Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 1958 (Utlåtande 1958:Kul1u2 - a kul1u)

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 1958

Nr 2

Utlåtande i anledning av väckta motioner om utredning angående
justitiekanslersämbetets arbetsuppgifter och organisation.

I de likalydande motionerna nr 110 i första kammaren av herr Ohlon
m. fl. och nr 151 i andra kammaren av herr Ohlin m. fl. hemställes att riksdagen
i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte anhålla om utredning angående
justitiekanslersämbetets arbetsuppgifter och organisation.

Motionerna har tilldelats första lagutskottet. Enligt överenskommelse
mellan konstitutionsutskottet och första lagutskottet har motionerna hänskjutits
till sammansatt konstitutions- och första lagutskott.

Beträffande motiveringen får utskottet, i den mån redogörelse därför icke
lämnas i det följande, hänvisa till motionerna.

Gällande bestämmelser m.m.

Enligt § 27 regeringsformen må Konungen till justitiekansler nämna en
lagfaren, skicklig och oväldig person, som i domarevärv varit nyttjad. Denne,
såsom Konungens högste ombudsman, åligger förnämligast att föra eller
låta föra Konungens talan i mål, som rör kronans rätt, samt att å Konungens
vägnar ha tillsyn över rättvisans handhavande och i sådan egenskap
beivra fel, som begås av domare och ämbetsmän. Justitiekanslern har fullmakt
på sitt ämbete, men han är jämlikt § 35 regeringsformen förtroendeämbetsman.

Justitiekanslerns huvudsakliga arbetsuppgifter anges närmare i den för
ämbetet utfärdade instruktionen. I denna stadgas, att justitiekanslern är
Kungl. Maj:ts högste ombudsman. Honom åligger att under Kungl. Maj:t
bevaka kronans rätt samt att efter anmodan tillhandagå Kungl. Maj :t med
råd och utredningar i juridiska angelägenheter. Därjämte skall justitiekanslern
ha tillsyn över att domare och andra som är underkastade ämbetsansvar
fullgör sin skyldighet, och han är under Kungl. Maj:t särskild åklagare
i fråga om brott i ämbetet. Riksdagens ombudsmän är undantagna från
justitiekanslerns tillsyn. Med advokatväsendet har justitiekanslern att taga
den befattning, som föreskrives i rättegångsbalken. Därjämte åligger det
justitiekanslern att, enligt vad därom är stadgat i tryckfrihetsförordningen,
vaka över tryckfriheten (1 §). I mål, som rör kronans rätt, skall justitie 1

Uihang till riksdagens protokoll 1958. 5 samt. 3 avd. Nr 2

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 1958

kanslern, där det ej ankommer på annan myndighet, föra eller låta föra
Kungl. Maj :ts talan samt, på sätt därom är stadgat, besluta om fullföljande
av talan i sådana mål. Har annan myndighet att bevaka kronans rätt, skall
justitiekanslern öva uppsikt å myndighetens verksamhet i sådant hänseende.
I fråga om de ansökningar och andra skrifter, som lämnats till
Konungen personligen och därefter blivit till justitiekanslern överlämnade,
skall denne besluta angående den vidare åtgärd, som bör vidtagas (2 §).
Justitiekanslern skall vidare vaka över att lagar, författningar och instruktioner
efterlevs av domare och andra som är underkastade ämbetsansvar.
Då klagomål anförs hos honom eller något eljest kommer till hans kännedom,
som synes påkalla åtgärd, skall han föranstalta om undersökning i
saken. Justitiekanslern skall granska till ämbetet avlämnade arbetsredogörelser,
rotlar, dagböcker och dylikt. Finnes någon ha gjort sig skyldig till
fel i ämbetet, skall justitiekanslern beivra felet. Är det av ringare beskaffenhet,
må justitiekanslern låta bero vid vunnen rättelse, avgiven förklaring
eller vad eljest förekommit (3 §). Justitiekanslern skall företaga inspektioner
för att göra sig underrättad om lagskipningens tillstånd och om de
förhållanden i övrigt, som tillhör området för hans ämbetsutövning (5 §).
Han äger övervara domstolars och andra myndigheters överläggningar och
beslut, dock utan rättighet att yttra sin mening, samt skall ha tillgång til!
myndigheternas protokoll och handlingar (6 §). Justitiekanslern äger ensam
beslutanderätt i de till ämbetet hörande ärendena (9 §). I mål, som
rör kronans rätt, äger justitiekanslern förordna ombud att föra talan. Han
må även uppdraga åt riksåklagaren, byråchef hos ämbetet eller annan lämplig
person att utföra av honom beslutade åtal. Fullföljande av sådant åtal
i högsta domstolen må dock ej beslutas av annan än justitiekanslern (It §).
Då justitiekanslern åtnjuter semester eller annan ledighet eller företager
tjänsteresa, förordnar Kungl. Maj :t annan person att förestå ämbetet
(20 §). — Justitiekanslern skall årligen före den 1 april till Kungl. Maj :t
ingiva arbetsredogörelse för nästföregående kalenderår, varvid särskilt bör
anmärkas i vilken omfattning justitiekanslerns tillsynsverksamhet föranlett
någon åtgärd (4 §).

Såsom framgår av 1 § instruktionen har justitiekanslern ålagts vissa uppgifter
enligt stadganden i rättegångsbalken och tryckfrihetsförordningen.
Jämlikt 8 kap. 6 § andra stycket rättegångsbalken äger justitiekanslern hos
advokatsamfundets styrelse påkalla åtgärd mot advokat, som åsidosätter sin
plikt eller ej längre är behörig att vara advokat. Enligt 8 § nyssnämnda kapitel
må justitiekanslern hos högsta domstolen överklaga beslut, varigenom
styrelsen uteslutit advokat ur samfundet eller meddelat advokat varning
eller erinran. — 19 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen stadgas, att chefen
för justitiedepartementet skall, om han finner allmänt åtal böra anställas
för tryckfrihetshrott, med överlämnande av skriften göra anmälan därom

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 1958

hos justitiekansler!!, att denne även utan sådan anmälan äger väcka åtal
för tryckfrihetsbrott, som hör under allmänt åtal, samt att justitiekanslern
är åklagare jämväl i fråga om annat brott mot bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen.

Justitiekanslern har vidare ålagts vissa speciella uppgifter enligt bestämmelser
i andra författningar. Såsom exempel härpå må nämnas, att justitiekanslern
på begäran av anhållningsmyndighet äger medgiva viss förlängning
av den tid, inom vilken, enligt vad som stadgas i rättegångsbalken, häktningsframställning
senast skall avlåtas (2 § lagen den 21 mars 1952 med
särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål). — Justitiekanslern
eller — efter dennes medgivande ■—- kommun, pensionsnämnds
ordförande och pensionsstyrelsens ombud må vidare överklaga pensionsstyrelsens
beslut i ärende rörande pension (37 § lagen den 29 juni 1946
om folkpensionering). -— Därjämte har justitiekanslern att behandla framställningar
jämlikt lagen den 17 december 1948 om erkännande och verkställighet
i vissa fall av dom, som i brottmål meddelats i Danmark eller
Norge, och vissa framställningar enligt kungl. förordningen den 14 december
1917 ang. indrivning och redovisning av böter, de s. k. böteskonventionsärendena.
— Slutligen må nämnas, att justitiekanslern i vissa fall har att
utse ombud, som skall hos rätten ansöka om att ekonomisk förening skall
träda i likvidation (73 § lagen den 1 juni 1951 om ekonomiska föreningar).

Jämlikt 10 § instruktionen för justitiekanslersämbetet är hos detta anställda
byråchefer och de befattningshavare i övrigt, som anges i gällande
personalförteckning, samt därutöver, i mån av behov och tillgång på medel,
icke-ordinarie personal. Ämbetets juridiskt utbildade tjänstemän å ordinarie
stat är för närvarande två byråchefer, en i lönegrad Br 2 (tillsatt genom
förordnande tills vidare) och en i lönegrad Bo 1 (tillsatt genom fullmakt)
samt en byrådirektör i lönegrad Ao 24 (likaledes tillsatt genom fullmakt).
Jämlikt 17 § ämbetsinstruktionen tillsättes byråcheferna och byrådirektören
av Kungl. Maj :t. — För budgetåret 1957/58 finnes utöver staten
för ordinarie tjänster ett förslagsanslag å 89 700 kronor för avlöningar till
icke-ordinarie personal, av vilket anslag högre belopp än 61 800 icke må tagas
i anspråk utan Kungl. Maj :ts medgivande. För budgetåret 1958/59 har
i statsverkspropositionen icke-ordinarieposten höjts till 99 700 kronor.

