Utrikesutskottets utlåtande Nr 5 (Utlåtande 1938:Uu5 Utrikesutskottet)

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

Nr 5.

Ankom till riksdagens kansli den 30 maj 1938 kl. 4 e. m.

Utrikesutskottets utlåtande i anledning av väckta motioner angående
Sveriges ställning till Nationernas förbund.

•

Utrikesutskottet har till behandling i ett sammanhang förehaft motionerna
nr 217 i första kammaren av herr Lindhagen, nr 88 i andra kammaren av
herr Flyg m. fl. samt nr 231 i sistnämnda kammare av herr Hallén.

I motionen I: 217 hemställes, att riksdagen ville hos Kungl. Majit anhålla
om initiativ till nordiskt samförstånd till omgärdande av Nordens åtta staters
— och i varje fall Sveriges — neutralitetsvilja genom: 1) en deklaration till
samtliga stater att vi vilja stå utanför deltagande eller stöd i deras krig av
skilda slag; 2) i samband därmed ett avfordrande av de fem europeiska
stormakterna av officiella förklaringar att de ämna respektera denna vår
föresats; 3) inbjudan till Europas fem stormakter om avslutande av traktater
örn nonaggression med Nordens samtliga åtta stater; 4) inbjudan till
övriga sju nordiska stater att med Sverige sammanträda till en konferens
för överläggning örn ovannämnda angelägenheter, och i samband därmed
om ett gemensamt framträdande för den internationella rättsordningens reella
förutsättningar och tillblivelse ävensom andra gemensamma angelägenheter
och överväganden, som kunna föranledas av världssituationen eller eljest.

I motionen II: 88 föreslås, att riksdagen måtte besluta att i skrivelse till
regeringen hemställa, att regeringen snarast må inkomma till riksdagen med
motivering och förslag, att densamma beslutar uppsäga Sveriges medlemskap
i Nationernas förbund; eller alternativt, att riksdagen måtte besluta att
i skrivelse till regeringen hemställa, att regeringen, om möjligt i samråd
med Nordens övriga länder samt andra intresserade mindre stater, vilka tillhöra
Nationernas förbund, låter meddela N. F:s generalsekretariat, att förutsättningen
för fortsatt medlemskap i förbundet är en omedelbart genomförd
revision av förbundsakten i sådan riktning, att medlemsstaternas möjlighet
att intaga en neutral position i spända situationer eller vid krigsfall icke beskäres
genom aktens bestämmelser.

I motionen II: 231 föreslås, att riksdagen ville i skrivelse till Kungl. Majit
uttala önskvärdheten av att vid den revision av folkförbundspakten, som
förberedes av den s. k. 28-mannakommittén, Sverige måtte föreslå, antingen
att samtliga sanktionsbestämmelser utgå ur pakten eller ock att de givas
en klart fakultativ och frivillig karaktär, så att i en reviderad pakt Sveriges
rätt till en full och odifferenliell neutralitet formligen kan fastställas

Angående de skäl, som motionärerna anfört till stöd för sina yrkanden, får
utskottet hänvisa till motionerna.

Bihang till riksdagens protokoll 1938. 5 sami. 1 avd. Nr 5.

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

Utrikesutskottet hade vid 1937 års riksdag tillfälle uttala sig angående vårt
lands ställning till Nationernas förbund. I sitt utlåtande nr 4 i anledning
av väckt motion om uppsägande av Sveriges medlemskap i förbundet framhöll
utskottet bl. a. följande:

Sanktionssystemet har uppenbarligen icke fungerat på det sätt, som från
början varit förutsatt. Det må ock framhållas, att en väsentlig olikhet
föreligger i flera avseenden beträffande de större och de mindre staternas
möjlighet att bära de risker, som äro förbundna med de i art. 16 föreskrivna
åtgärderna. Utskottet anser det önskvärt, att svenska regeringen
efter samråd med andra oss närstående staters regeringar söker inom förbundet
veWva för en sådan uppmjukning av bestämmelserna i art. 16, som
må anses påkallad från de mindre staternas synpunkt i anslutning till vad
i ovan refererade uttalanden anförts. Den fortsatta behandlingen inom förbundet
av frågan örn förbundsaktens tillämpning och eventuella revision
torde erbjuda tillfälle för regeringen att framlägga sin inställning till dessa
frågor inför förbundets vederbörande organ.

Det nuvarande internationella läget giver däremot enligt utskottets mening
icke anledning till någon åtgärd från vårt lands sida för utträde ur Nationernas
förbund. Om ett sådant steg nu toges av Sverige enbart, skulle det bringa
vårt land i en föga önskvärd isolering och kunna tolkas såsom en nyorientering
av vår utrikespolitik. Därest åter ett flertal mindre stater förenade sig
om att utträda, skulle ett sådant uppbrott från förbundet kunna befaras medföra
dess förvandling till ett förbund av utpräglad allianskaraktär. En utveckling
i denna riktning skulle ytterligare skärpa motsättningarna mellan
olika statsgrupper och öka spänningen i Europa, varav kunde följa minskad
trygghet även för de utträdande staterna.

Sedermera har svenska regeringen genom sitt ombud i den s. k. 28-mannakommittén,
vilken har till uppgift att undersöka frågor rörande en eventuell
revision av förbundsakten, utförligt framlagt sin åsikt om det läge, som inträtt
på grund av att förbundsaktens bestämmelser, särskilt sanktionsparagrafen,
faktiskt icke blivit tillämpade i enlighet med sin lydelse. Svenska
regeringen har sålunda inför detta förbundets organ framfört såsom sin uppfattning,
att efter de senaste årens erfarenheter förbundsmedlemmarna i betraktande
av förbundets svaghetstillstånd och det allmänna politiska läget
funnit sig föranlåtna att erkänna, att sanktionssystemet icke fungerar obligatoriskt
och automatiskt utan att det för närvarande är de facto suspenderat
Man hade endast att öppet erkänna, att förbundet på grund av kända skäl
icke kunde utföra förbundsaktens program i dess helhet, och av detta
konstaterande borde dragas den slutsatsen, att förbundet icke längre i praxis
är ett förbund av den tvångskaraktär, som överensstämmer med ordalagen
i art. 16 av förbundsakten. Genom omständigheternas makt och utan att
förbundsakten ändrats hade en praxis uppkommit, enligt vilken förbundsmedlemmarna
icke anse sig skyldiga att företaga en tvångsaktion mot en
angripande stat. Den svenska riksdagen hade ansett det vara riktigt och
lojalt gentemot förbundet att fordra, att Sveriges hållning, sådan den nu angivits,
framlades inför ett Nationernas förbunds organ, och svenska regeringen
hade velat uppriktigt redogöra för hur den tolkar sina förpliktelser mot
förbundet. Av vikt vore, att såsom en lojal och legitim tolkning av förbunds -

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

akten erkännes, att de förändrade förhållandena omöjliggjort för förbundet
att i nuvarande läge fungera i enlighet med ordalydelsen av förbundsaktens
bestämmelser.

Åtskilliga av kommitténs medlemmar anslöto sig helt till det svenska ombudets
uppfattning, medan andra medlemmar framställde erinringar däremot.
Före sammanträdets avslutande avgav Sveriges ombud till protokollet,
vilket skulle fogas vid kommitténs betänkande till Nationernas förbunds
församling och omedelbart delgivas samtliga medlemmar av förbundet, följande
förklaring:

I händelse svenska regeringen, innan kommittén eller något annat Nationernas
förbunds organ uttalat sig angående det problem, som behandlats
under diskussionen, skulle lia att taga ställning därtill i praktiken, anser
svenska regeringen sig berättigad att följa riktlinjer överensstämmande med
de deklarationer, som inom kommittén avgivits av den svenska delegationen.

Beträffande debatten inom kommittén vill utskottet hänvisa till bifogade
promemoria (Bil. l).

Från den följande tiden må antecknas några auktoritativa uttalanden,
vilka giva uttryck åt samma uppfattning örn sanktionsförpliktelserna, som
sålunda frän svensk sida förfäktats.

Under en utrikespolitisk debatt i underhuset den 22 februari 1938 förklarade
den brittiske premiärministern, Mr. Chamberlain, att Nationernas
förbund, såsom det nu vore sammansatt, vore oförmöget att bereda kollektiv
säkerhet åt någon. Man måste försöka undvika att inbilla sig själv och
särskilt små, svaga stater att tro, att de av förbundet skola skyddas mot
angrepp, och att handla i överensstämmelse därmed, när man visste, att intet
dylikt kunde väntas ske. Mr. Chamberlain ville icke förändra en enda artikel
i förbundsakten, ej ens art. 16, i förhoppning att förbundet en dag skulle
kunna återupprättas på ett sätt, som medgåve ett förlitande på att dess maktmedel
komme att användas för de syften, för vilka de ursprungligen avsetts.
Men det måste å andra sidan fastslås, att förbundet för närvarande icke
kunde eller kunde förväntas taga dessa maktmedel i bruk och att de stater,
som kvarstode i förbundet, icke borde vara belastade med ansvar eller risker,
som de icke vore beredda att åtaga sig. Andra stater borde ej heller
förvänta, att förbundet skulle bereda den trygghet, som man en gång hoppats,
att det skulle giva.

Den nederländske utrikesministern, M. Patijn, förklarade under en debatt
i generalstaternas första kammare den 2 mars 1938, att efter kommunikén
av den 1 juli 1936 och efter det nederländska ombudet i 28-mannakommittén,
M. Kutgers’ uttalande intet tvivel bestode rörande Nederländernas hållning
med avseende å art. 16. M. Patijn kände därför intet behov av en ny
officiell tolkning av denna artikel. Ju mindre man för ögonblicket talade
örn denna angelägenhet i Geneve, desto bättre vore det för de allmänna förhållandena.
Komme frågan åter på tal. komme man att insistera på en
tolkning i den anda, som försvarats av M. Rutgers i 28-mannakommittén.

I denna kommitté hade M. Rutgers förklarat bl. a. följande: De militära
sanktionerna hade alltid ansetts såsom fakultativa. I fråga örn de ekonomiska
sanktionerna, vilka enligt förbundsaktens ordalydelse vöre obligatoriska,
berodde avgörandena i verkligheten icke endast på frågan, huruvida
en casus fcederis förclåge, utan även på en följd av omständigheter, sorn nian
icke kunde fastställa på förhand. Fn av dessa omständigheter utgjordes av

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

de politiska förhållandena mellan stormakterna. Man kunde utan överdrift
säga, att en faktisk revision av förbundsakten ägt rum och att till följd
därav Nationernas förbund, som enligt förbundsakten vore ett förbund med
obligatoriska tvångsmedel, för närvarande vore endast ett förbund med fakultativa
tvångsmedel. Det vore viktigt att konstatera detta för de staters
skull, som icke vore ständiga medlemmar av rådet och som kunde erhålla
rollen av hjälptrupper åt stormakterna, örn dessa ville tillämpa ekonomiska
sanktioner. Det vöre vidare viktigt att fastställa det föreliggande läget med
hänsyn till att intet skadade mera förbundets framtid än den nuvarande
oklarheten och till de stater, som stöde utanför förbundet. Nederländska
regeringen hade aldrig önskat och önskade icke'' återvända till det gamla
systemet med genereli neutralitet vid krigsutbrott. Den vore alltjämt anhängare
av det kollektiva säkerhetssystemet. Men detta hindrade den icke
att se verkligheten i ögonen, och denna bestode i att förpliktelsen att tilllämpa
sanktioner icke längre kunde anses och icke längre ansåges alltjämt
förefinnas. .

