Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1. 1 (Utlåtande 1954:Kul1u1 kul1u)

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1. 1

Nr 1.

Utlåtande i anledning av väckta motioner om åtgärder för effektivisering
av justitieombudsmannaämbetet, särskilt dess
kontroll över förvaltningen, m. m.

I de likalydande motionerna nr 134 i första kammaren av herr Herlitz
och nr 316 i andra kammaren av herr Håstad m. fl. hemställes, att riksdagen
måtte hos Kungl. Maj :t anhålla om utredning angående åtgärder
för effektivisering av justitieombudsmannens kontroll över förvaltningen
och om framläggande för riksdagen av de förslag vartill utredningen kan
föranleda.

I de likalydande motionerna nr 229 i första kammaren av herr Ohlon
m. fl. och nr 307 i andra kammaren av herr Ohlin m. fl. hemställes, att
riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte begära skyndsam utredning
av de åtgärder, som lämpligen bör vidtagas i syfte att åstadkomma
en effektivisering av justitieombudsmannaämbetet.

Vidare har i de likalydande motionerna nr 391 i första kammaren av
fru Gärde Widemar m. fl. och nr 499 i andra kammaren av herr Kollberg
m. fl. hemställts, såvitt nu är i fråga, att riksdagen hos Kungl. Maj :t måtte
anhålla om utredning rörande lämpligaste sättet för åvägabringande av
ökad kontroll över krisorganens verksamhet.

Motionerna ha — motionerna I: 391 och II: 499 dock allenast i ovan
angiven del -— hänvisats till första lagutskottet. Enligt överenskommelse
mellan konstitutionsutskottet och första lagutskottet ha motionerna hänskjutits
till sammansatt konstitutions- och första lagutskott, vilket upptagit
dem till behandling i ett sammanhang.

I motionerna beröras främst följande frågor: justitieombudsmannaämbetets
verksamhetsområde, inriktningen av ämbetets verksamhet, differentiering
av ämbetet, ämbetets personal, av justitieombudsmannen tillämpad
praxis, hos ämbetet tillämpade arbetsformer samt mandattiden.

Beträffande de skäl, motionärerna anfört till stöd för sina yrkanden, får
utskottet hänvisa till motionerna ävensom till motionen nr 129 i första
kammaren av herr Herlitz.

Allmänna bestämmelser om justitieombudsmannen.

Grundläggande bestämmelser om justitieombudsmannens ställning och
uppgifter finnas i regeringsformen §§ 96—101 och riksdagsordningen § 68.
Till dessa bestämmelser ansluter sig en för riksdagens justitieombudsman
meddelad instruktion.

1—Bihang till riksdagens protokoll 195b. 5 samt. 5 avd. Nr 1.

2 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1.

Enligt regeringsformen § 96 i dess ursprungliga lydelse skulle riksdagen
förordna en för lagkunskap och utmärkt redlighet känd man att såsom
ständernas ombud, efter den instruktion de för honom komme att utfärda,
hava tillsyn över lagarnes efterlevnad av domare och ämbetsmän. År 1915
uppdelades ombudsmannens ämbetsområde på justitieombudsmannen och
militieoinbudsmannen. Dessa riksdagens ombud skola enligt nu gällande
lydelse av regeringsformen § 96 efter den instruktion riksdagen för vardera
utfärdat hava tillsyn över lagars och författningars efterlevnad, militieombudsmannen
i vad de skola tillämpas i militära mål samt i övrigt av
ämbets- och tjänstemän med avlöning från de till försvarsväsendet anslagna
medel och justitieombudsmannen i vad de eljest skola vid domstolarna
samt av ämbets- och tjänstemän tillämpas. De skola vidare var
och en inom sitt område vid vederbörliga domstolar i laga ordning tilltala
dem, som i sina ämbetens utövning av våld, mannamån eller annan orsak
begått någon olaglighet eller underlåtit att behörigen fullgöra sina ämbetsplikter.
För de båda ombudsmännen skall enligt regeringsformen § 97 utses
vardera en ställföreträdare.

Justitieombudsmannen och militieoinbudsmannen kunna enligt regeringsformen
§ 99, när de finna det nödigt för sitt ämbetes utövning, övervara
högsta domstolens, regeringsrättens, nedre justitierevisionens, hovrätternas,
kollegiernas eller i dessas ställe inrättade verks och alla lägre
domstolars överläggningar och beslut, dock utan rättighet att därvid yttra
sin mening. De äga även tillgång till alla domstolars, kollegiers och ämbetsverks
protokoll och handlingar. I samma paragraf stadgas vidare, att ämbetsmän
i allmänhet äro skyldiga att lämna justitieombudsmannen och
militieoinbudsmannen laglig handräckning samt att alla fiskaler skola utföra
de åtal, som ombudsmännen äska. I regeringsformen § 100 ålägges dem
att till varje riksdag avlämna redogörelse för sin ämbetsförvaltning samt
därvid utreda lagskipningens tillstånd i riket, anmärka lagarnas och författningarnas
brister och uppgiva förslag till deras förbättring.

Riksdagsordningen § 68 innehåller bestämmelser om val av riksdagens
ombudsmän och deras ställföreträdare. Ombudsmännen väljas för tiden
från valet till dess sådant val under fjärde året därefter försiggått.