Historik

Fnligt .§ 27 regeringsformen i dess ursprungliga lydelse skulle Konungen
till justitiekansler nämna en lagfaren, skicklig och oväldig man, som i
domarevärv varit nyttjad. Det ålåg denne förnämligast att såsom Konungens

4 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 1958

högste ombudsman föra eller genom de under honom ställda fiskaler låta
föra Konungens talan i mål, som rörde allmän säkerhet och kronans rätt,
samt att å Konungens vägnar ha tillsyn över rättvisans handhavande och i
sådan egenskap beivra fel som begicks av domare och ämbetsmän. De uppgifter,
som ålades justitiekanslern enligt denna paragraf och den 1809 utfärdade
instruktionen för ämbetet, var i väsentliga delar desamma som de
som alltjämt åvilar honom, dock med det betydelsefulla tillägget att justitiekanslern
fram till 1948 även var högste åklagare och chef för åklagarväsendet.
Anledning saknas att i denna framställning ingå på vissa speciella i regeringsformen
i dess ursprungliga lydelse och i nyssnämnda instruktion angivna
ämbetsuppgifter, vilka upphörde redan i samband med departementalreformen
åren 1840—1841. Instruktionen av år 1809 har sedermera efterträtts
av andra. Nu gällande instruktion är av den 30 december 1947.

Vad angår under senare år framkomna reformförslag beträffande justitiekanslersämbetet
må till en början nämnas, att i en vid 1934 års riksdag
väckt motion (II: 158 av herr Anderson i Norrköping m. fl.) hemställdes
om sådan ändring av § 35 regeringsformen, att justitiekanslerns egenskap
av förtroendeämbetsman upphävdes. I sitt av riksdagen godkända utlåtande
(nr 7) avstyrkte konstitutionsutskottet motionen och framhöll därvid bl. a.,
att justitiekanslerns ämbetsåligganden vore av sådan art att han alltjämt
borde vara förtroendeämbetsman.

Vid 1937 års riksdag väcktes flera motioner (I: 141 av herr Fredrik Ström
och 11:293 av herr Wallén samt II: 187 av herrar Fast och Hallén) avseende
— förutom justitieombudsmannens och militieombudsmannens —
även justitiekanslerns ämbetsställning. Såvitt avsåg justitiekanslern hemställdes
dels om utredning och förslag rörande sådan ändring av regeringsformen,
att justitiekanslern ålades effektiv kontroll å Konungens vägnar
över jurisdiktionens och administrationens handhavande och tillämpning,
dels om utredning rörande vilka åtgärder som lämpligen borde vidtagas för
att giva justitiekanslern en starkare ställning gentemot domstolar samt ämbets-
och tjänstemän. Konstitutionsutskottet ställde sig (uti. nr 20) positivt
till en utredning i syfte att giva justitieombudsmannen, militieombudsmannen
och justitiekanslern större möjlighet att under mera stadigvarande innehav
av ämbetena med kraft utöva dessa. Därvid framhölls bl. a., att utredningen
i första hand borde avse justitieombudsmannen och militieombudsmannen,
men att — med hänsyn till det nära sambandet mellan nämnda
båda ämbetsmän och justitiekanslern — även den sistnämndes allmänna
ämbetsställning borde utredas. Riksdagen godkände utskottsutlåtandet och
hemställde hos Kungl. Maj :t om den föreslagna utredningen.

Med anledning därav tillkallades — enligt Kungl. Maj :ts bemyndigande
den 19 november 1937 — fem sakkunniga, vilka avlämnade betänkande i
ämnet den 16 mars 1939 (SOU 1939: 7). I detta framlades intet positivt

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 är 1958

förslag beträffande justitiekanslersämbetet. Orsaken härtill angavs vara,
att det dä nyligen framlagda förslaget till ny processlagstiftning vore av
väsentlig betydelse för frågan om justitiekanslersämbetets omgestaltning,
att de sakkunniga saknade möjligheter och förutsättningar att ingå på
denna fråga samt att inga ändringar i justitiekanslerns instruktion borde
företagas fristående från processreformen. De sakkunniga gjorde dock vissa
uttalanden beträffande justitiekanslersämbetet, vilka förtjänar omnämnas
i detta sammanhang. I frågan huruvida justitiekanslerns egenskap av förtroendeämbetsman
borde bibehållas eller icke anslöt sig de sakkunniga till
den ståndpunkt som intagits av 1934 års riksdag samt framhöll, att innehavarna
av justitiekanslersämbetet i allmänhet utövat sin befattning under
avsevärda tidsperioder oberoende av politiska systemskiften. De sakkunniga
framhöll därefter, att justitiekanslersämbetets uppgifter såsom chefsmyndighet
för åklagarväsendet sannolikt skulle komma att icke oväsentligt
ökas efter genomförandet av processreformen samt att — för den händelse
justitiekanslerns personliga åligganden då skulle bli alltför betungande
— det vore tänkbart att antingen överföra vissa justitiekanslerns åligganden
till ett eller flera andra existerande statliga ämbeten eller tillskapa ett nytt
ämbete för övertagande av viss del av justitiekanslerns göromål.

I betänkandet diskuterades vidare justitiekanslerns uppgifter i fråga om
övervakningen av statens ämbets- och tjänstemän. Beträffande justitiekanslerns
inspektionsresor anmärktes, att denne, i likhet med justitieombudsmannen,
brukade besöka varje domstol, länsstyrelse etc. ungefär vart
tionde år, vilken inspektionsfrekvens finge anses väl avvägd och borde bibehållas.
— I fråga om justitiekanslerns funktion såsom klagoinstans för
allmänheten förklarade de sakkunniga, att det kunde vara från vissa synpunkter,
exempelvis för undvikande av onödigt dubbelarbete för de sidoordnade
instanserna justitiekanslern och justitieombudsmannen, fördelaktigt,
att ärenden av ifrågavarande art — med visst i detta sammanhang
betydelselöst undantag — överfördes på justitieombudsmannen, som hos
allmänheten hade stadgat förtroende som en folkets ombudsman. — De sakkunniga
ställde sig däremot avvisande till en ändring beträffande skyldigbeten
för olika myndigheter att till justitiekanslern insända årliga arbetsredogörelser.
— Vidare framhölls, att justitiekanslern — såsom alltjämt är
förhållandet — hade uppsikt jämväl över kommunala myndigheter. Någon
inskränkning av justitiekanslerns uppgifter i detta hänseende ansågs icke
höra ifrågakomma. — I betänkandet diskuterades även justitiekanslerns
verksamhet såsom remissinstans för Kungi. Maj:t, varvid påpekades, att
årliga antalet remisser vore betydande, men alt det finge anses vara av
väsentlig betydelse, alt justitiekanslern, som — ehuru formellt hörande till
Kungl. Maj:ts kansli — likväl intoge en relativt fristående ställning, jämväl
i fortsättningen bibehöllc ifrågavarande arbetsuppgift. Dock borde ytt -

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 dr 1958

rande från justitiekanslern företrädesvis inhämtas endast i fråga om sådana
ärenden som berörde dennes verksamhetsområde men icke över exempelvis
spörsmål av rent ekonomisk natur. — De sakkunniga påpekade vidare, att
justitiekanslerns befattning med kronans civila rättegångar i hög grad
minskat samt att det kunde ifrågasättas om icke statliga verk och myndigheter
borde i större utsträckning än dittills hänvända sig till justitiekanslersämbetet
i sådana ärenden. — Justitiekanslerns uppgift att i fråga
om supplikerna (ansökningar och andra skrifter som lämnats till Konungen
personligen och därefter blivit översända till justitiekanslern) besluta angående
den vidare åtgärd, som borde vidtagas, ansågs ej vara av nämnvärd
betydelse för ämbetets arbetsbörda.

De sakkunniga förordade slutligen att, för den händelse en klyvning av
justitiekanslersämbetet skulle bli nödvändig, åklagaruppgifterna och uppsikten
över ämbets- och tjänstemän borde förläggas till den ene av de båda
befattningshavare, som skulle behöva tillsättas, samt att den andre i första
hand skulle fungera som »kronjurist», dvs. vara Kungl. Maj:ts juridiske
expert och rådgivare samt handhava tillsynen över statens civila processer.

Den 9 november 1945 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för justitiedepartementet
att tillkalla sakkunniga för att verkställa utredning angående
omorganisation av justitiekanslersämbetet i anledning av processreformen
jämte därmed sammanhängande frågor. I direktiven för utredningen framhöll
departementschefen, att processreformen skulle komma att medföra eu
betydande utvidgning av justitiekanslerns arbetsbörda, att denna redan tidigare
vore mycket tyngande, att tidigare reformförslag beträffande ämbetet
icke lett till något resultat, då man ej velat föregripa den omorganisation
som skulle bli erforderlig vid processreformens genomförande, samt att
en delegation till underordnade befattningshavare av beslutanderätten i
vissa ärenden icke vore förenlig med ämbetets natur, varför en överflyttning
av vissa arbetsuppgifter till andra myndigheter eller en klyvning av ämbetet
borde övervägas. —• De sakkunniga avlämnade betänkande den 19 december
1946 (SOU 1946:92). Däri erinrades till en början om att justitiekanslern
på grund av sin stora arbetsbörda under senare år endast i ringa utsträckning
medhunnit att företaga inspektionsresor. Vidare framhölls, att
den av justitiekanslern själv utövade verksamheten med avseende å kronans
civila rättegångar varit av begränsad omfattning. Desto mera tidskrävande
vore justitiekanslerns verksamhet såsom remissinstans för Kungl.
Maj:t. Därjämte hade under senare år till justitiekanslern överlämnats åtskilliga
andra ärenden, som varit av omfattande beskaffenhet, t. ex. Unmansaffären
och Högbroforssaken.

