ges högsta prioritet i polisarbetet, och narkotikamissbrukets roll som inkörsport till en stor del av brottsligheten underströk, enligt utskottet, vikten av denna prioritering (prop. 1994/95:100 bil. 3, JuU14 s. 6 f, rskr. 254).

Motionen

1995/96:JuU3y

I motion U22 (v) yrkas att narkotikapolitiken alltjämt skall vara en nationell angelägenhet och att EU inte bör ges rätt att fatta överstatliga beslut i narkotikafrågor. Enligt motionärerna är Sveriges restriktiva narkotikapolitik en nödvändighet som en motvikt till den internationella narkotikaliberalismen.

EU:s narkotikapolitik

Utgångspunkten för EU:s narkotikapolitik är att narkotikahandel och narkotikamissbruk är ett problem som kräver åtgärder inom en rad olika samhällssektorer och politikområden. En framgångsrik narkotikastrategi måste inriktas mot att minska både utbud och efterfrågan. En sådan samordnad narkotikastrategi ligger till grund för den europeiska planen för narkotikabekämpning, vilken antogs av Europeiska rådet den 26–27 juni 1995 i Cannes. Den är inriktad mot minskad efterfrågan på narkotika, bekämpning av narkotikahandeln och påverkan på tredje land. Dessa områden avspeglar EU:s tre pelare. Narkotikafrågorna faller ju, som framgått ovan, in under samtliga pelare. Den första avser hälsoskyddsaspekten, den andra avser internationella frågor och den tredje gäller kampen mot narkotikabrott.

De efterfrågedämpande åtgärderna (första pelaren) är relativt kortfattat beskrivna i planen. De frågor som tas upp är bl.a. åtgärder riktade mot riskgrupper, information till olika målgrupper, utbildning och träningsproblem för att utveckla strategier för drogprevention samt forskning och utvärdering i fråga om rehabilitering och social integration av drogmissbrukare.

Åtgärder mot internationell handel (andra pelaren) omfattar bl.a. multilateralt samarbete genom ett fortsatt deltagande i Europarådets Pompidougrupp och aktiviteter inom ramen för FN:s drogkontrollprogram. Vidare anges bilateralt samarbete med syfte att stärka nationella och regionala strategier för narkotikabekämpning, användande av antidrogklausuler samt en prioritering av kampen mot narkotika inom handel och bistånd.

Åtgärderna för att bekämpa narkotikahandel (tredje pelaren) omfattar bl.a. utveckling av nätverk för utbyte av information och utbildning rörande existerande lagstiftning samt stöd till samarbete med andra länder. Vidare tillkommer ett utvecklat samarbete mellan medlemsstaternas polis- och tullmyndigheter.

Under var och en av de tre pelarna har konkreta strategier utarbetats. Dessa har överlämnats till en grupp av nationella experter som utarbetat en sammanhållen rapport vilken överlämnats till Europeiska rådet. Rådet har godkänt rapporten och framhållit att det brådskar med att överföra riktlinjerna till operativ och samordnad verksamhet inom unionen. Europeiska rådet har också uppmanat bl.a. kommissionen att studera i vilken utsträckning en eventuell harmonisering av lagstiftningen i de olika medlemsstaterna skulle kunna bidra till en minskning av användning och illegal handel med droger.

Som framgått ovan har vidare Europaparlamentet ansett att bl.a. aktioner mot narkotikamissbruk gradvis bör föras in under de traditionella EG- områdenas domän.

Kommissionen har i sitt arbetsprogram för 1996 angett att kommissionen	1995/96:JuU3y
skall lägga fram en plan för narkotikabekämpning och förebyggande av våld
i stadsmiljöer.
Det italienska ordförandeskapet har, när det gäller första pelaren, priorite-
rat att få fram ett slutgiltigt antagande i rådet och Europaparlamentet av ett
förslag till beslut om åtgärdsprogram inom gemenskapen för förebyggande
av narkotikaberoende. När det gäller tredje pelaren har ordförandeskapet
prioriterat bl.a. kampen mot narkotika och organiserad brottslighet. Vidare
skall kampen mot narkotikasmuggling intensifieras genom att en åtgärdsplan
tas fram.
Utskottets överväganden
I samband med att riksdagen behandlade propositionen om Sveriges med-
lemskap i EU (prop. 1994/95:19, JuU1y) konstaterade utskottet att det i
Sverige sedan lång tid tillbaka lagts fast en narkotikapolitik där narkotikaho-
tet mötts med offensiva insatser från kommuner, myndigheter och organisat-
ioner och att det enligt utskottets mening inte fanns skäl att ändra grunderna
för denna politik vid ett medlemskap. Tvärtom borde Sverige, i enlighet med
vad som framfördes i propositionen, vidmakthålla sin restriktiva narkotika-
politik. Utskottet utgick från att Sverige inom EU skulle fortsätta på den
inslagna vägen och bl.a. förespråka ett utnyttjande av de kriminalpolitiska
medel som står till buds i kampen mot narkotika. Utskottet ansåg det själv-
klart att Sverige tog avstånd från och kraftfullt skulle motarbeta de legalise-
ringstankar m.m. avseende narkotika som finns i Europa. Socialutskottet
framförde i sitt yttrande (1994/95:SoU1y) liknande tankegångar. Utrikesut-
skottet och riksdagen var av samma uppfattning (1994/95:UU5, rskr. 63).
Utskottet intar alltjämt denna ståndpunkt. Utskottet anser vidare från sina
utgångspunkter att inriktningen av den svenska narkotikapolitiken även
fortsättningsvis skall vara en nationell angelägenhet i enlighet med subsidia-
ritetsprincipen. Utskottet utgår från att Sverige vid regeringskonferensen
också verkar i den riktningen utan något uttalande från riksdagens sida. Ut-
skottet vill dock understryka att Sverige alltjämt bör fortsätta ansträngning-
arna när det gäller att utveckla det internationella samarbetet mot den illegala
narkotikahandeln. Sverige hör till de länder som har längst erfarenhet av en
samordnad narkotikastrategi, som spänner över flera politikområden. Sveri-
ges erfarenheter efterfrågas också i allt större utsträckning av organisationer
och enskilda länder. För att även fortsättningsvis kunna upprätthålla Sveriges
auktoritet på narkotikaområdet är det av största vikt att Sverige genom en
konsekvent genomförd narkotikapolitik bestående av målinriktade insatser,
väl utvecklade förebyggande vårdinsatser och fortlöpande kontrollåtgärder
kan motverka nyrekryteringen till narkotikamissbruk. Med vad som ovan
anförts får yrkande 49 i motion U22 anses tillgodosett.

