Statsutskottets utlåtande nr 214.
1
Nr 214.
Utlåtande i anledning av väckta motioner om framläggande för
riksdagen av en översikt över de offentliga investeringsbehoven
på längre sikt.
(4:e avd.)
I två likalydande motioner, väckta den ena inom första kammaren av herr
Andrén m. fl. (I: 314) och den andra inom andra kammaren av herr Hjalmarson
m. fl. (II: 417), har hemställts, att riksdagen i skrivelse till Kungl.
Maj :t måtte anhålla om en översikt över de offentliga investeringsbehoven på
längre sikt, innefattande även eu angelägenhetsgradering.
Efter en summarisk redogörelse för föreliggande statliga och kommunala
investeringsplaner framhålles i motionerna, att en överblick av de offentliga
långsiktiga investeringsbehoven vore av värde såväl under högkonjunkturår
av den karaktär, som varit gällande under efterkrigsåren, som under en
depressionsperiod. I båda fallen gällde, att en ingående kännedom om de
anspråk, den statliga och kommunala investeringsverksamheten ställde, utgjorde
en förutsättning för en planmässig och förnuftig anpassning av den
offentliga investeringsverksamheten till konjunkturförhållandena. Efter
allt att döma vore de framtida investeringsbehoven inom den offentliga sektorn
synnerligen betydande. En noggrann inventering av dessa behov vore
därför i hög grad påkallad, och denna borde, för att en riktig avvägning mellan
olika investeringsobjekt skulle kunna komma till stånd, förenas med en
angelägenhetsgradering. Under nuvarande förhållanden skulle detta underlätta
planeringsarbetet hos olika av investeringarna berörda myndigheter,
då nuvarande oklarhet och ovisshet, i vilken takt och utsträckning som ifrågavarande
investeringsbehov kunde tillgodoses, därigenom skulle kunna
undvikas.
Beträffande de synpunkter i övrigt som motionärerna anfört till stöd för
sitt yrkande får utskottet hänvisa till motionen 1:314.
över motionerna ha, efter därom i vederbörlig ordning gjord framställning,
yttranden avgivits av arbetsmarknadsstyrelsen, statskontoret, konjunkturinstitutet
och 7.94.9 års investeringskommitté.
Arbetsmaiknadsstyrelsen har inledningsvis erinrat om att styrelsen enligt
gällande instruktion har att årligen upprätta och till Kungl. Maj :t ingiva
förslag till reserv av statliga, kommunala och statsunderstödda investeringsobjekt.
(Det senast upprättade förslaget, innefattande dels eu allmän investeringsreserv,
dels även en särskild grovarbetsreserv, har såsom Bihang B
1 Bihang till riksdagens protokoll 1950. G samt. Nr 214—2tä.
2
Statsutskottets utlåtande nr 214.
fogats vid propositionen nr 126 angående allmän beredskapsstat för budgetåret
1950/51.) Enligt styrelsens mening skulle en översikt över de offentliga
investeringarna på längre sikt i form av ett långtidsprogram underlätta
bedömningen av huru stora investeringar som för varje särskilt verksamhetsområde
vore att anse som normala. Bedömningen kunde då ske med ledning
icke blott av de under senare år utförda investeringarna utan även av
den investeringsvolym, som förutsåges i ett sådant långtidsprogram.
Efter att ha berört de investeringsplaner för olika områden av offentlig
verksamhet som redan finnas upprättade har arbetsmarknadsstyrelsen avslutningsvis
anfört följande.
1 fråga om bostadsbyggandet eller andra sådana investeringar, som på
varje särskild ort äro väsentligen beroende av den lokala utvecklingen,
skulle ett översiktligt program, avseende verksamheten i hela riket, knappast
i och för sig vara tillräckligt för att ge de planläggande lokala myndigheterna
de riktlinjer för planläggning av investeringsverksamheten, som
motionärerna synas åsyfta. För att detta syfte skulle vinnas, torde ett visst
ställningstagande erfordras mellan de investeringar, som kunna väntas å
exempelvis landsbygd å ena sidan och tätorter å andra sidan eller å olika
tätorter.
