Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5. 1

Utlåtande 1954:Kul1u5

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5. 1

Nr 5.

Utlåtande i anledning av väckta motioner angående allmänna
jävsregler för statsförvaltningen och om åtgärder för
stärkande av förvaltningsmyndigheternas opartiska
ställning.

I de likalydande motionerna nr 132 i första kammaren av herr Herlitz
och nr 314 i andra kammaren av herr Håstad m. fl. hemställes, att riksdagen
måtte hos Kungl. Maj :t anhålla om utredning angående allmänna
jävsregler för statsförvaltningen, med beaktande jämväl av vad som i
övrigt kan åtgöras för att avgöranden ej skola ankomma på personer som
kunna antagas därvid bliva påverkade av obehöriga intressen, samt om
framläggande för riksdagen av de förslag, vartill utredningen kan föranleda.

I de ävenledes likalydande motionerna nr 231 i första kammaren av herr
Ohlon m. fl. och nr 309 i andra kammaren av herr Ohlin in. fl. hemställes,
att riksdagen måtte hos Kungl. Maj:t anhålla om utredning angående en
vidgad tillämpning av det kontradiktoriska förfarandet inom förvaltningen
samt om andra lagstiftningsåtgärder till stärkande av förvaltningsmyndigheternas
opartiska ställning.

Motionerna, vilka hänvisats till första lagutskottet, ha enligt överenskommelse
mellan konstitutions- och första lagutskottet hänskjutits till
sammansatt konstitutions- och första lagutskott. Utskottet har upptagit
motionerna till behandling i ett sammanhang.

Beträffande de skäl, motionärerna anfört till stöd för sina yrkanden,
får utskottet hänvisa till motionerna ävensom till motionen nr 129 i första
kammaren av herr Herlitz.

Parter i förvaltningsförfarandet.

Part är i rättegång i huvudsak dels den som väcker talan, dels den som
utpekas såsom motpart genom stämning. Rättegångsbalken med tillhörande
författningar reglerar parternas rättsliga ställning inbördes och i
förhållande till domstolen.

Inom förvaltningsförfarandet finns vanligen icke full motsvarighet till
det för rättegången utmärkande förhållandet med varandra motstående
parter. Det allmänna och de enskilda medverka i förvaltningsförfarandet
i mångahanda former, vilka svårligen låta sig inpassa i ett gemensamt
schema. Vissa huvudtyper kunna dock urskiljas.

1 —Bihang till riksdagens protokoll 19ö''i. 5 sand. 3 avd. Nr 5.

2 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5.

Det allmänna företrädes i förvaltningsförfarandet endast i begränsad
omfattning av särskild representant. Regler av sådant slag med allmän
innebörd äro sparsamma. Justitiekanslern har generellt att i mål, som
röra kronans rätt, där det ej ankommer på annan myndighet, föra eller
låta föra Kungl. Maj:ts talan enligt 2 § instruktionen 30/12 1947 (nr 1014)
för justitiekanslersämbetet. Kammaradvokatfiskalsämbetet har att tillse,
bevaka och utföra kronans rätt och talan i alla de till kammarkollegiets
befattning hörande ärenden, där kronans rätt är i fråga och som till ämbetets
handläggning höra, jämlikt 26 § instruktionen 27/6 1929 (nr 221)
för kammarkollegiet.

På vissa områden finnas särskilda företrädare för det allmänna, vanligen
för kronans ekonomiska intressen. Taxeringsintendenten intager sådan
ställning i skattemål jämlikt ett flertal författningar. Att föra talan i hovrätt
mot enskild part om utgivande av felande stämpelbelopp åvilar advokatfiskalen
i hovrätt enligt 36 § förordningen angående stämpelavgiften.
I anmärkningsmål — varom mera nedan — företrädes det allmänna av
revisorn. Stundom finnes särskild företrädare för andra allmänna intressen
än de ekonomiska. Enligt 41 § i den av innevarande riksdag antagna utlänningslagen
äger förhörsmyndigheten vid förhör med utlänning uppdraga
åt polismyndighet eller särskilt utsedd person att vid förhöret vara allmänt
ombud.

Enskilda såsom parter i förvaltningsmål kunna hänföras till olika grupper.
En stor grupp bilda de som, liksom käranden i rättegång, hos myndighet
påkalla beslut rörande fråga som angår dem. Den, som på detta
sätt anhängiggör ett ärende eller ett mål, benämnes regelmässigt sökande,
t. ex. sökande av tillstånd att utbekomma allmän handling (2 kap. 10 §
tryckfrihetsförordningen) eller passökande (4 § passkungörelsen). — En
annan grupp utgöra de, mot vilka anspråk riktas. Detta reses i undantagsfall
från annan enskild persons sida men vanligen av det allmänna.
Deras ställning motsvarar svarandens i rättegång. I många fall betecknas
de i förvaltningsförfarandet såsom förklarande. En dylik partsställning tillkommer
exempelvis den, som blir föremål för åtgärd av hälsovårdsnämnd
på grund av 8 § 8 och 10 mom., 9 § 4 mom. in. fl. författningsrum i hälsovårdsstadgan
eller av kontrollstyrelsen jämlikt förordningen 25/5 1941 om
varuskatt. — I besvärsmål benämnes den, som fullföljt talan, regelmässigt
klagande.

Härjämte deltaga i stor utsträckning i mål och ärenden enskilda,
för vilka det ur en eller annan synpunkt är av betydelse att myndighet
fattar visst beslut utan att detta dock kan sägas i egentlig mening angå
dem. Dylika personer bruka dock ej betecknas parter men angivas ofta
som intressenter.

Till skillnad från vad som gäller i rättegång förutsättes i förvaltningsförfarandet
icke, att det i varje mål finnes två parter med motsatta in -

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5. 3

tressen. Ofta nog uppträder i mål eller ärende allenast en part, en enskild;
det motstående allmänna intresset saknar då egen företrädare. Det
tillkommer i sådana lägen förvaltningsmyndigheten att tillvarataga det allmänna
intresset, samtidigt som den har att fälla avgörandet. Till denna
typ av mål och ärenden höra t. ex. flertalet ansökningsärenden och ärenden
där fråga är om förpliktelse för enskild. Observeras kan att även
disciplinmålen, d. v. s. i administrativ ordning handlagda mål om tjänstefel,
äro hit hänförliga, då i regel särskild åklagarpart icke förekommer;
se t. ex. 60 § instruktionen 22/6 1928 (nr 216) för järnvägsstyrelsen med
underlydande linjebefäl.