Den inre gränskontrollen

1995/96:JuU3y

Bakgrund

Den fria rörligheten för personer enligt artikel 7a i Romfördraget är en av EU:s grundläggande friheter vid sidan av fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. Dessa friheter utgör tillsammans grundpelarna för den inre marknaden. Den fria rörligheten för personer över de inre gränserna förutsätter, som nyss redovisats, i princip att kontrollerna där försvinner. En viss möjlighet finns dock enligt Romfördraget att behålla restriktioner i fråga om rörlighet över inre gränser med hänsyn bl.a. till skyddet för liv och hälsa.

Europeiska rådet har uttalat att slopandet av de inre gränserna inte får ske på bekostnad av människors säkerhet, utan att säkerheten tvärtom kommer att kunna värnas på ett effektivare sätt i framtiden genom ett systematiskt samarbete mellan medlemsländerna. Man har därför förutsatt att kompensatoriska åtgärder av olika slag behövs för att upprätthålla säkerheten inom unionen när det inte längre förekommer några personkontroller vid de inre gränserna.

Kompensatoriska åtgärder faller i huvudsak utanför EG-rätten och regleras genom särskilda konventioner eller andra former av mellanstatligt samarbete inom tredje pelaren. Utgångspunkterna för arbetet med dessa kompensatoriska åtgärder är att ett avskaffande av EU:s inre gränser inte skall föra med sig negativa effekter såsom ökad terrorism, illegal invandring, narkotikasmuggling och annan gränsöverskridande brottslighet. Exempel på kompensatoriska åtgärder är att gemensamt stärka de yttre gränskontrollerna och att samarbeta i frågor om brottsbekämpning.

En konvention om kontroll av den gemensamma yttre gränsen har länge varit under diskussion och är nu färdig men ej undertecknad. Vidare diskuteras en konvention om ett europeiskt informationssystem, EIS.

På senare tid har arbetet slutförts vad gäller tre viktiga konventioner, nämligen en konvention om polissamarbete (Europol), en konvention om tullsamarbete och en konvention om skydd av EU:s finansiella intressen. Konventionerna har undertecknats av samtliga medlemsstater och beräknas träda i kraft om något år. Utskottet återkommer nedan till de två sistnämnda konventionerna.

Den inre marknaden är i stort sett förverkligad utom när det gäller fri rörlighet för personer, och personkontroll förekommer alltjämt vid de inre gränserna. Orsaken är att de kompensatoriska åtgärderna som skall ersätta personkontrollerna ännu inte har genomförts.

Några länder inom EU har gått före och avskaffat de inre gränskontrollerna vid de gemensamma gränserna genom det s.k. Schengensamarbetet. Detta samarbete grundar sig på en överenskommelse från år 1985. I Schengensamarbetet, som i praktiken började den 26 mars 1995, deltar fullt ut för närvarande endast Frankrike, Tyskland, Belgien, Luxemburg, Nederländerna, Spanien och Portugal. Italien och Grekland har anslutit sig, men kommer i praktiken att delta först i ett senare skede. Österrike, som är observatör sedan 1994, har undertecknat ett avtal om fullt medlemskap i Schengensamarbetet