Enligt instruktionen för justitieombudsmannen — utfärdad den 14 mars
1941 och i vissa delar ändrad 1949 — åligger justitieombudsmannen att
utöva en allmän tillsyn över lagars, författningars och instruktioners efterlevnad
av domare, ämbets- och tjänstemän samt, om de i sina ämbetens
utövning av våld, mannamån eller annan orsak begått någon olaglighet
eller underlåtit att behörigen fullgöra sina ämbetsplikter, dem vid vederbörliga
domstolar i laga ordning tilltala. Från justitieombudsmannens tillsyn
ha undantagits justitiekansler!!, militieoinbudsmannen och dem, över
vilka militieoinbudsmannen övar tillsyn (1 §). Justitieombudsmannen bör
förnämligast anmärka och beivra sådana av domare, ämbets- och tjänste -

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1. 3

män begångna fel, som synas honom antingen härröra från egennytta,
vrångvisa, våld eller grov försumlighet eller bereda en allmän osäkerhet
för medborgares rättigheter (2 §). Finner justitieombudsmannen någon
domare, ämbets- eller tjänsteman hava felat endast av ovarsamhet, utan
vrång avsikt, må han låta bero vid vunnen rättelse eller avgiven förklaring
eller vad eljest förekommit i saken (3 §). Justitieombudsmannen skall årligen
företaga inspektionsresor för att göra sig noga underrättad om lagskipningens
tillstånd och om de förhållanden i övrigt, som tillhöra området
för hans ämbetsutövning. Justitieombudsmannen må även förordna tjänsteman
vid sin expedition att företaga tjänsteresa för verkställande i visst
fall av undersökning eller utredning, som befinnes önskvärd för justitieombudsmannens
ämbetsverksamhet (13 §). Det åligger justitieombudsmannen
att årligen till riksdagen avlämna en redogörelse för sin förvaltning
av det honom anförtrodda ämbetet (14 §). Finner justitieombudsmannen
att brister föreligga i lagar och författningar eller att eljest någon
anstalt är nödig till främjande av allmänt gagn, må han därom göra framställning
till Konungen (15 §). Justitieombudsmannen bör noggrant övervaka
tillämpningen av lagar och författningar angående frihetsberövanden
inom området för hans verksamhet. Det åligger honom också att besöka
fångvårds- och liknande anstalter (17 §). Justitieombudsmannen bör med
synnerlig uppmärksamhet iakttaga vad till skyddande av tryckfriheten
är stadgat (18 §). Under den tid, justitieombudsmannen är ledig, skall
ämbetet förestås av hans ställföreträdare. För att bliva i tillfälle att bereda
ärenden av särskilt vidlyftig eller invecklad beskaffenhet må justitieombudsmannen
uppdraga åt sin ställföreträdare att under högst en månad
årligen förrätta övriga å ämbetet ankommande göromål (21 §). Justitieombudsmannen
skall i huvudstaden ha en expedition (20 §), å vilken äro
anställda de ordinarie befattningshavare, som angivas i gällande personalförteckning
och därutöver, i mån av behov, icke ordinarie personal (22 §).

Justitieombudsmannaämbetet, som, då det inrättades år 1809, ansågs
skola utgöra en av de konstitutionella garantierna genom att övervaka, att
riksstyrelsen icke genom missbruk av sin auktoritet inspirerade underlydande
ämbetsmän till olagligheter och övergrepp, var till en början synnerligen
omstritt. Under den första tiden efter år 1809 framställdes vid ett
par tillfällen förslag och önskemål om ämbetets avskaffande. Efter hand
ebbade dock kritiken ut.

Emellertid fick justitieombudsmannen redan från början ytterligare en
uppgift av något annat slag än den nyss nämnda, nämligen att bereda
befolkningen ett skydd mot byråkratien i allmänhet. Genom sin verksamhet
efter denna linje har också ämbetet under tidernas lopp vuxit sig fast
i det allmänna medvetandet. Justitieombudsmannen har blivit en modern
folktribun, hos vilken den enskilde sökt hjälp och stöd mot godtyckligt
ämbetsmannavälde.

4 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1.

Särskilda frågor rörande justitieombudsmannen.

Justitieombudsmannens verksamhetsområde har ansetts vara i princip
begränsat till domstolarna, polis- och åklagarväsendet och den statliga förvaltningen.

Av denna grundsats följer, att kommunala befattningshavare — bortsett
från sådana som tillsatts av Kungl. Maj :t — icke äro underkastade justitieombudsmannens
tillsyn, icke ens i sådana fall då de handlägga förvaltningsuppgifter
av statlig natur. Undandragna justitieombudsmannens tillsyn
äro vidare sådana personer, som anförtrotts vissa offentligrättsliga befogenheter
utan att därför bliva tjänstemän, liksom även tjänstemän hos
statliga bolag och andra organ för statlig verksamhet i privata företagsformer.

Av regeringsformen §§ 106 och 107 följer, att statsråds ämbetsutövning
icke kontrolleras av justitieombudsmannen.

En uppmärksammad konsekvens av vad ovan anförts är att allt frihetsberövande
på icke statliga anstalter är undantaget från justitieombudsmannens
kontroll. Bland kommunala anstalter märkas sinnessjukhusen i
landets tre största städer, vilka alla ha egen sinnessjukvård. De kommunala
ålderdomshemmen kunna också nämnas. Kroppssjukvården ombesörjes i
huvudsak kommunalt. Även sinnesslövården försiggår på andra anstalter
än statliga. Alkoholister intagas i viss utsträckning på s. k. erkända alkoholistanstalter,
vilka till sin natur äro enskilda inrättningar. Klagomål
från personer intagna på dylika anstalter, som avse behandlingen därstädes,
kunna sålunda icke upptagas av justitieombudsmannen.