Motionärerna framhålla, att de tillgängliga arbetskraftsresurserna äro en
viktig faktor för en bedömning av det vid varje tid tillgängliga investeringsutrymmet.
Det synes emellertid icke möjligt att på längre sikt förutsäga de
för investeringsändamål tillgängliga arbetskraftsresurserna, då dessa i hög
grad sammanhänga med behovet av arbetskraft till andra ändamål i framtiden,
vilket behov nu svårligen kan bedömas.
För bedömningen av vilka företagskategorier, som i en eventuell nedåtgående
konjunktur i första hand skulle utökas, vore, såsom i det föregående
framhållits, en översikt över behoven av offentliga investeringar på
längre sikt värdefull ur arbetsmarknadsstyrelsens synpunkt, i synnerhet om
viss angelägenhetsprövning mellan de olika kategorierna inbördes är möjlig.
Förutsättningarna härför måste dock i vissa avseenden vara osäkra, varför
en eventuell sådan angelägenhetsgradering tid efter annan torde behöva
förnyas. Även en långtidsprognos, i vilken de skilda verksamhetsområdena
icke angelägenhetsprövats sinsemellan, kan vara av visst värde. Därigenom
underlättas nämligen en sådan inriktning av de aktuella investeringarna
inom varje särskilt område, att sammanhanget bibehålies mellan dessa och
de investeringar, som först kunna komma till stånd vid en mera avlägsen
tidpunkt.
I sitt yttrande har statskontoret särskilt understrukit, att tillgången på
arbetskraft vore en mycket viktig faktor vid bedömandet av förefintliga investeringsmöjligheter.
Icke minst i detta avseende måste läget under den
närmaste tioårsperioden anses bekymmersamt. Under erinran om att detta
spörsmål numera vore föremål för särskild utredning har ämbetsverket vidare
anfört följande.
Den i motionerna påpekade ansvällningen av investeringsbehoven sammanfaller
således till tiden med en av en ogynnsam befolkningsutveckling
betingad knapphet på arbetskraft. Det torde ligga i sakens natur, att investeringsbehoven
— de offentliga såväl som de enskilda — redan med hänsyn
härtill få underkastas ingående prövning. Ur denna synpunkt har den av
motionärerna begärda översikten sitt givna berättigande. Fn sådan översikt
Statsutskottets utlåtande nr 214,
3
lärer emellertid för att möjliggöra ett någorlunda säkert bedömande icke
kunna omfatta en alltför lång tidsperiod. Även med en sådan begränsning
torde man nödgas räkna med att angelägna men icke nu förutsebara investeringsbehov
av betydande omfattning kunna göra sig gällande och påkalla
omedelbara åtgärder.
Det synes likaledes svårt att åvägabringa en på längre sikt hållbar angelägenhetsgradering
av de offentliga investeringsbehoven. En årlig omprövning
kan måhända bli erforderlig. En för långtidsplanering avsedd gradering
torde böra syfta till en uppdelning av förutsebara investeringsbehov i
förslagsvis tre grupper. Den första gruppen borde omfatta sådana investeringar,
som betraktas som oundgängligen nödvändiga för upprätthållande
av samhällets olika funktioner, medan till en andra grupp skulle hänföras
sådana investeringar på för samhällsverksamheten betydelsefulla områden,
som medföra vissa standardhöjningar och icke äro av sådan angelägenhetsgrad,
att de kunna anses ofrånkomliga. Till den tredje gruppen skulle hänföras
övriga önskvärda investeringsprojekt.
Statskontoret har slutligen framhållit, att det undandroge sig ämbetsverkets
säkra bedömande, om en utredning rörande investeringsbehoven med
fördel borde igångsättas, innan 1949 års arbetskraftsutredning slutfört sitt
arbete.
Efter att bl. a. ha berört det åt 1949 års investeringskommitté lämnade
utredningsuppdraget har konjunkturinstitutet anfört följande.