Den belgiske utrikesministern, M. Spaak, förklarade den 22 mars 1938 i
representanternas kammare, att den diskussion, som nyligen ägt rum i Geneve
inom 28-mannakommittén, och särskilt det meningsutbyte, sorn förekommit
melian Sveriges ombud, hr bildén, och den franske lepresentanten,
M. Paul-Boncour, tilläte det påståendet att den fakultativa karaktären hos
hela art. 16 blivit uttryckligen erkänd. Det vöre denna tolkning, nyligen bekräftad
i underhuset av Mr. Chamberlaiu, till vilken även belgiska regeringen
anslutit sig.

I en i »Politiken» för den 5 februari 1938 införd intervju har den danske
utrikesministern, dr Munch, förklarat, att förhandlingarna i 28-mannakommittén
utvisat, att den uppfattning, som år 1936 uttalades av sju stater, rönt
förståelse även hos andra, däribland Frankrike och Storbritannien. Det
vore uppenbart, alt denna uppfattning motsvarade det tillstånd, som för
närvarande rådde. Förbundsaktens regler gällde, intill dess de i vederbörlig
ordning ändrades, men de måste tillämpas under hänsynstagande till de vid
varje särskild tidpunkt rådande förhållandena; de hänsyn, som nödvändigtvis
måste tagas vid sanktionsbestämmelsernas tillämpning, hade dr Munch
nämnt under riksdagsdiskussionen sistlidne november.

Dr Munch syftade därvid på det anförande i folketinget den 10 november
1937, vari han framhöll, att förklaringen av den 1 juli 1936 icke ändrat ifrågavarande
staters förpliktelser gentemot Nationernas förbund i förhållande till
art 16 Den hade däremot understrukit den uppfattning av förpliktelserna,
sorn ''rån dansk sida alltid hävdats, nämligen att de enskilda staterna själva
ägde avgöra, örn de skola deltaga i militära sanktioner eller ej. Med hänsyn
till de ekonomiska sanktionerna gällde, att en förpliktelse finnes att deltaga
i dessa, när erforderliga förutsättningar föreligga, men att envar stat självständigt
äger bestämma, i vad mån sådana handlingar föreligga, att förpliktelsen
träder i kraft. Därjämte måste anses nödvändigt, att envar stat ager
bedöma, i vad mån och i vilken omfattning den kan deltaga i sådana sanktioner
under hänsynstagande till de praktiska möjligheterna, de politiska följderna
och det deltagande, som kan väntas fran andra stateis sida.

Den 15 februari 1938 uttalade sig den norske utrikesministern, hr Köht,
i stortinget angående Norges ställning till Nationernas förbund. Han hänvisade
därvid till en av honom i stortinget den 24 juni 1937 avgiven förklaring,
enligt vilken Norge ej ansåge sig skyldigt att deltaga i militära sanktioner.
I denna förklaring hade hr Köht vidare uttalat, att genommarsch av trupper
ej heller kunde försiggå utan särskilt medgivande av norska regeringen, som
ägde avgöra, örn förutsättningar för genommarsch förelåge. Likaledes er -

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

fordrades de norska statsmakternas samtycke till ekonomiska sanktioner.
Norge komme visserligen alltid att uppfylla sina förpliktelser enligt förbundsakten,
men det hade självt rätt att avgöra, örn i ett givet ögonblick förpliktelsen
föreligger.

Hr Köht förklarade sig alltjämt intaga denna ståndpunkt. Han ansåge
denna förklaring tillfyllest och trodde ej, att man borde av Nationernas förbunds
råd eller andra förbundsorgan begära något slags stadfästelse av denna
politik. Därigenom skulle man alltför lätt kunna råka ut för en diskussion
eller för förbehåll, som kunde binda Norge mer än vad som vore önskvärt.
Norge hade icke baft någon anledning att uttala sig i 28-mannakommittén,
så mycket mindre som denna kommitté icke hade någon behörighet att avgöra
eller stadfästa något; den rätta platsen för en förklaring vore det
norska stortinget.

Sedermera har norska stortingets förstärkta utrikes- och konstitutionsutskott
i anledning av ett av hr J. L. Mowinckel under trontalsdebatten
väckt folkslag framlagt ett betänkande, vari enhälligt förordas, att stortinget
måtte avgiva följande uttalande: I anslutning till trontalets uttalande att
norsk politik alltid måste ha till uppgift att hålla landet utanför krigiska
förvecklingar fasthåller stortinget vid landets rätt att iakttaga en fullständig
och obetingad neutralitet i varje krig, som det självt icke godkänner såsom
en folkförbundsaktion.

Vad slutligen Finlands ställning beträffar, har republikens president den 20
innevarande maj efter prövning av betänkandet från den kommitté, som den
7 februari i år tillsatts för att utreda de frågor, vilka stå i samband med art.
16 i förbundsakten, fattat följande beslut: I det Finland, i överensstämmelse
med riksdagens enhälligt beslutade ståndpunkt, främjar den nordiskt politiska
orienteringen och utvecklar samarbetet med de nordiska länderna i syfte att
öka deras trygghet, förbehåller sig Finlands regering, analogt med de sju
neutrala staternas förklaring av den 1 juli 1936 och beaktande det i världen
nu rådande läget, tills vidare rätt att fritt fatta beslut örn de fall, i vilka den
är redo att tillämpa stadgandena i folkförbundspaktens sextonde artikel.

I detta sammanhang må jämväl erinras örn det uttalande rörande den politiska
situationen i världen, som gjorts i den efter det nordiska utrikesministermötet
i Oslo 5—6 april 1938 utfärdade kommunikén. Däri förklarades, att
de nordiska utrikesministrarna vore eniga örn att de nordiska länderna nu
som tidigare böra och vilja hålla sig utanför de maktgrupper, som må bildas
i Europa, och i händelse av ett krig mellan dem göra allt vad de förmå
för att icke bliva indragna i ett sådant krig.

Slutligen må här i korthet omnämnas behandlingen inom Nationernas förbunds
råd vid dess möte i maj 1938 av schweiziska regeringens framställning
angående Schweiziska Edsförbundets neutralitet inom ramen för Nationernas
förbund. Rådet beslöt därvid, med godkännande av en av Sveriges
ombud framlagd rapport rörande framställningen, all taga del av deli avsikt,
som uttryckts av Schweiz under åberopande av dess ständiga neutralitet,
att icke längre på något sätt deltaga i tillämpningen av förbundsaktens bestämmelser
beträffande sanktioner, och förklarade, att Schweiz icke komme
ali inbjudas deltaga däri. Rådet konstaterade därjämte, att schweiziska
regeringen förklarat sig vilja bibehålla oförändrad i alla andra avseenden
sin ställning som medlem av förbundet. 1 själva rapporten uttalades vidare,
alt Schweiz’ ombud varit angeläget örn att precisera, att han avsåge

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

Utskottet.

att behandla endast sitt lands särskilda fall och lämna fullständigt oberörd de
övriga förbundsmedlemmarnas ställning i vad avser den räckvidd, som de
tillägga art. 16 i förbundsakten. Det folie av sig självt, att schweiziska regeringens
framställning och vad av densamma följer i intet hänseende inkräkta
på de positioner, som härutinnan intagits, och ej heller föregripa
de beslut, som må komma att fattas inom Nationernas förbund. Vad anginge
vissa uttalanden av allmän natur, som förekommit i det schweiziska memorandum,
funne rådet ingen anledning att därom yttra sig vid behandlingen
av förevarande angelägenhet.

Under debatten inom rådet om den schweiziska framställningen gjordes
av några rådsmedlemmar uttalanden av innebörd, att rådets ställningstagande
beträffande den schweiziska framställningen icke finge betraktas såsom
ett precedensfall för andra stater och att förbundsaktens förpliktelser
alltjämt vore för övriga stater gällande. Från andra rådsmedlemmars sida
framhölls, att rapporten och resolutionen icke inkräktade på de ståndpunkter,
som i avseende på räckvidden av art. 16 intagits av regeringarna.

En promemoria angående behandlingen i rådet av den schweiziska framställningen
är fogad vid utlåtandet (Bil. 2).

Utskottet upptager först till behandling den av herr Hallén väckta motionen
II: 231.

Däri anföres såsom orsak till motionens avgivande, att ovisshet rådde angående
den hållning, som Sveriges representanter i Genéve och där närmast
i 28-mannakommittén komme att intaga i sanktionsfrågan. Efter det motionen
väcktes ha emellertid, såsom av den föregående redogörelsen framgår,
överläggningar ägt rum inom nämnda kommitté, varunder svenska regeringens
ombud å regeringens vägnar hävdat den ståndpunkten, att på grund
av de senare årens praxis en medlem av förbundet icke längre kan anses
förpliktad att deltaga i ekonomiska och finansiella sanktioner. Av överläggningarna
mellan de i 28-mannakommittén deltagande regeringsombuden
framgår, att befintligheten av denna praxis icke bestreds, men
att meningarna voro delade angående de konsekvenser, som därur vore
att draga för framtiden. Kommittén som sådan gjorde intet uttalande
i saken. Dess förhandlingar ajournerades, och det beslöts, att de föreliggande
rapporterna jämte protokollet över diskussionerna skulle delgivas
förbundsförsamlingen. Varje medlem av förbundet är uppenbarligen
hänvisad till att i en fråga av denna art taga ställning i enlighet med
sitt eget bedömande av läget, intill dess ett auktoritativt uttalande göres från
ett behörigt förbundsorgan. I överensstämmelse härmed har svenska regeringen
i samband med ajourneringen av kommitténs arbete uttryckligen förklarat,
att den tills vidare och intill dess ett dylikt auktoritativt uttalande
kommer till stånd har för avsikt att i förekommande fall tillämpa den tolkning,
som den utvecklat inom kommittén. Genom vad sålunda förekommit
har det i motionen angivna syftet i viss mån tillgodosetts.

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

Utskottet önskar för sin del kraftigt understryka den uppfattning rörande
medlemsstaternas handlingsfrihet vid tillämpningen av art. 16, som svenska
regeringen sålunda gjort gällande. Vidare förutsätter utskottet såsom
självfallet, att under kommande förhandlingar inom Nationernas förbund
rörande sanktionsprohlemet i anslutning till 28-mannakommitténs meddelande
eller eljest svenska regeringen kommer att fortfarande hävda denna
ståndpunkt.

Det bör givetvis vara från svensk sida ett önskemål, att den handlingsfrihet,
som svenska regeringen förbehållit sig i fråga örn deltagande i sanktioner,
vinner allmänt erkännande bland förbundets medlemmar såsom förenlig
med en lojal tolkning av det nuvarande läget. Det bör dock överlåtas åt
regeringen att, efter samråd med utrikesnämnden och under kontakt med
andra regeringar, med vilka vårt land brukar nära samarbeta inom Nationernas
förbund, bedöma, när och i vilken form ett dylikt erkännande
lämpligast må kunna åvägabringas.

Utskottet vill i detta sammanhang uttala sin livliga tillfredsställelse över
(let samarbete, som i dessa frågor ägt rum i första hand mellan de nordiska
länderna, och utskottet anser det vara av största vikt, att detta samarbete
upprätthålles även i fortsättningen.

Med den ståndpunkt utskottet sålunda kommit till finner utskottet anledning
ej föreligga att, såsom i motionen II: 231 föreslås, avlåta skrivelse till
Kungl. Maj:t angående svenskt förslag i samband med en blivande revision
av förbundsakten.

Genom vad ovan anförts angående vårt lands ställning till Nationernas förbund
och dess sanktionssystem har utskottet jämväl tagit ställning till motionen
II: 88.