och Danmark ansökte år 1994 om observatörskap. Schengensamarbetet avser	1995/96:JuU3y
gränskontroller av personer och inte av varor. Det är således passpolisens
och immigrationsmyndigheternas verksamhet i de deltagande länderna som
berörs. Gränskontroller av varor mellan Schengenländerna regleras av de
EU-bestämmelser som ligger till grund för tullunionen resp. den inre mark-
naden.
I den nu aktuella skrivelsen anför regeringen att Sverige kan komma att
ansluta sig till Schengensamarbetet. En förutsättning för detta är, anförs det,
att insatserna för bekämpning av narkotika kan bli tillräckligt effektiva.
Förhandlingar i denna fråga pågår. Regeringens långsiktiga strävan är emel-
lertid att den fria rörligheten för personer skall förverkligas mellan alla EU:s
medlemsländer.
Motionerna
I motionerna U22 (v), U29 (mp) och U30 (s) begärs att den inre gränskon-
trollen skall behållas. Gränskontroll utgör, anförs det bl.a., en effektiv metod
för att bekämpa narkotikahandel och annan brottslighet.
Nuvarande svenska gränskontroll m.m.
Den nuvarande gränskontrollen för personer regleras genom bestämmelser i
utlänningslagen (1989:529), utlänningsförordningen (1989:547) och i lagen
(1991:572) om särskild utlänningskontroll. Av betydelse är också den nor-
diska passkontrollöverenskommelsen. Polisen svarar för personkontrollen
vid gränserna. Tullverket och Kustbevakningen kan medverka i kontrollen
varvid den deltagande personalen har befogenhet som polismän. Kontrollen
avser i första hand inresa till Sverige. Utresekontroll tillämpas numera inte
rutinmässigt. Enligt utlänningsförordningen kan dock utresekontroll ske för
att förebygga eller beivra brott eller för att upprätthålla allmän ordning och
säkerhet. I övrigt kan sådan äga rum för att genomföra den kontroll över
utlänningar som föreskrivs i utlänningslagen.
Tullens befogenheter vid gränskontroll regleras i tullagen (1994:1550) och,
vid beivrande av brott, lagen (1960:418) om varusmuggling. I tullagens
övergångsbestämmelser ges tulltjänstemän befogenhet att göra kontroller vid
inre gräns för vissa uppräknade skyddsändamål i enlighet med artikel 36 i
Romfördraget, t.ex. för att hindra illegal in- och utförsel av narkotika.
EU-gränskontrollutredningen har i sitt betänkande (SOU1994:131) Skyd-
det vid den inre gränsen lämnat förslag till ny lagstiftning om kontroll vid
den inre gränsen. I förslaget, som bl.a. innebär att varusmugglingslagen inte
skall gälla för varor som införs från eller utförs till ett annat EU-land, före-
slås en ny lag om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns. De
varor som där upptas är bl.a. narkotika, injektionssprutor och kanyler, dop-
ningsmedel, vapen och ammunition, springstiletter och andra s.k. gatustrids-
vapen, krigsmateriel m.m. Lagen innehåller, förutom straffbestämmelser,
regler om olika slag av ingripanden på grundval av brottsmisstanke. Inom

regeringskansliet pågår nu arbete med att färdigställa en lagrådsremiss på	1995/96:JuU3y
grundval av EU-gränskontrollutredningens förslag. En proposition kommer
att läggas fram i riksdagen i mars.
Utskottets överväganden
Som regeringen konstaterar i skrivelsen förutsätter fri rörlighet för personer
inom unionen på sikt en avveckling av de inre gränskontrollerna och andra
åtgärder, vilket kommer att underlätta för personer att fritt röra sig över grän-
serna. Identitetskontroller av personer vid den inre gränsen behålls emellertid
till dess att beslut fattats på svensk sida om avveckling av dem. Ett sådant
beslut är beroende av att effektiva kompensatoriska åtgärder införs i EU.
Sådana åtgärder är, som redogjorts för ovan, under uppbyggnad.
Utskottet anförde i samband med ställningstagandet till propositionen om
Sveriges medlemskap i EU (1994/95:JuU1y) att slopandet av de inre gräns-
kontrollerna måste mötas med kraftfulla alternativa motåtgärder. Effektiva
spanings- och kriminalunderrättelseinsatser måste tillskapas mellan de olika
europeiska polismyndigheterna. Vidare måste tullens och polisens metoder
förstärkas och utvecklas. Genom en ökad samverkan mellan tull och polis
borde effektiviteten kunna skärpas. Utskottet ansåg vidare att det fanns skäl
att anta att dessa nya kontrollformer skulle bli väl så effektiva som tradition-
ella gränskontroller.
Regeringen anför i skrivelsen att Sverige bör medverka till ett så effektivt
samarbete som möjligt i dessa frågor. Utskottet delar, som framgått tidigare i
detta yttrande, denna uppfattning. Utskottet anser vidare, i likhet med rege-
ringen, att en översyn av fördragen måste ta hänsyn till detta samarbete, som
är nära förknippat med gemenskapssamarbetet när det gäller området för fri
rörlighet för personer.
Frågan om tullens kontroll av varor vid inre gräns är för närvarande före-
mål för utarbetande av en lagrådsremiss i regeringskansliet, och en proposit-
ion kommer att läggas i riksdagen i vår. Utskottet får anledning att åter-
komma till de nu aktuella frågorna i det sammanhanget. Med dessa uttalan-
den föreslår utskottet att motionerna U22 (yrkande 48), U29 (yrkande 45)
och U30 (yrkande 7) avstyrks såvitt gäller frågan om ett behållande av den
inre gränskontrollen.
Europols verksamhet m.m.
Bakgrund
Internationellt polissamarbete har en lång tradition, och Interpol, som är den
mest kända och världsomfattande polisorganisationen, har verkat sedan
1923.
Polissamarbete inom EG inleddes år 1976 genom det s.k. TREVI-
samarbetet. Det var ett mellanstatligt samarbete mellan EG:s medlemsländer,
och därutöver deltog sju ”likasinnade” länder, däribland Sverige, som gavs
särskild information om det arbete som bedrevs.