Beträffande huvudlinjerna för en omorganisation anförde de sakkunniga
bl. a. följande: Den arbetsbörda, vilken redan med dittillsvarande uppgifter

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 1958

åvilade justitiekansler!!, vore uppenbarligen alltför stor för att med ämbetets
dåvarande organisation kunna tillfredsställande bemästras. Sålunda
hade det sedan flera år tillbaka visat sig nödvändigt för justitiekanslern att
i avsevärd utsträckning begära partiell tjänstledighet för att erhålla avlastning
av arbetsbördan. Under vissa tidsperioder, ibland ända upp till tre
månader årligen, hade ämbetet alltså i verkligheten varit dubblerat. Vidare
hade ämbetets personal tidvis måst förstärkas långt utöver den egentliga
ramen för organisationen. Slutligen hade särskilda personer utanför ämbetet
meddelats uppdrag att biträda vid behandlingen av vissa ärenden. Trots
nämnda åtgärder hade justitiekanslern exempelvis icke medhunnit att i erforderlig
utsträckning företaga inspektionsresor eller att ägna uppmärksamhet
åt det sätt varpå olika statsmyndigheter fyllt sin uppgift såsom rättsliga
vårdare av kronans intressen, över huvud taget hade justitiekanslern
varit alltför strängt bunden av löpande arbetsuppgifter och i alltför ringa
grad kunnat taga initiativ till självständiga undersökningar. Det hade icke
ens varit möjligt att handlägga alla inkommande ärenden med önskvärd
snabbhet. Nya rättegångsbalkens ikraftträdande skulle komma att medföra
en väsentlig utvidgning av justitiekanslerns ämbetsuppgifter. Nämnvärd arbetslättnad
för justitiekanslern torde ej kunna ernås genom personalförstärkning
hos ämbetet, så framt icke samtidigt beslutanderätten i viktiga
ärenden delegerades, något som dock skulle strida mot ämbetets av ålder
utpräglat personliga karaktär. Då en överföring av någon eller några betydelsefullare
grupper av ärenden till annat då befintligt ämbetsverk icke
lämpligen kunde äga rum, framstode det såsom ofrånkomligt, att en uppdelning
av ämbetet komme till stånd. Det vore uppenbart, att en uppdelning
borde avse att hos en myndighet samla åklagargöromålen, vilka i den nya
rättegångsordningen skulle bli omfattande och maktpåliggande samt otvivelaktigt
komme att helt kräva sin man.

På grundval av vad sålunda och i övrigt anförts, föreslog de sakkunniga,
att ett särskilt ämbete, kallat riksåklagarämbetet, skulle inrättas för högste
åklagaren och ledningen av åklagarväsendet i riket, under det att justitiekanslern
skulle bibehållas vid utövandet av övriga å honom ankommande
uppgifter samt därjämte erhålla den befattning med advokatväsendet som
den nya rättegångsbalken stadgade. I samband därmed förordades, att vissa
speciella åklagaruppgifter alltjämt skulle omhänderhavas av justitiekanslern.
Som en följd av dennes egenskap av tillsynsmyndighet borde justitiekanslern
alltjämt vara särskild åklagare i fråga om ämbetsbrott. Därjämte
borde han bibehålla sin dittillsvarande befattning med tryckfrihetsbrott. Den
lindring i justitiekanslerns arbetsbörda, som förslaget innebure, motsvarade,
enligt de sakkunniga, ungefärligen den dåvarande överbelastningen å ämbetet.
— Det framhölls slutligen att justitiekanslerns befattning med krom)-

8 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 1958

måleri borde utbyggas samt att det vore önskvärt, att justitiekanslern efter
omorganisationen återupptoge inspektionsverksamheten i den omfattning
som förordats av 1937 års sakkunniga.

I enlighet med vad som anförts i betänkandet framlade de sakkunniga
förslag till instruktion för riksåklagarämbetet och ny instruktion för justitiekanslersämbetet.
Förslagen ledde till utfärdande av instruktioner för
nämnda ämbeten den 30 december 1947, vilka trädde i kraft den 1 januari
1948. De överensstämde i allt väsentligt med de sakkunnigas förslag utom
i ett hänseende beträffande instruktionen för justitiekanslern. I förslagets
5 § stod: »Justitiekanslern skall årligen företaga inspektioner för att —

--». I instruktionens slutliga utformning har ordet »årligen» fått utgå. —

År 1950 genomfördes vissa mindre, i detta sammanhang betydelselösa ändringar
i instruktionen.

Regeringsformens § 27 ändrades år 1949 i så måtto att dels ordet »man»
ersattes med »person» och ordet »honom» med »denne», dels vissa uttryck
utgick med anledning av justitiekanslersämbetets ändrade ställning efter
riksåklagarämbetets inrättande.

Vad angår personalen hos ämbetet må nämnas att justitiekanslern vid tiden
för avlämnandet av 1946 års betänkande biträddes av en byråchef såsom
enda arbetskraft med juridisk utbildning å ordinarie lönestat. Därjämte
fanns två extra ordinarie förste byråsekreterare. Då den ene av sistnämnda
båda tjänstemän huvudsakligen sysslade med göromål, som enligt betänkandet
skulle överflyttas å riksåklagarämbetet, föreslog de sakkunniga, att
en av byråsekreterartjänsterna skulle utgå ur lönestaten. Den andra borde
göras till ordinarie. Det framhölls emellertid uttryckligen, att något års erfarenhet
av den nya ordningen kunde komma att utvisa behov av personalförstärkning
för justitiekanslern. — De sakkunnigas förslag följdes av statsmakterna.
Den ene byråsekreteraren blev ordinarie från och med budgetåret
1947/48, och den andre avfördes ur ämbetets personalförteckning från och
med budgetåret 1948/49. Från och med budgetåret 1950/51 erhöll justitiekanslersämbetet
en ny byråchefstjänst. Denna placerades i sådan lönegrad
att det blev möjligt att förvärva en domstolsjurist, som kunde behålla sin
befattning på domarbanan. Från och med budgetåret 1953/54 uppflyttades
tjänsten som förste byråsekreterare till byrådirektörsbefattning.

Vid 1955 års riksdag väcktes likalydande motioner, I: 212 av herr Ohlon
m. fl. och II: 211 av herr Ohlin in. fl., vari liksom i nu förevarande motioner
föreslogs att riksdagen skulle hemställa om en utredning angående justitiekanslersämbetets
arbetsuppgifter och organisation. I motionerna framhölls
att justitiekanslersämbetets arbetsbelastning under senare år successivt
ökats utan att ämbetet erhållit däremot svarande personalförstärkning.
Detta hade medfört, att ämbetet i flera avseenden icke längre kunde fylla
avsedda funktioner. Särskilt ämbetets uppgift som s. k. kronjurist hade

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 1958 9

fått eu omfattning, som inkräktade på andra lika viktiga ämbetets funktioner.
Det vore en allvarlig brist, att justitiekanslern under de senaste åren
icke varit i stånd att företaga inspektionsresor. Med sistnämnda fråga sammanhängde
enligt motionärerna spörsmålet om justitickanslersämbetets
granskning av arbetsredogörelser från olika myndigheter, vilken granskning
anförtrotts åt en utanför ämbetet stående, i annat statligt organ heltidsanställd
tjänsteman. Om denna granskning skulle bestå, borde den utsträckas
till att omfatta alla centrala ämbetsverk och i viss utsträckning även lokala
myndigheter. Det borde dock undersökas, huruvida nyssnämnda arbetsredogörelser
vore det effektivaste sättet att följa ifrågavarande myndigheters
arbetssätt. Om inspektionsverksamheten ökades, skulle läget enligt motionärerna
sannolikt bli ett annat. Åtgärder vore sålunda nödvändiga för att
stärka och effektivisera justitiekanslersämbetet. En allsidig utredning beträffande
ämbetet borde därför komma till stånd. Därvid borde övervägas
vilka uppgifter som i fortsättningen skulle ankomma på ämbetet. Detta
borde avlastas från ärenden av perifer art. På grundval av vad som kunde
framkomma under utredningsarbetet borde förslag framläggas om en sådan
organisation av justitiekanslersämbetet, att detta bleve i stånd att utföra
på ämbetet ankommande uppgifter.

