Utrikesutskottets utlåtande nr 2 år 1966 (Utlåtande 1966:Uu2 Utrikesutskottet)

Utrikesutskottets utlåtande nr 2 år 1966

Nr 2

Utrikesutskottets utlåtande i anledning av motioner om officiell
svensk handelsbojkott av sydafrikanska varor.

I en i första kammaren av herrar Sundin och Dahlén väckt motion nr
356 samt en i andra kammaren av herr Ullsten m. fl. väckt likalydande
motion, nr 428, vilka hänvisats till utrikesutskottet, föreslås att riksdagen
måtte uttala sig för en officiell svensk handelsbojkott av sydafrikanska
varor. Motionärerna understryker, att situationen i Sydafrika efter hand
förvärrats samt att de förtryckta folkgrupperna inte är beredda att fortsätta
det passiva motståndet utan kommer att i tilltagande utsträckning
tillgripa våldsåtgärder.

Det är därför utomordentligt nödvändigt, framhåller motionärerna, att
internationella aktioner vidtages för att påverka den sydafrikanska regeringen.
Sverige bör, förklarar de, som ett neutralt land och som föregångsland
för humanitära aktioner gå i spetsen. De understryker, att Sveriges
agerande i FN under höstsessionen 1965 innebar en förpliktelse att med
all kraft engagera sig i kampen mot rasförtrycket i Sydafrika. Motionärerna
tror, att en officiell svensk handelsbojkott skulle utgöra ett viktigt incitament
för andra länder som tvekar inför ett sådant beslut.

Motioner i samma ämne väcktes vid föregående riksdag men föranledde
icke någon riksdagens åtgärd (UU 1965:7). I utskottets utlåtande framhölls,
att motionerna var uttryck för oron inför Sydafrikanska republikens
apartheidpolitik och dess hårdnackade vägran att samarbeta med FN. Det
framhölls i utlåtandet, att en första förutsättning för att sanktionsåtgärder
skulle leda till målet var att de ledande handelsnationerna medverkar till
ett sådant beslut. Utskottet konstaterade slutligen med tillfredsställelse att
frågans tyngdpunkt förlagts till säkerhetsrådet.

Den skärpta opinionen mot rasförtrycket i Sydafrika tog sig under 1965 års
möte med FN:s generalförsamling uttryck i de fördömanden och krav på åtgärder
som framfördes i resolution nr 2054 A. Sverige röstade för denna
resolution. I en röstförklaring underströks, att man på svensk sida kunde
rösta för att församlingen såsom sin mening skulle uttala, att situationen i
Sydafrikanska republiken utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet.
Samtidigt underströks det starkt, att detta på intet sätt ändrade Sveriges
åsikt att endast om säkerhetsrådet fastställt förefintligheten av ett hot
mot freden fanns det en legal grund enligt FN:s stadga för ett beslut av
säkerhetsrådet att vidta tvångsåtgärder. Man var beredd att stödja den
punkten i resolutionen, enligt vilken församlingen läster säkerhetsrådets

1 Bihang till riksdagens protokoll 1UG6. 5 saml. i avd. Nr 2

Utrikesutskottets utlåtande nr 2 år 1966

uppmärksamhet vid det faktum att »handling enligt stadgans kapitel VII
är väsentlig för att lösa apartheidproblemet». Detta uttalande förklarade
man sig å svensk sida betrakta såsom en tillämpning av föreskrifterna i artikel
II: 2 i stadgan, att varje fråga rörande upprätthållande av internationell
fred och säkerhet som påkallar handling skall av generalförsamlingen
hänskjutas till säkerhetsrådet.

I generalförsamlingens resolution uttalas, att universellt tillämpade ekonomiska
sanktioner är det enda medlet att uppnå en fredlig lösning av
apartheid-problemet. På svensk sida kunde man inte stödja denna passus.
Detta berodde på att man inte ville avvisa varje annan metod för lösning
av problemet, däribland försök att komma vidare på den positiva linje, som
introducerades med det s. k. nordiska initiativet vid 1963 års församling.

I den svenska röstförklaringen framhålles, att om säkerhetsrådet skulle
besluta om effektiva åtgärder för att få slut på apartheidpolitiken koinme
svenska regeringen omedelbart och tveklöst att vidtaga nödvändiga åtgärder
i enlighet med sina förpliktelser enligt stadgan. Man underströk även
behovet av att eventuella sanktioner blir samfällda och världsomfattande.