I och med Maastrichtfördraget reglerades polissamarbetet inom EG, och i	1995/96:JuU3y
fördragets kapitel VI, artikel K (K.1 punkt 9) nämns polissamarbete i syfte
att förebygga och bekämpa olika former av grov internationell brottslighet.
Europol nämns uttryckligen som ett organ inom EU för utbyte av informat-
ioner avseende de angivna områdena.
Europolkonventionen, som utgör den rättsliga grunden för en europeisk
polisbyrås (Europol) verksamhet, undertecknades i juli 1995. Konventionen
skall nu ratificeras av de nationella parlamenten. För svensk del kommer en
departementspromemoria att utarbetas inom Justitiedepartementet med för-
slag till ratificering och till lagändringar.
Europol har som målsättning att förbättra effektiviteten hos behöriga myn-
digheter i medlemsstaterna och deras samarbete när det gäller förebyggandet
och kampen mot terrorism, olaglig narkotikahandel och andra allvarliga
former av internationell brottslighet.
Varje medlemsstat skall upprätta en nationell enhet med ansvar för att ut-
föra vissa arbetsuppgifter, bl.a. att förse Europol med den information och de
underrättelser som är nödvändiga för att Europol skall kunna fullgöra sina
arbetsuppgifter.
Europol skall således vara ett organ för informations- och underrättelseut-
byte mellan poliskårerna i medlemsländerna. Tanken är att medlemsländerna
genom Europol skall kunna få del av uppgifter som finns i andra länder och
att Europol dessutom, bl.a. genom kvalificerad analysverksamhet, skall
kunna förädla denna information så att förundersökning och lagföring kan
ske på nationell nivå. Europol har inte några operativa befogenheter.
Hos Europol skall föras tre slags dataregister. Ett informationsregister som
bl.a. innehåller uppgifter om personer som dömts för eller som misstänkts för
att ha begått eller varit delaktiga i sådana brott som Europol skall ägna sig åt.
Vidare skall ett analysregister föras där Europol för analysändamål kan lagra
även andra uppgifter än de från informationsregistret. Uppgifterna skall röra
de brott som Europol skall ägna sig åt samt därmed sammanhängande brott.
Vidare skall ett indexregister upprättas över de uppgifter som lagras i analys-
registret.
De uppgifter som skall förekomma i de aktuella registren härrör från re-
spektive lands nationella polisregister där uppgiften har förts in i full över-
ensstämmelse med respektive lands nationella lagstiftning.
Justitieministern har den 16 januari 1996 i riksdagen som svar på fråga
1995/96:166 om Europolregister anfört att Europolkonventionen och dess
tillämpningsföreskrifter inte urholkar och förändrar det skydd som följer av
de konventioner och rekommendationer som Sverige och andra medlemslän-
der sedan länge har tillämpat i sina nationella rättsordningar när det gäller
registerföring. Här åsyftas Europarådets dataskyddskonvention och Euro-
parådets rekommendation om användningen av personuppgifter inom polis-
sektorn.
Riksdagen har nyligen antagit riktlinjer för uppbyggnaden av en ny struk-
tur avseende de brottsregister m.m. som i dag förs hos Rikspolisstyrelsen
(prop. 1994/95:144, JuU21, rskr. 378). Riksdagen behandlade i ärendet en

motion med yrkande om ställningstagande till hur de nya riktlinjerna förhål-	1995/96:JuU3y
ler sig till uppbyggnaden av de register som bl.a. skall föras hos Europol.
Riksdagen avstyrkte motionen under hänvisning till att regeringen beslutat
om en översyn av den rättsliga regleringen av svenska register. Utredaren
skall enligt direktiven (dir. 1995:38) beakta det inom EU pågående internat-
ionella arbetet för att bekämpa och utreda brott, bl.a. det polissamarbete som
blir följden av Europolkonventionen.
Motionerna
I flera motioner begärs att Europol skall erhålla operativa befogenheter. I
motion U19 (fp) förespråkas således att Europolsamarbetet skall utvecklas
till ett överstatligt samarbete så att t.ex. ett lands polis kan fullfölja en polis-
jakt över en nationsgräns. I motion U21 (kds) framförs liknande anspråk,
innefattande att Europol skall få vissa operationella befogenheter i kampen
mot allvarlig internationell brottslighet. I motion U23 (m) slutligen före-
språkas att Europol på sikt bör kunna medverka i vissa operativa polisinsat-
ser, t.ex. i spaningsarbete mot grov gränsöverskridande brottslighet.
I motionerna U19 (fp) och U22 (v) tas upp frågan om registrering i Euro-
pols register. Det begärs att Sverige skall verka för restriktivitet vid sådan
registrering.
EU:s inställning
Europarlamentet anför i sin rapport inför regeringskonferensen att Europol
bör ges de operationella befogenheter som behövs för att underlätta kampen
mot grov internationell kriminalitet.
Utskottets överväganden
Som utskottet konstaterat ovan är brottslighet med internationell anknytning
ett växande problem i många länder, och bekämpandet av den gränsöverskri-
dande kriminaliteten är ett gemensamt problem inom unionen. För att nå
framgång i detta arbete är det, som tidigare uttalats i detta yttrande, en nöd-
vändighet att öka och effektivisera det internationella samarbetet bl.a. inom
polisens område. Som regeringen anförde i förra årets budgetproposition
(1995/96:100 bil. 3 s. 29) är utvecklandet av kriminalunderrättelseverksam-
heten ett av de viktigaste inslagen i en sådan effektivisering. Polisunderrät-
telser anses nämligen i många sammanhang som en av de effektivare meto-
derna för att bekämpa internationell brottslighet (jfr prop. 1993/94:100 bil 3
s. 95 och SOU 1994:131 s. 172). Mot denna bakgrund framstår organiseran-
det av Europol, som skall vara ett centrum för polissamarbete i fråga om
kriminalunderrättelsetjänst, som en ytterst central fråga. Därifrån och till att
förorda att Europol skall ha operativa inslag i verksamheten är steget emel-
lertid långt. Den tanken är dock inte ny. Tyskland lade fram ett förslag vid
Europeiska rådets möte i Luxemburg i juni 1991 om att upprätta en central

