Ärendefördelningen mellan riksdagens utskott m.m.

Yttrande 1990/91:JoU5

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Jordbruksutskottets yttrande 1990/91 :JoU5y

1990/91 JoU5y

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har den 5 februari 1991 beslutat bereda jordbruksutskottet tillfålle att avge yttrande över motioner om ärendefördelningen och beredningsordningen inom riksdagens utskott. De motioner som närmast berör jordbruksutskottet är K310 (v) och K319 (mp) om inrättande av ett miljöutskott, K309 (m) om omorganisation av jordbruksutskottet till ett miljöutskott m.m. samt K314 (m) och K316 (m) om det s.k. beredningstvånget.

Utskottet Inledande synpunkter

Enligt jordbruksutskottets mening är det angeläget att det förs en konstruktiv diskussion inte bara om enskilda utskotts arbetssituation utan också om utvecklingen i stort när det gäller riksdagens arbetsbelastning och vilka krav som bör ställas i fråga om riksdagens arbetsmetoder och dess roll i den politiska processen. Ett av de akuta problemen för riksdagen och dess utskott är det starkt ökande antalet motioner. Huvuddelen av de bestämmelser som i dag reglerar riksdagens arbetsformer, inkl. beredningsskyldigheten, tillkom i början av 1970-talet. Sedan dess har riksdagsarbetet ökat väsentligt i omfattning och intensitet. År 1973 t.ex. uppgick totala antalet motionsyrkanden till ca 3 600. Vid riksmötet 1989/90 väcktes sammanlagt 12 483 motionsyrkanden, varav 8 755 under allmänna motionstiden 1990. Därmed kan det sägas att villkoren för riksdagsarbetet radikalt förändrats. Det är enligt utskottets mening ofrånkomligt att arbetsmetoder och organisation måste anpassas efter den förändrade situationen. Som närmare redovisas i det följande har den ökande arbetsbelastningen fördelats mycket ojämnt mellan utskotten. Det är därför önskvärt att riksdagen inför den nya mandatperioden anpassar organisation och arbetsmetoder för att arbetsuppgifterna skall kunna lösas på ett tillfredsställande sätt. En lösning för utskottens del kan vara att vidareutveckla systemet med förenklad behandling och successivt gå över till 1 Riksdagen 1990/91. lösaml. nr 5 y

Rältelse: S. 15 och 16 Ny bilagenumrering

Ireårsintervaller enligt de rikllinjer som redan beslutats för budgetpro- 1990/9 l:JoU5y

cessen. På längre sikt måste ilet emellertid också ifrågasättas om det i alla avseenden är positivt atl rikstlagen vid varje riksmöte har att ta ställning lill 8 000—9 000 motionsyrkanden under allmänna motionstiden och ytterligare några tusental följdmotioner. Det stora antalet motioner tyder visserligen på en hög politisk aktivitet, men det kan inle ulan vidare påstås alt del omfattande och tidskrävande motionsarbetet leder till en fördjupad demokrati eller till en bättre beslutsgång för riksdagen och statsmaklerna i övrigt. Många motioner avser för övrigt detaljfrågor som enligt tidigare riksdagsbeslut delegerats till regeringen eller en viss myndighet. En stor del av motionerna väcks med huvudsyftet alt göra någon form av politisk markering och inte för all åstadkomma några preciserade insatser från statsmakternas sida. Ofta upprepas motioner år från år och ibland även inom loppet av samma riksmöte. Bestämmelserna om den s.k. beredningsskyldigheten tar emellertid ingen hänsyn lill de.ssa förhållanden.

För många utskott innebär den höga motionsbelastningen att man tvingas ägna en stor del av sina resurser åt rutinmässig behandling av ständigt återkommande molionsfrågor och hindras från att utöva ett mer aktivt kontroll- och uppföljningsarbete inom ämnesområdet. Den begränsade resurs som utgörs av utskottets sammanträdestid är numera otillräcklig i förhållande till arbetsvolymen. Sammanträdestiden kan av flera skäl inte ökas i den omfattning som vore önskvärt; bl.a. sätter gällande bestämmelser i riksdagsordningen gränser för utskottens möjligheter att sammanträda. Dessutom bör det framhållas all riksdagens ledamöter har berättigade önskemål alt ägna en del av sin arbetstid åt kontakter utanför riksdagen. Parallellt med den ökande arbetsbelastningen har allmänhetens och massmedias intresse under del senaste decenniet alltmer fokuserats på utskottens verksamhet. Detta visar sig inte minst genom att olika intresseorganisationer gentemot utskotten bedriver en aktiv verksamhet i form av skrivelser och önskemål om uppvaktningar m.m. Jordbruksutskottets egna erfarenheter tyder på att den ökade arbetsbelastningen gör del allt svårare atl möta kraven på en mer utåtriktad verksamhet i form av t.ex. uppvaktningar och utfrågningar. Den stora arbetsbelastningen försvårar även den vikliga kon-lakiverksamhet som består i studieresor och myndighetsbesök inom landet. Denna utveckling är enligt utskottets mening olycklig och måste motverkas.

Utskottet återkommer i det följande med mer preciserade förslag när det gäller ändringar i utskottets ansvarsområde m.m.

Jordbruksutskottets ansvarsområde och arbetsbelastning m.m.

Enligt tilläggsbestämmelse 4.6.13 till riksdagsordningen skall jord
bruksutskottet bereda ärenden om jordbruk, skogsbruk, trädgårdsnä
ring, jakt, fiske och vattenrätt. Del skall även bereda ärenden om
naturvård samt ärenden om miljövård i övrigt som icke tillhör annal .,

utskotts beredning.