I åtskilliga förvaltningsmål förekommer dock ett tydligt tvåpartsförhållande.
Antingen stå då två enskilda parter mot varandra eller en enskild
part mot en särskild företrädare för det allmänna. Här kunna nämnas
exempelvis ersättningstvister mellan fattigvårdssamhällen (56 § 1 mom.
in. fl. lagrum fattigvårdslagen), tvister om grundhyra och uppsägning
in. m. mellan hyresvärd och hyresgäst (18 § hyresregleringslagen och 17 §
instruktionen 19/6 1942 (nr 432) för statens hyresråd), arbetstidsärenden,
som handläggas av arbetarskyddsstyrelsen (9 § 7 mom. lagen 16/5
1930 om arbetstidens begränsning) samt mål om tvångsintagning av alkoholist
(19 § in. fl. lagrum i alkoholistlagen). En särpräglad art av mål äro
anmärkningsmålen, d. v. s. sådana mål där revisor som företrädare för
kronan framställer anmärkning mot redovisningsskyldig befattningshavare
(redogörare) på grund av felaktig utbetalning e. d. Ofta har härigenom
uppkommit vinst för tredje man, t. ex. om redogöraren utbetalat för hög
lön till anställd. Kronans talan kan då riktas även mot denne tredje man,
vanligen kallad sakägare.

I några fall finnes tvåpartsförhållande utbildat blott i högre instanser.
I taxeringsprocessen inträder exempelvis taxeringsintendenten såsom bevakare
av det allmännas intressen först vid prövningsnämndens handläggning
av taxeringsärende (97 § taxeringsförordningen). Motsvarande gäller
i fråga om advokatfiskalen i stämpelmål. I ärende om utskrivning från
sinnessjukhus kunna överinspektören och statsåklagare komma att inträda
som motpart till den enskilde, om ärendet från den lokala utskrivningsnämnden
föres upp till sinnessjuknämnden (8 § lagen 21/12 1949 med
särskilda bestämmelser om utskrivning från sinnessjukhus).

Part är regelmässigt utrustad med befogenhet att fullfölja sin talan mot
överklagbart beslut genom besvär. Besvärsrätt tillkommer emellertid i viss
utsträckning även annan, som beröres av beslutet, än den som varit part.
Då det allmänna icke är företrätt av särskild part, något som förekommer
blott i mindre omfattning, blir det allmännas möjlighet att fullfölja målet
beroende av om eljest företrädare för det allmänna har besvärsrätt. Även
om sådan besvärsrätt förefinnes, kan den emellertid i verkligheten endast
mera sällan utnyttjas. Härav följer, att om myndighets beslut uppfattas

4 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5.

som oförmånligt för den enskilde, denne regelmässigt har möjlighet att
söka ändring, medan däremot ett beslut, som går det allmännas intressen
emot, står fast.

Jävsgrunder i förvaltningen.

I 13 kap. 1 § gamla rättegångsbalken i dess senast gällande lydelse stadgades
följande laga jäv, nämligen om domaren stod i visst nära skyldskapsförhållande
till part, om domaren var parts vederdeloman eller uppenbare
ovän, om domaren eller hans skyldemän ägde i saken del eller kunde någon
synnerlig nytta eller skada därav vänta, om domaren i annan rätt i samma
sak domare varit eller förr varit fullmäktig däri eller vittnat eller förut
såsom betjänt i någon rätt eller hos Konungens befallningshavande något
slut fattat, som den saken rört, eller om domaren själv hade en lika sak i
annan rätt.

Huruvida dessa bestämmelser utan vidare voro tillämpliga på förvaltningsförhållanden
var icke klart. Redan kort efter tillkomsten av 1734
års lag uppkom spörsmålet huru därmed förhöll sig. Med anledning av en
förfrågan från amiralitetskollegium i en där uppkommen jävsfråga förklarade
Kungl. Maj:t i brev 18/12 1752 »att som lagen i rättegångsbalken
13: 1 tydliga utsätter bland laga jäv de händelser, att domaren och part
är i viss skyldskap eller då domaren eller hans skyldomän äga i saken
del eller kunna någon synnerlig nytta eller skada därav vänta, vilket i
anseende till grunden och beskaffenheten bör även till hushållningsmål
lämpas, alltså haven I sådant vid slika händelser att iakttaga». Anförda
båda jävsgrunder skulle sålunda tillämpas i »hushållningsmål», vilket begrepp
torde böra givas en tämligen vid innebörd. Därmed äro att förstå
mycket betydande grupper av förvaltningsavgöranden.

Stundom har ifrågasatts huruvida kungl. brevet 18/12 1752 alltjämt vore
gällande. Någon omständighet, på grund varav så icke skulle vara fallet,
föreligger emellertid knappast. Justitiekanslern synes i skrivelse 5/3 1949
till Solna barnavårdsnämnd också anse att brevet för det dåvarande gällde.
Däremot har justitieombudsmannen som sin mening uttalat, att brevet sedan
länge är obsolet (justitieombudsmannens ämbetsberättelse till riksdagen
år 1952 s. 195).

Av 3 § lagen om införande av nya rättegångsbalken följer, att brevets
hänvisning till lagen numera avser motsvarande bestämmelser i nya rättegångsbalken,
närmast 4 kap. 13 § punkterna 1—3.

I nya rättegångsbalken lia bestämmelser om domarejäv givits i 4 kap.
13—15 §§. Dessa regler överensstämma i huvudsak med äldre rätt sådan
denna utformats i gamla rättegångsbalken och praxis. Enligt 4 kap. 13
§ nya rättegångsbalken är domare jävig att handlägga mål

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5. 5

1. om han själv är part eller eljest har del i saken eller av dess utgång
kan vänta synnerlig nytta eller skada;

2. om han med part är eller varit gift eller är trolovad eller är i rätt uppeller
nedstigande släktskap eller svågerlag eller är syskon eller är i den
släktskap, att den ene är avkomling till den andres syskon eller att de äro
syskonbarn, eller i det svågerlag, att den ene är eller varit gift med den
andres syskon eller syskons avkomling eller med någon, från vilkens syskon
den andre härstammar, eller om han står i adoptivförhållande till part;

3. om han till någon, som har del i saken eller av dess utgång kan vänta
synnerlig nytta eller skada, står i förhållande, som avses i 2;

4. om han eller någon honom närstående, som avses i 2, är förmyndare
eller god man för part eller eljest parts ställföreträdare eller är ledamot
av styrelsen för bolag, förening eller annat samfund, stiftelse eller annan
sådan inrättning, som är part, eller, då kommun eller annan sådan menighet
är part, är ledamot av nämnd eller styrelse, som handhar förvaltningen
av den angelägenhet målet rör;

5. om han eller någon honom närstående, som sägs i 2, till någon, som
har del i saken eller av dess utgång kan vänta synnerlig nytta eller skada,
står i förhållande, som avses i 4;

6. om han är parts vederdeloman, dock ej om parten sökt sak med
honom för att göra honom jävig;

7. om han i annan rätt såsom domare eller befattningshavare fattat
beslut, som rör saken, eller hos annan myndighet än domstol eller såsom
skiljeman tagit befattning därmed;

8. om han i saken såsom rättegångsombud fört parts talan eller biträtt
part eller vittnat eller varit sakkunnig; eller

9. om eljest särskild omständighet föreligger, som är ägnad att rubb:,
förtroendet till hans opartiskhet i målet.