europeisk kriminalenhet med operativa befogenheter. Förslaget väckte inte	1995/96:JuU3y
någon större entusiasm i övriga medlemsländer. I sammanhanget kan pekas
på att polissamarbetet inom Schengen innehåller moment av gränsöverskri-
dande operativ polisverksamhet. Utskottet föreslår att motionerna U19 (yr-
kande 5), U21 (yrkande 38) och U23 i nu berörda delar avstyrks.
När det gäller motionsönskemålen om restriktivitet vid registrering i Euro-
pols register vill utskottet erinra om att de uppgifter som skall förekomma i
de aktuella registren härrör från respektive lands nationella polisregister där
uppgiften har förts in i full överensstämmelse med respektive lands nation-
ella lagstiftning. Sverige bestämmer således på nationell nivå vilka uppgifter
som skall införas i registren. Olika frågeställningar som rör registrering i
polisregister är vidare föremål för utredning. Utskottet anser att det saknas
anledning för riksdagen att föregripa det utredningsarbetet. Motionerna U19
(yrkande 5) och U22 (yrkande 53) avstyrks i nu berörda delar.
Övriga motionsönskemål
I motion U21 (kds) yrkas att kampen mot fusket inom EU bör prioriteras.
Utskottet kan inledningsvis konstatera att denna fråga redan är högt priori-
terad inom EU. År 1994 lade kommissionen fram ett förslag till åtgärder för
att komma åt bidragsfusk och andra oegentligheter som riktar sig mot EG:s
finansiella intressen. Rådet har antagit en förordning om administrativa
sanktioner för ett sådant förfarande. Vidare har rådet upprättat en konvention
om skydd av EG:s finansiella intressen. Konventionen undertecknades den
26 juli 1995 av medlemsländerna och skall nu ratificeras. Konventionen
innebär att staterna skall kriminalisera bedrägerier som riktar sig mot EG:s
finansiella intressen.
En arbetsgrupp arbetade också under hösten 1995 fram ett protokoll till
konventionen med bestämmelser om korruption (mutbrott och bestickning av
tjänstemän) som kan skada EG:s finanser. Protokollet har skickats till Euro-
paparlamentet för konsultation.
Kommissionen har vidare i januari lagt fram förslag till ytterligare ett pro-
tokoll till konventionen. Förslaget innehåller regler om straffrättsligt ansvar
för juridiska personer, penningtvätt, jurisdiktion, rättshjälp och kompetens
för EG-domstolen.
Det italienska ordförandeskapet har i sina prioriteringar för arbetet det
första halvåret 1996 tagit upp kampen mot bedrägerier inom gemenskapen.
Kommissionen anger i sitt arbetsprogram för år 1996 att bedrägeribe-
kämpningen då kommer att uppnå full effektivitet och att förstärkningen av
det rättsliga skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen skall fortsätta.
Lagstiftningen och gemensamhetsprogrammen skall ses över och göras mer
effektiva i syfte att minska riskerna för bedrägerier.
Utskottet behandlade i våras en motion med begäran om åtgärder mot fusk
och bedrägerier inom EU. Utskottet (1994/95:JuU14 s. 12) avstyrkte bifall
till motionen under motivering att frågan ägnades ökad uppmärksamhet inom
EU och att det därför saknades skäl för riksdagen att ta något initiativ i frå-