Beträffande det i motionen I: 217 först upptagna yrkandet örn avgivande a\
en deklaration till samtliga stater, att vi vilja stå utanför deltagande eller stöd
i deras krig, önskar utskottet hänvisa till den i det föregående återgivna
deklaration, som i form av en kommuniké till allmänheten utfärdades efter
det nordiska utrikesministermötet i Oslo i april detta år. Enligt denna deklaration
äro de nordiska utrikesministrarna eniga örn att de nordiska länderna
nu som tidigare böra och vilja hålla sig utanför de maktgrupper, som
må bildas i Europa, och i händelse av ett krig mellan dem göra allt vad de
förmå för att icke bliva indragna i ett sådant krig. Vad angår motionärens
yrkande örn nordiskt initiativ till avslutande av non-aggressionstraktater med
Europas fem stormakter, får utskottet erinra örn att en allmän non-aggressionstraktat,
den s. k. Kellogg-pakten, är gällande mellan samtliga de stater,
sorn motionären åsyftar. Det kan icke antagas, att vår trygghet skulle ökas
genom avslutande av nya non-aggressionstraktater.

Motionärens återstående tvenne yrkanden sammanhänga med frågor, som
utskottet behandlat dels ovan i detta utlåtande, dels i utlåtande nr 6 angående
motionen I: 213 av samme motionär.

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

Utskottet.

Under åberopande av vad sålunda anförts hemställer utskottet,

A) att motionen II: 231 icke måtte föranleda någon riksdagens
åtgärd;

B) att motionen II: 88 icke måtte föranleda någon riksdagens
åtgärd;

C) att motionen 1:217 icke måtte föranleda någon riksdagens
åtgärd.

Stockholm den 28 maj 1938.

På utrikesutskottets vägnar:

ÖSTEN UNDÉN.

Vid detta ärendes behandling ha närvarit:

från första kammaren: herrar Undén, Hammarskjöld, Åkerberg, Domö, Lindström,
Per Gustafsson, Pauli och von Stockenström; samt

från andra kammaren: herrar Bagge, Ward, Närlinge, Lindqvist, Andersson i Rasjön,
Anderson i Norrköping, Eriksson i Stockholm och Fast.

Reservation

av herrar Hammarskjöld, Domö, Bagge och Anderson i Norrköping sorn,
herr Hammarskjöld med åberopande av särskilt yttrande, yrkat, att utskottets
yttrande och förslag bort hava följande lydelse:

»Utskottet vill för sin del understryka den uppfattning rörande medlemsstaternas
handlingsfrihet vid tillämpningen av art. 16, som den svenska regeringen
gjort gällande, samt uppmärksammar med tillfredsställelse förklaringen
i den efter det nordiska utrikesministermötet i Oslo 5—6 april
1938 utfärdade kommunikén, att de nordiska utrikesministrarna vöre eniga
örn att de nordiska länderna nu som tidigare böra och vilja hålla sig utanför
de maktgrupper, som må bildas i Europa, och i händelse av ett krig
mellan dem göra allt vad de förmå för att icke bliva indragna i ett sådant
krig. Utskottet vill även framhålla Sveriges rätt att i händelse av krig förklara
landet neutralt.

Som av protokollen från överläggningarna dels i 28-mannakommittén i
januari—februari och dels i förbundsrådet vid behandlingen av schweiziska
regeringens framställning framgår, delas emellertid denna uppfattning icke
av samtliga medlemsstater i Nationernas förbund. Tvärtom ha vissa ledande
stormakter och även andra medlemsstater med skärpa uttalat sig emot de
svenska deklarationerna.

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5-

Det synes utskottet uppenbart, att det under sådana förhållanden är av
största vikt, att full klarhet erhålles angående de krav, som kunna komma
att ställas på Sverige såsom medlem av Nationernas förbund. Detta är tydligen
en nödvändig förutsättning för att kunna bedöma, huruvida Sverige bör
kvarstanna i Nationernas förbund.

Det internationella läget och den långa tid, som förflutit, sedan frågan örn
paktreformen först upptogs inom förbundet, gör det nödvändigt, att ett klargörande
av denna fråga i auktoritativ form snarast möjligt genomföres.

Ett sådant klargörande kan erhållas på flera sätt.

Mest tillfredsställande är, att det sker i samband med en formlig förändring
av förbundspakten. En sådan reform, som bringar pakten i överensstämmelse
med verklighetens krav och som medför ett uteslutande av samtliga
bestämmelser rörande sanktioner m. m., vilka innebära tillgripande
av våldsmedel, är ett vitalt önskemål icke blott ur Sveriges utan även ur
allmänt internationella synpunkter. Det är därför enligt utskottets mening
önskvärt, att Sverige så kraftigt som möjligt arbetar för en dylik omläggning
av Nationernas förbund.

Då en sådan paktreform emellertid för tillfället sannolikt stöter på svåröverkomliga
hinder, torde andra utvägar att klargöra Sveriges ställning dessförinnan
böra begagnas för att vinna ett sådant erkännande från förbundsmedlemmarnas
sida av rätten att icke deltaga i sanktioner, att krav på eller
påtryckningar för ett dylikt deltagande kunna anses uteslutna.

Då möjligheten att uppnå för Sverige tillfredsställande resultat inom
Nationernas förbunds ram icke synes vara utesluten, anser utskottet det
icke för närvarande vara lämpligt, att någon åtgärd från vårt lands sida vidtages
för utträde ur Nationernas förbund. Utskottet vill emellertid ännu en
gång understryka vikten av att ett resultat inom den närmaste framtiden
uppnås.

Utskottet anser det vara ett viktigt önskemål, att Sverige uti ifrågavarande
avseenden handlar i samförstånd med de nordiska och övriga stater, med
vilka Sverige hittills plägat samverka inom Nationernas förbund.

Utskottet hemställer på dessa grunder,

A) att riksdagen i skrivelse till Kungl. Majit måtte anhålla,
att Kungl. Majit ville efter förhandling med ifrågavarande
stater vidtaga åtgärder i syfte att i enlighet med ovan angivna
synpunkter åstadkomma ett klargörande av Sveriges ställning
lill Nationernas förbund; samt

B) att motionerna lii 231, lii 88 och I: 217 härmed måtte
anses vara besvarade.»

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

Särskilt yttrande

av herr Hammarskjöld.

I utrikesutskottets utlåtande örn motsvarande frågor vid 1937 års riksdag
framhölls önskvärdheten därav, att svenska regeringen, efter samråd med
andra oss närstående staters regeringar, söker inom förbundet verka för en
sådan uppmjukning av bestämmelserna i förbundsaktens art. 16, som kunde
anses påkallad från de mindre staternas synpunkt. Däremot uttalade
utskottet, att det »nuvarande» internationella läget icke gåve anledning till
någon åtgärd från vårt lands sida för utträde ur Nationernas förbund; till
stöd för sistnämnda uppfattning anfördes farhågor för vissa politiska
följder.

Den önskade klarheten med avseende å innebörden av Sveriges förpliktelser
enligt citerade art. 16 har som bekant hittills icke vunnits. Visserligen
framlade det svenska ombudet å den s. k. 28-mannakommitténs senaste
sammanträde tydligt och utförligt den svenska uppfattningen. Men den revision
av förbundspakten, för vars förberedande 28-mannakommittén tillsatts,
synes uppskjuten till en avlägsen framtid; kommittén har t. o. m. inskränkt
sig till att, utan att försöka något uttalande, överlämna, jämte
rapporterna, sitt diskussionsprotokoll med däri anförda stridiga meningar
till den i september sammanträdande förbundsförsamlingen. Ännu mera
ovisst är, örn revisionen, såframt och när den verkligen företages, kommer att
omfatta även art. 16 och detta på ett sätt, som är ägnat att tillfredsställa
Sveriges och vissa andra mindre staters önskningar. Knappast med större
förhoppningar kan man tänka sig, att uppmjukningen sker genom en av
förbundsförsamlingen antagen resolution, såsom år 1921 förekom, eller ens
att, såsom Schweiz efter 28-mannakommitténs sammanträde fann sig nödsakat
att yrka och även ernådde, den uttalade uppfattningen tages ad notam
eller inregistreras. Icke ens om man skulle nöja sig med ett helt och hållet
formlöst s. k. tyst erkännande — d. v. s. att invändningar och bestridanden
utebliva — är resultatet av vad hittills från svensk sida åtgjorts
tillfredsställande. Såväl inom 28-mannakommittén som, kanske ännu skarpare
vid förbundsrådets behandling av den schweiziska frågan, hava nämligen
synnerligen bestämda gensagor blivit från mycket betydelsefulla håll
framställda. Att, när de tongivande inom förbundet finna lämpligt att icke
företaga eller åtminstone att ej föreskriva sanktioner, de mindre staterna
icke tvingas att deltaga i sådana, innebär naturligtvis icke något precedensfall
till förmån för en rätt att undandraga sig sanktioner, när sådana av
stormakter önskas och fordras. Förbundets upprepade underlåtenhet att
tillämpa sanktioner innebär snarare allenast, såsom den engelske premierministern
understrukit, en varning för de mindre staterna mot att förlita
sig på tillämpningen av sanktioner till deras förmån. Detta förhållande
innebär tydligen en avsevärd minskning av de förmåner, som ansetts
vara förenade med medlemskap i Nationernas förbund.

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5-

De farhågor, med vilka, såsom ovan nämnts, förlidet års utrikesutskott
motiverade sitt avstyrkande av omedelbar åtgärd för Sveriges utträde ur
Nationernas förbund, torde åtminstone numera kunna anses överdrivna. En
uppsägning, med verkan först efter 2 år, kan efter allt vad som uttalats och
eljest förekommit i avseende å Sveriges önskan att intaga en opartisk och
oberoende hållning icke uppfattas såsom ett demokratiskt lands anslutning
till auktoritära makter av den ena eller andra inriktningen eller överhuvud
till någon annan politik än neutralitetens, och den återhållande inverkan,
som Sveriges och andra mindre staters kvarstannande i förbundet skulle utöva
emot förbundets faktiska urartande till en allians, lärer praktiskt sett
vara skäligen betydelselös. En annan sak är, att det för stormakter inom
Nationernas förbund kan, icke blott materiellt utan även och kanske ännu
mera moraliskt, vara av stor vikt att räkna ett antal med rätta ansedda
mindre stater till sina följeslagare. Häri ligger utan tvivel ett starkt motiv
för dessa stormakter att underlätta eller möjliggöra sådana mindre staters
kvarstannande inom Nationernas förbund.

Farhågorna för tvunget deltagande i ekonomiska sanktioner, vilka, örn de
äro allvarliga, enligt erfarenhetens vittnesbörd nästan med naturnödvändighet
medföra krigsfara, har man sökt vederlägga genom en hänvisning därtill,
att Sverige såsom medlem av förbundsrådet kan, på grund av enhällighetsregeln,
förhindra beslut om sanktioner. Häremot må framhållas, att enligt
förbundspakten sanktionsplikten inträder automatiskt och oberoende av
rådsbeslut, att ett anfall kan vara av så otvetydigt otillåten beskaffenhet, att
det för Sveriges representant är omöjligt att ensam förneka denna, samt att
Sveriges medlemskap i förbundsrådet med all visshet upphör före utgången
av de 2 år, då även efter en snar uppsägning Sverige kan utträda.

Utrikesminister Sandler har i sitt interpellationssvar den 26 maj 1936
förklarat sig i direkt anknytning till ett uttalande av representanter för de
fyra nordiska staterna samt Holland, Spanien och Schweiz anse, att »bland
de möjligheter, som erbjuda sig, böra i nuvarande läge tvenne elimineras:
1) att desperat utträda ur folkförbundet, 2) att obekymrat fortsätta som
örn ingenting hänt».