Det bör framhållas att bestämmelsen endast anger huvudområdena l990/9l:JoU5y

inom utskottets ämnesområde. I utskottets interna arbetsordning har, delvis som en följd av den ökande arbetsbelastningen, ämnesgrupperna Successivt specificerats och utökats, I huvudämnet jordbruk ingår sålunda t,ex. rennäring och jordförvärvslagsliftning m.m. Som fristående ämnesgrupper behandlas vidare livsmedelskontroll inkl. dricksvattenkontrollen, djurskydd, växtskydd samt forskning och utbildning inom i princip hela beredningsområdet. Under huvudrubriken miljövård förekommer ett stort antal undergrupper, såsom lagstiftning och administration, vatten- och luftvård, buller, kemikaliekontroll, strålskydd, avfallshantering och internationella miljöfrågor. Vidare ansvarar utskottet för två ganska omfattande bilagor i budgetpropositionen, nämligen nionde huvudtiteln (jordbruksdepartementet) och fjortonde huvudtiteln (miljödepartementet).

Utskottet har med biträde av riksdagens utredningstjänst inhämtat uppgifter om den totala arbetsbelastningen i riksdagen och dess fördelning melfan utskotten under riksmötena 1987/88, 1988/89 och 1989/90. Dessa uppgifter redovisas i bilaga 2 till detta yttrande. Uppgifterna omfattar antalet yrkanden/hemställanspunkter i propositioner, följdmotioner och fristående motioner och ger således i första hand en bild av den kvantitativa arbetsbelastningen för varje utskott. Utredningen visar tydligt att jordbruksutskottet de Ivå senaste riksmötena haft den största arbetsbelastningen av samtliga utskott. Under riksmötet 1988/89 tilldelades utskottet propositioner och motioner med sammanlagt 1 607 yrkanden av totalt 11 724 yrkanden. Under riksmötet 1989/90 var motsvarande siffror 1 783 yrkanden av totalt 14 135 yrkanden. Med undantag av utbildningsutskottet uppvisar samtliga övriga utskott siffror som ligger åtskilligt lägre. Jordbruksutskottets andel av den totala arbetsbelastningen i riksdagen har under hela den angivna treårsperioden varit som högst 13,7 % och som lägst 12,6 %.

Även i ett längre tidsperspektiv kan det konstateras att utskottets
arbetsbelastning successivt ökat. Ökningen har varit särskilt märkbar
fr.o.m. riksmötet 1987/88. Miljöfrågornas ökande betydelse i samhället
och tillkomsten av ett miljödepartement (ursprungligen miljö- och
energidepartement) är givetvis några av de faktorer som bidragit lill
den ökade arbetsbördan för utskottet. När det gäller fristående motio
ner har utvecklingen varit dramatisk. Under en femårsperiod har
antalet motioner ungefår fördubblats. De senaste tre åren (varmed
avses allmänna motionstiden 1989, 1990 och 1991) har utskottet tillde
lats 358—451 motioner med 857—1 236 yrkanden. Den lägre siffran
hänför sig till allmänna motionstiden 1991. Den minskning som kan
konstateras i år jämfört med de två föregående åren avser så gott som
uteslutande miljömotioner. Detta sammanhänger med att regeringen
aviserat en omfattande miljöpolitisk proposition som framläggs endast
några veckor efter utgången av allmänna motionstiden. Delta ärende
blir med stor sannolikhet utskottets hittills mest omfattande ärende.
Antalet motionsyrkanden t.ex. som skall behandlas i samband med
propositionen uppgår till ca 900. Detta överstiger den genomsnittliga 3

arbetsbelastningen för ett utskott under ett helt riksmöte.

Även antalet reservationer lill utskottets betänkanden stiger i snabb l990/91:JoU5y

takt. Vid riksmötet 1981/82 svarade jordbruksutskottet för 63 reservationer. Motsvarande siffra för riksmötet 1989/90 var 397, Antalet reservationer har således mer än sexdubblats under 1980-talet.

Utskoltet vill i detta sammanhang särskilt understryka att tillgängliga statistiska uppgifter lätt kan ge missvisande resultat om man endast räknar antalet motioner och bortser från det totala antalet yrkanden i motionerna. Under allmänna motionstiden 1990 innehöll de då väckta 3 761 motionerna sammanlagt 8 755 yrkanden. Jordbruksutskottet tilldelades härav 1 192 yrkanden. Delta motsvarar 13,6 % av samtliga yrkanden. I förhållande lill den teoretiska genomsniitsbelastningen om 6,25 % har således utskottet mer än dubbelt så hög motionsbelastning som medelvärdet anger. Dessa siffror beskriver på ell mer rättvisande sätt utskottets arbetsbelastning och andel av totalantalet motioner. Det bör tilläggas att motioner som innehåller ett stort antal yrkanden kräver en extra stor arbetsinsats i form av administrativt merarbele mm.

1 en teoretisk beräkningsmodell med en absolut jämn arbetsfördelning skall som nyss antytts varje utskott erhålla en sextondel av alla motioner, eller 6,25 %. Även om vissa avvikelser härifrån av olika skäl måste förekomma är det enligl utskottets mening uppenbart att arbetsbördan i nu berört hänseende är ytterst ojämnt fördelad mellan utskotten. Som exempel på den ojämna arbetsfördelningen kan nämnas att de två i motionshänseende mest arbetsbelastade utskotten, nämligen jordbruksutskottet och utbildningsutskottet, tillsammans erhåller mer än en femtedel av det totala antalet fristående motioner och en fjärdedel av samtliga yrkanden. Jämfört med det utskott som vid allmänna motionstiden 1990 tilldelades lägst antal motionsyrkanden har jordbruksutskottet mer än älta gånger så hög arbetsbelastning. På grund av den ojämna arbetsfördelningen finns en uppenbar risk att ambitionsnivån i beredningsarbetet måste anpassas efter vederbörande utskotts arbetsbelastning och inle. vilket vore naturligare, efter varje motions betydelse från saklig eller politisk synpunkt. Detta är givetvis ingen önskvärd utveckling för riksdagsarbelet.