gan.	1995/96:JuU3y
Enligt utskottets mening är det av mycket stor betydelse att arbetet med att
effektivisera skyddet mot ekonomisk brottslighet som riktas mot EU intensi-
fieras. Utskottet ser därför med tillfredsställelse på att detta arbete är högt
prioriterat inom EU. Utskottet utgår från att fortsatta ansträngningar görs från
svensk sida i dessa frågor. Något särskilt uttalande från riksdagen är inte
erforderligt. Utskottet föreslår att motion U21 (yrkande 40) i nu behandlad
del avstyrks.
I motion U21 (kds) förordas vidare att Sverige verkar för att EU genomför
en europeisk ramlagstiftning för brott mot europeisk lag. En sådan lagstift-
ning skulle, enligt motionärerna, möjliggöra tydliga och enhetliga straff för
lika brott i samtliga EU:s medlemsländer. I motion U23 (m) begärs å andra
sidan att någon harmonisering av den straffrättsliga lagstiftningen inte skall
ske inom överskådlig tid.
Utskottet vill, när det gäller detta spörsmål, erinra om att Sverige sedan
lång tid tillbaka tagit aktiv del i det mellanstatliga samarbetet för att bekämpa
internationell brottslighet. Sverige har t.ex. inom Europarådet och FN med-
verkat vid utarbetandet av ett flertal konventioner på det straffrättsliga områ-
det och deltar nu aktivt i det straffrättsliga samarbetet inom den tredje pela-
ren i EU. Utskottet anser att Sverige även fortsättningsvis bör delta aktivt i
detta samarbete, men enligt utskottets mening finns det för närvarande inte
någon anledning för Sverige att verka för en harmonisering av straffrätten
inom unionen på sätt som föreslås i motion U21. Utskottets ställningstagande
skall ses mot bakgrund av att EU:s länder har olika rättstraditioner och olika
påföljdssystem. Även med beaktande av EU:s framtida utvidgning ter sig en
sådan tanke inte realiserbar. Utskottet föreslår att nu berörd del av motion
U21 (yrkande 39) avslås. Motion U23 i nu berörd del får mot bakgrund av
utskottets nu gjorda ställningstagande anses tillgodosedd.
Stockholm den 15 februari 1996
På justitieutskottets vägnar

Gun Hellsvik

I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Ingbritt Irhammar (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds) och Helena Frisk (s).

Avvikande meningar

1995/96:JuU3y

1.Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G Högmark och Maud Ekendahl (alla m) anför:

Fortsatt mellanstatligt samarbete eller överstatlighet inom tredje pelaren m.m.

Enligt Moderata samlingspartiets uppfattning bör samarbetet inom tredje pelaren i huvudsak även i fortsättningen vara mellanstatligt men på vissa områden bör en ändring ske, vilket vi strax återkommer till. Vi anser vidare att detta mellanstatliga samarbete bör effektiviseras.

Redan enligt nuvarande lydelse av Maastrichtfördraget (artikel K.9) finns en möjlighet att lyfta över vissa frågor, t.ex. kampen mot narkotikamissbruk, från tredje pelaren till första pelaren. Vi anser, som framgår av vår motion U23, att det vore en fördel om så sker på så sätt att vissa minimiregler beträffande åtgärder mot spridning av narkotika infördes inom hela EU. Det sagda får naturligtvis inte hindra något medlemsland från att vidta ytterligare åtgärder på området. Regeringen bör aktivt verka för en sådan ordning vid regeringskonferensen.

Vi anser vidare, i enlighet med vad som anförs i motion U23, att det skall övervägas om inte kommissionen skall ges initiativrätt också på de områden inom tredje pelaren där den för närvarande inte har en sådan rätt, nämligen när det gäller straffrättsligt samarbete samt tull- och polissamarbete. En sådan rätt skulle inte förändra samarbetets mellanstatliga karaktär men däremot kunna effektivisera samarbetet inom tredje pelaren. Även i denna fråga bör regeringen verka kraftfullt vid regeringskonferensen.

Vi anser att riksdagen med anledning av motion U23 i nu berörd del bör göra ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med det ovan sagda.

Europols verksamhet m.m.

Vi anser att gemensamma polisinsatser är en förutsättning för en effektiv brottsbekämpning inom EU. Det är därför viktigt att det praktiska Europolsamarbetet snabbt kommer i gång och börjar fungera i kampen mot den internationella brottsligheten.

Polissamarbetet inom Europol bygger på informationsutbyte och analys, och de operativa polisiära insatserna skall utföras av de nationella polisstyrkorna. Som vi anfört i vår motion U23 anser vi, i ett längre perspektiv, att det bör övervägas om Europolpersonal, under befäl av nationell polis, även skall kunna medverka i vissa operativa insatser, t.ex. i spaningsarbete mot grov gränsöverskridande brottslighet. En tydlig avvägning och avgränsning måste emellertid ske mellan de rent nationella insatserna, samarbetet mellan de nationella polismyndigheterna samt de direkta EU-insatserna. Av närhetsprincipen följer att endast sådana uppgifter som behöver lösas på europeisk nivå skall utföras inom EU:s ram. Regeringen bör verka i den riktning vi nu anvisat när det gäller det framtida Europolsamarbetet.

Vi anser att riksdagen med anledning av motion U23 i nu berörd del bör göra ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med det ovan sagda.

Övriga motionsspörsmål

1995/96:JuU3y

Mot bakgrund av de stora kulturella skillnader som fortfarande råder mellan EU:s medlemsländer anser vi, vilket framgår av motion U23, att någon harmonisering av den straffrättsliga lagstiftningen inom EU inte bör ske inom överskådlig tid. Regeringen bör verka för detta.

Vi anser att riksdagen med anledning av motion U23 i nu berörd del bör göra ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med det ovan sagda.

2. Siw Persson (fp) anför:

Fortsatt mellanstatligt samarbete eller överstatlighet inom tredje pelaren m.m.