Motionerna behandlades av sammansatt konstitutions- och första lagutskott,
som från justitiekanslersämbetet införskaffade statistiska uppgifter
rörande arbetsbelastningen under åren 1948—1954 och föreliggande balans
av oavgjorda ärenden av olika slag. Utskottet konstaterade i sitt utlåtande
(nr 2) på grundval av dessa uppgifter, att den betydande balans, som förefunnits
vid tiden för överförandet av vissa grupper ärenden till det nyinrättade
riksåklagarämbetet, icke kunnat nedbringas utan tvärtom ökat. Utskottet
fann det antagligt att denna utveckling framför allt berott på att
justitiekanslern under ifrågavarande tid haft att avgiva utlåtanden över ett
stort antal, delvis ytterst omfattande författningsförslag samt att ämbetet
dessutom omhänderhaft speciella, synnerligen tidskrävande utredningar. I
utskottsutlåtandet omtalades vidare att det för att förhindra att under sådana
förhållanden antalet oavgjorda ärenden skulle öka i alltför stor utsträckning
varit nödvändigt att vidtaga särskilda åtgärder vid sidan av utökningen
av ämbetets fasta personal. Sålunda hade enligt vad utskottet inhämtat
i avsevärd omfattning en dubblering av ämbetet ägt rum; under
1951 och 1952 hade det exempelvis funnits en t. f. justitiekansler under något
mer än tre fjärdedelar av året, 1953 under något mindre än en tredjedel avåret
och 1954 under drygt halva året. Vidare hade en eller flera extra föredragande
tjänstgjort hos ämbetet. Bötcskonventionsärendena hade till följd
av särskilt bemyndigande huvudsakligen handlagts av tjänsteman, som i
övrigt icke varit knuten till ämbetet, och granskningen av arbetsrcdogörelsema
hade väsentligen omhänderhafts av tjänsteman utanför ämbetet. Av -

10 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 1958

löning till samtliga dessa befattningshavare hade utgått huvudsakligen ur
anslaget till icke-ordinarie personal, vilket från budgetåret 1952/53 haft
karaktären av förslagsanslag. Utskottet anförde härefter:

Utskottet finner angeläget framhålla betydelsen av att nämnda anslag
även i fortsättningen användas till sådan tillfällig personalförstärkning att
antalet oavgjorda ärenden snarast skall kunna nedbringas till den omfattning,
som må anses naturlig. Utskottet — som haft tillfälle höra justitiekanslern
— anser det icke uteslutet, att sådan minskning av arbetsbalansen
kan äga rum inom något år. Sedan detta skett synes det antagligt, att ämbetet
utan någon egentlig omorganisation av detsamma skall kunna medhinna
de för närvarande på ämbetet ankommande uppgifterna, däri inbegripet
inspektionsverksamhet i den mån sådan erfordras såsom ett led i
tillsynen över ämbets- och tjänstemän. Så torde i synnerhet kunna bli fallet,
om — i anslutning till vad som förordades av 1937 års sakkunniga — viss
begränsning iakttages i fråga om att anlita ämbetet såsom remissinstans
samt om särskilda åtgärder beträffande personal och medel vidtagas, för
den händelse ämbetet skulle erhålla en eller flera speciella utredningsuppgifter
av mera betydande omfattning. Utskottet är därför icke berett att tillstyrka
en utredning, avseende en omorganisation av justitiekanslersämbetet,
vare sig i fråga om en uppdelning av ämbetet eller ett delegerande av
beslutanderätten utöver vad som för närvarande gäller beträffande böteskonventionsärendena,
vilka---äro av underordnad betydelse.

Utskottets utlåtande, vari eu utredning i motionernas syfte avstyrktes,
vann riksdagens gillande.

I en till utlåtandet fogad utförlig reservation tillstyrktes den i motionerna
föreslagna utredningen. Reservanterna anförde — efter en systematisk redogörelse
för justitiekanslersämbetets olika arbetsuppgifter — bl. a., att betydelsen
av ämbetets uppgifter såsom remissinstans icke finge underskattas
och att det förelåge ett latent behov av medverkan från ämbetets sida på
detta område, att justitiekanslerns uppgifter som kronjurist vore särskilt betydelsefulla
med hänsyn till att det slutliga avgörandet även i mycket kvalificerade
rättsfrågor lagts i regeringens händer, att justitiekanslern såsom
kronans ombudsman icke hade tillräckliga praktiska möjligheter att trots
de befogenheter som tillkomme honom i erforderlig omfattning tillvarataga
statens intressen samt att justitiekanslern i fråga om tillsynen över ämbetsoch
tjänstemännen under senare år icke kunnat vara verksam på ett effektivt
sätt, vare sig genom inpektioner eller genom granskning av myndigheternas
årliga arbetsredogörelser. Reservanterna ansåg det icke vara försvarligt
att de betydelsefulla uppgifter, som tillagts ämbetet, icke kunde i
allo fullgöras på grund av olämplig organisation och otillräckliga resurser
samt fann det sannolikt att nya uppgifter skulle tillkomma och de gamla
uppgifterna utvidgas. En utredning om ämbetet, som sett på längre sikt enligt
reservanterna icke torde kunna undvikas, borde komma till stånd snarast
med hänsyn till att utredning påginge om riksdagens ombudsmanna -

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 1958

institutioner. Sistnämnda utredning och översynen av justitiekanslersämbetet
borde, uttalades det i reservationen, liksom utredningen 1937—1939
företagas parallellt.

Arbetsbelastningen vid justitiekanslersämbetet m. m.

Rörande omfattningen av justitiekanslersämbetets verksamhet, fördelningen
av arbetsuppgifterna på olika grupper av ärenden och det sätt, på
vilket ämbetet genom organisatoriska åtgärder tillgodosett uppkommande
anspråk på ökad arbetskraft inom ämbetet, ges upplysning i de tablåer,
vilka fogats till detta utlåtande såsom bilagor. Utskottet tillåter sig hänvisa
till dessa. Härjämte må nämnas, att av de under åren 1956 och 1957 redovisade
tillsynsärendena 14, respektive 18 upptagits på justitiekanslersämbetets
eget initiativ.

För omfattningen av de egna initiativen torde inspektionsverksamheten
vara av särskild betydelse. Sedan denna verksamhet under en följd av år
legat nere på grund av arbetsbelastningen inom ämbetet, företog justitiekanslern
under år 1955 en inspektionsresa, under år 1956 tre och under år
1957 två sådana resor. Härvid inspekterades domstolar, länsstyrelser och
vissa till dessa knutna nämnder, vidare åklagarmyndigheter, fångvårdsanstalter,
en ungdomsvårdsskola, ett arbetshem in. fl. myndigheter och inrättningar.

I förevarande sammanhang torde få något beröras vad som i fråga om
JO:s inspektionsverksamhet och inriktningen därav uttalades av de sakkunniga,
som år 1955 avlämnade betänkande rörande justitieombudsmannainstitutionen
m. m. (SOU 1955:50). De sakkunniga anförde härutinnan:

Stoff till egna initiativ finner JO i pressen och genom sin inspektionsverksamhet.
Pressen som informationskälla bör ej underskattas. Genom
inspektionsverksamheten har dock JO sin bästa möjlighet att utöva tillsyn.
Inspektionsverksamheten har emellertid länge varit i huvudsak inriktad
på domstolar, polismyndigheter, fångvårdsanstalter och länsstyrelser. Det
torde först vara den nuvarande JO som vid inspektioner ägnat uppmärksamhet
åt åklagarmyndigheter, andra anstalter för frihetsberövande!! än
fångvårdsanstalter samt i viss mån förvaltningen i övrigt. JO:s resurser
bär emellertid uppenbarligen ej räckt till för eu på förvaltningen inriktad
inspektionsverksamhet av önskvärt omfattning. Svårigheterna att utöva
tillsyn över administrationen har med den fasta personal JO haft till
sitt förfogande varit överväldigande. Med den ansvällning statsförvaltningen
nu fått erfordras för en sådan tillsyns utövande ingående sakkunskap på
de mest skilda områden. Utredningen kommer att föreslå, att personal med

erfarenhet från förvaltningen i ökad utsträckning----ställes till JO:s

förfogande, att JO, liksom hittills, skall vara oförhindrad att anlita särskild
expertis samt att JO:s rätt att uppdraga åt sin ställföreträdare att förvalta
del av ämbetet till tiden utsträckes från en till tre månader. Härigenom bör
ökade möjligheter till inspektioner erhållas. För närvarande inspekterar

12 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år i958

JO och hans ställföreträdare under cirka fyra veckor årligen. Utredningen
anser att med den nya organisationen omkring åtta veckor bör kunna anslås
åt inspektionsverksamhet. I vilken omfattning JO därvid bör själv inspektera
medan ställföreträdaren förvaltar ämbetet i övrigt får självfallet bero
av omständigheterna. Den ökade inspektionsverksamheten bör helt läggas
på förvaltningen. Det torde även vara möjligt att något reducera den på
domstolarna inriktade inspektionsverksamheten utan att effektiviteten av
kontrollen därigenom eftersättes. Sålunda har den nya rättegångsbalken
medfört väsentliga ändringar, innebärande ökad rättssäkerhet bl. a. genom
den muntliga, kontradiktoriska processformen. Därtill kommer att allmänheten
nu biträdes av advokater i helt annan utsträckning än tidigare varit
fallet. I detta sammanhang vill utredningen erinra om att riksdagen år
1955 utgått från att JK efter något år skall kunna medhinna de på ämbetet
ankommande uppgifterna, däri inbegripet inspektionsverksamhet i den
män sådan erfordras (se sammansatt konstitutions- och första lagutskotts
utlåtande nr 2, dagtecknat 24/;j 1955). Den tid som kan vinnas genom en
minskning av inspektionsverksamheten gentemot domstolarna synes lämpligen
böra användas till intensifierad tillsyn över frihetsberövanden.

Enligt utredningens uppfattning bör inspektionerna ske stickprovsmässigt.
Värdefullt kan vara att följa viss lagstiftnings tillämpning. Särskilt
gäller detta förhållandevis ny lagstiftning, där JO:s uttalanden kan vara
betydelsefulla och vägledande. Som exempel må här ånyo nämnas den av
JO nyligen företagna undersökningen av lantbruksnämndernas verksamhet.