En omständighet som starkt påverkar jordbruksutskottets arbetssi
tuation är att en stor del av ämnesområdet avser frågor som enligt
bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen kan delegeras till regeringen
eller myndighet som regeringen bestämmer. I 8 kap. 7 § nämns
uttryckligen t.ex. jakt, fiske, djurskydd saml natur- och miljövård. Sk.
subdelegation till vederbörande myndighet är mycket vanlig inom
utskottets ämnesområde. Inom utskottets beredningsområde finns ett
osedvanligt stort antal myndigheter och andra offentligrättsliga organ
med kompetens alt utfårda detaljföreskrifter i olika ämnen. Här finns
till en början åtta centrala myndigheter som i olika lagar getts behörig
het att utfårda generella föreskrifter och allmänna råd inom resp.
ansvarsområde (lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, fiskeristyrelsen, sta
tens jordbruksnämnd, slalens livsmedelsverk, statens naturvårdsverk,
kemikalieinspektionen, strålskyddsinstitutet). Bland övriga myndighe- 4

ter m.m. inom utskottets ansvarsområde bör särskilt nämnas Sveriges

lantbruksuniversitet. Skogs- och jordbrukels forskningsråd, statens ve- 1 990/9l:JoU5y

terinärmedicinska anstalt, statens maskinprovningar, slalens utsädeskontroll, statens växtsortnämnd och centrala försöksdjursnämnden. De motioner som remitteras lill ulskotlet berör i stort sett samtliga nu angivna myndighets- och verksamhetsområden. Den omständigheten att riksdagen i lag delegerat beslutanderätten till regeringen eller vederbörande myndighet i en viss fråga har erfarenhetsmässigt inte utgjort någon avhållande faktor beträffande motioner i de frågor som omfattas av riksdagens bemyndigande. Utskottet måste med andra ord bereda åtskilliga motioner som i själva verket tar upp rena myndighetsfrågor. I vissa fall kan det tom. hävdas att motioner berör enskilda förvaltningsärenden som åvilar vederbörande länsstyrelse eller annan myndighet; t.ex. frågor om inrättande av specificerade naturreservat.

Det torde kunna hävdas att jordbruksutskottet är unikt inom utskottsorganisationen när det gäller antalet myndigheter och mångfalden av detaljföreskrifter med anknytning till utskottets beredningsområde.

Det anförda innebär att beredningsarbetet vållar problem av rent kvantitativ karaktär men också att arbetet blir både mödosamt och tidskrävande av den anledningen att del i stor utsträckning måste inriktas på en kontroll av de många gånger omfattande och svåröverskådliga detaljföreskrifter som kan vara aktuella i varje fråga.

1 bilaga I ger utskottet ett antal exempel på motioner som tar upp antingen utpräglade myndighetsfrågor eller frågor om enskilda projekt, frågor som av olika skäl inte kan anses tillhöra riksdagens primära ansvarsområde. Motioner av typen: regler för inseminering av ston, förbud mot tartrazin i livsmedel, förbud mot malakitgrönt i fiskodlingar och gränsvärden för formaldehyd avser visserligen generell normgivning, I dessa fall har riksdagen emellertid i stor enighet delegerat beslutanderätten till de behöriga myndigheterna (i de angivna exemplen: lantbruksstyrelsen, statens livsmedelsverk och kemikalieinspektionen). Ett av huvudskälen till att frågor av detta slag anses böra handläggas på myndighetsnivå är givetvis kraven på särskilda och djupgående kunskaper i sådana ämnesområden som t,ex. medicin och veterinärmedicin, kemi, livsmedelshygien, bakteriologi, m.m. När det gäller motioner av typen skydd för naturområdena Merasjoki, Kinnerpuska, Gullhögsflon, Kindlaområdel eller inrättande av en uppfödningsanläggning för knubbsäl i Nordanstigs kommun krävs bl.a. ingående kunskaper om lokala och regionala förhållanden av skiftande slag. Dessa kunskaper finns i första hand hos statens naturvårdsverk samt berörda länsmyndigheter och kommuner. Utskottet vill i detta sammanhang särskilt understryka att riksdagens partier i samband med behandlingen av lagstiftningsärenden så gott som aldrig har några invändningar mot de lagbestämmelser som föreskriver att detaljföreskrifter i olika ämnesområden skall meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Utskottet vill vidare framhålla att en noggrann och omsorgsfull 5

saklig beredning i utpräglade myndighelsfrågor rimligtvis kräver atl

utskottet har ett lika fullständigt beslutsunderlag som de myndigheter l990/91:JoU5y

som tilldelats uppgiften att behandla samma frågor. En genomläsning av utskottets uppräkning i bilaga 1 ger omedelbart vid handen att denna behandlingsmetod är praktiskt ogenomförbar med nuvarande ulskottsorganisation. Den kräver i själva verket att utskottens kanslier organiseras mera som statliga myndigheter med betydligt större personal- och utredningsresurser än vad som nu är fallet. Det har dock knappast varit avsikten att riksdagen skulle arbeta på det sätt som nu anges. Riksdagen måste i huvudsak ägna sina resurser åt alt behandla mer övergripande frågor om lagstiftning, budgetberedning och de politiska kraven på samhällsutvecklingen i stort. Enligt utskottets mening är del därför ofrånkomligt att utskotten i flertalet detaljfrågor måste avstå från sakbehandling och hänvisa till att beslutanderätten delegerats till regeringen eller vederbörande myndighet. Det bör också framhållas att den ledamot som överväger att väcka motioner i angivna frågor har möjlighet alt åstadkomma en snabbare och enklare behandling av ämnet genom att ställa en fråga eller interpellation lill vederbörande statsråd.