I samband med den översyn av instruktionen för justitieombudsmannen
som företogs av 1949 års riksdag, uttalade första lagutskottet i denna fråga
bl. a. följande (uti. nr 15):

Bestämmande för ämbetets verksamhetsområde blir framför allt den
innebörd, som gives begreppet ämbets- och tjänstemän. Då detta förekommer
i bestämmelser om justitieombudsmannen, bar det sedan gammalt ansetts
omfatta allenast statliga befattningshavare. Justitieombudsmannens
tillsyn avser sålunda icke samma grupper ämbets- och tjänstemän, vilka
enligt 25 kap. 11 § första stycket strafflagen äro underkastade fullständigt
ämbetsansvar. Enligt nämnda lagrum omspänner detta straffrättsliga ämbetsansvar
statliga och kommunala befattningshavare och även vissa enskilda
tjänstemän. Av särskilt intresse är i detta sammanhang straffrättskommitténs
förslag att den, som vid statlig, kommunal eller av Konungen
godkänd eller särskilt tillåten inrättning förestår verksamhet för vård av
dem, som äro berövade friheten, skulle vara underkastad straffrättsligt
ämbetsansvar. Denna bestämmelse medtogs visserligen icke i det för riksdagen
framlagda förslaget till strafflag och inflöt icke heller i den slutliga
lagtexten, men även på grund av de antagna lagreglerna torde ifrågavarande
befattningshavare i viss utsträckning kunna åtalas för ämbetsbrott enligt
25 kap. strafflagen.

Vid tidpunkten för justitieombudsmannaämbetets tillkomst ombesörjdes

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1. 5

de offentligrättsliga uppgifterna i regel av statens egna befattningshavare.
Under den fortsatta samhällsutvecklingen ha emellertid dylika funktioner
kommit att tilläggas även andra befattningshavare, t. ex. sådana i kommunal
eller enskild tjänst. Det straffrättsliga ämbetsansvaret har i enlighet
härmed efter hand måst utvidgas. Enär emellertid justitieombudsmannens
verksamhetsområde alltjämt är strängt avgränsat till statliga befattningshavare
— en gränslinje, som för övrigt ofta icke låter sig utan svårighet
uppdragas — har resultatet blivit, att de enskilda medborgarnas rättsskyddsbehov
är i olika mån tillgodosett beroende på om den tjänsteman
med offentligrättslig ställning, som förmenas i denna sin egenskap ha förgripit
sig på den enskildes rätt, kan sägas vara statlig befattningshavare eller
ej. Vid granskningen av justitieombudsmannens verksamhet har utskottet
också iakttagit, att ett icke ringa antal klagomål måst avskrivas på den grund,
att de avse framför allt kommunala befattningshavare. I vissa fall framstår
den förefintliga skillnaden med avseende å möjligheten att påkalla justitieombudsmannens
ingripande som särskilt irrationell. Det torde exempelvis
icke kunna sakligt motiveras, varför en person, som berövats sin frihet genom
intagande på ett kommunalt sinnessjukhus, skall vara sämre ställd
i förevarande hänseende än den, som intagits å en statlig anstalt.

En anpassning på vissa punkter av ämbets- och tjänstemannabegreppet
i bestämmelserna om justitieombudsmannen till motsvarande begrepp i
strafflagen torde icke kunna undvikas. Utskottet är emellertid icke berett
att i anledning av förevarande motion upptaga detta spörsmål till vidare
behandling.

Nyligen har konstitutionsutskottet uttalat sig i något annan riktning.
Vid 1952 års riksdag framhöll utskottet (uti. nr 11) vid behandling av
motion om inrättande av en befattning som socialförsäkringsombudsman,
att tanken att ombudsmännens kontroll borde utsträckas att omfatta även
den kommunala verksamheten gåve anledning till kritiskt bedömande.
I vart fall funnes enligt utskottet icke orsak att utsträcka justitieombudsmannens
kontroll till den kommunala verksamheten just på socialvårdens
område.

1 ett 1953 i Danmark framlagt förslag till lag om riksdagens ombudsman
har motsvarande fråga där lösts så, att den kommunala förvaltningen
i princip undantagits men att vid den särskilda tillsyn, som ombudsmannen
skall utöva till skydd för dem som äro berövade friheten, kontrollen omfattar
även personer i kommunal tjänst.

1 anledning av en motion behandlade första lagutskottet vid 1950 års
riksdag (uti. nr 10) frågan om justitieombudsmannens kontroll över att
statsråd icke utövade otillbörlig påtryckning å underlydande myndigheter.
Utskottet avvisade därvid tanken att ombudsmännen skulle till riksdagen
eller konstitutionsutskottet anmäla, om de iakttagit att ett statsråd överskridit
sina befogenheter, under framhållande av att en sådan anmälningsskyldighet
icke väl överensstämde med de grundlagsenliga reglerna angående
statsrådens ansvarighet och kunde leda till en icke önskvärd politisering
av ombudsmännens ämbeten. Utskottet räknade med att ombudsmännen
även för framtiden skulle ingripa mot tjänstemän, trots att de till

6 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1.

sitt fredande anförde att de handlat efter direktiv från högre ort. Motionen
föranledde på utskottets hemställan icke någon riksdagens åtgärd.

Inriktningen av justitieombudsmannens verksamhet. Justitieombudsmannens
kontroll har i hög grad varit inriktad på olika sidor av rättsväsendet,
medan förvaltningsmyndigheterna i övrigt i vida mindre omfattning
varit föremål för hans uppmärksamhet. Såsom exempel kan nämnas att
justitieombudsmannen under 1953 av eget initiativ upptagit ärende i 82
fall mot tjänstemän vid domstolar, polis- och åklagarväsendet samt exekutionsväsendet
men blott i 22 fall mot tjänstemän inom den övriga förvaltningen,
därvid det bör beaktas att den förra tjänstemannagruppen torde
utgöra blott omkring en tjugondedel av den senare. Närmare uppgifter
härom återfinnas i bifogade tabell, som huvudsakligen sammanställts av
uppgifter hämtade ur första lagutskottets utlåtanden nr 1 till 1948 års
riksdag och nr 1 till innevarande riksdag.

Vad särskilt angår justitieombudsmannens uppsikt över krisförvaltningen
kan erinras om att denne — med utnyttjande av ovannämnda stadgande
i 21 § instruktionen för justitieombudsmannen — under 1947 helt ägnade
sig åt att behandla vissa klagomål mot tjänstemän i dåvarande statens handelskommission
och att inspektera denna myndighet.