Sanktionsproblemets tekniska och ekonomiska sidor har blivit föremål
för utredning inom den s. k. sanktionskommittén, som i december 1964 tillkallades
av säkerhetsrådet på förslag av den särskilda expertgruppen för
apartheid-problemet under ledning av ambassadören Myrdal. Kommittén
betonar å ena sidan att Sydafrika inte skulle vara särskilt känsligt för ekonomiska
åtgärder men konstaterar å den andra, att det finns vissa sektorer,
som torde vara sårbara för en bojkott. Alltjämt återstår att närmare
utreda hur en bojkott skulle övervakas, samt hur de ekonomiska bördor,
som komme att falla på vissa länder, rättvist skulle kunna fördelas. Den
svenska regeringen har som sin mening uttalat, att fortsatta studier av här
berörda problem vore angelägna.

Säkerhetsrådets behandling av kommitténs rapport har enligt önskemål
från de afrikanska staterna uppskjutits men uppges komma att äga rum i
april månad.

I detta sammanhang kan framhållas, att regeringen nyligen beslutat tillsätta
särskilda sakkunniga för att utarbeta ett förslag till FN-lag, som ger
erforderliga befogenheter att utan tidsuldräkt genomföra beslut och rekommendationer
av säkerhetsrådet i sanktionsfrågor.

Utskottet

Utskottet delar den av Sverige i samband med röstningen för resolution
nr 2054 A framförda åsikten att sanktioner för att bli effektiva måste vara
universella och att ansvaret för en aktion ligger hos säkerhetsrådet i enlighet
med kapitel VII i FN:s stadga.

Utrikesutskottets utlåtande nr 2 år 1966

Utskottet konstaterar, att Sverige konsekvent hävdat, att det endast tillkommer
säkerhetsrådet och ej församlingen att besluta om sanktioner. Endast
genom att upprätthålla stadgans krav på beslut av rådet kan man
försäkra sig om det stormaktsstöd, som är oundgängligt för sanktionernas
effektiva genomförande och endast genom sådant beslut uppstår en förpliktelse
för medlemmarna att deltaga i åtgärderna. Utskottet vill i detta
sammanhang erinra om att en förutsättning för Sveriges anslutning till
Förenta Nationerna var att vi bl. a. i fråga om deltagande i sanktioner endast
kunde bindas genom beslut av säkerhetsrådet.

Utskottet vill helt allmänt betona nödvändigheten av att iakttaga särskild
omsorg i fråga om organiseringen av internationella bojkottaktioner.
Ekonomiska sanktioner kan sägas vara »det yttersta vapnet» som FN förfogar
över när det gäller fredliga åtgärder, innan aktioner av militär tvångskaraktär
måste tillgripas. Tidigare erfarenheter utvisar, att en sanktionsåtgärd,
som har otillräckligt underlag och därför misslyckas, kan tillfoga
världsorganisationen allvarlig och kanske obotlig skada för framtiden.

Hur svårt det än kan te sig att med andra medel än sanktioner nå resultat,
t. ex. genom fortsatt påverkan av den vita minoriteten i Sydafrika, bör enligt
utskottets mening ansträngningarna i denna riktning ej uppges. Samtidigt
kan det finnas skäl att ytterligare klargöra, att målsättningen för Sydafrika
måste vara ett samhälle, som garanterar en likaberättigad ställning för
landets olika rasgrupper.

I konsekvens med Sveriges ställningstagande i FN till apartheidpolitiken
finner utskottet det angeläget, att vårt land på olika vägar sökei bidraga till
samordnade och effektiva internationella aktioner, grundade på beslut av
FN :s behöriga organ i syfte att förmå den sydafrikanska regeringen att överge
sin rasåtskillnadspolitik. Det är därvid önskvärt att vårt land verkar i
samförstånd med våra nordiska grannar. I första hand synes det väsentligt,
att sanktionskommitténs rapport blir föremål för säkerhetsrådets prövning
och att olika delproblem i samband med sanktioner studeras i syfte att
finna lösningar, som är ägnade att minska stormakternas betänkligheter
mot en sanktionspolitik.