Fråga är, för den, som vill underskriva detta, dels om det nuvarande
läget är detsamma som 1936, dels vad som förstås med att »desperat utträda»
och med att »obekymrat fortsätta». Herr Hamrin, som, i full överensstämmelse
med utrikesministern, betonade nödvändigheten, att Nationernas
förbund inte sjunker ned till ett redskap i en maktgrupps händer,
förklarade för sin del, »att vi böra vänta och se, men inte för länge». Herr
Trygger avrådde att »rusa ur» förbundet, i vilket vi fastmera borde »lills
vidare» stå kvar. Under fjolårets debatt i denna kammare uttalade utrikesministern,
med erinran örn de med ett utträde ur förbundet förenade
faror, att det beträffande den s. k. paktreformen funnes »även andra» frågor
än de av utskottet berörda, som kunde vara av stor betydelse, när det
gällde att bedöma fördelen eller nackdelen av ett medlemskap i förbundet.

Oaktat det långa uppskov, som redan nu kan konstateras och de föga

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

lovande uttalanden, som därunder förekommit, lärer det icke kunna anses
uteslutet, att en för Sverige och andra mindre stater tillfredsställande lösning
kail inom Nationernas förbunds ram komma till stånd, och detta till
och med avsevärt tidigare, än Sverige kan bliva berättigat att efter uppsägning
utträda ur förbundet. Vid sådant förhållande bär jag ansett mig
kunna väsentligen ansluta mig till övriga reservanters yrkanden, ehuru jag
skulle önskat ett ännu starkare framhållande därav, att den, som vill målet
— Sveriges fritagande från den nuvarande av medlemskapet i Nationernas
förbund härflytande risken att utan egen förskyllan och i andra makters intresse
indragas i krigiska förvecklingar — även måste, låt vara som en
yttersta utväg, taga i betraktande det medel, som inom kort kan visa sig
vara nödvändigt.

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

Bil. 1.

P. M.

angående den s. k. 28-mannakomniitténs tredje möte, 31 januari—

2 februari 1938.

Den s. k. 28-mannakommitté, som tillsatts enligt Nationernas förbunds
församlings resolution den 10 oktober 1936 för behandling av det i
samband med den abessinska frågan aktualiserade problemet om tilllämpningen
av förbundsaktens grundsatser samt därmed sammanhängande
frågor, sammanträdde 31 januari—2 februari 1938 i Genéve till ett tredje
möte, vid vilket Sverige företräddes av universitetskanslern Undén. Mötet
ägnades åt en granskning av det betänkande angående samtliga staters deltagande
i Nationernas förbund — eller alltså frågan om förbundets universalitet
— som avgivits av den brittiske representanten i kommittén, Lord
Cranborne.

Debatten rörande detta betänkande inleddes av hr Undén, som under
hänvisning till att frågan om universaliteten nära sammanhängde med frågan
om den kollektiva säkerheten, förklarade sig vilja redogöra för svenska regeringens
synpunkter i detta avseende. Hr Undén återgav därefter de tre
olika sätt, på vilka man enligt Lord Cranborne kunde tänka sig organiserandet
av ett nationernas samfund för fredens upprätthållande. Den första
möjligheten vore ett förbund med tvångsmedel, byggt på den tanken, att
dess medlemmar under vissa villkor skulle vara skyldiga att tillämpa sanktioner
av ett eller annat slag. Det nuvarande Nationernas förbund hade denna
karaktär. Den andra typen vore ett förbund av motsatt karaktär, d. v. s.
ett förbund utan tvångsmedel, vars medlemmar icke åtagit sig någon annan
förpliktelse än att rådpläga med varandra, för den händelse en medlem
kränkte förbundets bestämmelser. Mellan dessa båda typer funnes ett tredje
slag av förbund, vilket Lord Cranborne betecknat såsom ett förbund av mellantyp.
Ett sådant förbund skulle vara byggt på den tanken, att medlemmarna
å ena sidan icke i förväg skulle åtaga sig någon förpliktelse att tilllämpa
sanktioner men å andra sidan icke skulle avstå från möjligheten att
eventuellt deltaga i sådana. Utan tvivel hade Nationernas förbund, sådant
det angivits genom förbundsaktens bestämmelser, de kännetecken, som karakteriserade
ett förbund med tvångsmedel. Förbundsakten vore grundad
på den tanken, att freden icke skulle kunna tryggas endast genom löften
om non-aggression samt genom överenskommelser örn skiljedom och förlikning.
Artiklarna 11 och 16 grundade sig båda på en uppfattning av Nationernas
förbund, enligt vilken detta skulle kunna ingripa icke blott genom
medling eller genom antagandet av resolutioner och protester men eventuellt
även, om det vore oundvikligt, genom åtgärder av så allvarlig natur,
att en angripande stat utsatte sig för alltför stora risker, örn den försökte
nå sina mål med våld. Då förbundet icke förfogade över någon internationell
krigsmakt, följde liärav, att dess möjligheter att verksamt ingripa vid
krig eller krigshot helt och hållet berodde på solidariteten mellan dess med -

14:

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

lemmar, en solidaritet, som genom pakten erhållit karaktären av en juridisk
förpliktelse. Hr Undén vore övertygad om att de tankegångar, som
läge till grund för förbundsakten, vore i sig själva riktiga. Ett förbund
mellan folken skulle icke i längden kunna sammanhållas och icke heller utöva
inflytande på den internationella politiken, örn det i princip avstode
från alla andra påtryckningsmedel än moraliska. En organisation av stater,
vilka uppställde fredens bevarande såsom folkrättens första grundsats, kunde
icke överse med en kränkning av denna grundsats utan att utsätta sig
för risken att undan för undan falla sönder. Det vore ett sociologiskt faktum,
att de rättskränkningar. mot vilka man icke ingrepe, i sista hand med
tvångsmedel, hastigt droge med sig nya kränkningar och snart komme
rättens grundsatser att förlora sitt inflytande på sinnena. Den kollektiva
säkerhetens idé kunde emellertid icke förverkligas i praxis, utan att förbundet
erhölle mycket stor anslutning, ehuru det givetvis vore omöjligt att
exakt eller allmänt angiva omfattningen av den anslutning från de olika
staternas sida, som skulle erfordras.

Efter bokstaven ålade art. 16 varje medlem förpliktelsen att tillämpa ekonomiska
sanktioner mot en angripare, så snart ett krig utbrutit. Men detta
system hade aldrig fungerat i praxis. Under förbundets -historia hade förekommit
talrika angreppshandlingar och krig, med vilka förbundet haft att
taga befattning, men art. 16 hade tillämpats endast en gång — och då på
ett ofullständigt och tveksamt sätt. De senaste årens erfarenheter vore av
särskilt intresse. Under denna period hade förekommit den mandsjuriska
konflikten, Chaco-kriget, det abessinsk-italienska kriget, stridigheterna i Spanien
och kriget i Fjärran Östern. De små staterna kunde icke rättvisligen
göras ansvariga för Nationernas förbunds svaghetstillstånd. Tvärtom vore
det snarare de stater, som i teorin ivrigast holle på art. 16. som gjort invändningar
mot ekonomiska sanktioners företagande eller fullföljande under
dessa år. Hr Undén vore övertygad om att ett stort antal av de regeringar,
kanske till och med alla, som vore företrädda inom förbundet,
vore av den uppfattningen, att bestämmelserna i art. 16 icke för närvarande
kunde i praxis tillämpas i sin helhet. Icke någon inom kommittén företrädd
stat skulle kunna bestrida, att den under de senaste åren underlåtit att tilllämpa
sanktioner i ett flertal fall, då sanktioner jämlikt förbundsakten varit
obligatoriska. Beträffande skälen för denna hållning ville hr Undén såsom
representant för svenska regeringen uttala den meningen, att förbundsmedlemmarna
efter de senaste årens erfarenheter i betraktande av förbundets
svaghetstillstånd och det allmänna politiska läget funnit sig föranlåtna att
erkänna, att sanktionssystemet icke fungerade obligatoriskt och automatiskt.
Man kunde sålunda konstatera, att sanktionssystemet för närvarande
vore de facto suspenderat. Ett uttryck för denna tankegång återfunnes i den
kommuniké av den 1 juli 1936 från utrikesministrarna i sju stater, däribland
Sverige, vilken offentliggjorts omedelbart före upphävandet av de sanktioner,
som tillämpades mot Italien. Det kunde ej bestridas, att en dylik utveckling
ägt rum, och det tjänade till intet att dölja för sig, att detta svaghetstillstånd
vore resultatet av en konfrontation mellan förbundsaktens formella
bestämmelser ä ena sidan och det nuvarande faktiska läget å den andra.
Man hade endast att öppet erkänna, att förbundet på grund av kända skäl
icke kunde utföra förbundsaktens program i dess helhet. Härav borde dragas
den slutsatsen, att Nationernas förbund icke längre i praxis vöre ett förbund
av den tvångskaraktär, som överensstämde med ordalagen i art. 16
av förbundsakten. Genom omständigheternas makt och utan ändringar i
förbundsakten hade en praxis uppkommit, enligt vilken förbundsmedlemmarna
icke ansåge sig skyldiga att företaga en tvångsaktion mot en angri -

Utrikesutskottets utlåtande Nr <5.

pande stat. Denna praxis innebure, att Nationernas förbund för närvarande
borde kännetecknas såsom ett förbund av den mellantyp, sorn förut beskrivits.
Den svenska riksdagen hade ansett det vara riktigt oell lojalt gentemot
Nationernas förbund att fordra, alt Sveriges hållning, sådan den nu angivits,
framlades inför ett Nationernas förbunds organ, och svenska regeringen
hade velat uppriktigt redogöra för hur den tolkade sina förpliktelser
mot Nationernas förbund. Av vikt vore, att såsom en lojal och legitim tolkning
erkändes, att de förändrade förhållandena omöjliggjort för förbundet att
i nuvarande läge fungera i enlighet med ordalydelsen a.v förbundsaktens bestämmelser.
Detta konstaterande med avseende å förbundsaktens tillämpning
innebure icke ett avstående för framtiden från den kollektiva säkerhetens
idé och betydde icke heller nödvändigtvis, att förbundet nu avstode
från möjligheten att i händelse av konflikt verksamt ingripa genom ett samarbete,
som frivilligt upprättades mellan förbundsmedlemmarna och som
eventuellt utsträcktes till att omfatta till förbundet icke anslutna stattå-. Man
.skulle måhända invända, att ett sådant konstaterande skulle betyda ett vtterligare
försvagande av förbundet. Men man försvagade icke förbundet genom
att erkänna dess faktiska svaghet. Man försvagade det snarare genom att
bereda folken upprepade tillfällen att konstatera bristen på överensstämmelse
mellan lära och leverne. Genom att i nuvarande läge upprätthålla fiktionen
örn ett automatiskt och obligatoriskt sanktionssystem förverkligade man
icke ett sådant system. Tvärtom riskerade man beskyllningar, att förbundet
sveke sina åtaganden gentemot medlemmarna, och beskyllningar, att
medlemmarna sveke sina åtaganden gentemot förbundet. Ett sådant resultat
skulle på ett ödesdigert sålt skada förbundets politiska och moraliska auktoritet,
och detta måste undvikas.