För vissa förvaltningsmyndigheter eller för vissa arter av mål finnas på
åtskilliga håll, särskilt i instruktioner och arbetsordningar, specialbestämmelser
rörande jävsgrunderna. Flertalet av dessa innefattar blott en hänvisning
till rättegångsbalkens stadganden om domarejäv. Mera sällan ha
författningarna givits en för 1''örvaltningsrättsliga förhållanden särskilt avpassad
reglering.

Vad först de administrativa domstolarna angår är att märka att särskilda
jävsregler icke finnas stadgade för regeringsrätten. Av dess praxis
får emellertid antagas, att rättegångsbalkens regler om domarejäv äro
omedelbart tillämpliga på regeringsrätten. Icke heller för försäkringsrådet
ha jävsbestämmelser givits. Under förarbetena till lagen 29/0 1917 om försäkringsrådet
ansågs emellertid självklart, att domarejäven skulle gälla
för försäkringsrådet. I 30 § instruktionen 18/12 1942 (nr 978) för kammarrätten
föreskrives, att, i den mån icke avvikande bestämmelser med -

6 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5.

delats, »vad i allmän lag är stadgat för hovrätt i fråga om domare ...
skall... lända till efterrättelse för kammarrätten».

Domarejäven gälla vidare — på grund av nyssnämnda hänvisningar till
rättegångsbalken — exempelvis för överexekutor (5 § utsökningslagen),
ledamot i arbetarskyddsstyrelsen i vissa fall (9 § 3 mom. lagen 16/5 1930
om arbetstidens begränsning), bergmästare och de honom biträdande vid
utmålsförrättning (26 § gruvlagen) samt ledamot i boställsnämnd (39 §
ecklesiastik boställsordning), i hyresnämnd och statens hyresråd (19 §
lagen 19/6 1942 om hyresreglering in. in. och 16 § instruktionen 19/6 1942
(nr 432) för statens hyresråd) samt i sinnessjuknämnden (2 § sinnessjuklagen).

Enligt 37 § länsstyrelseinstruktionen 5/6 1953 (nr 541) skola domarejäven
gälla den, som deltager i länsstyrelses handläggning av ärende, där
ej ärendet är av blott expeditionell art. I mål och ärenden av allmän beskaffenhet
skall jäv dock icke anses föreligga därför att den, som deltager i
handläggningen, såsom samhällsmedlem har del i saken.

Särskilda regler gälla för taxeringsväsendet. Sålunda stadgas i 111 § 1
mom. taxeringsförordningen:

Ordförande eller ledamot i beskattningsnämnd skall avträda:

då fråga förekommer om taxering, som angår honom själv, hans hustru,
föräldrar, barn eller syskon eller oskift dödsbo, däri han äger del,

då fråga är om taxering av bolag eller förening, vars styrelse eller förvaltning
han tillhör, så ock

då fråga är om taxering av någon, för vilken han är förmyndare, god
man enligt [11 kap. lagen om förmynderskapj eller ombud eller vilken han
mot ersättning biträtt med upprättande av deklaration, som skall tjäna
till ledning vid taxeringen.

Ordförande eller ledamot i fastighetsprövningsnämnd eller prövningsnämnd
skall därjämte avträda, då fråga förekommer om taxering, i vars
behandling inom annan beskattningsnämnd han tidigare deltagit. Den som
i annan befattning handlagt visst taxeringsärende må icke såsom landskamrerare
eller taxeringsintendent taga befattning med samma ärende.

På ett område finnas utförliga särbestämmelser, nämligen beträffande
upphandling in. m. Härom föreskrives i 1952 års upphandlingskungörelse
(nr 496):

92 §. Den, som på grund av anställning i statens tjänst har att taga
befattning med upphandling eller arbeten för statens behov, må varken för
egen eller annans räkning tillhandahålla myndighet gods eller utföra arbete
av angivet slag, och skall på myndigheten i varje särskilt fall bero, huruvida
vad nu sagts skall gälla även beträffande annan i statens tjänst anställd
person.

I statens tjänst anställd person må icke, utom i fall då överordnad med
hänsyn till statens fördel finner skäl därtill, lämna särskilt tillstånd, uppdraga
åt medlem av sin familj eller sitt hushåll att leverera gods till eller
utföra särskilt betalt arbete för det förråd eller annan sådan anstalt, varöver
han utövar tillsyn.

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5. 7

Den, som leder auktionsförrättning eller vid sådan förrättning tjänstgör
såsom utropare, må icke i annat fall än i 88 § andra stycket sägs själv
eller genom ombud vid auktion enligt denna kungörelse göra inrop för
egen eller annans räkning.

93 §. I prövning av anbud må icke den deltaga, som är med anbudsgivare
i den skyldskap eller det svågerlag, som utgör jäv mot domare,
ej heller den, som i ärendet har ekonomiskt intresse, dock att på myndigheten
skall i varje särskilt fall bero, huruvida den, som är delägare, styrelseledamot
eller anställd i bolag eller ekonomisk förening, som inlämnat
anbud, skall anses vara jävig ...

94 §. Beträffande kontrollant och besiktningsförrättare skall i tillämpliga
delar gälla vad i 93 § stadgas.

Beträffande den kommunala förvaltningen kommer fr. o. in. 1/1 1955
att enligt 16, 37 och 45 §§ kommunallagen gälla, att fullmäktig och ledamot
i kommunens styrelse och vissa nämnder ej må deltaga i behandling av
ärende, som personligen rör honom eller någon honom närstående, som
sägs i 4 kap. 13 § 2. rättegångsbalken om jäv emot domare.

Jävsreglemas iakttagande.

Enligt 4 kap. 14 § rättegångsbalken är domare, som vet omständighet
föreligga, vilken kan antagas utgöra jäv mot honom, skyldig att självmant
giva det till känna. Jävsinvändning kan också göras av part. Vidare
stadgas i 15 § samma kapitel, att, sedan fråga om jäv mot domare uppkommit,
han må vidtaga allenast sådan åtgärd i målet, som icke utan
synnerlig olägenhet kan uppskjutas och ej innefattar avgörande av målet.
I prövning av jävsfråga må domaren deltaga blott om rätten ej är domför
utan honom och annan domare ej utan tidsutdräkt kan taga säte i rätten.

De i det föregående nämnda hänvisningarna till rättegångsbalkens regler
torde avse även nu återgivna bestämmelser, varför dessa gälla i fråga om
vissa förvaltningsmyndigheter.

Endast undantagsvis förekomma särskilda bestämmelser om iakttagande
av jäv. Beträffande boställsnämnd stadgas exempelvis i 39 § 2 och 3 mom.
ecklesiastik boställsordning följande:

Vet nämndens ordförande, att jäv mot honom är, eller är han av laga
förfall hindrad att deltaga i nämnden, inkalie han i sitt ställe den för honom
utsedde ersättaren. Förekommer dylikt jäv mot eller förfall för någon av
nämndens övriga ledamöter, göre denne omedelbart anmälan därom hos
ordföranden, vilken ombesörjer inkallande av ersättare.