Från riksdagens sida har vid åtskilliga tillfällen uttalats, att justitieombudsmannens
verksamhet på förvaltningens område borde vidgas. Sålunda
anförde konstitutionsutskottet vid 1947 års riksdag (uti. nr 22) i anledning
av väckt motion angående åtgärder för stärkande av riksdagens kontrollmakt
över regering, förvaltning och rättsskipning bl. a., att en utvidgning
av ombudsmännens verksamhet i och för sig vore önskvärd i syfte att
öka kontrollen över förvaltningen men att det borde ankomma på ombudsmännen
själva att göra framställningar i den riktningen. Till detta
uttalande anslöt sig vid följande års riksdag första lagutskottet i sitt utlåtande
(nr 1) i anledning av verkställd granskning av justitieombudsmannens
ämbetsförvaltning. I samband med 1949 års granskning uttalade
samma utskott (uti. nr 3):

För förvaltningsförfarandets vidkommande saknas motsvarighet till det
fasta regelsystem, som enligt bl. a. rättegångsbalken med tillhörande författningar
gäller för domstolsförfarandet. Emellertid ha så småningom på
området utbildats vissa grundläggande principer, som antagit sedvanerättslig
karaktär. I justitieombudsmannens åliggande att utöva en allmän
tillsyn över lagars, författningars och instruktioners efterlevnad ingår även
att till skydd för den enskildes rätt med de medel, som stå till hans förfogande,
verka för att dessa grundsatser bliva vederbörligen upprätthållna
inom administrationen.

Vidare framhöll konstitutionsutskottet vid 1952 års riksdag i ovannämnda
utlåtande nr 11, att den ökade förvaltningsverksamheten medfört
behov av ökad kontroll såväl på det i den ifrågavarande motionen närmast
berörda området — socialvården — som inom förvaltningen i övrigt.

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1. 7

Differentiering av justitieombudsmannaåmbetet. Såsom ovan nämnts utbröts
ur det ursprungliga justitieombudsmannaämbetet 1915 militieombudsmannaämbetet.

Vid olika tillfällen har såväl i riksdagen som annorstädes framförts tanken
på en ytterligare uppdelning eller en utvidgning av ombudsmannainstitutionens
uppgifter genom inrättande av en riksdagens ombudsman för
särskilda områden.

Redan de år 1937 tillsatta sakkunniga för utredning av justitiekanslerns,
justitieombudsmannens och militieombudsmannens ämbetsställning nämna,
att förslag framkastats om eu socialombudsman med uppgift att öva
tillsyn över den sociala förvaltningen (SOU 1939: 7, s. 33). Under hänvisning
till att uppgiften för en socialombudsman skulle vara mindre att
genom åtal eller på dylik väg ingripa mot vederbörande än att genom råd
och hjälp ställa till rätta och ämbetet härigenom skulle erhålla en annan
karaktär än de hittillsvarande ombudsmännens, ansågo de sakkunniga
emellertid icke denna fråga falla inom området för deras utredning.

Vid 1947 års riksdag väcktes i likalydande motioner förslag om inrättande
av en riksdagens ombudsmannabefattning för övervakning av frihetsberövanden
å anstalter av olika slag, tillhörande såväl rättsvården som socialvården.
Konstitutionsutskottet avstyrkte motionen (uti. nr 23) under hänvisning
bland annat till att frihetsberövandena vore föremål för särskild
uppmärksamhet från justitieombudsmannens sida och att värdefulla resultat
vunnits genom justitieombudsmannens övervakningsverksamhet. Utskottet
framhöll även att en utökning av justitieombudsmannaämbetets
arbetskraft kunde visa sig erforderlig för att ytterligare effektivisera denna
övervakning. Motionen avslogs av riksdagen.

I förutnämnda motion vid 1947 års riksdag angående åtgärder för stärkande
av riksdagens kontrollmakt över regering, förvaltning och rättsskipning
framhöll motionären, att den moderna förvaltningen är så omfattande
och kräver uppmärksamhet ur så många synpunkter, att det måste bliva
vanskligt för en man att med samma sakkunskap och samma auktoritet
utöva hela den kontroll, som ankommer på justitieombudsmannen. Som
en tänkbar utvecklingslinje för riksdagskontrollen kunde en differentiering
av ombudsmannainstitutionen komma i fråga. Många olika linjer för en
sådan differentiering kunde tänkas. Motionären erinrade om att socialvården
nämnts såsom ett naturligt föremål för eu ny ombudsmans tillsyn.
Statens låne-, bidrags- och understödsverksamhet vore ett annat sådant
område. Konstitutionsutskottet avstyrkte motionen (uti. nr 22). Utskottet
framhöll, att en ytterligare differentiering av ombudsmannainstiutionen vore
förbunden med olägenheter av skilda slag. Det syntes utskottet lämpligare
att utöka de till ombudsmännens förfogande stående arbetskrafterna.

Vidare väcktes vid 1952 års riksdag eu motion om sådan ändring i grundlagarna,
som erfordrades för utseende av eu riksdagens socialförsäkrings -

8 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1.

ombudsman. Dennes uppgifter inom socialvården skulle främst vara att
utöva kontrollverksamhet samt att förhjälpa enskilda att erhålla deras lagliga
rätt. Kontrollen skulle omfatta icke blott statlig utan även kommunal
verksamhet. Konstitutionsutskottet avstyrkte motionen (uti. nr It). Utskottet
framhöll beträffande den föreslagna rättshjälpsverksamheten att
detta behov finge anses bliva täckt genom en då nyligen föreslagen utvidgning
av den utomprocessuella rättshjälpsverksamheten. Beträffande uppsikten
över de kommunala organen ställde sig utskottet, såsom ovan nämnts,
kritiskt till förslaget. Vad slutligen uppsikten över den statliga socialvården
anginge, ansåg utskottet att den ökade förvaltningsverksamheten medförde
behov av ökad kontroll på detta område liksom inom förvaltningen
i övrigt men att detta behov borde tillgodoses hellre genom en ökning av
justitieombudsmannens personal än genom en differentiering av ämbetet.

