Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968 (Utlåtande 1968:L3u68 - höst l3u)

Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968

Nr 68

Utlåtande i anledning av motioner om dels åtgärder mot oljeläckage,
dels förvaringen av oljecisterner.

Tredje lagutskottet har behandlat två inom riksdagen väckta och till lagutskott
hänvisade motioner, nr 481 i första kammaren av herr Nyman m. fl. och nr 605 i
andra kammaren av herr Gustafsson i Borås m. fl.

I motionerna, som är likalydande, hemställes

”att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställer om skyndsam utredning rörande
behovet av ökat skydd mot spridning av olja från läckande cisterner, samt

att härvid överväges tillskapandet av en speciell besiktningsorganisation”.

Utskottet har vidare behandlat en inom riksdagens andra kammare väckt och till
lagutskott hänvisad motion, nr 498, av fru Ekroth och herr Svenning.

I motionen hemställes

”att riksdagen måtte besluta i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla om förslag till
sådan ändring i förordnigen om brandfarliga varor att gamla oljecisterner nedlagda
direkt i marken förbjudes och en övergångsperiod av 3 år tillämpas”.

Över motionerna har utskottet på sätt föreskrives i § 46 riksdagsordningen inhämtat
utlåtanden från kommerkollegium och statens naturvårdsverk. På begäran av utskottet
har yttranden därjämte avgivits av Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet
och Riksförbundet för allmän hälsovård. Kommerskollegium har bifogat
yttranden från sprängämnesinspektionen och Svenska petroleuminstitutet.

Yttrande har dessutom inkommit från försäkringsanstalten Folksam.

Gällande bestämmelser

De grundläggande bestämmelserna angående förvaring av olja återfinns i förordningen
den 1 december 1961 (nr 568) om brandfarliga varor. Av bestämmelserna
må följande anmärkas här.

Enligt 4 § skall envar som tar befattning med brandfarlig vara iaktta den försiktighet
som till förebyggande av skada genom brand och annorledes betingas av
omständigheterna. Uttrycket ”och annorledes” syftar enligt förarbetena särskilt på
risken att löskommen olja skall orsaka vattenförorening. I 5 § sägs att anordning
för bl. a. förvaring av brandfarlig vara skall vara utförd på ändamålsenligt och betryggande
sätt. Beträffande förvaring i underjordisk cistern föreskrivs i 23 § 3 mom.
sista stycket att i marken kring cisternen skall, där det med hänsyn till förhållan Bihang

till riksdagens protokoll 1968. 9 saml. 3 avd. Nr 68

Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968

dena är nödvändigt, vara anordnat särskilt skydd som verksamt förhindrar skada
till följd av läckage från cisternen.

För förvaring av brandfarlig vätska eller gas i underjordisk cistern krävs enligt
25 § tillstånd. Tillståndsmyndighet är som regel byggnadsnämnd i kommunen. Innan
tillstånd beviljas skall byggnadsnämnden enligt 55 § samråda med brandchefen, hälsovårdsnämnden
och tjänsteman vid länsstyrelsen, som utsetts av länsstyrelsen att
vara sakkunnig i vatten- och avloppsfrågor. Tillstånd till förvaring i underjordisk
cistern beviljas enligt 57 § för högst 10 år i sänder. Enligt 16 § 2 mom. skall byggnadsnämnd
i beslut om tillstånd bl. a. meddela de föreskrifter som är erforderliga
för att förebygga skada genom brand och annorledes. Enligt 6 § får emellertid nämnden
inte föreskriva åtgärd som är mer betungande än vad som är skäligt med hänsyn
till det med åtgärden avsedda syftet. Beträffande nya underjordiska cisterner,
som nedlagts efter det att förordningen om brandfarliga varor trätt i kraft den 1
januari 1963, gäller enligt 28 § att förvaring inte må påbörjas innan de för förvaringen
avsedda anordningarna avsynats och besked lämnats att de får tas i bruk.

Enligt 14 § skall kommerskollegium utfärda de närmare föreskrifter som erfordras
för tillämpningen av förordningen om brandfarliga varor och de allmänna anvisningar
till förordningen som kan finnas erforderliga.

I kungörelse den 23 september 1963 har kommerskollegium utfärdat tillämpningsföreskrifter
till förordningen om brandfarliga varor (kollegiets författningssamling
ser. B 1963:7). Beträffande cistern för brandfarlig vätska lämnas i kungörelsen vissa
gemensamma bestämmelser angående olika anordningar. Av särskilt intresse i detta
sammanhang torde vara bestämmelsen under B I j) att innan cistern tages i bruk
skall dess täthet provas på något av sex särskilt angivna sätt samt ordningsregeln k)
att cisternen skall förses med skylt, upptagande tillverkarens namn eller märke, cisternens
tillverkningsnummer, rymd, provningsdatum samt, om cisternen är till alla
delar utförd enligt viss norm, uppgift härom. I detta sammanhang föreskrivs tillika
att den som vill använda cistern, som inte är utförd enligt viss norm, får vara beredd
på att tillstånds- eller tillsynsmyndighet kan komma att kräva att han skall
förete intyg från sakkunnig om att cisternen är betryggande. I särskilda bestämmelser
för cisterner av stål eller annan metall lämnas anvisningar om lämpligt material,
svetsskarvar och plåttjocklek samt föreskrivs att lådformig cistern inte får förläggas
under jord eller så kringfyllas att den utsätts för utvändigt tryck. Detsamma gäller
cylindrisk cistern över viss diameter. Vidare ges föreskrifter om konstruktionsnormer
för lådformig cistern samt liggande och stående cylindrisk cistern samt hur de
olika normerna skall utmärkas.