Utskottet har givetvis strävat efter att anpassa sina arbetsmetoder och sin arbetsinsats efter den starkt ökande ärendebelastningen. Under riksmötet 1989/90 höll utskottet 50 sammanträden med en total sammanträdestid av 112,5 timmar. Under samma riksmöte var den totala sammanträdestiden för utskotten 987 timmar. Sammanträdestiden för de olika utskotten varierade mellan som lägst 34 timmar och som högst 112,5 timmar. Medelvärdet är ca 60 timmar (se bilaga 3), Jordbruksutskottets sammanträdestid överstiger således betydligt de genomsnittliga siffrorna för utskottsorganisationen. Trots det har utskottet, på grundval främst av erfarenheterna från de tre senaste åren, tvingats konstatera att det i praktiken är omöjligt att upprätthålla en hög ambitionsnivå i beredningsarbetet utifrån den förutsättningen att samtliga eller huvuddelen av de fristående molionerna skall kunna sakbehandlas under varje riksmöte. Arbetsvolymen har därmed i en viss mening blivit ohanterlig. Som ulskotlet inledningsvis anfört utgör utskottets sammanträdestid av olika skäl en begränsad resurs. Ett av dessa skäl är att riksdagsledamöterna har berättigade önskemål att ägna en del av sin arbetstid åt kontakter utanför riksdagen. Enligt utskottets erfarenheter är den tillgängliga sammanlrädesliden numera otillräcklig i förhållande till arbetsvolymen. Som en konsekvens av detta har utskottet tvingats införa ett system som innebär att uppvaktningar och utfrågningar i huvudsak sker utom sammanträde; de förläggs därmed normalt till onsdagar och ofta samtidigt med arbetsplenum i kammaren.

Det kan numera enligt utskottels mening ifrågasättas om utskollsor-
ganisationen är ändamålsenlig eller över huvud taget inrymmer till
räcklig kapacitet för att varje år bereda de 8 000—9 000 motionsyrkan
den som väcks under allmänna motionstiden, 1 vart fall kan det påstås
att många utskott måste använda en oproportionerligt stor del av sina
resurser på rutinmässig motionsbehandling. I olika sammanhang har 6

förordats att riksdagsarbetet bör inriktas mot ett mer aktivt och utveck-

lat kontroll- och uppföljningsarbete. De utskott som har en hög 1990/9 l:JoU5y

arbetsbelastning har dock begränsade möjligheter att med oförändrad arbetsfördelning och oförändrade arbetsmetoder tillgodose dessa önskemål. Den höga arbetsbelastningen kan också innebära att utskotten får svårt att upprätthålla den värdefulla kontaktverksamhet som äger rum i samband med studieresor och myndighetsbesök m.m. inom landet.

Bl.a. av de skäl som nu redovisats har utskottet beslutat att fr.o.m. innevarande riksmöte ändra sina arbetsmetoder. Beslutet innebär att fristående motioner i varje ämnesgrupp i princip sakbehandlas endast en gång under valperioden. I övrigt behandlas motionerna på ett förenklat sätt med en formaliserad motivering som i huvudsak endast anknyter lill t.ex. tidigare ställningstaganden och där eventuella reservationer ersätts med särskilda yttranden. Även om denna behandlingsmetod till stor del framtvingats av den ohanterliga arbetsvolymen finns det enligt utskottets mening flera andra skäl som talar för atl motionerna behandlas i ireårsintervaller. Denna ordning har tidigare förordats av konstitutionsutskottet i ett betänkande om riksdagens arbetsformer (KU 1987/88:43). På vissa områden, t.ex. forskningen, framläggs numera en proposition vart tredje år. När det gäller budgetproces.sen har riksdagen beslutat att de statliga myndigheterna successivt skall gå över till en treårig budgetcykel som bygger på en fördjupad anslagsframställning vart tredje år och som syftar till en resultatorienterad styrning av verksamheten (FiU 1987/88:30). Det viktigaste inslaget i denna budgetprocess är att en myndighets hela verksamhetsområde skall underkastas en fördjupad redovisning och prövning vart tredje år. Det är enligt utskottets mening naturligt att framför allt de motioner som berör myndigheternas verksamhet behandlas på motsvarande sätt. Ett annat starkt motiv för den angivna arbetsmetoden är att den möjliggör ett mer selektivt arbetssätt; i stället för att rutinmässigt upprepa argumenten i regelbundet återkommande frågor kan sammanträdestid och övriga resurser koncentreras till de frågor som av politiska eller sakliga skäl kräver en mer ingående behandling. Som exempel kan nämnas att utskottet under föregående riksmöte gjorde en mycket utförlig behandling av motioner om bioteknik och genteknik (l989/90:JoU9). Detta skedde i viss mån på bekostnad av några andra ämnesområden, som lill skillnad från genteknikfrågorna behandlats vid flera tidigare tillfållen. Under hösten 1990 har utskottet fortsatt alt tillämpa denna arbetsmetod och gjort en fördjupad behandling av bl.a. frågor om livsmedelskontroll, djurskydd och strålskydd. Även delta har till stor del möjliggjorts av den förenklade hanteringen i vissa övriga ämnesgrupper som behandlats två eller flera gånger tidigare under innevarande valperiod eller avser frågor som delegerats till viss myndighet.

Det s.k. beredningstvånget

Vad först beträffar utskottets beredningsarbete i de betänkanden som anges i remitterade motioner vill utskottet ta tillfållet i akt att redovisa vilka överväganden som kan ligga bakom ett beslut om förenklad hantering av motioner. Som ovan anförts behandlar utskottet ofta

motioner i frågor där beslutanderätten genom delegation och subdele- l990/91;JoU5y

gation överlämnats till regeringen eller behörig myndighet. Gemensamt för dessa ärenden är att riksdagen i stor enighet inrättat speciella myndigheter för vissa verksamhetsområden och i lagstiftningen föreskrivit att det ankommer på regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela erforderliga detaljföreskrifter i ett visst ämne. Ett beslut om förenklad hantering kan vidare grundas på det förhållandet alt utskottet tidigare under mandatperioden framlagt ett mer utförligt betänkande i ämnet eller alt t.ex. en proposilion i ämnet förväntas inom en relativt snar framtid och frågan därvid kan bli mer ingående behandlad.