Problematiken kring ekonomiska sanktioner har under senare tid fått
ökad belysning genom säkerhetsrådets rekommendation av sådana sanktioner
mot regimen i Rhodesia. Erfarenheterna av detta försök blir av betydelse
för bedömningen av liknande sanktioner mot Sydafrika.

Utskottet vill vidare understryka, att exempelvis den frivilliga köpbojkotten
mot sydafrikanska varor är ett uttryck för den svenska opinionens
ställningstagande mot apartheidpolitiken. I anslutning till konsumentbojkotten
har ett antal landsting och statliga företag och förvaltningar inställt
sina inköp av sydafrikanska varor. Varje enskilt företag, som upprätthåller
en på vissa områden växande handel med Sydafrika, har att var för sig
överväga, om det vill ansluta sig till konsumenlhojkottens syfte. Utskottet

Utrikesutskottets utlåtande nr 2 år 1966

vill emellertid framhålla, att vad som här béröres är åtgärder, som icke
har en effekt jämförlig med ekonomiska sanktioner. Om man eftersträvar
effektiva ekonomiska sanktioner, utgör detta sålunda icke skäl för ett ensidigt
och totalt avbrytande av Sveriges handelsförbindelser med Sydafrika.
Ett sådant ensidigt avbrytande av förbindelserna skulle ha innebörden
av en officiell demonstration. Så länge ett samordnat handlande av Sydafrikas
större handelspartners inte kommit till stånd, skulle det inte erbjuda
några större svårigheter för Sydafrika att genom ökad handel med
länder, som icke deltager i sanktionerna eller genom inhemsk produktion,
finna ersättning för ett reducerat varuutbyte. Möjligheter torde också finnas,
att i betydande utsträckning fortsätta handeln genom bulvaner i tredje
land utan att de bojkottande länderna effektivt kan kontrollera och förhindra
detta. Mot en ensidig statlig aktion talar även att en sådan skulle
innebära brytande av GATT-uvtalet. Utskottet kan icke heller dela motionärernas
mening att en svensk officiell handelsbojkott skulle bli ett viktigt
incitament för andra länder. Opinionen i dessa länder torde avgörande påverkas
av helt andra faktorer än en dylik svensk aktion. Utskottet vill även
betona, att Sveriges röstning för generalförsamlingens resolution av 1965
icke innebär en förpliktelse att vidtaga ensidiga aktioner, däremot att
medverka till samordnade aktioner beslutade av säkerhetsrådet.

Utskottet hemställer,

att motionerna 1: 356 och II: 428 må anses besvarade med
vad utskottet anfört.

Stockholm den 10 mars 1966

På utrikesutskottets vägnar:

BIRGER LUNDSTRÖM

Närvarande:

från första kammaren: herrar Lundström, Georg Pettersson, Bengtson,
Möller och Palm, fröken Mattson samt herr Hernelius;

från andra kammaren: fru Renström-Ingenäs*, herrar Kärrlander,
Alemyr, Bohman, Skoglund, Wedén och Wahlund.

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.

Utrikesutskottets utlåtande nr 2 år 1966

Reservation

av herr XVedén, som ansett att utskottets yttrande och hemställan bort ha
följande lydelse:

Utskottets utlåtande fr. o. in. »Utskottet delar» t. o. m. »beslut av säkerhetsrådet»,
ersättes med text av följande lydelse:

Även i ett annat avseende än det ovannämnda är sanktionsparagrafen i
Förenta Nationernas generalförsamlings resolution nr 2054 A icke fullt tillfredsställande.
Huvudsaken vid ett sanktionsförfarande är att det blir effektivt,
inte att det tillämpas fullständigt universellt. Man kan tänka sig
effektivt genomförda och övervakade sanktioner även om inte varje medlemsstat
i FN eller varje stat över huvud taget deltager däri. Enligt FN:s
stadga tillkommer det endast säkerhetsrådet att med för alla medlemsstater
bindande verkan besluta om sanktioner. Detta har varit en förutsättning
för vårt lands medlemskap i Förenta Nationerna. Allmän enighet råder
härom. Säkerhetsrådet kan emellertid även — som framgår av Rhodesiaf
al let till vilket utskottet återkommer — rekommendera sanktionsåtgärder.
Vidare kan även generalförsamlingen under vissa förhållanden rekommendera
medlemsstaterna att ingripa t. ex. med sanktioner mot en stat,
som åvägabringar ett hot mot internationell fred och säkerhet.