I kungörelse den 6 mars 1967 har kommerskollegium utfärdat ytterligare tillämpningsföreskrifter
till förordningen (ser. B 1967:1). Beträffande placeringen av underjordisk
cistern föreskrivs under punkt 3.2 bl. a. att sådan cistern skall — till förhindrande
av skadlig förskjutning genom sättningar i marken eller inverkan av tjäle
— vila på jämnt bärande, stadigt underlag, t. ex. stenfri grus- eller sandbädd, att
den skall vara helt omgiven av ett minst 25 cm tjockt skikt av icke tjälskjutande
material, som är fritt från sten och annat som kan skada cisternen, samt, om den

Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968

är tillverkad av icke korrosionsbeständigt material, t. ex. kolstål, vara skyddad mot
korrosionsangrepp utifrån. Cistern skall vidare förläggas så att den vid friläggning
är tillgänglig för inspektion och underhåll samt anordnas så att det är möjligt att
manuellt utföra pejling i cisternen.

Beträffande äldre underjordiska cisterner, för vilka tillståndstvång inte gällde före
ikraftträdandet av förordningen om brandfarliga varor den 1 januari 1963, gäller
enligt övergångsbestämmelserna i 71 § 1 mom. i nyssnämnda förordning att ansökan
om tillstånd till fortsatt förvaring i sådan cistern skulle ha ingivits till byggnadsnämnd
före utgången av år 1964 oberoende av cisternens ålder, varefter cisternen
får användas till dess ansökan blivit slutligen prövad. I kungörelse den 30 december
1964 (ser. B 1964:1) har kommerskollegium meddelat anvisningar rörande underjordiska
cisterner som tagits i bruk före den 1 januari 1963. I kungörelsens inledning
anförs bl. a. följande.

Det ligger i sakens natur att svårigheter kunna uppstå då det gäller att avgöra,
huruvida en äldre underjordisk eller därmed jämförlig vätskecistern är lämplig för
fortsatt förvaring eller ej. I sammanhanget måste också beaktas en av de principer
som ligger till grund för hela förordningen, nämligen att åtgärd icke får föreskrivas
vilken är mera betungande än som är skäligt med hänsyn till det med åtgärden avsedda
syftet. Denna princip har, såvitt angår hithörande frågor, kommit till uttryck
i departementschefens följande uttalande i proposition 173/61 s. 73: ”Jag anser det
sannolikt att man med nutida tekniska resurser inom en nära framtid kommer att
förfoga över någon kontrollmetod, som kan anses fullt tillförlitlig och som står till
buds för skälig kostnad. Tillsvidare får den kontroll verkställas som är möjlig med
tillgängliga resurser. Genom provtryckning, i förekommande fall kompletterad med
andra prov och med beräkningar av skilda slag i anslutning därtill, torde i allmänhet
med tillfredsställande säkerhet kunna avgöras om cistern är i skick att kunna
godtagas för fortsatt användning. Uppgrävning bör icke komma i fråga annat än i
särskilda undantagsfall.”

Det har emellertid hittills visat sig ogörligt att finna en ekonomiskt försvarbar
kontrollmetod, varigenom kan klarläggas att en underjordisk eller därmed jämförlig
vätskecistern förblir tät. Visserligen är det möjligt att t. ex. genom invändig inspektion,
täthetsprovning eller pejling fastslå att cisternen är hel och tät, men genom
dessa åtgärder erhålles ej säkerhet för att icke cisternen inom en snar framtid blir
otät, t. ex. till följd av utvändiga rostangrepp.

Mot denna bakgrund blir det nödvändigt att anpassa erforderliga åtgärder efter
graden av den fara som kan antagas föreligga ur vattenvårdssynpunkt. Härvidlag
kan viss ledning hämtas från förarbeten till de ändringar i vattenlagen som nyligen
beslutats (se prop. 42/1964 och FSF 110/1964). Det framgår att avsikten är att
länsstyrelsen — till skydd för grundvattentillgång, som tillgodogöres eller kan antagas
komma att framdeles tillgodogöras för vattenförsörjningen inom tätbebyggelse
— skall kunna fastställa skyddsområde och att sådant skyddsområde lämpligen bör
indelas i två zoner, nämligen inre och yttre skyddszonen. Den del av inre skyddszonen,
som ligger i grundvattentäktens omedelbara närhet (brunnsområdet), får antagas
komma att ägas eller nyttjas av vattentäktens huvudman. I övrigt förutsättes
dels att olika föreskrifter kunna komma att utfärdas för de båda zonerna och dels
att det ankommer på kommerskollegium att utfärda de föreskrifter som äro erforderliga
för att skydda grundvatten mot förorening genom brandfarliga varor. I för -

Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968

arbetena betonas vikten av att föreskrifterna utformas så att onödiga inskränkningar
i fastigheternas nyttjande undvikas.

De principer som sålunda ligga till grund för hithörande bestämmelser i vattenlagen
finner kollegium böra i tillämpliga delar vara vägledande när det gäller att
skydda ytvatten eller annan grundvattentillgång än vattentäkt för tätbebyggelse mot
förorening genom brandfarlig vätska, som förvaras i underjordisk eller därmed jämförlig
cistern.