När det gäller t.ex. betänkandet om livsmedelskontrollen (1990/91 :JoU5) har utskollel av flera skäl beslutat om en fördjupad behandling av motioner om imporikontroll av livsmedel. Återstående motioner i angivna betänkande, som behandlats på ett förenklat sätt, berör huvudsakligen frågor som i lag delegerats lill regeringen eller behörig myndighet, i detta fall statens livsmedelsverk. Vad särskilt beträffar en molion om campylobacter i kyckling vill ulskottet framhålla att riksdagen i livsmedelslagen (1971:511) föreskrivit alt livsmedel som saluhålls ej får ha sådan sammansättning eller beskaffenhet i övrigt att det kan antas vara skadligt att förtära, smiltförande eller eljest otjänligt till människoföda (5 S). För att uppnå denna målsättning har riksdagen i vissa övriga bestämmelser i lagen bemyndigat regeringen resp. livsmedelsverket att meddela olika typer av föreskrifter om hanteringen av livsmedel från bl.a. hälsosynpunkt. För tillsyn, undersökning och kontroll av kött gäller särskilt stränga regler. 1 samband med behandlingen presenterades för ulskottet en PM som gav vid handen att ftågan om campylobacter i kyckling blivit föremål för stor uppmärksamhet och konkreta åtgärder från berörda myndigheter och forskningsorgans sida och dessutom föranlett frivilliga insatser inom branschen. En motion om campylobacter i kyckling är således ett belysande exempel på en fråga där beslutanderätten delegerats till en viss myndighet och som dessutom förutsätter vissa specialistkunskaper i bl.a. bakteriologi och livsmedelshygien. En annan av de motioner som behandlades på ett förenklat sätt avsåg bl.a. användningen av tartrazin som sötningsmedel i livsmedel. Härvidlag gäller enligt 7 § livsmedelslagen och tillhörande bestämmelser i livsmedelsförordningen all livsmedelsverket får meddela föreskrifter om godkännande av livsmedelstillsatser. Utskottet har kunnat konstatera all livsmedelstillsatsen tartrazin enligt livsmedelsverkels detaljföreskrifter endast godkänts för användning i coc k ta i I körsbär och vissa alkoholessenser m.m. med en högsta tillåtna halt av 0,2 gram per kg resp. 0,5 gram per liter. Användningen av tartrazin som sötningsmedel kan därför inle anses vara av den digniteten att den bör föranleda något ingripande från riksdagens sida.

Genom de ovan angivna bestämmelserna i livsmedelslagen har riks
dagen således vidtagit erforderliga åtgärder inom sitt   primära kun
skaps- och ansvarsområde, nämligen lagsliftningsområdet. Ulskottet vill          8
med    det    anförda     inte    utesluta    atl    även    en    delegationsfrå-

ga/myndighetsfråga i något fall kan eller bör bli föremål för ett initiativ 1990/91:JoU5y

från riksdagens sida. Normalt bör det dock i ett fall som det förevarande vara tillräckligt om det berörda utskottet har tillgång till information som utvisar att tillsyn och kontroll på myndighetsnivå fungerar i huvudsak enligt riksdagens intentioner och att inga allvarligare problem föreligger från t.ex. folkhälsosynpunkt. Enligt utskottets mening skulle del fram,stå som motsägelsefullt om riksdagen utan att beakta tidigare riksdagsbeslut om delegation och subdelegation ägnade en alltför stor del av sina resurser åt denna typ av frågor, I övrigt hänvisas till exemplen på detaljfrågor i bilaga 1 och till vad utskottet anfört i föregående avsnitt om riksdagens befattning med olika myndighetsfrågor m.m.

När det gäller de formella bestämmelserna om den s.k. beredningsskyldigheten får utskottet anföra följande. I 4 kap. 3 § regeringsformen anges att ärende som väcks av regeringen eller riksdagsledamot före avgörandet bereds av utskott, om ej annat är bestämt i regeringsformen. Enligt 4 kap. 1 § riksdagsordningen skall motion för beredning hänvisas till utskott. När dessa bestämmelser tillkom var, som utskottet inledningsvis påpekat, det totala antalet motionsyrkanden i riksdagen ca 3 600. Riksmötet 1989/90 väcktes sammanlagt 12 483 motionsyrkanden.

Några närmare författningsregler om innebörden av utskottens be
redning finns ej. Av ordalydelsen i de ovan angivna bestämmelserna
jämfört med 5 kap. 10 § riksdagsordningen kan endast den slutsatsen
dras att utskottet skall avge betänkande över en viss motion i sådan tid
att ärendet kan avgöras före utgången av kalenderåret närmast efter det
då motionen väcktes. Termen "beredningstvång" är således i viss mån
missvisande. Någon allmän skyldighet för utskotten att ge berednings
arbetet en viss inriktning eller omfattning kan ej utläsas av bestämmel
serna. Däremot kan bestämmelserna sägas innefatta en rätt för utskot
ten att vid behov erhålla information av statliga myndigheter m.fl. Den
verksamhet i utskotten som innefattas i begreppet beredning och som
ligger till grund för utskotlets ställningstagande till en viss fråga behö
ver för övrigt inte redovisas utåt. Utskottens sammanträden är i prin
cip slutna, dock med undantag för offentliga utskottsutfrågningar.
Varje utskott måste på eget ansvar avgöra i vilken utsträckning dess
beslut behöver motiveras. Det bör framhållas att det även i betänkan
den som mer utförligt behandlar motioner m.m. förekommer att vissa
motioner avstyrks med en formaliserad eller kortfattad motivering
eller utan någon motivering. Motioner som (i likhet med motioner om
åtgärder mot campylobacter i kyckling och andra myndighetsfrågor på
livsmedelskontrollens område) ej tillhör riksdagens primära ansvars
område avstyrks sålunda ibland av det skälet att riksdagen delegerat
beslutanderätten till regeringen eller vederbörande myndighet (se t.ex.
1988/89:UbUI). Likaså är det vanligt inom utskottsorganisationen att
en viss motion avstyrks enbart med hänvisning till att samma motion
behandlats vid ett eller flera tillfållen tidigare. Det förekommer för
övrigt inte så sällan att yrkandena i en fristående motion återkommer 9

en eller flera gånger under samma riksmöte antingen som upprepning

av en icke behandlad motion eller som följdmotion till en proposition. 1990/91:JoU5y