Motionerna

I motionerna framhålles mot bakgrunden av de av utvecklingen föranledda
allt oftare förekommande ingripandena av samhällsorganen i den enskildes
förhållanden, att en effektiv tillsyn över dessa organ måste tillmätas en
ökad betydelse. Motionärerna finner den allvarligaste olägenheten av arbetsbelastningen
pa justitiekanslersämbetet vara att inspektionsverksamheten
icke kan upprätthållas i önskvärd omfattning. Myndigheternas arbetsredogörelser
är, anför motionärerna, knappast tjänliga som underlag för en
kontroll; någon ingående granskning av redogörelserna har f. ö. icke hunnits
med. Även i fråga om behandlingen av inkomna klagomål har en balans
uppkommit. Utvecklingen pa detta område har medfört att justitiekansler!!
icke kan taga egna initiativ för kontroll och övervakning. — I flera hänseenden
föreligger dessutom behov av en utvidgning av justitiekanslersämbetets
verksamhet, bl. a. i fråga om dess anlitande som remissinstans. Vidare
erinras om att i 1939 års utredning ifrågasatts om icke statliga organ i större
utsträckning än som skedde borde kunna anlita justitiekanslerns tjänster
i hans egenskap av kronans ombudsman.

Motionärerna finner behovet av en översyn rörande justitiekanslersämbetet
ovedersägligt och anser det ställt utom tvivel att en förstärkning av

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 1958

ämbetet är påkallad. Det ifrågasättes emellertid, om icke en omorganisation
bör gripa djupare; i detta sammanhang beröres spörsmålet, huruvida de
olika grupper av arbetsuppgifter, som åvilar ämbetet, har sådant nära samband
med varandra att de bör handläggas inom ett och samma ämbete. Härvid
finner motionärerna att i varje fall ämbetets tillsynsuppgifter kan särskiljas
som en enhetlig grupp av ärenden utan närmare beröringspunkter
med övriga arbetsuppgifter. I motionerna ifrågasättes slutligen om det icke
— såsom för riksdagens ombudsmän — borde finnas en ständig, kvalificerad
ersättare för justitiekanslern, och huruvida icke justitiekanslern med
hänsyn till betydelsen av åtskilliga av hans uttalanden utöver det enskilda
fallet borde årligen publicera en ämbetsberättelse.

Utskottet

Vid riksdagens ställningstagande år 1955 till frågan om en utredning
angående justitiekanslersämbetets arbetsuppgifter och organisation lämnades
i det utskottsutlåtande, som låg till grund för överläggningen i ärendet,
en redogörelse för arbetsläget inom ämbetet under åren 1948—1954.
Därav framgick att det vid 1954 års utgång förelegat en avsevärd balans av
oavgjorda ärenden hos ämbetet, även bortsett från de s. k. böteskonventionsärendena,
vilka på grund av sin beskaffenhet kunde handläggas mera
rutinmässigt. Vidare upplystes i utskottsutlåtandet att det för undvikande
av ännu större balans varit erforderligt att i betydande utsträckning dubblera
justitiekanslerns ämbete genom att begagna möjligheten till partiell ledighet
för den ordinarie innehavaren av detta och förordnande av en t. f. justitiekansler
att handlägga de ärenden, varifrån den ordinarie kanslern beviljats
ledighet. Andra åtgärder som vidtagits i detta syfte hade varit anlitande
av en eller flera extra föredragande och överflyttning av handläggningen
av böteskonventionsärendena och granskningen av myndigheternas arbetsredogörelser
till tjänstemän, som i övrigt icke varit knutna till ämbetet.
Slutligen omnämndes i utlåtandet att justitiekanslern på grund av arbetsbelastningen
under en följd av år icke kunnat upprätthålla den honom enligt
instruktionen åliggande inspektionsverksamheten.

Utskottet ansåg det emellertid icke uteslutet att ämbetet med utnyttjande
av det till ämbetets förfogande stående förslagsanslaget för icke-ordinarie
personal inom något år skulle kunna nedbringa antalet oavgjorda ärenden
till den omfattning, som kunde anses naturlig. Vidare fann utskottet det antagligt
att ämbetet efter en sådan minskning av arbetsbalansen utan någon
egentlig omorganisation skulle kunna medhinna de på ämbetet ankommande
uppgifterna, däri inbegripet inspektionsverksamhet.

I nu förevarande ärende har utskottet inhämtat aktuella uppgifter om

14 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 195S

arbetsbelastningen hos ämbetet; uppgifterna återfinnes i den till utlåtandet
fogade Bilaga 2. Av denna framgår att vid senaste årsskiftet balansen av
oavgjorda ärenden hos ämbetet uppgick till 111 mot 200 vid 1954 års utgång.
I själva verket har emellertid balansen nedbringats mera än vad dessa
siffror ger vid handen. Av de 111 balanserade ärendena var nämligen blott
48 (mot 137 år 1954) sådana ärenden, vilka var färdiga för avgörande, medan
återstoden var föremål för förberedande åtgärder i form av remiss till
annan myndighet, yttrande av sökanden eller dennes motpart ete. Den
reellt föreliggande balansen bör enligt vad som uppgivits av jutitiekanslern
— vilken på utskottets begäran personligen redogjort för ämbetets arbetsförhållanden
inför utskottet — i överensstämmelse med föredragandenas
önskemål icke lämpligen nedbringas ytterligare av arbetsekonomiska skäl;
föredragandena bör nämligen ha ett visst antal ärenden att välja bland för
ett rationellt anordnande av arbetet. Vad särskilt beträffar balansen av
tillsynsärenden, bland vilka de klagomål som anföres av allmänheten torde
återfinnas, utvisar den bifogade uppställningen, att balansen därav nu är
mindre än hälften av vad som förelåg vid 1954 års utgång, oaktat antalet inkomna
sådana ärenden endast obetydligt understiger 1954 års siffra. Utskottet
finner sig sålunda kunna uttala, att den i motionerna förekommande
uppgiften att en växande balans av inkomna klagomål uppkommit hos ämbetet
icke hänför sig till det aktuella läget. Ej heller i övrigt kan antalet
balanserade ärenden anses större än som är normalt med hänsyn till ett
ändamålsenligt tillvaratagande av arbetskraften inom ämbetet.

Vad beträffar inspektionsverksamheten, vilken enligt motionärerna icke
kunnat upprätthållas i önskvärd omfattning på grund av arbetsbelastningen,
konstaterar utskottet att justitiekanslern sedan år 1955 åter företager inspektionsresor.
Justitiekanslern har inför utskottet uppgivit att han avser
att företaga i genomsnitt tre resor om året. Att under år 1957 endast två
resor ägt rum hade haft sin grund i att ämbetet under hösten betungats
med författningsremisser av osedvanligt vidlyftigt slag. Den uteblivna inspektionsresan
hade emellertid ersatts med en undersökning av arbetsbalansen
vid domstolarna. Den omfattning, i vilken justitiekanslern numera
företager inspektioner, torde icke kunna anses för ringa. I stort sett synes
den motsvara vad 1939 års utredning förutsatte som en lämplig frekvens
med hänsyn även till JO:s inspektionsverksamhet.

I fråga om justitiekanslersämbetets granskning av myndigheternas årliga
arbetsredogörelser, vilka i själva verket — i överensstämmelse med gällande
föreskrifter — endast är förteckningar över balanserade ärenden, har utskottet
inhämtat att granskningen alltjämt verkställes av en utanför ämbetet
stående tjänsteman samt att den sker med stor omsorg. I sådana fall då
ett ärendes avgörande synes ha påtagligt fördröjts gör sig tjänstemannen i
fråga underrättad hos vederbörande myndighet om anledningen till dröjs -

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utliitande nr 2 år 1958

inålet, varefter — om förklaringen icke synes kunna utan vidare godtagas
—- tjänstemannen underrättar en av byråcheferna vid ämbetet. Finner
denne skäl till närmare undersökning anmäles ärendet för justitiekanslern,
som beslutar om åtgärd. Med hänsyn till cTet syfte, i vilket ifrågavarande
granskning sker, nämligen att kontrollera att ärendena handlägges hos
myndigheterna med tillbörlig skyndsamhet, måste granskningen anses vara
till fyllest. Utskottet vill i detta sammanhang understryka att balansförteckningarna
icke — såsom det i motionerna i förevarande avsnitt använda
uttrycksättet möjligen skulle kunna giva vid handen ■— har till ändamål
att tillhandahålla justitiekanslersämbetet underlag för en prövning av myndigheternas
handläggning av ärendena i materiellt hänseende. Det är uppenbart
att en dylik granskning, som till sin karaktär närmast skulle vara en
sakrevision, skulle förutsätta helt andra organisatoriska och personella resurser
än dem som står till justitiekanslersämbetets förfogande. En utbyggnad
av ämbetet i syfte att möjliggöra en sådan granskning synes icke
höra komma i fråga. Utskottet finner sålunda, att icke heller vad i förevarande
hänseende anförts i motionerna ger anledning företaga en utredning
om justitiekanslersämbetets arbetsuppgifter och organisation.