Därest i det fall, alt ordföranden eller den andre av länsstyrelsen utsedde
ledamoten på grund av laga förfall eller jäv är hindrad att deltaga i
boställsnämnden, sådant hinder möter jämväl för ersättaren, åligger det
ordföranden att om förhållandet göra anmälan hos länsstyrelsen, som
har att för ifrågavarande tillfälle förordna ordförande eller ledamot av
nämnden.

8 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr o.

I 29 § gruvlagen är föreskrivet bland annat, att vid utmålsförrättnings
början skall efterhöras, om jäv är att anföra mot bergmästaren eller de
honom biträdande, och att bergmästaren och gode männen omedelbart skola
meddela beslut över framställt jäv. Slutligen kan nämnas, att 93 § upphandlingskungörelsen
bestämmer, att den, som vid prövning av anbud
vet jäv mot sig föreligga eller finner tvekan därom råda, är pliktig att hos
myndigheten sådant anmäla.

Av sakens natur torde följa att även i de fall, då regler om hur uppkommet
jäv skall iakttagas saknas, det alltid torde åvila befattningshavare
att, då han vet sig vara jävig, anmäla detta förhållande för myndigheten.

Förberedande utredning angående förvaltningsförfarandet
jämte yttranden m. m.

Tillkallad såsom sakkunnig inom justitiedepartementet avgav professorn
Nils Herlitz 8/10 1946 ett betänkande med titeln Förvaltningsförfarandet
(SOU 1946:69), innefattande en förberedande utredning angående
reglering av förfarandet hos förvaltningsmyndigheter i ärenden
rörande enskild rätt och därmed sammanhängande frågor.

I förbigående berörde utredningsmannen frågan om användningen av
tvåpartsförfarande i förvaltningsmål. Härom uttalades följande (sid. 88):

Endast i sådana fall, där det låter sig göra att i förvaltningsförfarandet
införa särskilda representanter för det allmänna, kan man tillägga den
beslutande myndigheten en mera objektiv ställning. Det synes vara en viktig
uppgift att överväga, i vilka fall en dylik ordning kan vara lämplig.
Det har exempelvis ifrågasatts, att en allmän åklagare skulle fungera i
disciplinmål. Men under inga förhållanden kan den vinna tillämpning på
mer än begränsade områden av förvaltningsförfarandet.

I avsnittet om besvärsrätten upptogs frågan om en utvidgning av de
statliga organens besvärsrätt till diskussion. I den mån i förvaltningsförfarandet
infogas representanter för det allmänna med uppgift att tillvarataga
dess rätt vore det enligt utredningsmannen naturligt att även utrusta
dessa representanter med besvärsrätt. I denna del anfördes vidare (sid. 187):

Statsorganens besvärsrätt kan emellertid tänkas vidgad oberoende av
sådan partsliknande ställning i den lägre instansen. Det kunde förtjäna
övervägas, om det ej med hänsyn till de mångahanda lägen, i vilka underordnade
organ nu för tiden hava att träffa avgöranden angående enskildas
intressen och därvid lätt nog kunna komma att i obehörig utsträckning
tillgodose sådana intressen, vore behövligt och praktiskt genomförbart att
förstärka skyddet för det allmännas intressen. Detta kan tänkas ske på
olika sätt; en utväg bland andra är att vidga de statliga organens — eventuellt
för ändamålet tillskapade kontrollorgans — besvärsrätt.

Beträffande jävsfrågorna i förvaltningen anförde utredningsmannen i
betänkandet i huvudsak följande (s. 39—41):

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5. 9

Den reglering som jävsförhållandena erhållit bär i högsta grad tillfällighetens
prägel. Medan man på ett område kommit att tänka på spörsmålet
och därför reglerat det i en specialförfattning, har det på ett annat
område förblivit obeaktat och oreglerat. Självklart är också att den praxis,
som utvecklats utan stöd av författningsbestämmelser, blivit i hög grad
oenhetlig, så att man på det ena hållet är strängare, på det andra mildare.
Det får väl antagas, att inga större missförhållanden förekomma. Men fall
ha också inträffat som ställt den rådande ordningens ofullkomlighet i
ganska stark belysning. Det har inträffat, att tvekan rått på viktiga punkter,
och att avgöranden kommit att träffas av personer, som enligt en naturlig
rättsuppfattning bort avhålla sig därifrån.

Vad man i detta läge framför allt måste önska är, att jävsbestämmelserna
fullständigas, så att icke längre luckor, som äro stötande för rättsmedvetandet,
förekomma.

Reglerna i rättegångsbalken äro emellertid knappast sådana att de utan
vidare kunna tillämpas på förvaltningens område. En svårighet ligger redan
däri att man mångenstädes inom förvaltningen saknar motsvarighet till
processrättens partsförhållande. Det kan icke heller vara rimligt att hävda
rättegångsbalkens jämförelsevis stränga jävsregler beträffande sådana förvaltningsrättsliga
beslut och åtgärder, som allenast innebära en mycket
enkel, kanske rent av mekanisk tillämpning av lagar och författningar.
Vidare bör uppmärksammas, att förvaltningsrättsliga avgöranden ofta måste
träffas så snabbt, att jävshinder icke rimligen kunna beaktas. Å andra
sidan bör övervägas, huruvida de processrättsliga jävsreglerna äro till fyllest
i alla förvaltningsrättsliga förhållanden. Särskilt åsyftas sådana fall, då
myndigheterna hava att tillvarataga statens ekonomiska intressen.

I betänkandet uppehöll sig utredningsmannen även vid spörsmålet huru
lagstiftningsuppgifter av föreliggande slag skulle lösas (s. 26—28):

För det första kan det bliva fråga om att i större eller mindre omfattning
— beträffande särskilda till förfarandet hörande institut, beträffande
förvaltningsgrenar som stå varandra nära o. s. v. — planmässigt undersöka
och revidera spccialförfattningarna. Denna väg, som i vissa fall redan beträtts,
torde i åtskilliga fall kunna leda till goda resultat. Men man må
ej ställa alltför stora förhoppningar på möjligheten att i denna systematiska
form genomplöja det väldiga författningsmaterialet och omgestalta
det. Man måste hålla för ögonen att strävandet efter likformighet också
kan fullföljas i en annan form, nämligen så att det, i högre grad än hittills
varit fallet, får sätta sin prägel på det löpande lagstiftningsarbetet.

Jämte det man på sådant sätt som här angivits åvägabringar större likformighet,
klarhet och fullständighet i specialförfattningarnas regler om
förfarandet, kan det med utredningen avsedda syftemålet nås genom att
vissa ämnen, som förut ej alls varit reglerade eller reglerats i specialförfattningar,
göras till föremål för en reglering av större allmängiltighet. Det
blir med andra ord fråga om allmän lagstiftning. Man närmar sig på denna
väg en kodiliering av rättsreglerna om förvaltningsförfarandet. Det är emellertid
uppenbart, alt det icke kan bliva tal om en kodex med samma betydelse
som rättegångsbalken bär på processens område. Det är långt ifrån
alla frågor angående förvaltningsförfarandet som lämpa sig för eu kodifierande
lagstiftning. Men det kan vara lämpligt att i sådan form reglera
spörsmål, som i helt likartad form återkomma inom hela området eller
i varje fall stora delar därav.