Justitieombudsmannens personal. För budgetåret 1953/54 ha till justitieombudsmannen
och hans expedition anvisats för avlöningar 159 000 kronor
och för omkostnader 12 000 kronor. I 1954 års statsverksproposition
(bil. 16, punkterna 19—20) är det för avlöningar begärda beloppet oförändrat,
medan omkostnadskontot höjts till 14 000 kronor. Anslaget till avlöningar
avser dels tjänstemän å ordinarie stat: 85 000 kronor, dels ickeordinarie
personal: 20 000 kronor, dels ock rörligt tillägg: 54 000 kronor.

Hos justitieombudsmannen tjänstgör en byråchef, en byrådirektör, en
halvtidsanställd amanuens och en kansliskrivare. Härutöver anlitas i begränsad
utsträckning såväl rättsbildad personal som skrivbiträden.

Byrådirektörstjänsten uppflyttades vid 1953 års riksdag från lönegrad
Ca 31 till Ca 33. I skrivelse den 27 april 1953 till delegerade för riksdagens
verk motiverade justitieombudsmannen ett av honom härom framställt
förslag. Efter att ha erinrat om att i riksdagen vid flera tillfällen framställts
önskemål om effektivisering av justitieombudsmannens arbete, därvid förslag
framställts om uppdelning av ämbetet på flera innehavare, ökning av
de till justitieombudsmannens förfogande ställda arbetskrafterna in. in., anförde
justitieombudsmannen — under framhållande av att lättnad i justitieombudsmannens
arbetsbörda bäst kunde åstadkommas genom skärpta
krav på kvaliteten hos de tjänstemän, som biträda justitieombudsmannen
— bl. a. följande.

Genom att byrådirektörsbefattningen nu bliver ledig har jag måst taga
organisationsfrågan under förnyat övervägande. Jag har då trott mig finna
den bästa lösningen vara den att tills vidare bibehålla den nuvarande organisationen
och lägga den önskvärda kvalitetsökningen på byrådirektörstjänsten.
Det har befunnits möjligt att befria byrådirektören från handhavandet
av expeditionsarbetet, vilket kunnat övertagas av ett kanslibiträde.
För byrådirektören komma då att återstå uteslutande kvalificerade arbetsuPP§ifter,
huvudsakligen beredande och föredragning av ärenden för avgörande
samt uppsättande av förslag till skrivelser i dessa ärenden, eller
således samma uppgifter som ankomma på byråchefen och tillfälligt utan -

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1. 9

för ämbetet anlitade personer. Dessutom skulle byrådirektören — liksom
för närvarande — ha att för justitieombudsmannen anmäla inkomna klagomål,
uppsätta redogörelse om klagomålens innehåll för införande i diariet
samt föredraga ärenden för ytterligare utredning, infordrande av påminnelser
m. in., från vilka arbetsuppgifter byråchefen i allmänhet är befriad.
Å andra sidan kunde det ansvarsfulla och besvärliga arbetet med redigeringen
av justitieombudsmannens ämbetsberättelse, som nu ombesörjes av
byråchefen ensam, till viss del övertagas av byrådirektören.

En absolut förutsättning för den sålunda antydda ordningen är, att till
byrådirektörstjänsten kan förvärvas en högt kvalificerad arbetskraft. På
denna måste ju kunna ställas i det närmaste samma fordringar som på en
byråchef. Endast om byrådirektören kan uppfylla dessa fordringar, kan
den önskade förstärkningen av justitieombudsmansexpeditionen ernås.
Min avsikt är att till byrådirektörstjänsten söka erhålla en med förvaltningen
förtrogen tjänsteman, varigenom önskemålet om vidgad tillsyn över
förvaltningsmyndigheterna skulle kunna tillgodoses.

Justitieombudsmannen framhöll slutligen bl. a. att det syntes sannolikt
att en uppflyttning av byrådirektörstjänsten till lönegraden Ca 33 icke
skulle — trots den avsevärda förstärkning av justitieombudsmansexpeditionen
i kvalitativt hänseende som därvid kunde förväntas — medföra någon
ökad kostnad för statsverket. Inbesparingen av utgifter för extra anlitad
arbetskraft borde nämligen mer än väl uppväga kostnaden för uppflyttning
av byrådirektörstjänsten.

Det kan nämnas, att riksdagen 1945 och 1948 avslagit motioner om
justitieombudsmannainstitutionens utbyggande med lekmannarepresentanter
(se konstitutionsutskottets uti. nr 7/1945 och 7/1948).

Justitieombudsmannens praxis i visst hänseende har på senare tid berörts
i riksdagen vid några tillfällen.

Under en interpellationsdebatt i andra kammaren den 15 maj 1953 angående
vissa förhållanden inom rättsväsendet togs frågan om justitieombudsmannens
förfarande med avseende å anmälningar mot tjänstemän för brott
utom tjänsten upp till behandling. Sålunda ifrågasatte herr Ohlin, om
justitieombudsmannens praxis att icke upptaga dylika anmälningar vore
den bästa. Herr Håstad anslöt sig till denna uppfattning och uttalade, att
riksdagen borde överväga en utvidgning i lämplig omfattning av instruktionerna
för ombudsmännen.

Till närmare belysning av frågan kan ur ett anförande i denna debatt
av herr Rylander återgivas följande.