Till skydd mot grundvattenförorening genom läckage från underjordisk eller därmed
jämförlig cistern ger kollegiet vidare följande anvisningar.

Ligger cisternen inom område, som blivit eller väntas bli av vattendomstol eller
länsstyrelse med stöd av vattenlagen eller hälsovårdsstadgan fastställt såsom skyddsområde,
och har betryggande skydd mot vattenförorening ej redan anordnats, bör
endast ett kortfristigt tillstånd till fortsatt förvaring beviljas, förslagsvis för en tid av
mellan ett och tre år. Tiden bör i det särskilda fallet avpassas efter arten av skyddsområde
och, där beslut om skyddsområde ej föreligger, efter den tid som kan beräknas
förflyta tills sådant beslut meddelats samt efter cisternens ålder. Innan tillstånd
meddelas, bör byggnadsnämnden kräva, att cisterninnehavaren genom intyg
av sakkunnig eller på annat sätt styrker att cisternen vid kontroll visat sig vara tät.

Som villkor för sådant kortfristiskt tillstånd till fortsatt förvaring bör byggnadsnämnden
— som enligt 55 § förordningen om brandfarliga varor i dessa ärenden skall
samråda bl. a. med hälsovårdsnämnden och länsingenjören — i sitt tillståndsbeslut
föreskriva att cisterninnehavaren medelst regelbundet återkommande och betryggande
kontrollåtgärder — t. ex. invändig besiktning, täthetsprovning eller pejling —
skall förvissa sig om att vätska ej läcker ut samt omedelbart till byggnadsnämnden
anmäla inträffat eller befarat läckage och de skadeförebyggande åtgärder som i anledning
därav vidtagits. Lämpligt kan vara att byggnadsnämnden ålägger cisterninnehavaren
att föra protokoll över vidtagna kontrollåtgärder och att på anmodan
tillhandahålla protokollet för nämnden. Nämnden bör också i beslutet erinra cisterninnehavaren
om angelägenheten av att cisternen påfylles och nyttjas på sådant sätt
att oljespill ej uppkommer.

Vidare bör byggnadsnämnden i sitt tillståndsbeslut angiva ungefärligt tidsintervall
mellan föreskrivna kontrollåtgärder och härvid beakta bl. a. avståndet till brunnsområdet
och cisternens ålder.

Är fråga om inre skyddszon, bör byggnadsnämnden föreskriva kontrollmetod och
då lämpligen invändig besiktning. Ligger cisternen inom yttre skyddszon, bör cisterninnehavaren
själv få välja kontrollmetod. Den får dock ej giva mindre säkert resultat
än de fyra metoder, som kollegiet anger nedan, förutsätts lämna.

Byggnadsnämnden bör ock erinra cisterninnehavaren om att han efter det kortfristiga
tillståndets utgång ej kan påräkna förnyat tillstånd, med mindre han vidtagit
de åtgärder som kunna komma att påfordras i kollegii blivande tillämpningsföreskrifter
rörande förvaring av brandfarlig vätska i underjordisk cistern inom
skyddsområde.

För skydd mot ytvattenförorening hänvisas i kungörelsen i tillämpliga delar till
anvisningarna beträffande skydd mot grundvattenförorening. Kollegiet beskriver
vidare fyra metoder för att utröna, om cistern för tillfället är tät, nämligen invändig
besiktning, provning med vätsketryck, provning med vakuumapparat och pejling.

Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968 5

Enligt vad som upplysts i ärendet beräknas förslag till tillämpningsföreskrifter
rörande förvaring i underjordisk cistern inom skyddsområde bli färdigställt inom
kommerskollegium och utsänt på remiss i slutet av detta år.

Enligt 44 § 7 mom. byggnadsstadgan gäller att bl. a. bränsleförråd skall anordnas
så att brandfara, risk för olycksfall eller sanitär olägenhet inte uppkommer. Enligt
54 § 1 mom. erfordras byggnadslov för inrättande av fast cistern eller annan fast
anordning för hantering eller förvaring av brännbara vätskor, såvida åtgärden inte
avser att tillgodose viss fastighets husbehov.

Som ovan framgår erfordras dock — oavsett cisternens storlek — tillstånd av byggnadsnämnd
enligt förordningen om brandfarliga varor för förvaring av olja i underjordisk
cistern.

Motionerna

Till stöd för yrkandet i motionen 11:498 av fru Ekroth och herr Svenning anför
motionärerna att det i förordningen om brandfarliga varor numera finns intagen en
bestämmelse att nya oljecisterner inte får läggas direkt i marken men att det största
hotet mot vår vattenförsörjning säkert ligger i alla de gamla oljetankar, som förvaras
direkt i marken utan något som helst skydd. När oljeeldning infördes här i
landet för ca 20 år sedan, anförs vidare, var det vanligt att lägga ned cisternerna
direkt i marken. Lågt räknat finns i dag mer än 200 000 sådana äldre oljecisterner.
De har nu legat nergrävda mellan 15 och 20 år och det betyder att alla dessa cisterner
blir gamla på samma gång. Visserligen finns skyddsföreskrifter om kontinuerlig
kontroll inom vissa år inom s. k. skyddsområden beroende på närhet till grundvattenförekomster,
men med tanke på den katastrof som kan inträffa om många av
dessa oljetankar skulle gå sönder samtidigt så vore det, anför motionärerna, nödvändigt
att snarast införa förbud mot förvaring på detta sätt.