10 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5.

En praktisk utväg kan vara att lagfästa allmänna regler med det förbehåll,
att de skola gälla blott i den mån icke annat är eller blir föreskrivet
i lag eller författning; deras giltighet blir med andra ord subsidiär. Därmed
åstadkommes icke omedelbart någon allmän ändring i vad som stadgats
i specialförfattningarna. Man är således befriad från skyldigheten att
redan från första början i alla enskildheter göra klart för sig, hur vidsträckt
tillämpning de nya reglerna kunna få. Men deras tillvaro utgör ett memento
för lagstiftningen, en ständig maning till utmönstring av sådana särregler
som icke längre befinnas motiverade. En annan utväg är att stifta lagar, som
erhålla giltighet för olika slags ärenden i den mån så blir positivt bestämt,
antingen därigenom att specialförfattningar stadga att de skola tillämpas
eller därigenom att de själva uppräkna de specialförfattningar på vilkas
områden de skola gälla.

Utredningsmannens förslag att lagstiftningsvägen jävsregler borde utformas
förordades i ett stort antal av de över betänkandet avgivna
remissyttrandena.

Sålunda erinrar marinförvaltningen om att några bestämmelser om jäv
icke förekomma i den för ämbetsverket gällande instruktionen men att
man i ämbetsverkets praxis sökt följa gamla rättegångsbalkens jävsregler.
Formellt föreligger intet hinder för att exempelvis i ärende angående avskrivning
av kostnader för skada, som tillfogats kronans egendom, en
broder till den, som förorsakat skadan, föredrager ärendet och även beslutar
däri. Arméförvaltningen framhåller, att jävsregler synas böra utarbetas
och det i så nära anslutning som kan visa sig lämpligt till rättegångsbalkens
bestämmelser om domarejäv.

Sveriges advokatsamfund säger sig icke nu kunna ingå på frågan om
hur jävsreglerna närmare böra utformas. Det synes som om en anpassning
efter motsvarande regler i rättegångsbalken näppeligen skulle möta fullt
så stora svårigheter som i betänkandet anförts; utredningsmannen synes
knappast ha givit övertygande belägg för sin uppfattning att en direkt
tillämpning av reglerna om domarejäv skulle leda till osäkerhet och godtycke.

Krigsmaterielverket framhåller önskvärdheten av att förvaltningsmyndigheternas
anseende för oväld och rättrådighet upprätthålles hos medborgarna
i gemen och särskilt hos dem, med vilka statsmyndigheterna träda

1 affärsförbindelser. Till grund för en allmän lagstiftning om jäv torde
kunna läggas jävsbestämmelserna i upphandlingsförordningen. Svenska
stadsförbundet understryker betydelsen av att de författningar, som reglera
de kommunala (själv-)förvaltningsorganens verksamhet, i erforderlig utsträckning
kompletteras med bestämmelser om jäv för förtroendemännen.

Statens hgresråd anför:

Domarejäven gälla även beträffande hyresregleringsmyndigheterna (19 §

2 st. hyresregleringslagen, 16 § instruktionen för hyresrådet). Då representanter
för fastighetsägare och hyresgäster deltaga i besluten är en viss
sorts jävighet emellertid förutsatt och avsedd. De flesta domarejäven äro så

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5. 11

klara att tillämpningen av jävsreglerna icke behöver vålla tvekan. Om eu
hyresnämndsledamot såsom sakkunnig eller eljest biträtt en part i ett visst
ärende, vilket sedan kommer under hyresnämndens prövning, bör jäv anses
föreligga. Någon gång framgår det av handlingarna att nämndledamot,
kanske efter att ha angivit ett votum till förmån för ena parten, hjälper
denne att överklaga nämndens beslut. Förfarandet synes vara olämpligt
även om det icke faller under jävsreglerna. Ett annat förfarande, som icke
faller under jävsreglerna, består däri, att nämndledamot lämnar sin plats
i nämnden åt sin ersättare för att föra en klients talan inför nämnden. Även
mot detta förfaringssätt kan man rikta invändningar; närmast böra väl
dessa gå ut på att dylika ställlöreträdarskap försätta hyresnämnden i en
olämplig situation. Det i rättegångsbalken 4 kap. 13 § 9 upptagna jävet,
att någon särskild omständighet föreligger, som är ägnad att rubba förtroendet
till vederbörandes opartiskhet i målet, måste vålla svårigheter, då
det skall tillämpas å bisittare, vilka skola företräda speciella intressentgrupper.
Även här förekommer emellertid fall, vilka kräva beaktande. Så
har t. ex. en nämndledamot deltagit i handläggningen av ett hyresregleringsmål,
där såsom part uppträtt en fastighetsägare, som i ett ännu ej avgjort
besvärsmål överklagat nämndledamotens val under förebärande att denne
icke vore behörig att i nämnden företräda fastighetsägarna.

Statens bränslekommission påpekar, att jävsfrågorna måhända böra
bedömas på speciellt sätt inom en kriskommission med hänsyn bl. a. till
att som ledamöter i kommissioner tjänstgöra representanter för vissa
intressegrupper och personer, vilka äro ledamöter även av andra krisorgan.
Frågan om jäv för ledamot torde då få bedömas med hänsyn tagen till
att kommissionens sammansättning avsiktligt gjorts sådan att intresserepresentanter
skola deltaga i besluten. Grannlagenhetsjäven begränsas dä
huvudsakligen till de fall, då ett ärende speciellt angår exempelvis det företag
ledamot representerar. Detta företags intresse av huru visst ärende av
mera allmän räckvidd avgöres bör däremot ej medföra jäv för ledamoten.
Ej heller bör det anses innefatta jäv, att en ledamot deltagit i beslut i
samma ärende i annan kristidsmyndighet, då det nämligen kan vara ledamotens
speciella uppgift att samordna de båda myndigheternas synpunkter
i ärenden av visst slag.

Universitetskanslern instämmer i ett av juridiska fakulteten i Uppsala
avgivet yttrande, i vilket bl. a. framhålles, att ovisshet yppat sig om jävsreglernas
tillämpande i fall, då ledamot å annat ställe handlagt samma
ärende. Olägenheten därav torde dock vara ingen eller ringa, då tvåinstansjävet
enligt universitetsstatuterna § 32 ej gäller ledamot av konsistoriet i
frågor, vilkas föregående behandling bos annan universitetsmyndighet han
övervarit, och i övrigt den distinktionen synes tillämpas, att den jävige deltager
i överläggningen och allenast avhåller sig från själva beslutsfattandet.