I motionerna antydes att det skulle kunna vara lämpligt att justitiekanslern
i större utsträckning än för närvarande toge befattning med kronans
rättegångar. I denna fråga vill utskottet erinra om att de grenar av statsförvaltningen,
inom vilka rättegångar förekommer i större utsträckning,
regelmässigt utrustats med särskilda befattningshavare för den processuella
verksamheten. Endast i den mån vederbörande myndighet saknar sådan
befattningshavare kan det bli aktuellt att anlita justitiekanslern som kronans
ombudsman. Förekommer muntlig förhandling i civil rättegång, som
föres av justitiekanslern å kronans vägnar, brukar advokat anlitas. Är det
däremot fråga om en skriftlig process utföres denna av justitiekanslersämbetet
utan biträde av utomstående. Den tillämpade ordningen synes utskottet
vara ändamålsenlig för tillvaratagande av kronans intressen; intet torde
stå att vinna genom att sammanföra rättegångar från vitt skilda delar av
statsförvaltningen till justitiekanslern.

Motionärerna har vidare riktat uppmärksamheten på det förhållandet
att justitiekanslersämbetet tid efter annan haft att utföra synnerligen arbetskrävande
specialutredningar på särskilt uppdrag av Kungl. Maj :t samt
att dessa utredningar icke kunnat utföras utan tillfälliga personalförstärkningar.
Förekomsten av specialutredningar torde emellertid knappast kunna
utgöra skäl för en omorganisation av ämbetet. Utredningarna ingår nämligen
icke i den normala tillströmningen av arbetsuppgifter och det torde
icke låta sig göra att med någon grad av tillförlitlighet bedöma, i vilken utsträckning
de i framtiden kommer att belasta ämbetet. Det synes utskottet
från flera synpunkter lämpligast att tillfälliga arbetskrävande utredningar

16 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 är 1958

på sätt som skett bemästras genom tillfällig förstärkning av ämbetets personal.
En dylik elasticitet i ämbetets arbetskraftsresurser torde för övrigt
under alla omständigheter vara nödvändig.

Vad beträffar den i motionerna förekommande uppgiften att man inom
departementen nödgats avstå från en eljest såsom lämplig bedömd remiss
till justitiekanslern med hänsyn till den tidsutdräkt, en sådan remiss skulle
medföra, har justitiekanslern inför utskottet uttalat att något sådant fall
icke kommit till hans kännedom. Däremot har justitiekanslern i något eller
några författningsremissärenden hos vederbörande departementschef efterhört,
huruvida kanslersämbetets yttrande över ett författningsförslag kunde
begränsas till sådan del, som vore av mera principiell betydelse, samt att
medgivande till sådan begränsning då lämnats. Vad sålunda förekommit ger
enligt utskottets mening icke vid handen att något latent behov av att anlita
justitiekanslersämbetet som remissinstans skulle föreligga.

Av den i inledningen till utskottets utlåtande lämnade översikten över
justitiekanslersämbetets arbetsuppgifter framgår att dessa uppgifter är av
mångskiftande slag. Otvivelaktigt kan det med hänsyn härtill te sig befogat
att efter en översyn av arbetsuppgifterna ge ämbetets arbetsområde
en mera enhetlig karaktär. Av ämbetets olika arbetsuppgifter föreligger
emellertid ett naturligt samband mellan verksamheten som kronjurist,
dvs. regeringens juridiske rådgivare, och uppgiften som kronans ombudsman.
En ändring i fråga om ämbetets synnerligen viktiga uppgift att utöva
tillsyn över statens ämbets- och tjänstemän torde sakna all aktualitet. Härefter
återstår av ämbetets verksamhetsområde de arbetsuppgifter av sinsemellan
mycket varierande karaktär, som genom skilda författningar lagts
på ämbetet och beträffande vilka förvisso ingen enhetlig grund till deras
sammanförande hos ämbetet kan urskiljas. Dessa ärenden torde emellertid
knappast ha någon väsentlig inverkan på ämbetets arbetsbelastning. Böteskonventionsärendena,
som utgör ett relativt stort antal, kan behandlas mera
rutinmässigt. De handlägges enligt vad utskottet inhämtat av en pensionerad
landsfiskal i den mån komplikationer icke förekommer. Mot denna anordning
synes någon invändning icke kunna resas. Beträffande övriga grupper
av ärenden är det icke sannolikt att annan myndighet kan anses närmare
till att omhänderha handläggningen därav.

Om utskottet sålunda icke kan finna att motionärerna anfört något bärande
skäl för en utredning om justitiekanslersämbetets arbetsuppgifter och
organisation, har utskottet emellertid uppmärksammat att det för arbetets
behöriga gång inom ämbetet visat sig erforderligt att i icke oväsentlig utsträckning
dubblera justitiekanslerns ämbete. Närmare uppgifter rörande
omfattningen av denna dubblering återfinnes i Bilaga t till utlåtandet. Det
är givet att en sådan dubblering i viss utsträckning är ofrånkomlig bl. a.
då justitiekanslern åtnjuter semester och då han för inspektioner vistas å

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 dr 195S 17

annan ort. Än vidare måste man alltid räkna med förekomsten av så vidlyftiga
arbetsuppgifter, att det för dessas behöriga handläggning är nödvändigt
att justitiekanslern kan odelat ägna sig åt dem, varvid övriga arbetsuppgifter
måste övertagas av en t. f. justitiekansler. Det synes kunna övervägas
huruvida icke denne — en högt kvalificerad ämbetsman — bör erhålla
en så fast anknytning till ämbetet, att han skulle sättas i tillfälle att
förvärva en mera ingående erfarenhet av ämbetets verksamhetsområde;
härvid skulle de ständiga ersättare, som finnes för justitie- och militieombudsmännen,
kunna tjäna som förebild. Utskottet finner emellertid att
denna fråga bör kunna lösas utan att fördenskull en utredning av så omfattande
slag som i motionerna föreslås kommer till stånd.

Ett ytterligare spörsmål, som berörts i motionerna och som, ehuru icke
av beskaffenhet att motivera den begärda utredningen, likväl synes förtjänt
av uppmärksamhet, är frågan huruvida icke justitiekanslern i likhet med
JO och MO bör av trycket årligen utge en ämbetsberättelse. Visserligen måste
det antagas att sammanställandet av en sådan berättelse skulle komma att
innebära ett icke oväsentligt merarbete för ämbetet, men betydande fördelar
synes å andra sidan stå att vinna genom att ämbetets uttalanden -—
vilka ofta torde ha betydelse långt utanför det ärende, vartill de hänför
sig — får en vidare spridning och kan beaktas av myndigheterna vid deras
handläggning av liknande ärenden. Ämbetsberättelsen skulle sålunda kunna
begränsas till sådana uttalanden av mera allmänt intresse.

Av det anförda framgår, att utskottet icke finner skäl föreligga för en
utredning om justitiekanslersämbetets arbetsuppgifter och organisation. Utskottet
får därför hemställa,

att förevarande motioner, I: 110 och II: 151, icke måtte till
någon riksdagens åtgärd föranleda.

Stockholm den 14 mars 1958

På sammansatt konstitutions- och första lagutskotts vägnar:
OLOV RYLANDER

Vid detta ärendes behandling bär närvarit:

från konstitutionsutskottet: herrar Elmgren, Damström,

Ollén, Torsten Andersson*, Braconier*, Hamrin* i Jönköping, Alemyr* och
Gustafson i Bogla;

från första lagutskottet: herrar Rylander, Lodenius, fru Sjöström-Bengtsson,
fru Gärde Widemar, herrar Erik Svedberg*, Landgren,
Gezelius och Jacobsson i Sala.

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.

2 Jlihang till riksdagens protokoll 1958. 5 samt. 3 avd. Nr 2

18 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år i958

Reservation

av herrar Rylander, Ollén och Hamrin i Jönköping samt fru Gärde Widemar,
vilka ansett att utskottets yttrande och hemställan bort ha följande
lydelse:

Vid riksdagens---(lika med utskottet)---åliggande inspek tionsverksamheten.

Utskottet ansåg---(lika med utskottet)---inbegripet inspek tionsverksamhet.

Av de uppgifter rörande arbetsbalansen hos ämbetet, som redovisas i
Bilaga 2 till utskottets utlåtande i förevarande ärende, framgår att nämnda
balans under senare år kunnat nedbringas. Jämväl i fråga om inspektionsverksamheten
har det vid 1955 års riksdagsbehandling förhandenvarande
läget ändrats så till vida som JK år 1955 företagit en inspektionsresa, år

1956 tre och år 1957 två sådana resor. Den utveckling, som ägt rum, måste
givetvis i och för sig hälsas med tillfredsställelse.

Emellertid synes försiktigheten bjuda att en bedömning av arbetsförhållandena
inom ämbetet icke grundas uteslutande på de balanssiffror, som
kunnat redovisas för de senaste tre åren, utan sker under beaktande av balanssiffrorna
för en längre tidsperiod. Härvid kan fastställas att antalet
balanserade ärenden inom ämbetet på det hela taget hållit sig på en mycket
hög nivå; de låga siffror som redovisats för åren 1955 och 1957 och som
får anses såsom normala, utgör i den tillgängliga serien av balanssiffror
iögonenfallande undantag. Det är med hänsyn härtill icke uteslutet att tillfälligheter
—- exempelvis i avseende å ärendenas mer eller mindre komplicerade
natur — medverkat till att balansen vissa år kunnat nedbringas till
det normala. Det sagda synes i särskilt hög grad kunna äga tillämpning å

1957 års siffra för den synnerligen viktiga gren av ämbetets verksamhet som
tillsynsärendena bildar.