Det är endast ämbetsmännens göranden och låtanden i ämbetet som kan
bli föremål för justitieombudsmannens åtgärder. Skulle det vara så att justitieombudsmannen
skulle skicka allt, varmed han inte kan ta befattning,
vidare, borde det ju på ett eller annat sätt ha kommit in i de stadganden,
som reglerar hans verksamhet. Vi får ju besinna, att justitieombudsmannen
är något slags folktribun som är satt att värna enskild man mot ämbetsmäns
godtycke. Han står alltså lyft över enskildas tvister med varandra.

10 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1.

Man får detta fullt klart för sig om man ser på hur det har varit tidigare.
Det har varit en fast praxis under hela den tid som justitieombudsmannens
befattning har funnits, att justitieombudsmannen inte till allmän åklagare
överlämnat till honom inkomna klagomål, som inte avsett tjänstemäns förhållande
i tjänsten. I 1864 års strafflag stadgades i 16 kapitlet 1 § straff
för falsk angivelse med ett maximistraff av inte mindre än sex års straffarbete.
För straff enligt detta lagrum fordrades att angivelsen gjorts till
åklagare, som ägde anställa åtal för det angivna brottet, eller myndighet,
som var skyldig att vidarebefordra angivelsen till sådan åklagare. Hade
angivelse inte skett till sådan åklagare eller myndighet, straffades vederbörande
bara för förtal enligt ett annat lagrum, som stadgade avsevärt lägre
straff. Även i den nu gällande strafflagen skiljes på angivelse till myndighet,
som har att upptaga anmälan, som det heter, »i sådan sak», och angivelse
till annan. Det var alltså och är alltjämt av stor betydelse för den
enskilde, som till justitieombudsmannen anmäler ett brott, som justitieombudsmannen
inte kan åtala, om justitieombudsmannen är skyldig att
vidarebefordra hans anmälan till vederbörlig myndighet eller om sådan
skyldighet inte föreligger.

Jag tror att många av dem, som nu tämligen lättvindigt kastar i väg en
anmälan till justitieombudsmannen, skulle bli mycket bekymrade om därmed
skulle vara förbundna de konsekvenser, som följer med att anmäla
en person hos polisen. Härvid synes det vara klart att det inte kan föreligga
någon skillnad mellan brott av enskild och tjänsteman utom tjänsten. Inte
heller kan någon godtycklighet från justitieombudsmannens sida i sådant
fall få förekomma. Antingen skall alla anmälningar för brott, som justitieombudsmannen
inte kan åtala, vidarebefordras eller också inga alls. Justitieombudsmannen
kan inte ingå på någon prövning av det befogade i angivelsen.
Den som liksom jag under några år varit med om att granska justitieombudsmannens
ämbetsutövning och tagit del av de många högst egendomliga
och uppenbart obefogade anmälningar, som jämte befogade sådana
inströmmar till ämbetet, inser lätt det äventyrliga i att låta alla dessa bli
föremål för polisutredning. Underhandsmeddelande från justitieombudsmannen
till behörig åklagarmyndighet får väl anses falla utanför tjänsten
och alltså helt komma på justitieombudsmannens personliga ansvar. Justitieombudsmannen
torde då själv stå angivaransvar. Att på sådant sätt begagna
upplysningar, som justitieombudsmannen fått i tjänsten, synes inte
vara att rekommendera. Skulle ett vidarebefordrande ske, i vilken form det
nu må vara, bör det väl liksom alla andra justitieombudsmannens ämbetsåtgöranden
redovisas för första lagutskottet, som har att granska hans åtgöranden
i ämbetet.

Emellertid förefaller denna lagbestämmelse ännu tydligare om man tar
hänsyn till en annan bestämmelse i instruktionen, som tillkom samtidigt
med att militieombudsmannaämbetet inrättades. Det står i 11 § i instruktionen
för justitieombudsmannen: »Står domare, ämbets- eller tjänsteman,
över vars åtgärd klagan föres hos justitieombudsmannen, för sin ämbetsutövning
ej under hans utan under militieombudsmannens tillsyn, må justitieombudsmannen
giva den klagande anvisning att, där honom så gott synes,
hänvända sig till militieombudsmannen.» Här understrykes alltså än en
gång, att det endast är ämbetsåtgöranden som faller under justitieombudsmannens
tillsyn. Hade riksdagen haft den åsikten, att justitieombudsmannen
hade ägt att ta någon som helst befattning även med åtgöranden av
ämbetsman utom tjänsten, hade här sannerligen varit platsen att i samma

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1. 11

paragraf understryka, att justitieombudsmannen »må» överlämna till vederbörande
myndighet de anmälningar, som inte rör tjänstemäns förhållande
i tjänsten men som innebär tillvitelse om brott, som kan bli föremål
för allmänt åtal.

Herr Rylander ansåg emellertid den tanken böra övervägas, att justitieombudsmannen
skulle ingripa mot tjänsteman för brott utom tjänsten av
den allvarliga beskaffenhet, att de kunde föranleda avsättning.

I en den 19 oktober 1953 i andra kammaren framställd interpellation
angående åtgärder för stärkande av rättsordningen i vårt land tog herr
Svensson i Ljungskile ånyo upp frågan. I sitt svar den 8 december 1953
yttrade statsrådet och chefen för justitiedepartementet bl. a. följande:

Den andra punkt, som herr Svensson upptagit, är frågan om en översyn
av justitieombudsmannens befogenheter med särskild hänsyn till den mer
än sekelgamla praxis, att justitieombudsmannen ägnar uppmärksamhet
endast åt förbrytelser eller missgrepp i tjänsten. Eftersom det här gäller
riksdagens egen ombudsman, och icke regeringens, anser jag det naturligt
att riksdagen i första hand överväger denna fråga. Men naturligtvis kommer
regeringen, om riksdagen begär det, att bistå med de utredningar och
förslag som kan vara behövliga. Innan riksdagen haft tillfälle att närmare
överväga denna sak, anser jag mig sålunda inte böra taga något initiativ.
Men för att ändå här redovisa någon uppfattning i frågan vill jag säga att
jag efter preliminärt övervägande finner möjligt, att en betydligt längre
gående utbyggnad och modernisering av justitieombudsmannainstitutionen,
än vad herr Svensson nu har antytt i sin interpellation, kan visa sig
önskvärd.