Till stöd för yrkandena i motionerna 1:481 av herr Nyman m. fl. och 11:605 av
herr Gustafsson i Borås m. fl. framhåller motionärerna att det i många fall synes
råda otillräcklig kunskap om eldningsoljans egenskaper och om de risker som löskommen
olja kan innebära för fastighet, vattentäkt, växtlighet och reningsverk. Inga
som helst kompetenskrav synes ställas på vare sig cisterntillverkare eller installatör.
Sådan kontroll av installationen att garanti kan ges mot ett läckage till följd av felaktigt
materialval, osakkunnigt utförd svetsning, från korrosionssynpunkt olämpliga
materialkombinationer eller mindre god installation föreskrivs ej heller. Flertalet
underjordiska oljecisterner i vårt land har nedlagts eller installerats efter andra
världskriget. De har utsatts för stora påfrestningar såväl inifrån som utifrån. I flera
fall har skador konstaterats. Motionärerna redogör vidare för orsakerna till olika
skador på cisterner, nämligen invändiga och utvändiga frätskador samt mekaniska
skador t. ex. i samband med tjälskjutningar. Uppmärksamheten synes vara väckt på
denna betydelsefulla fråga. Vid korrosionsinstitutets årsstämma år 1967 ägnades huvudintresset
åt korrosion i oljecisterner. Frågan belystes från såväl tekniska som praktiska
utgångspunkter. Erfarenheterna från de statliga myndigheter som utför pe -

6 Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968

riodisk rengöring och besiktning visar värdet av kontroll i förebyggande syfte. Men
det framstår lika klart att en besiktning fordrar såväl sakkunskap som noggrannhet
och måste utföras av personal, försedd med utprovad och för ändamålet lämplig utrustning.
Numera torde sådana skyddsmedel mot korrosion ha kommit fram, framhålls
vidare, att även cisterner med måttliga rostangrepp kan räddas och korrosionen
stoppas. Lösningen går under benämningen katodiskt skydd. Det måste anbringas
av sakkunnig personal. Enligt motionärernas mening motiverar riskerna för
läckage av olja på underjordiska cisterner och de skador, som därvid kan uppkomma,
förbättrade skyddsåtgärder. Även en begränsad kvantitet olja kan exempelvis
för lång tid förstöra en värdefull vattentäkt. Saneringsåtgärder efter ett läckage kan
— i den mån sanering över huvud är möjlig — kräva mycket stora belopp, och den
enskilde kan komma att ställas inför omfattande skadeståndsanspråk. Mycket talar
för att ett bättre skydd lämpligen kan ordnas genom en besiktningsorganisation, som
har ansvaret för cisternerna. Vad gäller underjordiska cisterner bör därvid särskilt
beaktas de åtgärder som måste vidtas med hänsyn till befarade utvändiga korrosionsangrepp.
Då besiktning inte torde kunna utföras utan att samtidigt en noggrann
rengöring äger rum synes det mest praktiskt att besiktningspatrullerna utför också
rengöringsarbetet. De skulle även kunna utföra nödvändiga underhållsarbeten och
installation av katodiskt skydd. Sedan rengöring, besiktning och övriga åtgärder ägt
rum kunde vederbörande antingen utfärda ett besiktningsintyg som ger tankägaren
tillstånd till fortsatt utnyttjande intill tiden för nästa besiktning eller också förbjuda
fortsatt användning av cisternen. Besiktningsintyget bör få sådant juridiskt värde att
det kan ligga till grund för försäkring som håller tankägaren skadeslös vid eventuellt
läckage. Kostnaderna för förfarandet bör betalas av cisternägaren. Besiktningsorganisationen
bör kunna göras självbärande. Tillkomsten av en sådan organisation medför
dels att samhället får insyn och kontroll när det gäller detta viktiga miljövårdsproblem
och dels att den enskilde befrias från ett ansvar som han inte har möjlighet
att bära. — Beträffande motionernas fullständiga innehåll hänvisas till motionen
11:605.

Frågornas tidigare behandling

Utöver vad som har anförts om frågornas tidigare behandling i avsnittet Gällande
bestämmelser må här anföras följande.

I fristående motion vid 1964 års riksdag, 11:382, yrkades sådan ändring i förordningen
om brandfarliga varor att av denna framgår att i marken kring underjordisk
cistern för förvaring av petroleumprodukter skall finnas skydd i form av betongkasun
av fullgod beskaffenhet eller annan fullt säker anordning som verksamt förhindrar
skada på yt- eller grundvattentäkt. Vidare föreslogs att föreskrifter skulle utfärdas
angående kontinuerlig kontroll av i marken redan nedlagda oljecisterner.
Motionen behandlades i riksdagen i samband med en proposition angående ändring
i vattenlagen i syfte att bereda bättre skydd för vattenförsörjningen, bl. a. genom
fastställande av skyddsområden för vattentäkter och grundvattentillgångar. I sitt avriksdagen
godkända utlåtande (nr 14) anförde tredje lagutskottet att motionärerna

Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968

berörde problem av mycket stor betydelse för vattenförsörjningen. I likhet med motionärerna
fann utskottet det vara angeläget att alla rimliga åtgärder vidtas i den
riktning som angavs i motionen. Utskottet framhöll att kommerskollegium höll på
att utarbeta tillämpningskungörelse till förordningen om brandfarliga varor jämte
anvisningar. Utskottet förutsatte att de av motionärerna berörda spörsmålen därvid
skulle ägnas vederbörlig uppmärksamhet. Vid sådant förhållande syntes motionen
enligt utskottets mening inte böra föranleda annan riksdagens åtgärd, än att riksdagen
som sin mening skulle giva till känna vad utskottet sålunda anfört.