Vad beträffar JK:s inspektionsverksamhet vill utskottet erinra om vad
1939 års utredning rörande justitiekanslerns, justitieombudsmannens och
militieombudsmannens allmänna ämbetsställning m. m. anförde därom, att
den dåvarande frekvensen av JK:s och JO:s inspektioner — innebärande
att de inspekterade myndigheterna besöktes av JK eller JO i genomsnitt
vart femte år — syntes vara väl avvägd och att någon ändring härvidlag
icke borde ifrågakomma. Utvecklingen har emellertid medfört en väsentlig
förskjutning i fråga om inspektionsfrekvensen så till vida att JK:s inspektionsverksamhet,
efter en lang period av helt uteblivna inspektioner,
nu visserligen återupptagits men sker i väsentligt mindre omfattning än
JO:s. Medan JO sålunda år 1956 inspekterade sammanlagt 42 myndigheter
och anstalter, däribland Stockholms rådhusrätt under 16 dagar, besökte

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 19äS JQ

JK under samma år endast 29 myndigheter och anstalter. Vid en jämförelse
mellan JO:s och JK:s inspektionsverksamhet är att märka att JO beretts
ökade möjligheter att ägna sig åt inspektioner genom införandet av vidgade
befogenheter för honom att uppdraga åt sin ställföreträdare att förvalta
del av ämbetet avseende även inspektioner. Vidare bör beaktas, att
JO:s inspektioner under senare år fått en annan inriktning än tidigare;
ökad vikt har lagts vid kontrollen av de administrativa myndigheternas
verksamhet. JK:s inspektioner har däremot efter återupptagandet i huvudsak
bibehållit sin traditionella inriktning på domstolar, åklagare och
länsstyrelser.

Vad sålunda anförts beträffande inspektionsverksamheten synes utskottet
giva anledning ifrågasätta, huruvida icke — därest JK:s inspektioner
ej finnes böra i fortsättningen få samma omfattning som JO:s, vilket torde
innebära, att en förstärkning av arbetskrafterna hos ämbetet blir ofrånkomlig
—- en sådan ordning skulle kunna införas, att JK befriades från
rutinmässiga inspektioner och i stället finge koncentrera sin inspektionsverksamhet
till sådana fall, då på grund av framkomna anmärkningar eller
eljest uppmärksammade missförhållanden anledning förekomme att ägna
någon myndighet eller inrättning eller visst rättsområde speciell uppmärksamhet.
Under alla omständigheter framstår det med hänsyn till de förskjutningar
i fråga om JK:s och JO:s inspektionsverksamhet, som ägt rum
under tiden efter 1939 års utredning, såsom befogat att en undersökning
kommer till stånd i syfte att klarlägga vad som för JK:s del kan anses vara
den ändamålsenligaste ordningen på ifrågavarande område. Härvid hör även
beaktas den betydelse för JK:s möjligheter att ägna sig åt inspektioner som
tillgång till en ständig ersättare för JK skulle äga.

I fråga om den del av JK:s tillsynsverksamhet som utövas genom granskning
av myndigheternas årliga arbetsredogörelser må framhållas, att denna
kontroll endast har till syfte att övervaka att myndigheterna handlägger
sina ärenden med tillbörlig skyndsamhet. Detta syfte torde på ett i stort
sett godtagbart sätt kunna tillgodoses genom den ordning, som för närvarande
tillämpas vid ämbetet, och utskottet finner ej anledning ifrågasätta
någon utvidgning av denna verksamhet till att omfatta jämväl en saklig
prövning av myndigheternas handläggning. Utskottet har emellertid uppmärksammat,
att ifrågavarande balansförteckningar är sinsemellan mycket
skiftande i fråga om sin uppställning och därför ger ett högst varierande
underlag för en bedömning, huruvida oskäligt dröjsmål med handläggningen
förekommit eller ej. En normalisering av förteckningarna — så långt en
sådan låter sig genomföra med hänsyn till myndigheternas olika verksamhetsområden
— synes därför vara påkallad.

Beträffande JK:s befattning med kronans rättegångar gäller visserligen
att de förvaltningsgrenar, inom vilka rättegångar förekommer i större om -

20 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 195S

fattning, har särskilda organ för den processuella verksamheten. Det torde
likväl finnas anledning ifrågasätta, huruvida icke en utvidgning av JK:s
befattning med kronans rättegångar skulle kunna medföra fördelar för
kronan, nämligen så till vida att större enhetlighet i fråga om kronans ställningstagande
i spörsmål av mera principiell karaktär skulle kunna uppnås.
—• Rörande kronomålen må vidare anmärkas, att de vid bedömandet av
arbetsbelastningen hos ämbetet förtjänar särskild uppmärksamhet. När rättegång
inletts, är nämligen ämbetet liksom andra parter i rättegång bundet
av gällande fatalietider. På grund härav måste JK, då så erfordras med
hänsyn till pågående kronomål, kunna frigöra sig från andra arbetsuppgifter
för att kunna ägna sig åt sådana mål. Detta kan uppenbarligen innebära
olägenheter för arbetets rationella ordnande. Med hänsyn härtill synes
det kunna ifrågasättas, huruvida icke eu lämpligare ordning för kronomålens
handläggning kunde åvägabringas, exempelvis — i samband med eu
centralisering av kronomålen — genom inrättandet av ett särskilt organ
för kronans processuella verksamhet eller, för den händelse kronomålen
även framdeles skulle med i stort sett oförändrad omfattning handläggas
inom JK-ämbetet, genom en delegering av dem, helt eller delvis, till någon
av byråcheferna inom detta på samma sätt som skett med huvuddelen av
permutationsärendena.

Motionärerna har vidare riktat uppmärksamheten på det förhållandet att
JK-ämbetet tid efter annan haft att utföra synnerligen arbetskrävande specialutredningar
samt att dessa icke kunnat utföras utan tillfälliga personalförstärkningar.
Visserligen är dylika utredningar beroende på särskilda beslut
av Kungl. Maj :t från fall till fall, men erfarenheten har visat, att det
kontinuerligt uppkommer behov av att anlita JK-ämbetet för sådana uppdrag.
Det torde därför var berättigat att antaga, att det även framdeles
kommer att föreligga ett dylikt behov. Med hänsyn till att de förhållanden,
som föranleder ifrågavarande utredningar, regelmässigt i osedvanligt hög
grad tilldrager sig allmänhetens uppmärksamhet, synes det angeläget att
JK själv i största möjliga utsträckning leder utredningsarbetet. Härför fordras
uppenbarligen att JK kan frigöra sig från andra arbetsuppgifter i större
utsträckning än för närvarande är fallet. Även härvidlag synes det vara av
väsentlig betydelse att det finnes en ständig ersättare för JK, som kan vid
förefallande behov tillkallas och övertaga JK:s övriga uppgifter. Det sagda
utesluter givetvis icke att det i vissa fall kan vara ändamålsenligt att JK
för en specialutredning tillfälligt anlitar en särskild utredningsman, vilken
eljest står utanför ämbetet.

Av den i inledningen till utskottets utlåtande lämnade översikten över
JK-ämbetets arbetsuppgifter framgår, att dessa är av mångskiftande slag.
Redan på grund härav ter det sig befogat att efter en översyn av arbetsuppgifterna
ge ämbetets arbetsområde en mera enhetlig karaktär. Såsom

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 1958

ovan berörts kommer härvid av ämbetets viktigare arbetsuppgifter närmast
en ändrad ordning beträffande kronomålen i fråga. En ändring i avseende
å tillsynsuppgifterna torde däremot icke böra åvägabringas i vidare mån än
som kan följa av det i det föregående påtalade behovet av en avvägning av
JK:s inspektionsverksamhet mot bakgrunden av den ändrade omfattningen
och inriktningen av JO:s motsvarande verksamhet. Vad slutligen angår
den mångfald skiftande ärenden, som genom olika författningar uppdragits
åt JK,må det visserligen förhålla sig så, att de icke utgör någon väsentlig
del av de ärenden, som handlägges av JK-ämbetet. Det är emellertid ett
känt förhållande att handläggning av sinsemellan vitt skilda frågor — särskilt
när de förekommer med långa tidsintervaller — kräver en i förhållande
till ärendenas vikt oproportionerligt stor arbetsinsats. Med hänsyn
härtill synes det ändamålsenligt att JK-ämbetet i största möjliga utsträckning
befrias från dylika ärenden. Sannolikheten talar för att flertalet av
dem på grund av sitt samband med speciella rättsområden lämpligen kan
anförtros åt myndigheter, vilkas verksamhet berör rättsområdena i fråga.