M. Görge (Schweiz) meddelade, att schweiziska regeringen inom en nära
framtid ämnade, antingen inför rådet eller inför församlingen, framlägga de
viktigaste skälen för att Schweiz nu vore nödsakat att falla tillbaka på sin
fullständiga neutralitet. Inom kommittén hade M. Gorgé endast att beröra
en sida av Schweiz’ neutralitet inom Nationernas förbund, nämligen sanktionsproblemet.
Schweiziska regeringens farhågor i fråga örn sanktionerna
vore icke nya. Hittills hade Schweiz emellertid förblivit sanktionsprincipen
troget. Det hade åtagit sig vissa förpliktelser och ansåge sig skyldigt att
hålla dessa, i den mån en neutralitet, som universellt erkänts, tilläte det. Nu
befunne sig Schweiz i ett förändrat läge. Vad som varit möjligt inom ett
förbund, som omfattade tre av dess grannar och i vilket den fjärde kunde
förväntas återinträda, kunde Schweiz icke längre fullgöra utan att utsätta
sin neutralitet för de största faror, när fråga vore örn ett förbund, som övergivits
av två angränsande stormakter och i vilket dessutom två andra ur geografisk
synpunkt avlägsna stormakter saknades. Dessa omständigheter vore
enligt schweiziska regeringens mening avgörande. Genom dem förlorade den
differentierade neutraliteten sin politiska och psykologiska grundval. De
gjorde art. 16 otillämplig i fråga om Schweiz. I ett förbund, i vilket fyra stormakter
saknades, ökades sanktionsbördan för de stater, sorn tillämpade sanktioner,
och för Schweiz skulle denna ökning bliva sådan, att bördan överstege,
vad Schweiz rimligen kunde offra för den internationella solidariteten.
Schweiz’ existens bomme alt stå på spel. När förbundet uppvisade oroande
svaghetsteckcn, önskade det schweiziska folket instinktmässigt återgå till sin
traditionella neutralitet. Den differentierade neutraliteten medförde större
uppoffringar, än man i allmänhet erkiint, men dessa hade kompenserats genom
den omständigheten, att förbundet varit så pass starkt, att någon allvarlig
risk för dess univcrsalitet icke förelåge. Det hade funnits et! järn -

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

viktstillstånd. Då nu detta upphört, måste man draga konsekvenserna därav.
Förbundet vore i verkligheten nu ett förbund av den mellantyp, som
omförmäldes i Lord Cranborne''s betänkande. Under sådana förhållanden
skulle man på schweizisk sida vara berättigad att draga den slutsatsen, att
ingenting hindrade, att den schweiziska neutraliteten åter bleve helt och hållet
opartisk. Men man befunne sig i ett oroande osäkerhetstillstånd, och
man borde komma ur detta och därigenom öka förbundets moraliska auktoritet.
Schweiziska regeringen hade därför ansett sig böra ansluta sig till
Sveriges initiativ och till de konstateranden, som gjorts från svensk sida.
Men schweiziska regeringen droge andra slutsatser därav. Det begärde, att
man möjliggjorde en lojal medverkan inom förbundet utan att äventyra
själva grundvalarna för Schweiz’ nationella existens. Förbundet borde bliva
tillräckligt smidigt, för att icke de, som icke längre kunde hära en på grund
av de politiska förhållandena alltför tung börda, skulle fjärmas, och tillräckligt
starkt för att icke behöva väja för nödvändigheten att anpassa sin högsta
strävan efter sina nuvarande möjligheter. Genom att erkänna, att art. 16
hade den fakultativa karaktär, som den redan ägde, och genom att tillfredsställa
Sveriges av andra stater understödda önskemål skulle Nationernas förbund
utan tvivel återföra sin ursprungliga idés vidd till blygsammare proportioner,
men det skulle i stället öka möjligheterna att befästa sitt verk.
Och det vore detta verk, som det gällde att rädda.

För Nederländernas del erinrade M. Rutgers örn att de viktigaste orsakerna
till att den kollektiva säkerhetens utveckling hindrats vöre förbundets
brist på universalitet, nedrustningskonferensens misslyckande, frågan om förändringarna
under fredstid i territoriella och andra förhållanden samt de
olyckliga erfarenheterna av tillämpningen av art. 16. I vad sistnämnda punkt
anginge, vore det svårt att avgöra, vilket som vore allvarligast: underlåtenheten
att i vissa fall tillämpa artikeln eller den misslyckade partiella tillämpningen
i det enda fall, då en sådan tillämpning beslutits. Man hade beklagat
sig över tendensen mot en restriktiv tolkning av ifrågavarande artikel. Men
det vore icke denna tendens, som undergrävt artikeln, utan snarare den
politik, som makterna i praxis följt. Särskilt vore det erfarenheterna från
den abessinsk-italienska konflikten, som varit allvarliga för den kollektiva
säkerheten. Efter att hava erinrat örn kommunikén av den 1 juli 1936 framhöll
M. Rutgers, att den förflutna tidens lärdom beträffande art. 16 i förbundsakten
vore följande: De militära sanktionerna hade alltid ansetts såsom
fakultativa. I fråga örn de ekonomiska sanktionerna, vilka enligt förhundsaktens
ordalydelse vore obligatoriska, berodde avgörandena i verkligheten
icke endast på frågan, huruvida en casus foederis förelåge, utan även
på en följd av omständigheter, som man icke kunde fastställa på förhand.
En av dessa omständigheter utgjordes av de politiska förhållandena mellan
stormakterna. Man kunde utan överdrift säga, att en faktisk revision av
förbundsakten ägt rum och att till följd därav Nationernas förbund, som enligt
förbundsakten vore ett förbund med obligatoriska tvångsmedel, för närvarande
vore endast ett förbund med fakultativa tvångsmedel. Det vore viktigt
att konstatera detta för de staters skull, som icke vore ständiga medlemmar
av rådet och som kunde erhålla rollen av hjälptrupper åt stormakterna,
om dessa ville tillämpa ekonomiska sanktioner. Det vore vidare viktigt
att fastställa det föreliggande läget med hänsyn till att intet skadade mera
förbundets framtid än den nuvarande oklarheten och med hänsyn till de
stater, som stöde utanför förbundet. Nederländska regeringen hade aldrig
önskat och önskade icke återvända till det gamla systemet med generell
neutralitet vid krigsutbrott. Den vore alltjämt anhängare av det kollektiva

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

säkerhetssystemet. Men detta hindrade den icke att se verkligheten i ögonen,
och denna bestode i att förpliktelsen att tillämpa sanktioner icke
längre kunde anses och icke längre ansåges alltjämt förefinnas. Vad nu
återstode vore möjligheten att tillämpa sanktioner, varigenom förbundet
blivit, såsom Lord Cranborne uttryckt det, ett förbund av mellantyp. Nederländska
regeringen önskade, att man en dag skulle kunna återinföra förpliktelsen
att tillämpa sanktioner, och vore beredd att medverka till att
skapa härför erforderliga förutsättningar. Dessa vore förbundets utveckling
mot universalitet och eli återupptagande av försöken att åstadkomma
en begränsning av rustningarna.

M. van Langenhove (Belgien) erinrade örn att den uppgift, som församlingen
lämnat kommittén, bestode i att stärka Nationernas förbunds auktoritet
och att de medel, som församlingen anvisat, vore att anpassa grundsatsernas
tillämpning efter omständigheterna. Det vore ömtåligt att röra vid förbundsakten,
men nian borde icke dölja för sig olägenheten av de uppskov, som
måste förutsättas äga rum, innan det igångsatta arbetet kunde fullföljas.
Dessa uppskov skulle lia till följd att låta bristen på överensstämmelse mellan
de föreliggande texterna och de faktiska förhållandena kvarstå. I avvaktan
på att erforderliga jämkningar kunde åstadkommas, vore det självklart, att
man vid tolkningen av förbundsakten måste taga hänsyn till såväl de förändringar,
som skett sedan dess tillkomst, som den praxis, som uppkommit i
fråga örn förbundsaktens tillämpning. I anslutning härtill erinrade M. van
Langenhove om 1921 års resolutioner och örn 1936 års julikommuniké. I
verkligheten hade art. 16 aldrig helt tillämpats. Den hade en gång tillämpats
partiellt, men församlingen hade därefter nödgats konstatera, att olika omständigheter
hindrat förbundsaktens fullständiga tillämpning. Även nu vöre
man i en allvarlig konflikt i färd med att undvika de förfaranden, som kunde
medföra en tillämpning av art. 16, emedan man hade klart för sig de hinder,
sorn denna skulle möta. En tvångsaktion berodde sålunda på det sätt, på vilket
förbundsmedlemmarna bedömde det politiska läget, och storleken av
de risker, som detta medförde för var och en av dem. Detta vore det verkliga
läget, och flera förbundsmedlemmar hade inför detta konstaterat, att en
tvångsaktion tills vidare endast hade fakultativ karaktär. Nationernas förbund
kunde icke underskatta betydelsen av dessa fakta och dessa deklarationer.
Belgiska regeringen hoppades därför, att 28-mannakommittén, örn den
icke nu kunde föra sitt arbete till ett lyckligt slut, måtte fortsätta det, så snart
omständigheterna det tilläte.

Frankrikes ombud, M. Paul-Boncour, förklarade, att vad som särskilt sysselsatte
hans regering vore att vissa aktiva och hängivna förbundsmedlemmar
frågade sig, huruvida ari. 16 kunde bibehållas i sin nuvarande ordalydelse.
Frågan skulle vara oroande för dem, som vore beslutna att upprätthålla
vissa grundsatser, samtidigt som de toge hänsyn till varje stats särskilda
behov och till vissa väl förklarliga bekymmer, örn ej praxis i väsentlig
mån hade uppmjukat de förpliktande bestämmelserna i art. 16. Det vore
ej nödvändigt att göra någon ändring eller ens någon tolkning för att i erforderlig
mån lugna dessa stater. De olika statsgrupper, som förenades genom
gemensamma åsikter eller gemensamma intressen, vore nämligen i stort
sett företrädda inom rådet, och där gällde enhällighetsregeln. Man hade för
övrigt nästan alltid, då en konflikt utbrutit oell sanktionssystemets tillämpning
ifrågasatts, inkallat församlingen, där alla stater vore företrädda. Men
därjämte hade den 7 oktober 1935 en synnerligen betydelsefull rättstillämpning
skapats. Då hade först av rådet och därefter av församlingen medgivits,

Bihang lill riksdagens protokoll IDUS. 6 Hand. 1 ard. Nr 5. 2

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

att de ekonomiska sanktioner, som genom art. 16 till följd av det av förbundsmedlemmarna
gjorda konstaterandet blivit obligatoriska, skulle regleras genom
ett samordnande av de olika staternas fria viljor. För övrigt fullt förklarliga
farhågor borde genom denna praxis helt bliva stillade. Det borde
ej heller förbises, att församlingen år 1921 antagit vissa resolutioner, enligt
vilka, utan att art. 16 ändrades, rådet ägde behörighet att i fråga om en viss
stat med hänsyn till dess geografiska läge eller ekonomiska förhållanden uppskjuta,
ändra eller begränsa dess förpliktelser. Även i fråga om dessa resolutioner,
vilka ju ej ratificerats, hade en praxis uppkommit. I oktober 1935
hade man sålunda förklarat, att de praktiska svårigheter, som regeringarna
kunde möta vid tillämpningen av art. 16, finge framläggas inom koordinationskommittén,
utgörande en representation av suveräna stater, vilka suveränt
avgjorde vad de borde och kunde företaga. M. Paul-Boncour erinrade
om att det ej vore stormakterna eller vissa av dessa, som mest hade behov
av den gemensamma garantin. De starkt rustade staterna hade själva att avvärja
eventuella angrepp. Kriget kunde ej undvikas, örn ej den, som eftersträvade
fred, vore viss örn att ha på sin sida, utom stormakternas stridskrafter,
ekonomiskt stöd av alla deni, som vore hängivna fredens sak. Det
vore icke heller sant, att de ekonomiska sanktionerna vore ineffektiva. Icke
någonsin hade möjligheterna varit större än nu att genom avspärrning förhindra
ett modernt krigs utbrytande eller fortsättande. Och sådana rustningarna
för närvarande vore, kunde en kort krigsoperation, hur vågsam den än
vore, ej lyckas. Ett krig komme att bliva långvarigt, och motståndskraften
syntes ökas jämsides med stridsmedlens grymhet. I detta ögonblick borde
man ej beröva de ekonomiska sanktionerna deras stora värde. M. Paul-Boncour
hoppades, att man skulle kunna finna formuleringar, som möjliggjorde,
att frågan ej löstes på ett sätt, som bleve en seger för dem, som vilja krossa
Nationernas förbund, för att intet längre skulle stå i vägen för våldet. M.
Paul-Boncour vore förvissad örn att man skulle lyckas finna en formel. Men
han hade framför allt, med hänsyn till uppriktigheten hos vissa uttryck för
oro över läget, sökt visa, att det ej vore nödvändigt att vidtaga några förändringar
för att giva vissa av kommitténs medlemmar de lugnande försäkringar,
som de önskade.