Dylika rekommendationer, vare sig de kommer från säkerhetsrådet eller
generalförsamlingen, har inte för medlemsstaterna bindande verkan, även
om en rekommendation av säkerhetsrådet måste betraktas såsom varande
av eu högre valör. Självklart måste dock varje beslut från en medlemsstats
sida att följa en rekommendation om åtgärder av sanktionskaraktär föregås
av en noggrann prövning. Prövningen bör avse om anslutningen till rekommendationen
kan väntas bli tillräckligt omfattande för att göra sanktionerna
effektiva liksom även om sanktionerna verkligen skulle tjäna syftet att avlägsna
ett hot mot freden. Enligt utskottets mening kan ställning en gång
för alla självklart inte tagas till hur en sådan prövning i varje särskilt fall
bör utfalla. Klart är dock, som ovan framhållits, att endast säkerhetsrådet
kan fatta för medlemsstaterna bindande beslut.

Fr. o. m.: »Utskottet vill helt allmänt» t. o. in.: »olika rasgrupper». = utskottet.

Texten fr. o. in.: »I konsekvens» t. o. in.: »en sanktionspolitik.» ersättes
med text av följande lydelse:

Utskottet vill, som framgår av det ovanstående, framhålla att statliga
ekonomiska sanktionsåtgärder för att bli effektiva måste stödjas av ett tillräckligt
antal länder, vilka befinner sig i eu mot det fredshotande landet
ekonomiskt-strategiskt betydelsefull position. I anslutning till den till utskottets
utlåtande nr 7 till 1965 års riksdag avgivna reservationen vill utskottet
framhålla angelägenheten av att vårt land på olika vägar söker

Utrikesutskottets utlåtande nr 2 år 1966

bidraga till tillkomsten av effektiva internationella aktioner, grundade på
beslut av FX:s behöriga organ i syfte att förmå den sydafrikanska regeringen
att överge sin rasåtskillnadspolitik. Utskottet konstaterar att såväl den
danska regeringens åtgärder som den svenska regeringens handlande i nära
anslutning därtill liksom till i Sverige samtidigt framkomna politiska och
andra manifestationer har överensstämt med syftet i den ovannämnda reservationen
till utskottets utlåtande nr 7 till 1965 års riksdag. Utskottet anser
att riksdagen bör till regeringen framföra sin mening att vårt land
söker uppnå ett samförstånd med våra nordiska grannar om ytterligare
steg, t. ex. en förhandsdeklaration från dessa staters sida att de vore beredda
att följa inte endast beslut av säkerhetsrådet utan även andra åtgärder
av ekonomisk sanktionskaraktär mot Sydafrika såvida dessa åtgärder
kunde väntas uppfylla det av utskottet i det föregående angivna effektivitetskravet.
En sådan deklaration kan tänkas påskynda behandlingen av frågan
i säkerhetsrådet, bl. a. prövningen av sanktionskommitténs rapport.

I samband härmed vill utskottet ånyo understryka vikten av att ett system
stadfästes i Förenta Nationerna som medger en skälig mellanstatlig utjämning
av de ekonomiska bördor som ett sanktionsförfarande kan medföra.
Utskottet utgår ifrån att de av regeringen nyligen tillkallade sakkunniga
för utarbetande av en FN-lag vid sidan av angelägenheten att de lagtekniska
problemen för Sveriges del i samband med ett sanktionsförfarande penetreras
även kommer att ägna den ovannämnda frågan sin uppmärksamhet. I
en svensk beredskap för sanktionsåtgärder bör även ingå riktlinjer för hur
det allmänna skall kunna stödja svenska löntagare och företag, som genom
av staten påbjudna sanktionsåtgärder råkar i svårigheter.

»Problematiken kring» t. o. in.: »mot Sydafrika.» = utskottet.