Remissyttrandena m. m.

Av remissinstanserna tillstyrker Riksförbundet för allmän hälsovård motionerna
medan statens naturvårdsverk ställer sig mera tveksamt till yrkandena. Kommerskollegium
anser att motionerna inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd, medan
Svenska kommunförbundet och Svenska stadsförförbundet uttalar sig positivt för
vissa åtgärder i enlighet med motionernas syften men avstyrker de särskilda yrkandena
i motionerna.

Kommerskollegium har bilagt yttranden från Svenska petroleumsinstitutet och
sprängämnesinspektionen. Svenska petroleuminstitutet framhåller att huvuddelen av
de äldre cisterner för förvaring av eldningsoljor, som nedlagts direkt i marken, torde
ligga utanför skyddsområden för vattentäkt. Sprängämnesinspektionen anför att eldningsolja
förvaras i nedgrävda cisterner endast vid villafastigheter. Dessutom ligger
praktiskt taget alla bensin- och dieseloljecisterner vid bensinstationer i marken. Totala
antalet underjordiska cisterner äldre än 15 år torde inte överstiga 100 000. Inspektionen
framhåller vidare att de föreskrifter och anvisningar som skall gälla för
förvaring inom inre resp. yttre skyddsområde för vattentäkt och motsvarande ännu
inte har utfärdats. Detta beror bl. a. på att bestämmelsernas krav måste anpassas
efter hur skyddszonernas utsträckning fastställes med hänsyn till förekommande risker.
Inspektionen har vidare utfärdat en del typgodkännanden av korrosionssäkra plåtoch
plastcisterner, vakuumsystem, läckagevarnare samt överfyllningsskydd. Säkrast
och effektivast är den typgodkända vakuummetoden, som innebär att såväl cisternen
som rörledningarna sättes och hålles under något undertryck. Vid eventullt
läckage kommer luft eller vatten att sugas in i cisternen eller rörledningarna, men
någon olja kommer icke att rinna ut. En annan rekommenderad metod består i att
s. k. läckagevarnare förs ned i jorden på ett par platser runt cisternen. När olja kommer
i kontakt med läckagevarnare utlöses larm. Eftersom olja vid en sådan metod
redan hunnit rinna ut ur cisternen, är metoden inte tillämplig inom inre skyddszon.
Med hänsyn till yrkandet om en speciell besiktningsorganisation anför sprängämnesinspektionen
slutligen att man synes överskatta värdet av inre besiktning. Man
kan därvid icke få någon uppfattning om ifall yttre korrosion pågår och eventullt
närmar sig ett farligt stadium. Ett flertal fall har kommit till inspektionens kännedom
om cisterner som två månader efter noggrann inre inspektion visat sig vara

Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968

läck. Inspektionen anser därför detta förslag vara verklighetsfrämmande. Petroleuminstitutet
framhåller att tillgången på företag som står till tjänst med rengöring och
besiktning av cisterner numera medger att varje cistemägare kan få erforderlig besiktning
utförd. Genom att samarbete i åtskilliga fall har etablerats med oljeleverantörer
och cisternrengöringsföretag har prissättningen på rengöring och besiktning
kunnat hållas på en mycket rimlig nivå. Institutet framhåller slutligen att det föreligger
behov av en utökad fortlöpande information till landets cisternägare beträffande
såväl gällande bestämmelser som behovet av att låta utföra periodisk rengöring
och kontroll av cisterner. Kommerskollegium framhåller att byggnadsnämnderna
har möjlighet att vid lämnande av tillstånd till förvaring i underjordisk cistern
föreskriva säkerhets- och kontrollåtgärder, exempelvis montering av vakuumsystem
eller läckagevarnare. Det i motionen II :498 föreslagna förbudet synes därför framstå
som en mer betungande åtgärd än som är skäligt med hänsyn till vad därigenom
kan uppnås. I anledning av motionerna 1:481 och 11:605 anför kollegiet att det
tyvärr visat sig vara ogörligt att finna en ekonomiskt försvarbar kontrollmetod, varigenom
man kan klarlägga att en underjordisk cistern förblir tät. En obligatorisk
årlig inre inspektion skulle därför, framhåller kollegiet slutligen, kunna ge endast en
begränsad säkerhet.