M. Litvinov (Sovjetunionen) bemötte motståndarna mot art. 16. Vissa av
dessa önskade, att förbundet förändrades till en universell non-interventionskommitté,
som lämnade full handlingsfrihet åt envar angripare under alla
förhållanden. De ville icke åtaga sig någon förpliktelse för sitt land, som
de till förbundet icke anslutna staterna icke samtidigt iklädde sig. Därigenom
skulle hela skillnaden mellan förbundsmedlemmar och utanför förbundet
stående stater försvinna. Andra önskade uppnå en fullständig neutralitet.
Detta vore ett fall, som förtjänade att undersökas med omsorg. M. Litvinov
frågade sig emellertid, huruvida representanterna för denna uppfattning avsåge
en ensidig eller tvåsidig neutralitet, med andra ord huruvida de menade,
att Nationernas förbund skulle skydda deras neutralitet, eller om de
medgåve, att förbundet skulle förbliva neutralt, i händelse deras neutralitet
kränktes. Det skulle dessutom vara önskvärt att veta, huruvida dessa representanter,
när de befriade sig från alla förpliktelser enligt art. 16, ansåge sig
samtidigt befriade från skyldigheten att deltaga i överläggningar och omröstningar,
när fråga vore örn tillämpning av denna artikel. M. Litvinov förklarade
sig framför allt vara intresserad av de skäl, som framlagts till stöd för
den uppfattningen, att freden icke kunde tryggas endast genom åtaganden,
non-aggressionsfördrag och skiljedomar och att förbundet icke utan tvångsmedel
skulle kunna utöva inflytande på den internationella politiken. I

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

detta avseende anmärkte han, att om sanktionerna icke tillämpats eller tilllämpats
ofullständigt eller upphävts i förtid, detta alltid skett med medgivande
av majoriteten av förbundsmedlemmarna. Man hade därvid alltid hänvisat
till de realiteter, i vilkas namn man nu ville fullständigt avskaffa förpliktelserna
enligt art. 16. Det syntes logiskt att underlåta dessa hänvisningar till
realiteterna och begära artikelns tillämpning i alla angreppsfall. En fullständig
tillämpning av artikeln skulle nödvändigtvis leda till framgång. Det
funnes icke någon stat eller statsgrupp, som skulle kunna motstå Nationernas
förbunds förenade krafter även i dess nuvarande sammansättning. Därjämte
tjänade art. 16 såsom varning åt angriparen och hindrade honom därigenom
att företaga något angrepp. Angreppsländerna vöre nödsakade att taga hänsyn
därtill och toge i verkligheten också sådan hänsyn. Om man gåve art. 16
fakultativ karaktär, skulle den omedelbart förlora hela sitt värde såsom varning
åt angriparen. Läget skulle för Nationernas förbunds medlemmar bliva
mycket sämre, örn de icke kunde hänvisa till sina förpliktelsers obligatoriska
karaktär och örn de hade möjlighet att välja mellan att tillämpa sanktioner
eller icke. Det skulle vara mycket lättare att skrämma dem, och angriparen
skulle också lia möjlighet att göra erbjudanden om substantiella kompensationer.
Man kunde lätt föreställa sig, vilka risker för korruption och demoralisation
detta skulle medföra för förbundet. All diskussion angående avskaffande
eller försvagande av art. 16 berodde givetvis på en minskning i tilltron
till den kollektiva säkerheten och den internationella solidariteten ävensom
på fruktan för den angreppsvåg, som sköljde över världen. Denna angreppsvåg
uppenbarade de faror, som hotade stater, vilka för endast några år sedan
kunde tro sig fullkomligt skyddade. Den kollektiva karaktären hos angreppet
måste tvinga staterna att lita till den kollektiva säkerheten, och denna
vöre detsamma som art. 16. Man måste därför bibehålla denna artikel och
örn möjligt till och med söka stärka den.

Den polske representanten, M. Komarnicki, förklarade, att för att Nationernas
förbund skulle kunna helt fylla den uppgift, som anförtrotts det
genom förbundsakten, erfordrades, att det vore verkligt universellt och att
alla betydande stater vore anslutna därtill. Så länge dessa förutsättningar ej
kunde uppfyllas, måste man göra klart för sig, att förbundet vore nödsakat
att anpassa sin verksamhet efter sina möjligheter. Ä andra sidan finge
man ej glömma, att det skulle vara varken rättvist eller rimligt att vilja
ålägga förbundsmedlemmarna förpliktelser och ansvar, som stöde i disproportion
till de utanför förbundet stående staternas internationella förpliktelser,
särskilt som detta ansvar på intet siitt motsvarades av de fördelar,
som förbundet nu kunde tillförsäkra sina medlemmar. Man borde erkänna,
alt vissa bestämmelser i förbundsakten icke kunde automatiskt tillämpas och
alt man under dessa förhållanden måste i varje särskilt fall överlämna åt
medlemmarnas bedömande frågan, huruvida och i vilken omfattning de
skulle kunna tilliimpa dessa bestämmelser på eif sätt, som vore verksamt och
ändamålsenligt för freden. Den polska delegationen ansåge, alt under sådana
förhållanden del ej kunde vara fråga örn alt samtidigt utvidga förbundets
behörighet i fråga om det fredliga Inläggandet av internationella
tvister. Förbundet finge ej användas .såsom en instans för att endossera beslut,
som utanför dess ram fattats av några särskilt berörda stater, endast
tor att förbundsmedlemmarna skulle deltaga i ansvaret för beslut, med vilka
de ej tagit befattning. Förbundets organ mäste givetvis vid tillämpningen av
förbundsakten taga hänsyn till den förändrade uppfattningen angående förbundets
uppgift, men en anpassning av föreliggande (exter kunde ske på
ett ändamålsenligt sätt endast i en gynnsam politisk atmosfär.

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

Spaniens ombud, M. del Vayo, förklarade, att den väsentliga förutsättningen
för att driva tillbaka de aggressiva krafter, som hotade Europa och
världen, vore att icke röra vare sig vid art. 10 eller vid art. 16. De små
länderna vore, när de insisterade på ett försvagande av förbundsakten, i färd
med att förstöra det enda effektiva vapnet för sitt försvar. Det vore icke
de stora utan de små staterna, som behövde den kollektiva aktionen. Örn
kriget, som redan påginge i Europa och i Fjärran Östern, bleve allmänt,
skulle det icke längre finnas plats för neutrala. Man måste taga parti antingen
för den internationella rätten eller för angreppet och därigenom bliva
medbrottsling till angriparen, genom att skenbart neutrala stater förvandlades
till reservoarer av råvaror till angreppets tjänst. Spanska regeringen
uttalade sig emot neutraliteten, vilken strede mot förbundsakten, och för
bibehållandet av de två grundläggande artiklarna 10 och 16, på vilka hela
den kollektiva säkerheten och fredens framtid vilade.

M. Osusky (Tjeckoslovakien) bemötte hr Undéns uttalanden och framhöll,
att det vore farligt att låta den föreställningen växa fast, att en kränkning
av en föreskrift komme denna att bortfalla. Man borde göra en åtskillnad
mellan tillfälliga företeelser och bestående värden i det internationella livet;
föreskrifterna borde avfattas med hänsyn till de senare. Det vore klokt att
ej nu genom hastiga beslut avgöra frågor, som fordrade mycken eftertanke.

Den rumänske representanten, M. Crutzesco, inskränkte sig till att förklara,
att han å sin regerings vägnar anslöte sig till de synpunkter, som uttalats
av Frankrikes ombud.

För Greklands del underströk M. Polychroniadis formuleringen av det
uppdrag, som av rådet lämnats kommittén på grundval av församlingens
resolutioner. Enligt dessa folie endast sådana förslag, som avsåge att fullkomna
den praktiska tillämpningen av förbundsaktens grundsatser, inom
ramen för kommitténs uppdrag. Vikten av den kollektiva garantin, som
tryggade varje stats oberoende och integritet, borde ålägga alla skyldighet
att förbliva förbundsaktens grundsatser trogna och endast genom kollektivt
samarbete ändra förbundsakten, örn behov av reformer skulle göra sig gällande.
En diskussion rörande möjligheterna och formerna för en reform
borde emellertid äga rum vid lämplig tidpunkt, d. v. s. då möjligheterna att
fortsätta på universalitetens väg förefölle större.

Den turkiske representanten, M. Sadak, förklarade sig lia svårt att förstå,
att man genom ensidiga deklarationer skulle kunna befria sig från förpliktelser,
som utgjorde en integrerande del av kollektiva åtaganden, vilka ej
kunde ändras eller tolkas annat än genom kollektiva åtgärder. Turkiska
regeringen vore beredd att undersöka möjligheten och sättet för en reform
av förbundet. Men den betvivlade, att tidpunkten nu vore lämplig för en
sådan undersökning.

M. Wellington Koo (Kina) framhöll, att det icke vore riktigt att hänföra
förbundets svaghetstillstånd och svårigheter till bristen på universalitet eller
till något fel hos art. 16. Det vore ej heller anledning att tro, att en radikal
revision av förbundsakten eller ett realiserande av universaliteten till varje
pris skulle göra Nationernas förbund till ett effektivare instrument. Nu
gällde det att stärka förbundet i stället för att försvaga det. Ett sätt att nå
detta resultat vore, att förbundsmedlemmarna uppfyllde de förpliktelser,
som enligt förbundsakten ålåge dem. Man hade allt för mycket tagit hän -

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

syn till opportunitetsskäl viel förbundsaktens tillämpning och alltför litet
beaktat förbundsmedlemmarnas uttryckliga förpliktelser. Botemedlet vore
en logisk, förbehållslös politik, som åsyftade ett iakttagande av förbundsaktens
bestämmelser snarare än försök att ändra eller försvaga denna. Att
förändra förbundet till ett förbund av s. k. mellantyp vore att framkalla dess
undergång.

För Nya Zeelands del bekräftade Mr. Jordan ånyo sin regerings anslutning
till pakten. Samtidigt som Nya Zeeland önskade alla staters medverkan,
komme det att bidraga till utarbetandet av en förbundsakt, som vore
ägnad att godtagas av alla, och till försoning mellan alla stater. I stället
för att anpassa förbundsakten till det nuvarande förvirrade läget borde
man söka erhålla andra staters anslutning till ett avtal, som resolut sökte
åstadkomma fredens vidmakthållande mellan länderna. Man borde ej försvaga
förbundsakten i syfte att bidraga till lösningen av de frågor, som
vore av omedelbart intresse.

Mr. Wrong (Canada) framhöll, att universaliteten icke skulle kunna åstadkommas
omedelbart genom en ändring av förbundsakten. Vissa förbundsmedlemmar
vore ännu icke beredda att i sanktionsbestämmelsen i pakten
vidtaga de ändringar, som vore nödvändiga för att vissa stormakter, vilka
för närvarande befunne sig utanför förbundet, kunde ansluta sig till detta.
Det vore likaledes uppenbart, att vissa länder utanför förbundet ville varken
inträda eller återinträda däri, vare sig förbundet vore organiserat såsom
ett tvångsinstrument eller såsom ett förlikningsorgan. Man borde därför
söka åstadkomma, att förbundet fungerade så effektivt som möjligt
inom de gränser, som utpekats av erfarenheten i det förflutna, och att vid
ett lämpligare tillfälle skrida till de nödvändiga formella ändringarna för
att åstadkomma medverkan av alla stater, som vore beredda att avstå
från angrepp, och att samverka för en fredlig lösning av de internationella
problemen.