Utskottets text fr. o. m.: »Utskottet vill» t. o. in.: »beslutade av säkerhetsrådet.
» ersättes med text av följande lydelse:

Då säkerhetsrådet endast rekommenderat men ej beslutat om sanktioner,
föreligger intet tvång för medlemsstaterna att tillämpa sådana sanktioner
mot Rhodesia. Detta innebär en risk för att t. ex. Sydafrika skall motverka
sanktionernas syfte. Den svenska regeringen har som sin mening uttalat,
att det i Rhodesia-konflikten funnits skäl för bindande beslut av säkerhetsrådet
om sanktioner. Om ett sådant beslut förelegat, hade trycket mot Sydafrika
att tillämpa sanktioner kunnat bli starkare. En vägran av Sydafrikas
regering att följa säkerhetsrådets beslut i ett sådant fall skulle ha utgjort
ett Öppet trots mot världsorganisationen. Om Sydafrika mer aktivt skulle
motarbeta sanktionspolitiken gentemot Rhodesia, förstärkes argumenten
både för bindande beslut om sanktioner mot Rhodesia och för beslut om
likartade sanktioner mot Sydafrika. Utskottet noterar för sin del med tillfredsställelse
att Sverige särskilt konsekvent tillämpat rekommendationen
om sanktioner mot Rhodesia. Med hänvisning till vad utskottet i detta avsnitt
framhållit anser utskottet att riksdagen i sin skrivelse till Kungl. Maj :t

Utrikesutskottets utlåtande nr 2 år 7

bör uttrycka angelägenheten av att regeringen på lämpligt sätt söker aktualisera
frågan om ett bindande beslut om sanktioner mot Rhodesia.

Den frivilliga köpbojkotten mot sydafrikanska varor har ett värde som
uttryck för den svenska opinionens ställningstagande mot apartheidpolitiken.
I anslutning till konsumentbojkotten har ett antal landsting och statliga
företag och förvaltningar inställt sina inköp av sydafrikanska varor.
Importen av livsmedel in. in. från Sydafrika, som 1962 uppgick till ett
värde av 31,6 milj. kr. och 1964 till 17,7 milj. kr. sjönk ytterligare under
1965 till 16,5 milj. kr. Däremot ökade importen av andra varor, tramför allt
vissa malmer och metaller, mycket starkt. Den totala svenska importen från
Sydafrika uppvisar därför en stegring från 37,4 milj. kr. 1964 till 59,9 milj.
kr. 1965. Den svenska exporten till Sydafrika befinner sig i expansion. Den
uppgick 1962 till 133 milj. kr., 1964 till 180 milj. kr. och 1965 till 200 milj., kr.

Utskottet anser att riksdagen bör rikta en uppmaning till alla statliga
förvaltningar och statliga företag att helt avstå från import av sydafrikanska
varor. Ehuru ett sådant avstående lika litet som konsumentbojkotten torde
utgöra något betydelsefullt ekonomiskt påtryckningsmedel finner utskottet
en dylik åtgärd vara ett konsekvent uttryck för de svenska statsmakternas
skarpa avståndstagande från apartheidpolitiken. Varje enskilt företag, som
upprätthåller handel med Sydafrika, har att i nuvarande läge överväga om
det vill ansluta sig till konsumentbojkottens syfte.

En nu av staten påbjuden ensidig och total svensk sanktionspolitik mot
Sydafrika skulle emellertid enligt utskottets mening vara mindre ägnad an
en samfälld nordisk förhandsdeklaration av det slag utskottet ovan angivit
att bli ett viktigt incitament för andra länder. En dylik deklaration kan
komma att bidraga till sådana samordnade effektiva aktioner, som — vid
sidan av det nordiska initiativet för garantier åt alla rasgrupper i Sydafrika
om en likaberättigad ställning — måste vara den svenska utrikespolitikens
huvudsyfte i denna fråga.

Utskottet vill alltså sammanfattningsvis anföra tre huvudsynpunkter:

1. Att den svenska regeringen genom egna initiativ eller på annat sätt underlättar
en vidgad nordisk aktivitet i Sydafrika-frågan i enlighet med de
riktlinjer utskottet anfört.

2. Att regeringen tar lämpliga initiativ för att få till stånd beslut i säkeihetsrådet
om bindande sanktioner mot Rhodesia.

3. Att regeringen till alla statliga förvaltningar och statliga företag vidarebefordrar
riksdagens uppfattning att deras inköp av sydafrikanska varor
bör upphöra.

Med hänvisning till ovanstående hemställer utskottet,

att riksdagen i anledning av motionerna 1: 356 och II: 428
i skrivelse till Ivungl. Maj:t ger till känna vad utskottet
anfört.

MAACUS BOKTR. STHLM 1966 660025