Svenska kommunförbundet och Svenska stadsförbundet framhåller i ett gemensamt
yttrande att kommerskollegium har utfärdat särskilda anvisningar om vad som
skall iakttas vid nedläggande av underjordiska cisterner för olja. Med hänsyn därtill
anser sig förbunden inte ha anledning utgå från annat än att underjordiska oljecisterner
kan godtas under förutsättning att givna föreskrifter iakttas. Det bör enligt förbundens
mening inte komma i fråga vare sig att generellt förbjuda underjordiska cisterner
eller att skärpa bestämmelserna därhän att de i praktiken hindrar anläggandet
av nya cisterner. Förbunden delar motionärernas uppfattning att det finns anledning
att kritisera det sätt på vilket den tekniska kontrollen av underjordiska cisterner
många gånger har utövats. Det bör emellertid inte föranleda att man inrättar en
särskild besiktnings- och rengöringsorganisation, vilken säkerligen skulle ställa sig
mycket dyrbar och skapa nya administrativa problem. Det kan enligt förbundens
mening inte vara motiverat med en stor ekonomisk satsning på kontrollåtgärder,
eftersom resultatet knappast kommer att stå i rimlig relation till kostnaderna. Förbunden
anser emellertid att man i stället kan överväga en auktorisation av företag
som åtar sig uppdrag att rengöra och underhålla oljecisterner. Förbunden framhåller
slutligen att svårigheterna att vid besiktning få vetskap om tillståndet hos en
underjordisk oljecistern aktualiserar frågan, om man bör fastställa en längsta tid
för begagnandet av sådan cistern. Enligt förbundens mening talar starka skäl för
att så sker, men frågan härom måste utredas närmare.

Statens naturvårdsverk anför i anledning av yrkandet om förbud mot underjordiska
oljecisterner att sådan förvaring av olja medför en betydande risk för bl. a.
grundvattenförstöring och att det därför från naturvårdssynpunkt är angeläget att

Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968

andra förvaringssätt tillämpas. Enligt naturvårdsverkets mening har frågan emellertid
en sådan teknisk och ekonomisk räckvidd att det inte torde vara möjligt att få
en ändring till stånd under en så kort övergångstid som tre år. I anledning av övriga
yrkanden i motionerna framhåller naturvårdsverket att frågan om oljelagring är
reglerad i betydande omfattning men att efterlevnaden av dessa föreskrifter givetvis
sammanhänger med om föreskrifterna är tillräckligt kända och om erforderlig kontroll
sker. Enligt naturvårdsverkets mening kan det ifrågasättas om inte effekten av
befintliga och kommande föreskrifter borde avvaktas, innan man påbörjar en utredning
i syfte att skapa en ny besiktningsorganisation för kontroll av oljecisterner.
Naturvårdsverket framhåller slutligen att det dock är angeläget med en bättre registrering
än för närvarande av inträffade skador.

Riksförbundet för allmän hälsovård framhåller att läget för vår vattenförsörjning
från olika synpunkter är allvarligt, vilket gör det nödvändigt att skärpa åtgärderna
för att skydda vattentillgångarna. Förbundet finner därför motionärernas yrkanden
befogade och av stor angelägenhetsgrad. Den omfattande kontroll och aktivitet, som
behövs på detta område, kan inte gärna läggas på redan arbetstyngda organ utan
att dessa ges ökade resurser. Förbundet tillstyrker en utredning om på vilka punkter
åtgärder och kontroll skall sättas in och utredningens målsättning bör enligt förbundets
mening utmynna i ett konkret detaljförslag till en realistisk och effektiv
organisation.

Folksam har tagit del av remissyttrandena och framhåller i sitt yttrande att vissa
väsentliga aspekter enligt Folksams mening berörs ofullständigt i remissyttrandena.
Folksam anför att problemet med de underjordiska oljecisternerna är mycket allvarligt
och att situationen snabbt förvärras på grund av att allt fler av de underjordiska
cisternerna börjar bli riskabla från läckagesynpunkt. En dansk undersökning
från år 1967 omsatt på svenska förhållanden skulle innebära att det f. n. finns omkring
14 000 otäta underjordiska cisterner i Sverige. Denna kalkyl är visserligen
mycket osäker, men försäkringsbolagens och cisternvårdsföretagens erfarenheter pekar
enligt Folksam i samma riktning. Någon säker uppgift om de förluster som uppkommer
genom läckage från oljecisterner kan Folksam inte lämna, men man räknar
med att enbart försäkringsbolagens kostnader för olika slag av oljeskador årligen
uppgår till omkring 15 miljoner kronor. Antalet skador ökar snabbt och blir allt
dyrare. Det finns exempel på skador som kostat flera hundra tusen kronor att avhjälpa.
Folksam kritiserar benägenheten att begränsa skadeproblemet till att avse
risker för läckage inom skyddsområden för vattentäkt. En sådan syn på frågan är
enligt Folksams mening erfarenhetsmässigt alltför snäv. Det har nämligen ofta visat
sig vara omöjligt att ersätta privata vattentäkter som skadats, vilket kan få till följd
att en fastighet blir värdelös för ägaren. Folksam föreslår att följande tre åtgärder
bör vidtagas. För det första bör ingen nyinstallation av underjordisk stålcistern tilllåtas,
om inte cisternen förses med godkänt skydd såsom undertryck med larmanordning
eller läckagevarnare. Detta krav bör inte gälla enbart inom skyddsområde.

Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968

För det andra bör utfärdas övergångsbestämmelser som syftar till att befintliga
underjordiska cisterner förläggs ovan jord eller anpassas till vad som krävs för nya
sådana cisterner. För det tredje bör besiktningsverksamheten successivt byggas ut och
anpassas till det framtida behovet samt ett system utformas för kontroll av att cisternerna
från säkerhetssynpunkt överensstämmer med utfärdade bestämmelser och att
de rengöres och besiktigas på föreskrivet sätt. Folksam föreslår en kontrollrutin av
den innebörden att oljebolagen inte skulle tillåtas fylla olja i cistern, för vilken ägaren
inte kunde förete besiktningsintyg, utfärdat av exempelvis auktoriserat cisternvårdsföretag.
Folksam upplyser vidare att försäkringsbolagen har en gemensam kommitté
för oljeskadefrågan och att denna kommitté med hänsyn till den allvarliga
situationen har varit inne på tanken att begränsa försäkringsskyddet för cistern, för
vilken ansökan om tillstånd inte har ingivits eller av myndighet meddelat beslut inte
har åtlytts. Dessutom har övervägts ytterligare inskränkning av försäkringsskyddet
för under jordscisterner. Folksam hänvisar vidare till att man i Danmark sedan länge
har gjort undantag i ansvarsmomentet för skada på grund av olja från oljecistern.

Utskottet

Efter den 1 januari 1963, då förordningen om brandfarliga varor trädde i kraft,
krävs tillstånd för förvaring av olja i underjordisk cistern oavsett cisternens storlek.
Tillståndstvånget omfattar också cistern som tagits i bruk före år 1963. Tillstånd
sökes hos byggnadsnämnden. Vid behandlingen av tillståndsfrågor skall byggnadsnämnden
samråda med länsingenjören, hälsovårdsnämnden och brandchefen. Tillstånd
får beviljas för högst tio år i sänder. I beslut om tillstånd skall bl. a. meddelas
de föreskrifter som behövs för att förebygga skada genom brand eller annorledes.
Byggnadsnämnden får emellertid inte föreskriva åtgärd som är mer betungande än
vad som är skäligt med hänsyn till det med åtgärden avsedda syftet.

Enligt förordningen får oljecistern, som lagts ned i jorden efter den 1 januari
1963, inte användas förrän den avsynats och godkänts. Cistern under jord, som
tagits i bruk före 1963 utan skyldighet för innehavaren att inneha tillstånd till förvaringen,
får användas till dess tillståndsärendet prövats, under förutsättning att ansökan
om tillstånd ingetts före utgången av år 1964. Har ansökan inte ingetts, räknas
den fortsatta förvaringen i sådan äldre cistern som förvaring utan tillstånd, för
vilket kan utdömas dagsböter.

Kommerskollegium, som har att utfärda närmare föreskrifter och anvisningar till
förordningen, har år 1964 meddelat anvisningar rörande äldre underjordiska
cisterner.

I motionerna 1:481 av herr Nyman m. fl. och 11:605 av herr Gustafsson i Borås
m. fl. föreslås en skyndsam utredning rörande behovet av ökat skydd mot spridning
av olja från läckande cisterner. Härvid bör man enligt motionärerna överväga att
tillskapa en särskild besiktningsorganisation som har ansvaret för cisternerna.

I motionen 11:498 av fru Ekroth och herr Svenning yrkas förbud mot fortsatt
förvaring i gamla underjordiska cisterner efter en övergångstid av tre år.

Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968

Syftet med samhällets kontroll över oljeförvaringen är bl. a. att förebygga att
grundvatten- och ytvattentillgångar förorenas av olja genom läckage. Särskilda risker
föreligger genom att läckage från en underjordisk cistern kan undgå upptäckt under
lång tid. Även små kvantiteter olja kan för lång tid eller kanske för alltid skada en
grundvattentäkt. Vattentillgångarna är begränsade och det är därför angeläget att bevara
och skydda dem så långt det är möjligt. Kravet på att den som vill förvara olja under
jord vidtar skyddsåtgärder måste därför ställas högt.

Förordningen om brandfarliga varor har nu varit i kraft i nära sex år och vissa
erfarenheter av tillämpningen har vunnits. Vad som förekommit i ärendet ger enligt
utskottets mening vid handen att de rådande förhållandena när det gäller underjordiska
cisterner inte är tillfredsställande. Särskilt gäller detta äldre villacisterner.
Dessa torde ofta ha nedlagts i jorden utan att risken för läckage beaktats i tillräcklig
omfattning. Problemet med de underjordiska cisternerna är utan tvivel allvarligt,
och situationen förvärras, beroende på att allt fler cisterner når den ålder då risken
för läckage erfarenhetsmässigt ökar. Det kan nämnas att antalet underjordiska cisterner
äldre än 15 år har uppskattats till omkring 100 000. Tvärtemot vad man utgick
ifrån vid förordningens antagande har det inte varit möjligt att finna en ekonomiskt
försvarbar kontrollmetod, varigenom kan klarläggas att en underjordisk cistern
förblir tät. Det är visserligen möjligt att t. ex. genom invändig inspektion fastslå att
en cistern är hel och tät vid inspektionstillfället, men genom dessa åtgärder nås ingen
säkerhet för att cisternen inte inom en snar framtid blir otät t. ex. till följd av utvändiga
rostangrepp. Utskottet delar motionärernas uppfattning att åtgärder är
nödvändiga för att komma till rätta med ifrågavarande problem men anser sig inte
kunna ta närmare ställning till de konkreta förslag som motionärerna framlagt.
Frågan bör i stället bli föremål för vidare överväganden genom Kungl. Maj:ts försorg.
Härvid bör enligt utskottets mening bl. a. följande synpunkter beaktas.