Enligt Folkpartiet liberalernas uppfattning utvecklas det mellanstatliga samarbetet inom tredje pelaren alltför långsamt på grund av de många beslutsnivåerna och kravet på enhällighet vid beslutsfattandet. En förändring bör ske. Vi anser det angeläget att bl.a. kampen mot narkotikamissbruk, kampen mot bedrägeri i internationell skala samt den yttre gränskontrollen förs över till första pelaren och därmed blir föremål för överstatligt beslutsfattande. Detta skulle ha den fördelen att de lagar som skall styra verksamheten skulle underställas också Europaparlamentets prövning och att tvister skulle hänskjutas till EG-domstolen för avgörande. Regeringen bör, enligt vår uppfattning, verka för detta vid regeringskonferensen.

Vi anser att riksdagen med anledning av vår motion U19 yrkande 5 i nu berörd del bör göra ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med det ovan sagda.

Europols verksamhet m.m.

Folkpartiet liberalerna anser, mot bakgrund av att brottsligheten blir alltmer internationell till sin karaktär, att det europeiska polissamarbetet bör vidgas. Vi är därför positivt inställda till Europolsamarbetet och anser att det bör utvecklas till ett överstatligt samarbete på så sätt att t.ex. ett lands polis kan fullfölja en polisjakt över en nationsgräns, att gemensamma brottsregister kan upprättas och att gemensamma insatsstyrkor mot vissa brottstyper kan upprättas. Enligt vår uppfattning bör narkotika- och vapensmugglare och andra lagöverträdare löpa samma risk att gripas oberoende av i vilket europeiskt land de befinner sig.

När det gäller de uppgifter som skall registreras i Europols register är vi väl medvetna om att det är medlemsländerna som förser Europol med dessa uppgifter, och att uppgifterna förs in i överensstämmelse med medlemsländernas nationella regler. Sverige följer här, liksom de andra medlemsländerna, Europarådets rekommendationer på området, och redan i detta ligger en garanti för att polisen inte för in uppgifter som enbart grundar sig på ras, sexuell läggning m.m. Vi vill emellertid understryka att restriktivitet måste gälla för vilka uppgifter som skall få finnas i denna typ av register. Det får ankomma på regeringen att verka för detta.

Vi anser att riksdagen med anledning av vår motion U19 yrkande 5 i nu	1995/96:JuU3y
berörda delar bör göra ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med det
ovan sagda.
3. Alice Åström (v) anför:
Den inre gränskontrollen
Vänsterpartiet är för fri rörlighet för personer och detta bör, enligt vår me-
ning, i första hand innebära att personer har rätt att passera gränser när som
helst och hur ofta som helst utan att begära tillstånd till det. Det innebär inte
anser vi, till skillnad från vad som förespråkas inom EU, att de inre gräns-
kontrollerna bör avskaffas. I Norden har vi under flera decennier visat att det
fungerar mycket bra med passfrihet i kombination med bevarad gränskon-
troll. Det är väl motiverat att för kontroll av narkotika, vapen samt miljös-
kadliga och ohälsosamma produkter ha rätt att utsätta personer, bagage,
fordon och varor för gränskontroll varje gång de passerar gränsen mellan
länder. Detta innebär inget hinder mot den fria rörligheten. Ett avskaffande
av de inre gränskontrollerna kommer obönhörligt att leda till fler och fler
krav på kompensatoriska inrikes kontrollinsatser av polis, registrering i data-
register m.m., vilket är ett klart större hot mot den personliga integriteten än
vad en fortsatt gränskontroll någonsin kommer att vara. Det får ankomma på
regeringen att vidta åtgärder så att den rådande inre gränskontrollen behålls.
Vi anser att riksdagen med anledning av motion U22 yrkande 48 bör göra
ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med det ovan sagda.
Europols verksamhet m.m.
Som vi anfört ovan kommer avskaffandet av de inre gränskontrollerna att
leda till kompensatoriska åtgärder i form av registrering i olika dataregister.
Enligt vår uppfattning finns det anledning att starkt begränsa vilka uppgifter
som kan bli föremål för registrering. Sverige, som alltid har varit ett före-
gångsland i kampen för medborgerliga fri- och rättigheter, måste aktivt mot-
verka registerföring i t.ex. Europols register av integritetskränkande uppgif-
ter. Det får ankomma på regeringen att vidta åtgärder härför.
Vi anser att riksdagen med anledning av motion U22 yrkande 53 bör göra
ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med det ovan sagda.
4. Kia Andreasson (mp) anför:
Fortsatt mellanstatligt samarbete eller överstatlighet inom tredje pela-
ren m.m.
I skrivelsen anför regeringen att det bör övervägas om inte EU:s institution-
ers roll kan stärkas när det gäller frågor som faller under tredje pelaren. Bl.a.
anförs att kommissionen kan ges initiativrätt också på de områden där kom-
missionen för närvarande saknar sådan rätt (straffrättsligt samarbete, tull-
och polissamarbete). Regeringen anser vidare att kommissionens roll ytterli-