Som framgår av utskottets redovisning i föregående avsnitt är arbetsmetoden med förenklad behandling nödvändig på grund av den höga arbetsbelastningen, men det finns också flera skäl i övrigt som starkt talar för att fristående motioner behandlas i Ireårsintervaller. Denna arbetsmetod har som nämnts ovan förordats av konstitutionsutskottet (KU 1987/88:43 s. 15), och den ligger dessutom väl i linje med riksdagens beslut om treåriga budgetcykler för de statliga myndigheterna med en fördjupad anslagsframställning vart tredje år. Från de enskilda motionärernas synpunkt kan det också vara en fördel att veta att en viss fråga normalt prövas tämligen noggrant åtminstone en gång per valperiod. Enligt utskottets mening bör detta kunna uppväga de eventuella nackdelarna med förenklad behandling av samma fråga vid övriga lillfållen under valperioden.

Utskottet vill sammanfattningsvis framhålla att beredningsskyldigheten inte kan ges en annan eller vidare innebörd än att det som ett minimikrav åligger utskotten alt i betänkandet — med eller utan motivering — föreslå ett visst ställningstagande till motionen från riksdagens sida. Ett starkt skäl för ett selektivt beredningsarbete är för övrigt också den omständigheten att en stor del av de fristående motionerna väcks med huvudsyftet att göra någon form av politisk markering och inte i första hand för all åstadkomma förändringar i lagstiftningen eller andra specificerade ålgärder från statsmakternas sida. 1 dessa fall är med andra ord själva väckandet av motionen det primära syftet och utskottsbehandlingen av underordnat intresse. Det bör också framhållas att 4 kap. 9 § riksdagsordningen kan tolkas som atl kammaren har det yttersta ansvaret för beredningen av ett visst ärende. Av bestämmelsen framgår att en minoritet i kammaren kan besluta att ärendet återförvisas till utskottet för ytterligare beredning. Emellertid har metoden med förenklad hantering tillämpats av utbildningsutskottet sedan riksmötet 1988/89 och av jordbruksutskottet sedan riksmötet 1990/91. Något yrkande om återförvisning har utskottet veterligt ej framställts i anslutning lill behandlingen av betänkanden med förenklad motionsbehandling. Härmed får det anses att kammaren godkänt den ifrågavarande behandlingsmetoden.

Utskottets förslag

Som utskottet anfört i det föregående har arbetsbelastningen i riksda
gen ökat kraftigt, särskilt när det gäller antalet motioner. Den ökade
arbetsbelastningen har fördelats mycket ojämnt mellan utskotten. Un
der del senaste decenniet har endast marginella förändringar vidtagits i
de bestämmelser som reglerar ärendefördelningen mellan utskotten.
Inom regeringskansliet har betydligt större organisatoriska förändring
ar skett. Enligt utskottets mening är det önskvärt att utskottsorganisa-
lionen på ett bättre sätt anpassas till den ökade arbetsbelastningen.
Frågan om mer genomgripande reformer i detta avseende ligger utan
för utskottets ansvarsområde. Som närmare framgår av det följande har .„

utskottet emellertid förutsatt att den ökade arbetsbelastningen i riksda- 1990/9 l:JoU5y

gen bör ge anledning till överväganden om ändringar i ulskoltsorgani-sationen på både längre och kortare sikt.

Inom utskottet råder stor enighet om att den ohanterliga arbetsvolymen kräver ändringar i utskottets beredningsområde. Ingående överväganden har gjorts om olika alternativa lösningar. Utskottets arbetsvo-lym är i och för sig av den storleksordningen att det framstår som motiverat att dela utskottet i ett miljöutskott och ett utskott som i huvudsak ansvarar för de areella näringarna jämte djurskydd, livsmedelskontroll och vissa forskningsfrågor m.m. Miljöfrågorna motsvarar redan i dag ca 50 % av utskottets totala arbetsinsats. Det finns anledning att förmoda att dessa frågor under överskådlig framtid kommer att engagera både allmänheten och de politiska organen i en oförminskad eller t.o.m. ökande omfattning. Om miljöskyddskommii-téns arbete (dir. 1989:32) resulterar i en mer samlad miljölagstiftning (miljöbalk) kommer utskottets ansvarsområde automatiskt att omfatta fler författningar än för närvarande. Till framtidsbilden hör också det faktum att kommande regeringsförslag om EES-avtalet och över huvud taget de europeiska integrationsfrågorna kommer att ställa stora krav på riksdagen och berörda delar av utskottsorganisationen.