I ett särskilt vid remissyttrandet från karolinska institutets lärarkollegium
fogat yttrande anför professor Nordenson:

I allmänhet ha i kollegiet jäv aldrig prövats, utan det har lämnats åt envar
att själv avgöra, huruvida han vore jävig eller ej. Därvid ha mycket olika

12 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5.

uppfattningar om jävsanledningens betydelse kommit till synes. Sålunda
har en kollegieledamot ansett sig jävig vid behandling av en landsflyktig
ras- och trosfrändes dispensansökan, under det att en annan ansett sig
oförhindrad att deltaga i behandlingen av ett befordringsärende, i vilket
en nära släkting var sökande. Vissa kollegieledamöter ha ansett den omständigheten,
att de i en utanför institutet stående styrelse handlagt ett
ärende, vara hinder för dem att deltaga i samma ärendes behandling i
kollegiet, under det att andra under samma förhållanden ansett sig kunna
deltaga. Ja, det har till och med förekommit, att vid behandling av ett och
samma ärende av detta slag vid samma kollegiesammanträde av två kollegieledamöter,
som voro medlemmar av samma styrelse, den ene deltagit,
den andre ansett sig böra avstå. Vid behandling av remitterade kommittéförslag
ha liknande förhållanden ägt rum. Det har hänt, att kommittéledamöter
ivrigt deltagit i överläggningen om vederbörande kommittéförslag,
för att därefter söka och få tillstånd till anteckning i protokollet, att de ej
deltagit i beslutet, och det har till och med hänt, att ledamot av den kommitté,
som utarbetat det till yttrande föreliggande förslaget, mottagit kollegiets
uppdrag att utarbeta förslag till kollegiets yttrande över detsamma.
Försök att åvägabringa en bättre ordning har gjorts, men utan framgång.
Vid avgivande av förslag över ett omstritt kommittébetänkande yrkades
jäv mot en kollegieledamot, vilken tillhört kommittén. Jävet underkändes
av kollegiet, men saken bragtes vidare till högre myndigheter. Kanslern
lämnade, sedan större konsistorierna i Uppsala och Lund avstyrkt och
lärarkollegiet tillstyrkt besvären, desamma utan avseende. Sammalunda
gjorde Kungl. Maj :t efter hörande av justitiekanslern, vilken avgav ett utlåtande,
att jävsbestämmelserna avsåge administrativa ärenden och ej ärenden
av rådgivande natur. Den tolkning av jävsbestännnelsernas räckvidd,
som justitiekanslern givit, har haft en ganska egendomlig följd. Under del
att uppsättandet av förslag till tjänster är ett administrativt ärende, är
utseendet av sakkunniga en förberedande åtgärd av rådgivande natur. Når
därför sakkunniga vid ett tillfälle skulle utses för en professur, ansågs det
omöjligt att hindra, att en kollegiemedlem verksamt deltog i utseendet av
sakkunniga till förmån för en hans systerson, som var bland de sökande.

1 betraktande av alt sakkunnigvalet ofta kan vara av utslagsgivande betydelse
för hela befordringsärendets gång, är en sådan händelse ägnad alt
väcka starka betänkligheter, liksom över huvud uppdelandet av kollegieärenden
i administrativa och icke-administrativa torde vara mycket vanskligt
att genomföra.

Liknande förhållanden torde råda vid universiteten. Sålunda yrkades
jäv i medicinska fakulteten i Uppsala mot en fakultetsmedlem vid behandlingen
av besvär över ett av honom avgivet förslag till amanuenstjänst, men
jävet underkändes av fakulteten med bl. a. den motiveringen, att jävsbestämmelserna
gällde konsistoriet och att för fakulteterna inga jävsbestämmelser
vore föreskrivna. Ledamöter av sjukhusdirektionen i Uppsala ansagos
förr ej jäviga att behandla besvär över direktionens beslut i mindre
konsistoriet; då det förelåg möjlighet att samma personer kunde utgöra
majoritet i såväl direktionen som konsistoriet, var besvärsrätten i detta
avseende skenbar. Genom ingripande från medicinalstyrelsen blir dock detta
missförhållande ändrat.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län säger sig ha observerat fall särskilt inom
den kommunala självförvaltningens område, i vilka en i saken starkt

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5. 13

intresserad person deltagit i dess behandling såsom ordförande eller ledamot
i byggnadsnämnd, hälsovårdsnämnd e. d.

Den 4 mars 1949 tillkallades sakkunniga för fortsatt utredning rörande
det administrativa besvärsinstitutet och därmed sammanhängande frågor
(besvärssakkunniga). I detta uppdrag torde ingå att utreda frågan
om jäv för dem, som deltaga i handläggningen av besvärsmål.

Utskottet.

Det är ett ur rättssäkerhetssynpunkt grundläggande krav, att myndigheterna
vid sina avgöranden intaga en fullt opartisk ställning. Att så är
förhållandet är en av förutsättningarna för att myndigheternas beslut skola
bliva objektivt riktiga. Ju allmännare författningsbestämmelserna utformas
och ju större utrymme lämnas förvaltningsmyndigheternas fria skön,
av desto större vikt blir att dessa stå fria från alla obehöriga inflytanden.
För allmänhetens förtroende för myndigheterna är tillika av betydelse, att
sådana omständigheter icke föreligga, att — låt vara ogrundade -— misstankar
om bristande objektivitet hos myndigheterna kunna få näring.

Det ovan angivna problemet tages i förevarande motioner upp från två
skilda utgångspunkter. I motionerna I: 231 och II: 309 gäller frågan, huru
trygghet skall vinnas för att myndighet vid avgörande av ärende, där enskilda
intressen stå mot allmänna, icke skall giva otillbörligt företräde
åt det allmännas synpunkter och därigenom frångå sin opartiska ställning.
I motionerna I: 132 och 11:314 åter behandlas spörsmål, som uppstå då
tjänsteman har så nära personlig anknytning till en sak, han har att handlägga,
att han kan befaras icke skola kunna opartiskt bedöma den, d. v. s.
frågor om jäv.

Förvaltningsmyndigheterna ha för närvarande i det stora flertalet fall
vid avgörande av ärenden, där både allmänna och enskilda intressen äro
berörda, att under bibehållen opartiskhet tillvarataga det allmännas synpunkter.
Ett förfarande, där det allmänna företräddes av en särskild representant
—■ agerande som motpart till förekommande enskilda parter —
vilken skulle avlasta den beslutande myndighetens ansvar för att det allmännas
krav tillgodoses, skulle icke kunna generellt genomföras i förvaltningsförfarandet.
En sådan ordning skulle verka tyngande på förvaltningens
effektivitet. Något behov av att exempelvis i varje ansökningsärende
av rutinmässig natur i en eller annan form koppla in eu företrädare
för det allmänna såsom motpart till den enskilde sökande kan näppeligen
påvisas. Något sådant har icke heller av motionärerna påyrkats.

I motionerna 1:231 och 11:309 begäres en undersökning i fråga om

14 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5.

olika typer av förvaltningsprocess i syfte att utröna, i vilka fall ett tvåpartsförfarande
kan införas utan eftersättande av effektivitetskraven.
Vidare önska motionärerna öppna en allmän möjlighet att i vilket ärende
som helst, da särskilda skäl föreligga, tillämpa ett tvåpartsförfarande av
det slag varom här är fråga. Även i den till grund för de båda andra motionerna
liggande motionen I: 129 ifrågasättes, om icke tvåpartsförfarandet
kunde vinna tillämpning även på andra områden än nu är fallet.