Den argentinske representanten, M. Cando, förklarade, att ögonblicket
icke vore inne för att företaga en reform av förbundsaktens struktur. Man
borde emellertid i avvaktan på bättre tider söka gemensamt upprätta provisoriska
regler för förbundsaktens tillämpning. Sådana regler funnes redan:
man hade endast att genom en överenskommelse mellan samtliga förbundsmedlemmar
stadfästa 1921 års resolutioner. Dessa vöre ägnade att
utgöra en riktlinje, till vilken alla nu borde ansluta sig. Så länge art. 16
ej ändrats, borde de utgöra direktiv för denna artikels tolkning. Han underströk
även vikten av att frågan om förbundsaktens samordnande med
Kellogg-pakten och Saavedra Lamas-pakten erhölle en lösning. Förbundsmedlemmarna
borde vid bestämmandet av åtgärder enligt art. 16 konsultera
även de stater utanför förbundet, som biträtt sistnämnda båda fördrag.

Den chilenske representanten, M. Valdés-Mendeville, erinrade örn sin regerings
ställning till förbundets universalitet. Sedan länge hade chilenska
regeringen förordat direkta och positiva metoder för en reform av förbundsakten.
Universaliteten borde ernås även till priset av en väsentlig reform
av förbundsakten, en reform som borde företagas mod full kännedom örn
förhållandena och under konsultation med de stater, som icke tillhörde
förbundet. Vid tidpunkten för nedrustningskonferensen bade en fullständig
universalitet i praktiken realiserats, men konferensen hade fullständigt misslyckats.
Det vore ytterligt farligt alt påstå, att man, sedan ari. 8 åsidosatts,
borde vidhålla förpliktelserna enligt övriga artiklar. Chilenska regeringen

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

medgåve, att en övergångsperiod kunde tryggas genom noggranna och juridiskt
fastslagna tolkningar för tillämpningen av de bestämmelser, som i det
nuvarande läget förorsakade de största svårigheterna. Men arbetet på en
reform av förbundet och uppnåendet av universaliteten borde oförtrutet
fullföljas. — I samband med behandlingen av ordförandens förslag till
kommitténs betänkande till Nationernas förbunds församling avgav M. Valdés-Mendeville
därjämte följande förklaring:

Chile hade oförtrutet bibehållit och bibehölle mer än någonsin sin övertygelse
örn nödvändigheten av att skrida till en väsentlig reform av förbundsakten under
allmän konsultation med förbundsmedlemmarna och de till förbundet icke anslutna
staterna, såsom utgörande den enda möjliga lösningen av det nuvarande
läget och den enda möjligheten att genom den största universalitet, som man kunde
uppnå, giva Nationernas förbund dess verkliga auktoritet. Efter att lia konstaterat
kommitténs negativa resultat i fråga om dessa problem såge sig chilenska
regeringen, som toge hänsyn till praxis vid tillämpningen av förbundsakten i det
förflutna, nödsakad att inför det nuvarande läget och så länge detta fortfore förklara,
att den gjorde uttryckliga förbehåll i fråga örn sin handlingsfrihet såväl i
fråga örn den kommande diskussionen i rådet av de angivna problemen som för
att gentemot Nationernas förbund i allmänhet intaga den hållning, som den med
hänsyn till omständigheterna kunde komma att finna tillrådlig.

M. Yepcs (Colombia) framhöll, att kommitténs första uppgift vore att
definiera begreppet universalitet. Örn därmed avsåges en universalitet, som
ernåtts genom att uppoffra förbundets väsentliga idéer och att avstå från
tvång och sanktioner, skulle en sådan universalitet beröva förbundet en av
dess grundpelare; förbundet skulle därigenom nödgas begå självmord för
att bevara skenet av liv. Det funnes en annan uppfattning av universaliteten,
som bestode i ett fredligt samarbete med alla stater, som ej tillhörde förbundet.
Men den funnes redan sedan länge, och därför behövdes ej någon
reform av förbundsakten eller några särskilda åtgärder. M. Yepes berörde
därefter olika artiklar i förbundsakten och framhöll i fråga om art. 11,
att den gjort neutraliteten och Nationernas förbunds-principen oförenliga
med varandra. Neutraliteten hade genom art. 11 förklarats vara fredens
fiende nummer ett. Colombia accepterade helt innehållet i art. 16 men hade
föreslagit vissa åtgärder för att göra dess tillämpning effektivare. Sålunda
bade colombianska regeringen föreslagit, att de militära sanktionerna skulle
vara obligatoriska endast för stater i samma världsdel som angriparen men
att de ekonomiska sanktionerna automatiskt skulle tillämpas, så snart förbundets
organ fastställt angriparen.

Mexicos representant, M. Fabela, uttalade, att enligt hans regerings uppfattning
ögonblicket vore kommet för de stater, som förblivit Nationernas
förbund samt fredens och rättens grundsatser trogna, att stärka de band.
som förenade dem i förbundsaktens tecken. Om förbundsakten vid Nationernas
förbunds tre stora kriser respekterats och strängt tillämpats, skulle
man lia undvikit de kränkningar, för vilka den utsatts, och freden skulle
vara ett faktum. Mexikanska regeringen ansåge, att det vore att föredraga
att behålla artiklarna 10 och 16 orörda, vilka vore förbundsaktens ryggrad,
och icke offra dem, då ett sådant offer skulle innebära förbundets självmord
till förmån för dess fiender och till skada för freden.

I en replik uttalade hr Undén sin uppskattning av M. Paul-Boncour’s förståelse
för den oro. som kommit till uttryck i vissa länder och i anföranden

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

inom kommittén. Med tillfredsställelse toge han del av de konstateranden,
som M. Paul-Boncour gjort rörande den redan fastslagna rättstillämpningen
och praxis, konstateranden, vilka syntes avsevärt närma sig deni, som gjorls
av vissa av kommitténs medlemmar. Hr Undén sade sig hoppas, att M. PaulBoncour^
hållning skulle underlätta lösningen av det problem, som diskussionen
inom kommittén klarlagt. Diskussionen hade utvisat, att skiljaktigheterna
i uppfattning knappast avsåge bedömandet av det nuvarande läget
ur synpunkten av art. 16:s tillämpning. De avsåge snarare frågan, huruvida
det vore lämpligt eller icke att formligen erkänna den nuvarande situationen
i fråga örn sanktionssystemet eller huruvida man borde nöja sig med
ett tyst erkännande i väntan på den kommande utvecklingen. En av de
föregående talarna hade framhållit, att man icke kunde genom ensidiga
förklaringar befria sig från kollektiva förpliktelser. Hr Undén vore ense
med honom på denna punkt men framhöll, att det vore ett helt annat problem,
som förelåge, nämligen följderna därav, att ingen stat tillämpade förbundsakten
enligt dess lydelse och att genom en rad av obestridliga fakta
en viss praxis uppkommit. De förklaringar, som avgivits, avsåge det läge,
som sålunda skapats för förbundet. Till slut ville hr Undén ånyo understryka
farorna av att upprätthålla fiktionen, att juridiska förpliktelser förefunnes,
vilka ingen medlem av Nationernas förbund iakttoge. Följderna av
detta tillstånd vore nedbrytande för hela den internationella rättsordningen.
— Hr Undén avgav därjämte i samband med behandlingen av förslaget till
betänkande en särskild förklaring. Han framhöll sålunda, att då kommittén
uttalade sig örn ett avsevärt uppskov med sitt arbete, han icke motsatte sig
detta uppskov, men han hemställde å sin regerings vägnar, att följande
deklaration måtte intagas i protokollet:

I händelse svenska regeringen, innan kommittén eller något annat Nationernas
förbunds organ uttalat sig angående det problem, som behandlats under diskussionen,
skulle ha att taga ställning därtill i praktiken, anser svenska regeringen sig
berättigad att följa riktlinjer överensstämmande med de deklarationer, som inom
kommittén avgivits av den svenska delegationen.

Storbritanniens ombud, Lord Cranborne, som avslutade debatten, gjorde
i själva sakfrågan intet uttalande utan hänvisade endast till den förklaring,
som avgivits av Mr. Eden i rådet den 27 januari 1938. Mr. Eden hade därvid
förklarat, att Nationernas förbund trots sina nuvarande ofullkomligheter utgjorde
det bästa förefintliga instrumentet för att säkerställa det internationella
samarbetet. Brittiska regeringen vore besluten att göra allt för att denna
organisation måtte bestå. Den önskade i största möjliga omfattning använda
dess maskineri och dess förfarande, i den mån omständigheterna det tilläte.
Lord Cranborne förklarade, att brittiska regeringen komme att fasthålla vid
denna deklaration. Men även örn man i kommittén syntes vara enig örn de
grundläggande principerna, borde man nu göra ett avbrott i kommitténs arbete
och begrunda de förklaringar, som avgivits under mötet. Man borde
endast utarbeta ett missiv lill den dokumentation, som samlats, och därvid
foga en redogörelse för de uttalanden, som gjorts av de i kommittén företrädda
staterna. I sitt meddelande holde kommittén uppmana övriga medlemmar
av församlingen att noggrant studera dessa aktstycken. 1 avvaktan
härpå borde kommittén ajournera sig, till dess församlingen, som utsett den,
lämnat instruktioner med avseende å dess framtida arbete.

I det betänkande, som kommittén därefter antog och som skulle överlämnas
till Nationernas förbunds församling, redogjordes i korthet för kom -

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

mitténs arbete. Det framhölls, att betydelsefulla förklaringar avgivits vid
kommitténs tredje möte såväl rörande Nationernas förbunds framtida inriktning
som angående förbundsaktens tolkning och nuvarande tillämpning.
Dessa förklaringar ävensom rapportörernas betänkanden till kommittén fogades
vid betänkandet. Kommittén påkallade förbundsmedlemmarnas största
uppmärksamhet å de vid betänkandet fogade aktstyckena.

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

Bil. 2.

P. M.

angående behandlingen i Nationernas förbunds råd av frågan om
Schweiz’ neutralitet inom förbundets ram.

Schweiziska regeringen överlämnade den 29 april 1938 till Nationernas förbunds
råd ett memorandum angående Schweiziska Edsförbundets neutralitet
inom ramen för Nationernas förbund. I detta memorandum erinras om 1815
års Paris-deklaration, enligt vilken Schweiz’ neutralitet, okränkbarhet och
oberoende av varje utländskt inflytande vore av intresse för hela Europas
politik, ävensom om den av Nationernas förbunds råd den 13 februari 1920
i London avgivna deklaration, enligt vilken Schweiz — vid sitt inträde i Nationernas
förbund — bevarat sin militära neutralitet men i gengäld åtagit
sig förpliktelser i fråga om ekonomiska och finansiella sanktioner. Aktstycket
utmynnar i en förklaring, att Schweiz anser sig ha rätt att kräva, att dess
fullständiga neutralitet uttryckligen erkännes inom ramen för Nationernas
förbund, och att schweiziska regeringen därför hänvänder sig till rådet i syfte
att utverka, att Edsförbundets traditionella neutralitet förklaras förenlig med
bestämmelserna i förbundsakten. Schweiziska regeringen understryker slutligen
sin förvissning, att rådet skall i anslutning till dessa förklaringar bekräfta
den schweiziska neutralitetens unika karaktär.