Såsom ovan anmärkts har JK-ämbetet under senare år lyckats på ett i
stort sett tillfredsställande sätt bemästra arbetsbelastningen. Detta har emellertid
icke kunnat ske utan förstärkning av de personella resurserna, varvid
särskilt må uppmärksammas, att JK:s ämbete i avsevärd utsträckning måst
dubbleras. Rörande omfattningen härav må hänvisas till uppställningen
i Bilaga 7. I själva verket har dubbleringen haft en större omfattning än
som framgår av uppställningen, i det därjämte flertalet permutationsärenden
handlagts av en av byråcheferna inom ämbetet på eget ansvar. Tiden
för dennes befattning med ifrågavarande göromål kan, enligt vad utskottet
inhämtat, beräknas till sammanlagt omkring två månader per år. Även
under de senaste åren har ämbetet sålunda varit dubblerat mer än åtta
månader om året.

Dubblering av JK:s ämbete är under alla omständigheter i viss utsträckning
nödvändig oberoende av arbetsbelastningen, nämligen då JK åtnjuter
semester och då han för inspektionsresor vistas på annan ort. Vidare måste
dubblering ske i sådana fall, då särskilt krävande arbetsuppgifter fordrar,
att JK odelat ägnar sig åt dessa. Därest JK själv, i överensstämmelse med
vad utskottet funnit lämpligt, framdeles övertager ledningen av specialutredningarna
eller, såsom ock ifrågasatts, utvidgar inspektionsverksamheten,
gör sig behovet av eu t. f. JK än starkare gällande än för närvarande. Utskottet
finner sig med hänsyn till såväl erfarenheterna av hittillsvarande
behov av en t. f. JK som det antydda framtida behovet böra understryka
angelägenheten av att den högt kvalificerade ämbetsman, som i förekommande
fall måste anlitas som t. f. JK, får en så fast anknytning till ämbetet
att han kan förvärva en ingående erfarenhet av ämbetets arbetsområde.
Detta önskemål synes lämpligast kunna tillgodoses genom att en befattning
3 ltihang till riksdagens protokoll 1958. 5 samt. 3 avd. Nr 2

22 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr H år 1958

som ständig ersättare för JK inrättas på samma sätt som gäller för JO och
MO. Erfarenheterna av den för JO och MO i detta hänseende tillämpade
ordningen utgör otvivelaktigt ett vägande skäl för tillskapandet av en liknande
ordning för JK:s vidkommande.

Ett ytterligare spörsmål, som berörts i motionerna och som är förtjänt
av uppmärksamhet, är frågan huruvida icke JK i likhet med JO och MO
bör av trycket årligen utge en ämbetsberättelse. Det är uppenbart att de
uttalanden av principiell betydelse och stor räckvidd, som JK finner anledning
göra vid utövandet av sin tillsyn över ämbets- och tjänstemännen, bör
få en vidare spridning än för närvarande är fallet, så att JK:s erinringar
och synpunkter kan beaktas av myndigheterna vid handläggningen av liknande
ärenden.

Utskottet har i det föregående funnit att åtskilliga förhållanden i avseende
å JK-ämbetets arbetsuppgifter och organisation måste anses mindre
tillfredsställande. Flera av de berörda frågorna är otvivelaktigt av väsentlig
betydelse för effektiviteten av JK:s verksamhet såsom kronjurist och
såsom centralt kontrollorgan. En rationell effektivisering av ämbetet synes
icke kunna komma till stånd utan en ingående utredning med anlitande
av organisatorisk sakkunskap. Vid sådant förhållande finner utskottet det
påkallat att en utredning företages för en närmare undersökning av de
nämnda fragorna i syfte att finna lämpligare former för ämbetets verksamhet
i berörda delar.

På grund av det anförda får utskottet hemställa,

att riksdagen i anledning av förevarande motioner, I: 110
och II: 151, måtte hos Kungl. Maj:t hemställa om utredning
angående justitiekanslersämbetets arbetsuppgifter och vad
därmed äger samband samt angående den lämpliga organisationen
av ämbetet för dessa uppgifters lösande.

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 dr 1958 23

Bilaga l

Juridiskt utbildade befattningshavare hos justitiekanslersämbetet
(inklusive t. f. justitiekansler) under åren 19U8—1957.

År	t. f. J. K. antal månader och dagar		F ö r e d r	ägande
Fasta	Extra
Byråchefer antal	l:e byrå-sekreterare el. byrådirektör antal	Heltid c:a mån.	Deltid motsv. heltid c:a mån.
1948	4 mån. 17 d.	1	l1	4 mån.	12 män.1
1949	1 mån. 27 d.	1	1	8 1/2 mån.	6 män.2
1950	2 mån. 25 d.	1 Va	1	14 män.2	5 mån.
1951	9 mån. 19 d.	2	1		2 mån.
1952	9 mån. 18 d.	2	1		2 mån.
1953	3 mån. 22 d.	2	1	8 Va mån.
1954	6 mån. 10 d.	2	1	4 män.2
1955	9 mån. 15 d.	2	1	12 män.2
1956	6 mån. 17 d.	2	1	10 mån.
1957	6 mån. 18 d.5	17/	1	13 män.2
*) Tjänstledig under 5 månader;	särskild vikarie ej förordnad utan annat arbetsbiträde
anlitat, se under rubriken extra föredragande.
2) 2 personer.
3) Något mindre tjänstgöringstid	än heltid (36 tim/vecka).
4) 3 personer.
5) Som t. f. J. K. har tjänstgjort byråchefen i	Br 2. Vid dylikt förordnande för honom
har särskild	vikarie ej varit förordnad å hans byråchefstjänst.

Anmärkning: 1. Jämlikt särskilda av Kungl. Maj :t meddelade beslut handlägger byråchefen
i Bo 1 sedan den 1 november 1956 såsom t. f. J.K. vissa fideikommiss- och permutationsärenden.

2. Utöver ovan redovisad arbetskraft har justitiekanslerämbetet anlitat biträde

a. för särskilda utredningar, verkställda på uppdrag av Kungl. Maj :t eller departements chef

(under 1955—1957: vissa av utrikesministern överlämnade ärenden, Sellingärendet,
Baarsenärendet),

b. för granskning av ämbetsverkens balansförteckningar (årsarvode 1 500 kronor),

c. för den rutinmässiga handläggningen av bötesärenden (månadsarvode 300 kronor) samt

d. vid verkställandet av inspektionsresor (en hovrättsassessor och vid inspektion av läns styrelser

m. fl. myndigheter två landsstatstjänstemän).

24 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 år 1958

Bilaga 2 Justitiekanslersämbetets ar

Böteskonven- „

tionsärenden Övrig

År			Samtliga remisser	Lag- och författn.-	Kronomål		Tillsynsärenden
	Ink.	Avgj.	Ink.	Avgj.	Bal.	remisser uti. avgivna	Ink.	Avgj.	Bal.	Ink.	Avgj.	Bal.	Åtal
19481	22	—	202	204	36	11	12	12	11	115	178	37	5
19491	2 101	1 807	187	158	65	8	15	19	7	175	141	71	1
19501 *	1 694	1 989	216	191	90	3	12	13	6	170	169	72	1
1951	850	861	212	226	76	6	20	18	8	217	203	86	1
1952	1 019	1 076	216	257	35	10	12	17	3	204	216	74	4
1953	1 120	1 080	227	212	50	7	15	9	9	218	210	82	2
1954	836	932	242	206	86	9	19	17	11	182	167	97	1
1955	880	861	200	263	23	11	26	34	3	195	226	66	3
1956	1 171	1 no	173	162	34	9	49	35	17	192	176	82	3
1957 4	1 260	1 215	185	188	31	9	56	55	18	178	215	45	3

*) För dessa år ha icke redovisats vissa från tiden före år 1948 härrörande, med JK:s
åklagarfunktioner sammanhängande mål och ärenden, vilka slutligt avgjorts under åren 1948—1
utgörande sammanlagt ett 20-tal.

2) Här äro icke medtagna suppliker samt under 1) angivna ärenden. Suppliker förekomma

längre och deras redovisande i dessa kolumner skulle på grund av den ringa arbetsbörda de med

fört ha lämnat en missvisande bild av den totala arbetsbelastningen.

WHN

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 2 dr 1958

astning under åren 19i8-—1957.

r e n d e n

		den	Pensionsmål	Suppliker		Övriga ärenden]''	Summa ärenden 8
	Avgj.	Bal.	Ink.	Avgj.	Bal.	Ink.	Avgj.	Bal.	Ink.	Avgj.	Bal.	Ink.	Avgj.	Bal.
80	66	14	4	4	_	114	117	1	105	182	9	518	646	107( 53
61	74	1	16	16	—	90	90	1	98	97	10	552	505	154(109)
81	69	13	3	2	1	84	84	1	108	109	9	590	553	91(144)
84	95	2	8	9	_	15	15	1	81	82	8	622	633	180( 97)
20	103	19	5	5	_	4	5	—	73	74	7	630	672	138( 89)
97	105	11	6	5	1	1	1	—	64	68	3	627	609	156( 89)
16	127	_	18	19	—	—	—	—	54	51	6	631	587	(137)
02	102	—	19	18	1	—	—	—	60	64	2	602	707	95( 41)
98	98	—	10	10	1	—	—	—	60	61	1	582	542	135( 72)
105	96	9	6	7	—	—	—	—	76	69	8	606	630	111( 48)

s) Siffrorna inom parentes ange summan av de ärenden, som äro beroende på handläggning av
JK och ej annan myndighet (till följd av remiss eller eljest).

4) Siffrorna för 1957 äro blott preliminära.