Justitieombudsmannens arbetsformer. Den tid justitieombudsmannen eller
hans ställföreträdare anslår till inspektionsverksamhet brukar uppgå till
sammanlagt omkring fyra veckor årligen.

Hos justitieombudsmannen anhängiga ärenden handläggas i regel skriftligen.
I den mån så finnes lämpligt — vilket särskilt inträffar då fråga är
om annan än tjänsteman — hållas i stället muntliga förhör. Sådana förhör
omhänderhavas av den lokala polismyndigheten, i första hand landsfogden.
I ärenden, som äro lokaliserade till Stockholm eller dess närhet, förekommer
undantagsvis att förhör hålles inför justitieombudsmannen själv
eller att någon hos justitieombudsmannen anställd tjänsteman inställer sig
hos vederbörande för att avhålla förhöret.

Frågan om en vidgad användning av muntlighet var den 13 februari 1952
föremål för debatt i första kammaren i samband med riksdagens behandling
av första lagutskottets utlåtande i anledning av granskningen av justitieombudsmannens
ämbetsberättelse. Herr Holmbäck förordade — med
visst stöd av herr Herlitz — en sådan utvidgning.

Mandattiden. Enligt regeringsformens tidigare lydelse skulle justitieombudsman
väljas varje (lagtima) riksdag. Er. o. in. 18(>(), da riksdagarna
blevo årliga, förrättades sålunda val till justitieombudsman varje år. Genom
grundlagsändring 1941 blev emellertid mandattiden förlängd från etl till

12 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1.

fyra år med rätt för riksdagen att före mandattidens utgång entlediga
honom, därest han icke längre skulle åtnjuta riksdagens förtroende. Till
grund för denna förlängning av mandattiden lågo följande överväganden
av de sakkunniga, som närmare utrett denna fråga (SOU 1939: 7, s. 48 f.):

En förlängd valperiod skulle giva ombudsmannen en mera tryggad ställning.
Därigenom skulle för det första ombudsmannen erhålla bättre arbetsro.
Väl har sagts att en ombudsman med tillförsikt kan räkna på att bli
omvald. Inträffade händelser ha dock visat att så icke alltid blir fallet.
I detta sammanhang må även erinras om den utsatta ställning ombudsmannen
intager gentemot offentligheten; hans ämbetsåtgärder äro sålunda
föremål för en oavlåtlig uppmärksamhet från pressens sida.

Ett längre mandat ger vidare ombudsmannen tillfälle att visa sin förmåga,
hans duglighet blir känd, han kan i vidare kretsar förvärva förtroende
och sympatier. En tillfällig misstämning, som till följd av någon hans
ämbetsåtgärd må uppstå inom någon grupp av riksdagens ledamöter, kan
få tid att lämna rum för en mera objektiv granskning av hans verksamhet
i dess helhet. Härvid är särskilt att märka att ombudsmannens åligganden
ofta äro av grannlaga och ömtålig natur; han riskerar stundom att stöta
en opinion för huvudet. Ombudsmannens prestige skulle vinna, därest man
tillförsäkrade honom en stabilare position.

De nu angivna omständigheterna ha sin betydelse icke bara då det gäller
ämbetsutövningen utan även, och kanske särskilt, då det för riksdagen
gäller att förvärva och behålla en lämplig förmåga.

Vad beträffar rekryteringen till ämbetena har nog vid en del tillfällen
inom riksdagen framhållits, att kompetenta kandidater till befattningarna
i fråga aldrig skulle saknats. Detta synes dock vara en sanning med modifikation.
Enligt vad de sakkunniga erfarit har ofta en eftersträvad, högt
kvalificerad person visat sig ovillig antaga kandidaturen huvudsakligen
på grund av osäkerheten i förordnandets längd. Och det må icke förtänkas
vederbörande att han, huru gärna än riksdagen velat att han skulle mottaga
dess förtroende, ställt sig avvisande mot erbjudandet av ett ämbete som
han möjligen skulle komma att lämna inom ett eller annat år. Detta gäller
naturligen i synnerlig mån sådana jurister vilka, såsom en lantdomare,
måste lämna sin verksamhetsort för att flytta till huvudstaden eller, såsom
en Stockholms-advokat, avbryta förbindelserna med sitt klientel och uppsäga
sin kontorspersonal eller överlåta sin rörelse.

Än starkare framstår önskemålet att förläna ökad trygghet åt ämbetsinnehavaren,
då fråga blir om möjligheten för riksdagen att å befattningen
kvarhålla en värderad ombudsman. Även om innehavaren av justitieombudsmanna-
eller militieombudsmannaämbetet finge samma lön som ett
justitieråd, skulle han säkerligen i allmänhet icke tveka att mottaga en
plats i högsta domstolen om den erbjödes honom. Denna inställning är
väl förståelig, ty även om ombudsmannaskapet erbjuder en friare och självständigare
verksamhet än justitierådsämbetet och även om det senare icke
kan anses vara mera ärofullt än det förra, erhåller han dock såsom ledamot
av högsta domstolen en betydligt tryggare ställning.---

De sakkunniga ha nu framhållit de fördelar som skulle följa med en förlängd
mandattid för ombudsmännen. Emellertid må det ej fördöljas att
även olägenheter äro förbundna med en sådan anordning. Vid olika tillfällen
har inom riksdagen påpekats att då riksdagens ställning till ombudsmännen,
såsom redan själva namnen angåve, vore den, en huvudman intoge