Då frågan upptogs till behandling vid rådets sammanträde den 11 maj
1938, avgav M. Motta, som i egenskap av ombud för Schweiz tagit plats viel
rådsbordet, en förklaring, vari till en början erinrades om vad som förekommit
under åren 1919 och 1920 i samband med Schweiz’ inträde i förbundet,
särskilt om 1920 års London-deklaration. M. Motta framhöll därefter,
att sedan dess förhållandena undergått en genomgripande förändring.
Sålunda hade förbundet sett två av de tre stater, som vore Schweiz’ stora
grannar, lämna förbundet. Flera bestämmelser i förbundsakten hade icke
kunnat tillämpas. Nedrustningsföretaget hade strandat, och distinktionen
mellan militära och ekonomiska sanktioner hade blivit alltmer problematisk.
Schweiz vore därför nödsakat att återgå till sin segelgamla ställning av fullständig
neutralitet och kunde icke längre nöja sig med en differentiell neutralitet,
som skulle utsätta det för varje fara. Vidare förklarade M. Motta,
att den schweiziska neutraliteten ägde egenskaper, som icke återfunnes annorstädes.
Schweiz lämnade övriga staters ståndpunkter fullständigt oberörda,
och dessa ståndpunkter koinme icke att vare sig fördelaktigt eller
ofördelaktigt påverkas av den omständigheten, att rådet medgåve, att
Sclvweiz’ ställning vöre speciell.

Rådsrapportören, till vilken utsetts Sveriges ombud, framlade sitt förslag
till rapport vid rådets sammanträde den 14 maj 1938. I detta förslag förklarades,
att schweiziska regeringens memorandum innehölle uttalanden av
allmän natur, rörande vilka rådet vid behandlingen av förevarande angelägenhet
icke funne anledning yttra sig. Vidare konstaterades, alt under förbehåll
för icke-dellagandet i tillämpningen av sanktioner Schweiz’ ställning
såsom medlem av förbundet och såsom den stat, på vars territorium förbun Bihang

lill riksdagens protokoll IDUS. 5 sami. 1 avd. Nr 5. 3

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

dets säte vöre förlagt, förbleve oförändrad. I framtiden liksom i det förflutna
förbleve Schweiz’ läge oförändrat med avseende å alla förbundsaktens bestämmelser
utom dem, som avsåge sanktionerna, liksom Schweiz bomme att
tillförsäkra förbundets organ den fulla frihet, som erfordrades för deras verksamhet.
Schweiz" ombud hade varit angeläget precisera, att han avsåge att
behandla endast sitt lands särskilda läll och lämna fullständigt oberörd de
övriga förbundsmedlemmarnas ställning i vad avsåge den räckvidd, som de
tilläde art. 16 i förbundsakten. Det folie av sig självt, att schweiziska regeringens
framställning och vad av densamma foijer i intet hänseende inkräktade
på de positioner, som härutinnan intagits, och ej heller föregrepe de
beslut, som kunde komma att fattas inom Nationernas förbund. Rapporten
utmynnade i ett förslag till resolution, enligt vilken rådet. bl. a. under beaktande
av Schweiz’ särskilda ställning, vilken följde av dess ständiga neutralitet,
grundad å en sekelgammal tradition och erkänd av folkrätten, samt under
erinran om att rådet genom London-deklarationen erkänt, att Schweiz’
ständiga neutralitet vore berättigad i den allmänna fredens intresse och alltså
vore förenlig med förbundsakten, skulle godkänna det svenska ombudets
rapport och taga del av den avsikt, som uttryckts av Schweiz under åberopande
av dess ständiga neutralitet, att icke längre på något sätt deltaga i tilllämpningen
av förbundsaktens bestämmelser beträffande sanktioner, samt
förklara, att Schweiz icke komme att inbjudas deltaga däri. Rådet skulle därjämte
konstatera, att schweiziska regeringen förklarat sig vilja i alla andra
avseenden bibehålla oförändrad sin ställning som medlem av förbundet och
fortsätta att tillförsäkra förbundet de förmåner, som tillerkänts detsamma
för dess institutioners ohindrade verksamhet på schweiziskt territorium.

Efter rapportens framläggande förklarade den franske utrikesministern.
M. Bonnet, att det folie av sig självt, att en stat icke kunde på sitt eget initiativ
befria sig från de förpliktelser, vilka åvilade den i dess egenskap av medlem
av förbundet. Så snart den vände sig till rådet, erkände den för övrigt
just därigenom dettas behörighet, vilket det tillkomme att bedöma, huruvida
det vore förenligt med förbundsakten att taga del eller icke taga del av dess
avsikt och till följd därav avstå eller icke avstå från att anmoda den att deltaga
i de gemensamma åtgärder, varom stadgades i förbundsakten. Det beslut.
som rådet hade att fatta, kunde icke beröra de ståndpunkter, vilka intagits
av de övriga förbundsmedlemmarna, i vad avsåge tillämpningen av
art. 16 i förbundsakten. M. Bonnet förklarade till slut, att franska regeringen
ansåge, att förbundsakten bibeliölle hela sitt värde, och att det vore i denna
anda, som han komme att rösta för den framlagda resolutionen.

Därefter förklarade sig den brittiske utrikesministern, Lord Halifax, beredd
rösta för den framlagda resolutionen under uttalande bl. a. av att brittiska
regeringen alltid med sympati och förståelse betraktat Schweiz’ unika
ställning.

Den rumänske utrikesministern, M. Comnene, konstaterade, att rapporten
och resolutionen undveke varje möjlighet att av Schweiz’ unika fall göra ett
prejudikat, vilket skulle kunna åberopas av andra förbundsmedlemmar beträffande
någon av de förpliktelser, varom uttryckligen stadgades i förbundsaktens
text. Vilka de svårigheter än vore, som mötte vid tillämpningen
av förbundsakten och särskilt av art. 16, kunde man i själva verket icke
tänka sig en regim av fullständig neutralitet för någon annan medlem. Medgivandet
av en neutralitetsregim åt en annan medlemsstat skulle falla varken
inom rådets eller inom församlingens behörighet, ty den skulle måhända

Utrikesutskottets utlåtande Nr 5.

utgöra till och med en legering av förbundsakten. Det vore alltså rätteligen
endast genom en ändring i förbundsakten, som en dylik regim skulle
kunna medgivas.

M. Litvinov (Sovjetunionen) framhöll, att han skulle vara beredd att tillmötesgå
Schweiz’ önskemål att befrias från sina förpliktelser gentemot de
övriga medlemmarna — förpliktelser, vilka åvilade det jämlikt art. 16 i förbundsakten
— under det landet förbleve medlem av förbundet eller med
andra ord deltoge i all förbundets icke-politiska verksamhet, men då skulle
det förefalla fullkomligt logiskt och politiskt berättigat att föreskriva en motprestation
i så måtto, att Schweiz för sin del borde befria de övriga medlemmarna
från deras förpliktelser gentemot Schweiz. Det räckte att läsa förbundsakten
för att förstå den till sin natur ömsesidiga karaktären hos de
förpliktelser, varom där stadgades. Örn det funnes någon visshet för att rådets
beslut endast berörde Schweiz, skulle man trots logiska och juridiska
hänsyn kunna göra ett undantag till dess förmån. M. Litvinov måste säga,
att han icke hade någon sådan visshet. Tvärtom hade diskussionen inom
rådet och vissa uttalanden i själva rapporten övertygat honom örn att den
schweiziska frågan utgjorde endast en ringa början, vars syfte vore att
öppna en bräsch för liknande framställningar från andra stater. Detta bestyrktes
av den energi, som visats av vissa av rådets medlemmar att motsätta
sig varje försök att understryka Schweiz’ exceptionella ställning. Det
skulle ingalunda förvåna M. Litvinov, örn senare andra stater skulle begära
en analog privilegierad ställning, i det de avstode från varje förpliktelse
gentemot övriga medlemmar men bibehölle de privilegier, som härrörde
från dessa medlemmars förpliktelser gentemot dem. Därför vore det icke
ens nödvändigt att fatta särskilda beslut av rådet eller församlingen; det
bomme att vara tillräckligt, på grund av det prejudikat, som nu skapats, att
avgiva en unilateral förklaring och inskränka sig till att anhålla, att rådet
toge del därav. Ett dylikt läge kunde icke sluta i annat än förbundets definitiva
undergång. Det vore därför M. Litvinov hållit på fastslåendet av den
ömsesidiga karaktären av förpliktelserna enligt art. 16. Rådet borde nu
till och med varna de övriga förbundsmedlemmarna att, örn de själva befriade
sig från sina förpliktelser, detta komme att göra deras rätt till förbundets
skydd tvivelaktig. M. Litvinov kunde icke deltaga i ansvaret för
beslut, vilka oundvikligen komme att utmynna i förbundets förstörande
eller indirekt underlätta dess avveckling. Hans instruktioner tilläte honom
icke att antaga den framlagda rapporten och resolutionen, utan han komme
att avhålla sig vid voteringen och komme ej att begagna sin formella rätt att
förhindra resolutionens antagande.

Det polska ombudet, M. Komarnicki, framhöll, att rapporten toge hänsyn
till alla uppfattningar och särskilt värnade de ståndpunkter, vilka intagits
av de olika staterna i fråga örn den räckvidd, som de tilläde art. 16 i förbundsakten.
Det vore i denna anda, som han komme att rösta för rapporten
och dess slutsatser.

Mr. Jordan (Nya Zeeland) understödde å sin regerings vägnar det framlagda
förslaget.

M. Costa du Reis (Bolivia) underströk, att Schweiz’ unika ställning icke
kunde utgöra ett prejudikat. På denna punkt vore han helt enig med
Frankrikes ombud. Förbundsakten förenade alla dess signatärmakter; dessa
kunde icke befria sig från sina åtaganden, helt eller delvis, genom en
unilateral deklaration inför rådet.

Utrikesutskottets utlåtande Nr ö.

Kinas ombud, M. Wellington Koo, förklarade, att kinesiska regeringen ansåge,
att de sanktioner, varom stadgades i art. 16 av förbundsakten, utom
militära sanktioner, icke vore fakultativa utan obligatoriska. Ingen medlem
hade rätt att befria sig från sina förpliktelser genom en ensidig förklaring.
Då dessa förpliktelser åtagits kollektivt, kunde ingen befrias från dem
annat än genom ett kollektivt godkännande. Kinesiska regeringen fäste
den största vikt vid denna i förbundsakten fastslagna princip och beklagade
varje tvivel beträffande dess orubblighet, ty den ansåge, att grundvalarna
för förbundet därigenom undergrävdes.

Det belgiska ombudet, M. van Langenhove, uttalade sin regerings anslutning
till resolutionen. Han ville uttryckligen konstatera, att det av rapporten
framginge, att resolutionen ingalunda uttalade sig rörande räckvidden av art.
16 i förbundsakten och på intet sätt inkräktade på de ståndpunkter, vilka
i detta hänseende intagits av regeringarna.

M. Bahramy (Iran) förklarade sig å sin regerings vägnar antaga den föreslagna
resolutionen i dess helhet.

Hr Sandler avslutade därefter debatten med ett anförande, i vilket han
i egenskap av rapportör gjorde några korta uttalanden angående M. Litvinov’s
argumentering rörande frågan örn övriga förbundsmedlemmars förpliktelser
gentemot Schweiz men i fråga örn övriga under debatten berörde
spörsmål hänvisade till rapporten och resolutionen, vilka utgjorde ett
helt.

Härefter antogs resolutionen enhälligt, varvid Kinas och Sovjetunionens
ombud nedlade sina röster.

Stockholm 1938. Kungl. Boktryckeriet, P. A. Norstedt & Söner.

382326