Det finns skäl som talar både för och emot inrättandet av ett särskilt miljöutskott. Miljöfrågor — eller närliggande frågor — av skiftande slag handläggs för närvarande i flera utskott, t.ex. utrikesutskottet, socialutskottet, näringsutskotlet, trafikutskottet och bostadsutskottet. Arbetsmiljöfrågorna handläggs i arbetsmarknadsutskottet och vissa frågor om miljöfarliga Iransporter liksom räddningstjänstfrågor m.m. behandlas i försvarsutskottet. En ökad samordning skulle givetvis innebära vissa fördelar. Det faktum att miljöfrågorna blivit alltmer internationella till sin karaktär talar också till förmån för ett mer specialiserat utskott som har resurser att fördjupa sig i bl.a. dessa aspekter på miljöfrågorna. Det finns å andra sidan anledning att förmoda att ett miljöutskott som hanterade samtliga miljöfrågor skulle få en mycket hög arbetsbelastning. Det bör nämnas att det inom miljöpolitiken för närvarande finns en strävan att decentralisera ansvaret för miljöfrågorna och integrera miljöarbetet i olika sektorer, den s.k. sektorsprincipen (se t.ex. direktiven till utredningen om naturvårdsverkels uppgifter och organisation—dir. 1990:67). Ett ökat sektorsansvar och en ökande decentralisering kan bidra till att stärka miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Sektorisering och decentralisering bör givetvis också innebära att miljöfrågorna beaktas inom hela utskottsorganisationen. Dessa strävanden bör dock inte i sig utgöra något hinder mot att det inrättas ett utskott som har huvudansvaret för de övergripande miljöfrågorna, varmed utskottet avser främst miljölagstiftningen, miljövårdens organisation och skyddet av naturresurserna i slort.

Frågan om en omorganisation av jordbruksutskottet bör bedömas i
både ett kortare och längre tidsperspektiv. På längre sikt förutser
utskottet en utveckling som innebär att miljö- och naturresursaspekter
na får en ännu större betydelse än i dag. Okade krav kommer med 1 1
stor sannolikhet att ställas på hushållningen med naturresurser i all

verksamhet som påverkar naturtillgångarna luft, mark, vatten och 1990/91:JoU5y

ekosystemet i sin helhet. Efter hand som jordbruksnäringen avregleras och marknadsanpassas i enlighet med riksdagens beslut om livsmedelspolitiken kan det vidare finnas anledning att behandla denna näring på samma sätt som andra näringar, särskilt när det gäller de näringspolitiska aspekterna. Det anförda innebär att utskottet på något eller några års sikt kan tänka sig en mer genomgripande omorganisation som innebär att miljö- och naturresursfrågorna lyfts fram. Detta kan ske genom alt ett nytt utskott inrättas eller genom att bl.a. jordbruksfrågorna överförs t.ex. till näringsutskottet. Så till vida ansluter sig utskottet till synpunkterna i motion K309 men också till motionerna K310 och K319, 1 en sådan omorganisation bör det nya, alternativt omorganiserade, utskottet erhålla benämningen miljöutskottet eller någon annan lämplig benämning.

Utskottet föreslår att en utredning görs om en mer genomgripande omorganisation i enlighet med utskottets synpunkter ovan. 1 en sådan utredning bör också behovet av eventuella ändringar i övrigt av utskottsorganisationen kunna närmare övervägas.

Med hänsyn lill utskottets ansträngda arbetssituation måste vissa ändringar i ärendefördelningen genomföras med verkan redan fr.o.m, nästa mandatperiod och senast vid årsskiftet 1991-1992, Härvidlag har utskottet beslutat förorda ett alternativ som innebär att utskottet med oförändrad beteckning som jordbruksutskott tills vidare behåller ansvaret för två större block av ärenden: de viktigaste areella näringarna samt de övergripande miljöfrågorna. I enlighet härmed bör ett antal mindre ämnesgrupper överföras till andra utskott. Gemensamt för dessa ämnesgrupper är att de är relativt väl avgränsade och har vissa beröringspunkter med det mottagande utskottets ämnesområde, I valet av mottagande utskott bör man undvika att flytta problemen med för hög arbetsbelastning från ett utskott till ett annat. Detta kan möjligen på kort sikt utgöra ett hinder mot stora förändringar i jordbruksutskottets beredningsområde. Det blir dock en icke oväsentlig lättnad om ärendegrupper motsvarande ca 20 % av antalet fristående motioner överförs till andra utskott.

Utskottels förslag innebär att följande omfördelningar bör göras. Mottagande utskott anges inom parentes.

Rennäringsfrågor (BoU), jordförvärvslagstiftning (BoU), livsmedelskontroll (LU), utbildning och forskning (UbU), kemikaliekontroll (NU, alternativt FöU), avfallshantering/renhållningslagen (NU, alternativt BoU), strålskydd (NU, alternativt FöU) samt vattenrätt (BoU),

Jordbruksutskottet behåller således ansvaret för de areella näringarna jordbruk, trädgårdsnäring, skogsbruk och fiske, vilka samtliga har betydelse för hushållningen med naturresurser m.m. I gengäld renodlas huvudämnet miljövård genom alt några väl avgränsade delområden överlämnas. Gemensamt för dessa är att de har nära samband med industriella frågor och i viss mån även räddningstjänstfrågor resp. bebyggelseplaneringsfrågor.

Av ovanstående ämnesgrupper har samtliga utom jordförvärvslag- 12

stiftning och vattenrätt direkt anknytning till vissa anslagspunkter i

budgetpropositionen, nionde resp. fjortonde huvudtiteln. Det förutsätts 1990/91:JoU5y

att motsvarande punkter i budgetpropositionen också överförs till det mottagande utskottet.

Stockholm den 14 mars 1991 På jordbruksutskottets vägnar

Karl Erik Olsson

Närvarande: Karl Erik Olsson (c), Jan Fransson (s), Håkan Strömberg (s), Grethe Lundblad (s), Sven Eric Lorentzon (m), Martin Segerstedt (s), Bengt Rosén (fp), Margareta Winberg (s), Åke Selberg (s), Ingvar Eriksson (m), Sören Norrby (fp), Lennart Brunander (c), Annika Åhnberg (v), Marianne Samuelsson (mp), Kaj Larsson (s), Carl G Nilsson (m) och Dag Ericson (s).