Enligt utskottets mening skulle det i åtskilliga lägen vara värdefullt _

in både allmän och enskild synpunkt — om det allmänna intresset vore
företrätt av en egen representant. Härigenom skulle den beslutande myndighetens
opartiska ställning stärkas, samtidigt som det allmänna finge
bättre möjligheter att hävda sina intressen. Emellertid möta betydande
organisatoriska svårigheter vid en omläggning av förvaltningsförfarandet
i denna riktning. En viss tidsutdräkt med ärendenas avgörande vore att
befara. En omställning till den ifrågasatta ordningen i större omfattning
skulle också med största sannolikhet draga med sig en avsevärd fördyring
av förvaltningen.

Under sådana omständigheter anser utskottet icke lämpligt att föranstalta
om en allmän utredning rörande frågan. Det kan förutsättas att, då
lagstiftning rörande utformningen av förfarandet på särskilda förvaltningsområden
blir aktuell, uppmärksamhet ägnas spörsmålet huru de av motionärerna
i denna del framförda synpunkterna skola kunna tillgodoses. Så
har t. ex. skett vid utformningen av den av innevarande riksdag antagna
utlänningslagen, vari regler införts om ett allmänt ombud vid förhör
med utlänning.

Som en ytterligare åtgärd att stärka förvaltningsmyndigheternas opartiska
ställning föreslå motionärerna att möjlighet genomgående öppnas för
det allmänna att överklaga sådana beslut i förvaltningen, som angå det allmännas
intressen. Genom en dylik reform avse motionärerna att giva den
beslutande myndigheten större möjlighet att fritt följa sin mening vid ett
ärendes avgörande än nu är fallet. Myndigheten skulle nämligen då veta
med sig, att vilken av de av ett beslut berörda som än vore missnöjd med
detta, han kunde föra saken vidare. För närvarande måste myndigheten
taga hänsyn till det förhållandet att det allmänna regelmässigt icke kan
överklaga.

Möjligt är att redan enligt gällande rätt det allmänna har en långtgående
besvärsrätt. Justitiekanslern har sålunda tillerkänts omfattande befogenheter
att föra kronans talan. Oavsett vilken räckvidd dessa bestämmelser
beträffande justitiekanslern formellt kunna äga, är likväl uppenbart, att
denne i verkligheten icke har praktisk möjlighet att i förvaltningsärenden
av olika slag ingripa till förmån för kronan och föra dess talan. Utskottet
vill icke bestrida, att en förbättring av det allmännas klagomöjligheter
skulle kunna medföra fördelar. Då emellertid detta spörsmål liksom övriga

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5. 15

besvärsfrågor för närvarande är föremål för utredning genom besvärssakkunniga,
synes motionärernas förslag icke heller i denna del böra föranleda
någon riksdagens åtgärd.

Reglerna om jäv beträffande förvaltningsmyndighet äro i svensk rätt
både svåröverskådliga och ofullständiga. Såsom framgår av den ovan
intagna redogörelsen för gällande rätt, torde kunna antagas, att de i 4 kap.
1—3 §§ rättegångsbalken angivna jävsgrunderna enligt 1752 års brev äga tilllämpning
i inom förvaltningen handlagda hushållningsmål. Om än osäkerhet
råder om vad som är att förstå med sådana mål, torde dock vara klart,
att begreppet bör givas en ganska vidsträckt innebörd. För åtskilliga myndigheter,
däribland exempelvis länsstyrelserna och kammarrätten, finnas
uttryckliga regler rörande jäv, vilka hänvisa till rättegångsbalkens motsvarande
bestämmelser. Dessa anses analogivis gälla också för regeringsrätten.
Om ock sålunda vissa bestämmelser finnas, kvarstå likväl betydande områden,
för vilka regler helt saknas.

Allmänna regler beträffande jäv, avseende förvaltningen i dess helhet,
äro enligt utskottets mening önskvärda. Enligt det arbetsprogram för lagstiftningen
rörande förvaltningsförfarandet, som uppgjordes med ledning
av den år 1946 avslutade förberedande undersökningen i ämnet, skall i
första hand besvärsförfarandet upptagas till behandling. En sådan lagstiftning
förberedes nu av besvärssakkunniga. Den är avsedd att innehålla
bl. a. regler om jäv, såvitt angår besvärsmyndigheter. Då detta led i lagstiftningsarbetet
avslutats, kunna frågor, som avse förvaltningsförfarandet
i allmänhet, förmodas komma att bliva föremål för utredning. Därvid
torde även de allmänna jävsfrågorna komma under behandling.

Frågan är huruvida beträffande jäv sådana särskilda skäl föreligga, som
kunna föranleda att dessa frågor nu brytas ut för särskild utredning. Utskottet
har icke blivit övertygat om att så skulle vara förhållandet. De nuvarande
reglerna torde kunna provisoriskt utbyggas på sådana områden,
där särskilt behov av jävsregler visat sig föreligga. Någon anledning att nu
påkalla en utredning i enlighet med yrkandet i motionerna I: 132 och
11:314 torde sålunda icke föreligga.

Under åberopande av vad ovan anförts får utskottet hemställa,

att förevarande motioner 1:132 och 11:314 samt 1:231
och 11:309 icke måtte föranleda någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 22 april 1954.

På sammansatt konstitutions- och första lagutskotts vägnar:

OLOV RYLANDER.

16 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5.

Vid detta ärendes slutliga behandling ha närvarit

från konstitutionsutskottet: herrar Linden, Karl August

Johanson, Herlitz, Hansson, von Friesen, Norén, Jonsson i Haverö och
Andersson i Brämhult; samt

från första lagutskottet: herrar Rylander, Ahlkvist, Branting,
Lodenius, fru Gärde Widemar, herrar Lindherg, Jacobsson i Sala och
Fröding.

Reservation

av herrar Rylander, Herlitz, Hansson, von Friesen, fru Gärde Widemar
och herr Fröding, vilka ansett utskottets utlåtande bort ha följande lydelse:

Det är — ---(lika med utskottet) ----få näring.

Det ovan---- (lika med utskottet)---om jäv.

Det allmännas partsrepresentation m. m.