Alldeles oavsett om den investeringspolitiska uppfattning, som motionärerna
företräda, allmänt biträdes eller ej, behöver enligt konjunkturinstitutets
mening önskvärdheten i och för sig inte ifrågasättas av att en översikt
erhålles över de offentliga investeringsplanerna på längre sikt. Visa sig möjligheterna
begränsade att fastställa investeringsplaner och investeringsbehov
på längre sikt inom det enskilda näringslivet, kan det vara desto större skäl
ätt få dessa planer och behov noggrant redovisade, åtminstone inom den
offentliga sektorn samt i fråga om bostadsbyggandet, över vilket det allmänna
utövar ett väsentligt inflytande.
Huruvida även en fullständig angelägenhetsgradering av de på längre sikt
föreliggande offentliga investeringsbehoven är praktiskt-administrativt genomförbar,
anser sig konjunkturinstitutet ej kunna bedöma. Skall en sådan
angelägenhetsgradering vara av praktiskt värde, torde den i varje fall få
undergå fortlöpande justeringar. Vid all investeringskontroll, som ej genomföres
med generellt verkande medel, tvingas emellertid de myndigheter, som
handhava kontrollen, att avgöra vilka projekt som äro så angelägna att de
höra komma till stånd, respektive vilka projekt som äro av så begränsad
angelägenhet att de kunna anstå. En fråga av principiell räckvidd är om
denna angelägenhetsprövning anses kunna ske mer eller mindre diskretionärt
eller om den bör försiggå i enlighet med mera allmängiltiga normer. I det
senare fallet hlir frågan om normerna för angelägenhetsprövningen investeringskontrollens
kanske mest centrala problem. Detta synes gälla oavsett om
investeringskontrollen avser endast offentlig investeringsverksamhet och till
stor del kan ske över budgeten, eller om den omfattar såväl enskild som offentlig
investeringsverksamhet och följaktligen ställer krav på angelägenhetsprövning
även av enskilda investeringsbehov såväl inbördes som i förhållande
till de offentliga investeringsbehoven.
I anslutning till vad som ovan anförts finner konjunkturinstitutet önskvärt,
alt eu överblick erhålles över de offentliga investeringsbehoven på läng
-
4
Statsutskottets utlåtande nr 214.
ro sikt. Som förut påpekats har 1949 års investeringskommitté som ett led i
sitt utredningsarbete företagit anstalter för att åstadkomma en sådan översikt.
Institutet finner ej skäl uttala sig om huruvida de av kommittén vidtagna
åtgärderna må anses tillräckliga i detta syfte, eller om kommittén i
denna fråga bör erhålla utvidgade direktiv, eller om frågan bör göras till
föremål för en från 1949 års investeringskommitté fristående utredning.
19W års investeringskommitté har framhållit, att kommittén såsom ett led
i sitt utredningsarbete f. n. företoge en undersökning i huvuddrag rörande
den offentliga och privata investeringsverksamhetens hittillsvarande omfattning
och inriktning samt de planer rörande den framtida utvecklingen, som
förelåge eller vore under utarbetande. I undersökningen medverkade bl. a.
konjunkturinstitutet, industriens utredningsinstitut och bostadsstyrelsen.
Undersökningen hade det begränsade syftet att tjäna till ledning vid kommitténs
bedömande av de anspråk, som kunde komma att ställas på investeringspolitiken
i framtiden ur de synpunkter som framhållits i direktiven
tör kommittén. Motionärerna syntes emellertid syfta till en undersökning,
vilken å ena sidan vore långt mera djupgående och å andra sidan vore begränsad
till det offentliga investeringsområdet.
I anslutning härtill har kommittén anfört följande.
Kommittén har för sin del ännu ej kommit till någon slutlig ståndpunkt
i de frågor, som innefattas i utredningsuppdraget. Kommittén är emellertid
— i likhet med motionärerna — av den uppfattningen att tillgången på i
möjligaste mån tillförlitliga uppgifter om investeringsverksamhetens framtida
utveckling utgör en väsentlig förutsättning för statsmakternas ståndpunktstaganden
på investeringspolitikens område. Kommittén vid emellertid
samtidigt framhålla, att varje försök att bilda sig en uppfattning av den
framtida utvecklingen helt naturligt måste förbindas med alla reservationer
beträffande osäkerheten i de resultat som kunna framkomma. Ställer man
dessutom anspråk på en angelägenhetsgradering av investeringsbehoven
måste omdömena på många områden bli mycket vanskliga.