gare kan förstärkas om den får i uppdrag att övervaka efterlevnaden av de	1995/96:JuU3y
överenskommelser som träffas inom ramen för det rättsliga och inrikes sam-
arbetet.
Miljöpartiet är inte berett att ställa sig bakom de i skrivelsen angivna för-
ändringarna av institutionernas roll när det gäller samarbetet i rättsliga och
inrikes frågor. I stället bör regeringen verka för att den nuvarande ordningen
behålls. Detta bör ges regeringen till känna.
Den inre gränskontrollen
Miljöpartiet är inte berett att avskaffa de inre gränskontrollerna för att uppnå
fri rörlighet för personer. Vi kan inte, som framgår av motion U29, ställa oss
bakom de kompensatoriska åtgärder som planeras för att uppväga avskaffan-
det av kontrollerna. Vi syftar här bl.a. på olika dataregister med personupp-
gifter av olika slag. Regeringen bör således vid regeringskonferensen verka
för att den inre gränskontrollen behålls.
Vi anser att riksdagen med anledning av motion U29 yrkande 45 bör göra
ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med det ovan sagda.
Europols verksamhet m.m.
Som framförs i motion U22 kommer avskaffandet av de inre gränskontrol-
lerna obönhörligt att leda till fler och fler krav på kompensatoriska inrikes
kontrollinsatser av polis, registrering i dataregister m.m., vilket är ett klart
större hot mot den personliga integriteten än vad en fortsatt gränskontroll
någonsin kommer att vara. Miljöpartiet anser mot bakgrund av vad som nu
anförts att Sverige, som varit ett föregångsland i kampen för medborgerliga
fri- och rättigheter, aktivt måste motverka registerföring av integritetskrän-
kande uppgifter i t.ex. Europols register. Det får ankomma på regeringen att
vidta åtgärder härför.
Vi anser att riksdagen med anledning av motion U22 yrkande 53 bör göra
ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med det ovan sagda.
5. Rolf Åbjörnsson (kds) anför:
Fortsatt mellanstatligt samarbete eller överstatlighet inom tredje pela-
ren m.m.
Kristdemokraterna har uppfattningen att regeringen intar en alltför passiv
hållning till samarbetet inom tredje pelaren när den anser att detta samarbete
alltjämt skall vara av strikt mellanstatlig karaktär. I kampen mot den internat-
ionella, gränsöverskridande narkotikabrottsligheten krävs betydligt kraftful-
lare verktyg. Som framförs i vår motion U21 bör bl.a. den yttre gränskontrol-
len flyttas över till första pelaren och därmed bli föremål för överstatligt
beslutsfattande. En sådan ordning innebär bl.a. att dessa områden placeras
under Europaparlamentets politiska kontroll och EG-domstolens juridiska
kontroll. Medlemsländerna skall dock alltjämt ha rätt att värna sin territori-
ella suveränitet och integritet samt medborgarnas säkerhet. Regeringen bör
aktivt verka för en sådan ordning vid regeringskonferensen.

Vi anser vidare i enlighet med vår motion U21 att kommissionen bör få	1995/96:JuU3y
initiativrätt på tredje pelarens område bl.a. när det gäller polissamarbetet.
Även i denna fråga bör regeringen verka kraftfullt vid regeringskonferensen.
Vi anser att riksdagen med anledning av motion U21 yrkandena 37 och 41
bör göra ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med det ovan sagda.
Europols verksamhet m.m.
Vi anser att gemensamma polisinsatser är en nödvändig förutsättning för ett
effektivt bekämpande av brottsligheten inom EU. Europol bör därför om-
vandlas till en europeisk polismyndighet med operativa befogenheter när det
gäller grov internationell kriminalitet. De operationer som kommer att utfö-
ras av Europol i olika medlemsländer bör emellertid ske under ledning av
nationell polis. Regeringen bör verka i den riktning vi nu anvisat när det
gäller det framtida Europolsamarbetet.
Vi anser att riksdagen med anledning av motion U21 yrkande 38 bör göra
ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med det ovan sagda.
Övriga motionsönskemål
När det gäller frågan om åtgärder mot fusket inom EU är vi medvetna om att
ett arbete inletts och att en konvention i ämnet undertecknats av medlems-
länderna. Detta är emellertid inte tillräckligt. Ytterligare åtgärder mot detta
fusk måste, som vi anför i vår motion U21, prioriteras. Det får ankomma på
regeringen att kraftfullt verka i denna fråga vid regeringskonferensen.
När det gäller det straffrättsliga samarbetet är vi, vilket också framgår av
vår motion U21, av den uppfattningen att det behövs en europeisk ramlag-
stiftning för brott mot europeisk lag som möjliggör enhetliga straff för lika
brott i samtliga medlemsländer. Även i denna fråga bör regeringen verka vid
regeringskonferensen.
Vi anser att riksdagen med anledning av motion U21 yrkandena 39 och 40
bör göra ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med det ovan sagda.

Särskilt yttrande

Ingbritt Irhammar (c) anför:

Europols verksamhet m.m.

Jag anser att det noga bör övervägas vilka uppgifter som skall få registreras i den typ av register som Europol skall få föra. Eftersom spörsmålet är föremål för utredning har jag emellertid valt att inte nu framföra något särskilt yrkande. Jag har emellertid för avsikt att återkomma i saken i samband med att riksdagen skall godkänna Europolkonventionen.

1995/96:JuU3y

Gotab, Stockholm 1996