I mål och ärenden, som handläggas av förvaltningsmyndigheter, göra
sig vanligen såväl allmänna som enskilda intressen gällande. De senare äro
regelmässigt företrädda av enskilda parter. Däremot åligger det oftast den
beslutande myndigheten att — jämte det den har att avgöra ärendet —
även tillvarataga det allmännas intressen. Denna ordning är av praktiska
skäl i de flesta fall den enda tänkbara. I den mån myndigheten emellertid
har till uppgift att skydda det allmännas intressen, minskas dess möjligheter
att opartiskt avväga de allmänna och enskilda intressena mot varandra.
På vissa områden ingiver denna myndigheternas dubbelställning
icke betänkligheter. I åtskilliga situationer däremot, då motsatsförhållandet
mellan allmänna och enskilda intressen är skarpt framträdande, föranleder
den nuvarande ordningen erinringar. Den närmast till hands liggande
lösningen av problemet är, att det allmänna gives egen representation
inför den beslutande myndigheten, vilken därigenom skulle avlastas
från skyldigheten att företräda det allmännas synpunkter. Myndigheten
skulle på så vis erhålla en mera objektiv ställning, vilket har betydelse även
för dess möjligheter att tillvinna sig allmänhetens förtroende.

En genomgående omläggning av förvaltningsmyndigheternas organisation
i nu angiven riktning är varken möjlig eller behövlig. Däremot är en
ändring i nuvarande ordning tänkbar i vissa hänseenden, t. ex. på bestämda
områden, där behovet är särskilt stort och där det icke skulle medföra
större olägenhet att skänka det allmänna särskild partsrepresentation.

Som en ytterligare åtgärd att stärka förvaltningsmyndigheternas opartiska
ställning föreslås i motionerna I: 231 och II: 309, att möjlighet genomgående
öppnas för det allmänna att överklaga sådana beslut i förvaltningen,
som beröra det allmännas intressen. Genom en dylik reform avse motionä -

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5. 17

rerna att giva myndighet större möjlighet att fritt följa sin mening vid ett
ärendes avgörande än nu är fallet. Myndigheten skulle nämligen då veta
med sig, att vilken av de av ett beslut berörda som än vore missnöjd med
detta, han kunde föra saken vidare. För närvarande måste myndigheten
taga hänsyn till det förhållandet att det allmänna regelmässigt icke kan
överklaga.

Utskottet instämmer med motionärerna däri, att eu förbättring av det
allmännas klagomöjligheter på vissa områden skulle kunna medföra avsevärda
fördelar. Särskilt lägre förvaltningsmyndigheters opartiska ställning
skulle på detta sätt kunna i betydande grad förstärkas, samtidigt som
det allmännas intressen skulle tillgodoses på ett effektivare sätt än för härvarande
är fallet. Vidare åstadkommes att ett tvåpartsförhållande erhålles
hos besvärsmyndigheten.

Jävsregler för förvaltningen.

Det är en allvarlig brist, att bestämmelserna om jäv inom förvaltningen
äro synnerligen ofullständiga och att de regler som finnas uppvisa skiljakligheter,
som ingalunda alltid äro sakligt motiverade. I följd härav råder
ofta betydande ovisshet om i vad mån jäv skola iakttagas; särskilt gäller
detta i fråga om s. k. skyldskapsjäv och sådana jäv som i processrätten benämnas
tvåinstansjäv. En rättsvetenskaplig undersökning av jävsförhållanden
inom statsförvaltningen, som genomfördes för aderton år sedan, ger
utförligt besked härom. Yttermera har förhållandet belysts i ovan av utskottet
redovisade remissutlåtanden. Utskottet får också hänvisa till justitieombudsmannens
ovan omförmälda uttalanden i ämbetsberättelsen till 1952
års riksdag. Rättspraxis har endast i ringa mån skingrat denna dunkelhet
och givit förvaltningsmyndigheterna erforderlig ledning. Man kan också
med hänsyn till författningsbestämmelsernas ofullständighet utgå från att
jäv ingalunda alltid iakttagas i den omfattning som ur rättssäkerhetens
synpunkt vore erforderlig.

Detta läge inger, såsom vid många tillfällen, senast i de ovan återgivna
remissyttrandena, framhållits, allvarliga betänkligheter. Även om man antager,
att i stort sett jäv iakttagas i skälig omfattning, måste avsaknaden
av fasta regler i vart fall minska allmänhetens tilltro till förvaltningsmyndigheternas
opartiskhet. Redan för ett par årtionden sedan bragtes också
frågan om en allmän lagstiftning rörande jäv å bane, och behövligheten
därav har sedermera vid upprepade tillfällen framhållits.

Icke minst i betraktande av den stegrade betydelse förvaltningen på senare
lid fått för medborgarna finner utskottet det angeläget alt detta spörsmål
icke längre undanskjutes. En särskild anledning att upptaga spörsmålet
ligger däri, att då numera jävsregler influtit i kommunallagen det ter sig
svårförklarligt, varför statsförvaltningen i samma hänseende kan lämnas
oreglerad.

2 — Bihang till riksdagens protokoll 19öb. ii sand. it avd. Nr it.

18 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 5.

En reform av jävsreglerna kan icke lämpligen ske genom en påbyggnad
av de redan förefintliga specialbestämmelserna. Man bör i stället eftersträva
en mera generell reglering, som har sitt stora värde däri, att den
uppställer en allmängiltig standard för förvaltningsverksamheten. Av värde
är därvid, att man i möjligaste mån ansluter sig till rättegångsbalkens
regler. Det framstår emellertid som osannolikt, att dessa kunna utan inskränkningar
upprätthållas i alla de mångskiftande angelägenheter, med
vilka förvaltningen sysselsätter sig. Med avseende på frågor, som måste
komma under övervägande i samband med en utredning angående allmänna
jävsregler, må hänvisas till vad som anföres i motionen I: 129
(s. 20).

Enligt det arbetsprogram för lagstiftningen rörande förvaltningsförfarandet,
som uppgjordes med ledning av den år 1946 avslutade förberedande
undersökningen i ämnet, äro frågor som avse förvaltningsförfarandet i allmänhet
avsedda att bliva föremål för utredning, sedan den nu pågående
utredningen rörande besvär fullbordats. Därvid torde även de ovan berörda
frågorna kunna väntas komma under behandling. Utskottet anser det emellertid
icke för den skull givet, att alla frågor rörande förvaltningsförfarandet
skola uppskjutas till en jämförelsevis oviss framtid. Man bör i vart
fall vara oförhindrad att upptaga viktiga spörsmål, som utan svårighet
kunna behandlas särskilt, därest så skulle finnas önskvärt. Utskottet är
av den uppfattningen att de nu berörda frågorna äro av den vikt, att de
böra snarast upptagas till utredning. På vad sätt detta bör ske torde ankomma
på Kungl. Maj :t att avgöra.

Med stöd av vad nu anförts får utskottet hemställa,

1) att riksdagen måtte —■ i anledning av motionerna
1:231 och 11:309 — i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla,
att Kungl. Maj :t i den omfattning det finnes önskvärt och
genomförbart vidtager åtgärder för reformer i den riktning
som med motionerna avses; samt

2) att riksdagen — i anledning av motionerna I: 132 och
11:314 — måtte i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om
utredning angående allmänna jävsregler för statsförvaltningen
med beaktande jämväl av vad som i övrigt kan åtgöras
för att avgöranden ej skola ankomma på personer
som kunna antagas därvid bliva påverkade av obehöriga
intressen.

IDUNS TRYCKERI, ESSELTE. STHLM 54
408880