Redan nu finnas vissa investeringsplaner redovisade, huvudsakligen inom
den offentliga investeringssektorn. Några ha berörts i motionerna. Kommittén
har under sitt arbete erfarit, att arbete med uppgörande av investeringsplaner
pågå även inom andra områden. Slutligen må erinras, att arbetsmarknadsstyrelsen
nyligen framlagt förslag till reviderade investeringsplaner,
innefattande beredskapsåtgärder vid arbetslöshet inom såväl den offentliga
som den enskilda sektorn. I viss utsträckning äro planerna i sina
huvuddrag angelägenhetsgraderade.
Nu berörda investeringsplaner äro i flertalet fall uppgjorda var för sig
och olika långt förda i detalj. Det torde icke kunna förnekas, att brister och
ofullständigheter föreligga. På grund härav framstår det i och för sig som
ett önskemål, att planerna förbättras och även att de såvitt möjligt uppgöras
så, att de kunna sammanställas till en översikt av den typ varom motionärerna
hemställt. Enligt kommitténs uppfattning är det emellertid ej tillräckligt
att, såsom motionärerna synas ha avsett, begränsa en dylik översikt
till endast de offentliga investeringsbehoven på längre sikt. Med hänsyn
till de privata investeringarnas omfattning och betydelse — framför allt
bostadsbyggandet — är det, icke minst då det gäller att bedriva en aktiv
konjunkturpolitik syftande till att förebygga arbetslöshet, nödvändigt att
även dessa i möjligaste mån bli föremål för ett mera ingående studium.
Statsutskottets utlåtande nr 214. 5
Sammanfattningsvis har kommittén framhållit, att kommittén oberoende
av motionärerna kommit till den uppfattningen att en översikt av de offentliga
och privata investeringsplanerna på längre sikt i och för sig vore önskvärd,
även om en dylik redovisning inrymde betydande osäkerhetsmoment.
Såsom redan påpekats påginge f. n. visst arbete med uppgörande och sammanställning
av sådana planer. Kommittén komme i sitt blivande betänkande att
upptaga hithörande frågor till slutlig behandling och framlägga de förslag
i ämnet, vartill utredningsarbetet gåve anledning.
Utskottet. Såsom av de i ärendet avgivna yttrandena framgår ha vederbörande
remissinstanser från skilda utgångspunkter förklarat sig dela motionärernas
uppfattning, att upprättandet av en översikt över de offentliga investeringsbehoven
på längre sikt skulle vara av betydande värde. Jämväl
utskottet har funnit de av motionärerna i förevarande sammanhang framförda
synpunkterna vara förtjänta av det största beaktande. Utskottet vill
emellertid samtidigt erinra om att chefen för finansdepartementet numera,
jämlikt Kungl. Maj :ts den 9 juni 1950 lämnade bemyndigande, tillkallat
särskilda sakkunniga med uppdrag att verkställa utredning angående långtidsplaneringen
på det samhällsekonomiska och statsfinansiella området. I
direktiven för utredningen har bl. a. framhållits, att densamma icke borde
begränsas till frågan om den totala investeringsvolymen och det ömsesidiga
sambandet mellan denna och den allmänna ekonomiska utvecklingen utan
även gälla vilka konkreta mål för utbyggnaden av produktionsapparaten som
lämpligen borde uppställas. I anslutning härtill har uttalats, att i synnerhet
det starka expansionsbehovet i den statliga investeringssektorn syntes
motivera, att specificerade investeringsplaner på längre sikt uppgjordes för
de statliga investeringarna efter överväganden angående ifrågavarande investeringsbehovs
inbördes betydelse ur samhällsekonomisk synvinkel.
Då sålunda kan förutsättas, att de av motionärerna aktualiserade spörsmålen
komma att ingående behandlas av förenämnda sakkunniga, torde
från riksdagens sida någon framställning i ämnet icke vara erforderlig. Utskottet
får därför hemställa,
att motionerna I: 314 och II: 417 icke må föranleda någon
riksdagens åtgärd.
Stockholm den 23 november 1950.
På statsutskottets vägnar:
MARTIN SKOGLUND.
Närvarande: se under utlåtande nr 215.