Kunskapen om de underjordiska cisternerna och därmed sammanhängande frågor
synes f. n. vara bristfällig. Uppgifterna om antalet befintliga sådana cisterner och
deras ålder m. m. synes sålunda vara mycket ungefärliga. Någon sammanställning
av inträffade skadors antal, omfattning och orsaker torde icke heller föreligga. En
inventering för att få fram dessa uppgifter torde vara erforderlig som underlag för
bedömningen av frågan om behovet av vidare åtgärder. Data angående befintliga
cisterner synes kunna insamlas t. ex. genom sko rstensf ej armästarnas försorg
i samband med sotningsförrättningarna. En inventering av cisternbeståndet är erforderlig
även av det skälet att ett betydande antal ägare av äldre cisterner torde
ha underlåtit att ansöka om tillstånd för fortsatt förvaring; en i en stad i södra
Sverige utförd undersökning har visat att endast 40 procent av cisternägarna ansökt
om sådant tillstånd vid ansökningstidens utgång. Ej anmälda cisterner bör snarast
föras in under myndigheternas kontroll. Vissa resultat i denna riktning torde kunna
nås redan genom lämplig upplysningsverksamhet. Utskottet vill också peka på att
respekten för bestämmelserna kan förbättras genom att byggnadsnämnderna begagnar
sig av möjligheten att anmäla olaga förvaring av brandfarliga varor till polismyndigheten
för vederbörliga åtgärder.

Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968

Som ovan framhållits är det av stor vikt att våra vattentillångar skyddas mot förorening
genom olja. Eftersom oljeeldningen i allmänhet innebär stora fördelar för
den enskilde husägaren är det naturligt, att han ålägges att svara för de åtgärder,
som erfordras för att förebygga vattenförorening genom olja. Enligt utskottets mening
bör man sträva mot att snarast möjligt få det äldre beståndet av underjordiska,
ej korrosionssäkra oljecisterner utbytt eller anpassat till vad som krävs för nya underjordscisterner.
En sådan allmän sanering blir emellertid mycket omfattande och
man torde i första hand få koncentrera sig på sådana anläggningar, som ligger så
nära vattentäkter att de utgör en mera påtaglig risk i händelse av läckage. Enligt
utskottets mening kan en husägare, som har en äldre underjordisk stålcistern inom
ett sådant område, inte anses bli oskäligt betungad om han åläggs att ersätta cisternen
med en ny, helst ovan jord eller inomhus. Om den gamla cisternen får kvarligga
i jorden bör tillses, att den tömmes på olja. Utskottet vill i detta sammanhang
framhålla vikten av att länsstyrelsernas arbete med att fastställa erforderliga skyddsområden
för grundvattentäkter påskyndas. Utanför dylika från vattenvårdssynpunkt
särskilt känsliga områden synes åtminstone tills vidare mindre stränga villkor och
föreskrifter kunna accepteras. På sikt bör emellertid även inom sådana områden kraven
på åtgärder för att minska risken för oljeskador skärpas.

Då det gäller nyinstallationer av oljecisterner bör strävan vara att cisternerna i
största möjliga utsträckning förläggs ovan jord eller inomhus. En sådan lösning synes
kunna främjas bl. a. genom att hänsyn härtill tas i föreskrifterna för byggnadsväsendet.
Även en bättre samordning av bestämmelserna i byggnadsstadgan och förordningen
om brandfarliga varor synes böra övervägas, varjämte hälsovårdsnämndernas
uppgifter i sammanhanget bör uppmärksammas. I fråga om större cisterner för t. ex.
bensinstationer torde man även framdeles få acceptera att de placeras under jord.
Det måste emellertid i sådana fall tillses att fullt betryggande skydd mot vattenförorening
anordnas.

Utskottet har fått intrycket att det f. n. brister åtskilligt i kontrollen av efterlevnaden
av bestämmelserna. Det synes vara nödvändigt att få till stånd ett effektivt
system för kontroll av att cisternerna överensstämmer med utfärdade bestämmelser
och att de rengörs och besiktigas på föreskrivet sätt. I dessa hänseenden kan vissa i
motionerna och remissvaren framförda uppslag förtjäna att övervägas.

Utskottet hemställer

A. att riksdagen i anledning av motionerna 1:481 och 11:605
samt 11:498 i skrivelse anhåller att Kungl. Maj:t vidtar de åtgärder,
vartill utskottets ovan gjorda uttalanden föranleder; samt

B. att nämnda motioner i den mån de ej kan anses besvarade
genom vad utskottet anfört och hemställt icke föranleder någon
riksdagens åtgärd.

Stockholm den 26 november 1968

På tredje lagutskottets vägnar:

ERIK ALEXANDERSON

Tredje lagutskottets utlåtande nr 68 år 1968

Vid detta ärendes behandling har närvarit:

från första kammaren: herrar Alexanderson (fp), Göran Karlsson (s), Svante
Kristiansson (s), Ebbe Ohlsson (h), Nils-Eric Gustafsson (ep)*, Erik Jansson (s),
Åkesson (fp) och Hansson (s);

från andra kammaren: herrar Nyberg (fp), Grebäck (ep), Hedin (h), Tobé
(fp), Svenning (s), Sundelin (s), fru Ekroth (s) och herr Hammarberg (s).

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.