Exempel på myndighetsfrågor resp. frågor om enskilda projekt som de senaste åren blivit föremål för motioner vid ett eller flera lillfållen. Det gäller bl.a. frågor som delegerats i lag till en speciell myndighet eller av annan anledning inte kan anses tillhöra riksdagens primära ansvarsområde.

Ålgärder mot rotsnurr hos barrträdsplanlor, förbud mot malakitgrönt i fiskodlingar, krav alt nätmaskorna i torsknät ej understiger 10 cm, krav att kalvar och grisar skall ha di eller mjölk/mjölkersättning upp till 10 resp. 6 veckors ålder, krav att kalvar och grisar för vidare uppfödning ej får sammanföras från mer än tre ursprungsbesättningar, rätt för alla grisar att vistas ute och böka i jorden, krav att kalvar och grisar för vidare uppfödning ej får transporteras längre sträckor än 50 km, regler för inseminering av ston, datummärkning av chokladpro-dukier, åtgärder mot campylobacter i kyckling, krav att naturfrämmande konserveringsmedel skall avskaffas inom två år, krav att gamla konserveringsmetoder återinförs, förbud mot tartrazin som sötningsmedel, förbud mot aluminiumsulfat i vattenreningsverken, krav att miljö-och hälsoskyddsnämnderna skall återuppta den rutinmässiga rapporteringen till länsstyrelserna om analysresultat av dricksvatten i kommunen, gränsvärden för formaldehyd, åtgärder mot användning av PCB, PVC, toxafen, dioxiner och dibensofuraner, förbud mot nonylfenol, trikloretan och miljöfarliga tensider, regler för företagare över 55 år i kylbranschen, användning av kvicksilver inom kloralkaliindustrin, begränsning av utsläppen från krematorierna, forskning om vattendragen, forskning om getnäringen, etablera en ekologisk forskningsstation vid Laisälven, krav att deponigas skall utvinnas och utvinningen vara genomförd inom ett år från riksdagens beslut, förbud mot avfackling av deponigas, krav att lakvatten från avfallstippar skall tas om hand i anslutning till tippen, krav på speciell bevakning av de tippar som innehåller aska och slagg från sopeldning, krav att källsorterade sopor som kan komposteras återförs till odlingsmark, uppförande av reningsverk vid Tagenetippen som pilotprojekt, inrätta en besöksanläggning vid Tåkern, inrätta vissa marina reservat, återställa den ursprungliga miljön i Merasjoki och Kinnerpuska, inrätta en forsknings- och uppfödningsanläggning för knubbsäl i Blekinge, inrätta en uppfödningsanläggning för vikare i Nordanstigs kommun, skydd för myr- och våtmarksområdena Tönningflon och Gullhögsflon, inrätta naturreservat i Kindlaområdel, bidrag till vargstängsel, förbud mot pilbågsjakt, förbud mot blyhagel. Ytterligare exempel kan anföras.

l990/91:JoU5y Bilaga I

i3 [

-o

Ii..

S S

o E

Q. ra

2 I

CL <

0\ 0

00	00	00
00	rsi	CM
r-l	g;	00 1/*)
C.
r	00	90

fj oo

n -* r-

r- —' o

o — (N

— rJ -*

— "O r r-

o o r-

-	r-l
	rf

(N r-- 00

— uo Tt

ON o

— ri c

r-j r-) sC

"Tf (M Tt

■o

c c

. o o

D. — 'S

O O O

D. C

'• fa

.= o 5 E f2 +

00	CM	r-l -O	S
tn	r-j	r-l r-l	s
s		s	i
n	0		g

■rt OJ ir r-- <— ri r- 00

-— n ON

00 n ON

00 o

— 00 r-- n

o r- ro "Tt — n

vD — o ir r 1/1

O) 00

r- tn On ■ n ' ri

r-- (N ri

nC - o

m ON r- m r-- r-

— — -TT

(D .12

Q. C

.2 E

c c

.1: o 2 E f2 +

. o o

— „ Cl — 'S

O c O O O

	:s
	o
	CQ
	13

	a
	:?
	a
	o
	-.
	S5
	S-
	:s
	.o
	a
	a
	1

	=5
	O
	lo
00
00
?:	5
00


s	a
c	:s
tn
_«

■«
CA	ii
	i
Ä
Ik
n
V3	i
C O)	-j


o
	i
5	3
	i

	lo
	i
	ii:
	i

	=0
	=0

	t\
	=o
	Os
	.-

00	s	00 n
00	s n
	nO r-l	OJ
Os	o	00
00 00	ON n n	tn 04 00
os Os	On	NO
sO	2

Os) -—' ON tn

— 00 r-- no

in	■n O)	o ol in	in
5	in Ol	NO OJ OJ	n
00	o	00 o in	»n
00	n Ol	s	00
			"
00	»n	00 n	n
in	g n	1	On Ol
nC Ol	in in	00 n	o in
n	in 00	n in ri	Ol ON

o B

o. 2 D. ■- -c

o c o o c

1990/91:JoU5y Bilaga 2

utskottens sammanträdestider 19gQ/9 LJoU5y

Bilaga 3

	1987/88	1988/89	1989/90
KU	150.00	100.00	64.30
FiU	62.30	68.00	64.00
SkU	54.00	43.30	54.00
JuU	35.30	21.00	34.00
LU	33.30	40.30	42.30
UU	94.30	96.30	107.00
FöU	70.00	37,00	44,00
SfU	35.00	42.00	44,00
SoU	47.00	41.30	46,00
KrU	42.30	41.30	44.00
UbU	80.30	70.00	78.30
TU	48.00	49.00	42.00
JoU	81.00	81.00	112,30
NU	86.00	76.00	74,00
AU	67.00	55.30	72,00
BoU	52.00	48.30	64,00
	1 039.00	911.30	987,00

gotab 98564. Stockholm 1991 16