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1. 13

till sitt befullmäktigade ombud, riksdagen borde vara i tillfälle att varje
gång den sammanträdde utöva den rättighet att återkalla sin fullmakt,
som allmän lag tillerkände varje huvudman. Här må genast påpekas att
denna regel redan i ett viktigt avseende är modifierad. Riksdagen har sålunda
aldrig haft möjlighet att avlägsna en ombudsman under loppet av
den period/för vilken han blivit vald. Men på grund av den särskilda arten
av ombudsmännens verksamhet är det i fråga om dem måhända mera betänkligt
än i avseende å de flesta andra ämbetsmän om valmännen skulle
råka misstaga sig på vederbörandes person, hans självständighet och omdömesförmåga.
Risken av att erhålla en ombudsman, som icke fyller måttet,
skulle naturligen minskas, därest riksdagen bleve i tillfälle att före valet
pröva kandidaternas kvalifikationer noggrannare än vad nu är fallet. — —

Vid sin prövning av frågan — — —• ha de sakkunniga funnit skälen
för en utsträckning av mandattiden för de båda ombudsmännen väga så
tungt att de sakkunniga trots tidigare berörda betänkligheter anse sig böra
framlägga förslag om en sådan utsträckning. Såsom en förutsättning vilja
emellertid de sakkunniga uppställa det villkoret att en ombudsman skall,
även under de år nyval ej sker, kunna av riksdagen skiljas från sitt ämbete
därest exceptionella omständigheter föreligga. Vidare komma de sakkunniga
att i en följande avdelning föreslå vissa ändringar i det nuvarande
valförfarandet bl. a. i avsikt att garantera en mera ingående prövning av
kandidaternas kvalifikationer än den som nu i allmänhet torde verkställas
av valkollegiet.

De sakkunniga framhöllo emellertid att det icke torde vara lyckligt, om
ombudsmannabefattningarna regelmässigt bleve slutposter. Själva naturen
av dessa ämbeten förutsatte — enligt de sakkunnigas mening — av deras
innehavare en viss ungdomlighet och initiativkraft. Vidare anförde de
sakkunniga:

Intresset och vakenheten hos en ombudsman som under en mycket lång
tid beklätt ämbetet kunde komma att slappna. I detta hänseende är särskilt
att märka, att området för militieombudsmannens ämbetsverksamhet är betydligt
trängre och mindre omväxlande än för justitieombudsmannens. Å
andra sidan har den sistnämnde en synnerligen tung arbetsbörda med en
daglig ström av klagomål från enskilda, ägnad att i längden göra befattningen
tröttande.

Ombudsmännen böra icke kvarstå i sina ämbeten så länge, att risk uppstår
för att de själva hemfalla åt den byråkratism, de äro satta att bekämpa.
Att regeln om en viss längsta tid för ämbetsutövningen icke bör vara undantagslös,
är självfallet. Erfarenheten har ju visat hurusom ombudsmän på
ett utomordentligt sätt fyllt sitt viktiga kall även under avsevärda tidsperioder
och även vid långt framskriden ålder.

Under detta sekel har ämbetet beklätts av samme innehavare under 1
år i ett fall (Östergren), under 3 år i ett fall (Petrén), under 4 år i tre
fall (Leijonmarck, Geijer och Ekberg), under 5 år i ett fall (Berger, som
dock innehade ämbetet i två omgångar), under 7 år i två fall (Hasselrot
och Lilienberg) samt under 1) år i ett fall (Ljunggren). Nuvarande justitieombudsmannen
har innehaft ämbetet sedan 1944.

14 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1.

Före 1941 hade vid ett par tillfällen förekommit att riksdagen genom
särskilt beslut beviljat pension till en avgående justitieombudsman. I samband
med den nämnda år genomförda förlängningen av mandattiden tillförsäkrades
ombudsmännen rätt till tjänste- och familjepension (se bankoutskottets
uti. nr 6/1941). För närvarande gäller enligt 1947 års tjänsteoch
familjepensionsreglementen för riksdagens verk, att justitieombudsmannen
äger rätt till s. k. förordnandepension, sedan han innehaft ämbetet
under sammanlagt minst två fulla tjänsteperioder, d. v. s. åtta år,
eller dessförinnan på grund av sjukdom eller eljest blivit oförmögen att
uppehålla ämbetet (20 § 1 mom. andra stycket). Om ämbetet innehafts
under minst tre fulla tjänsteperioder eller avgången är föranledd av olycksfall
i tjänsten, utgår grundbelopp av hel pension. I övriga fall minskas pensionsunderlaget
med Vieo för varje kvartal, varmed tjänstetiden understiger
tolv år, dock med högst 24/ieo (grundbelopp av avkortad pension; 20 § 3
mom. andra stycket).

Utskottet.

Riksdagens ombudsmän äro för svenskt statsskick säregna organ. De
ingå som led i vårt konstitutionella kontrollsystem, i det de såsom folkrepresentationens
företrädare å dennas vägnar skola tillse att lagar och författningar
efterlevas vid domstolarna och av ämbets- och tjänstemännen.
Kontrollen av statsrådens tjänsteförehavanden är dock enligt regeringsformen
förbehållen riksdagen själv. Ombudsmännen ha sålunda icke att
i sin normala ämbetsutövning taga befattning med statsråds åtgärder.

Sin angivna uppgift skola ombudsmännen enligt grundlagen fullgöra genom
att vid domstol tilltala dem, som i sin ämbetsutövning på ett eller annat
sätt förbrutit sig. Grundlagen understryker att de därvid äro likställda med
övriga åklagare. Samtidigt som de för ombudsmännen utfärdade instruktionerna
i olika avseenden framhäva dessas åklagarställning, öppna de
möjlighet för dem att även i annan ordning verka för sin uppgift. I instruktionerna
stadgas sålunda, att ombudsmännen i vissa situationer kunna
underlåta att anställa åtal och låta bero »vid vunnen rättelse eller avgiven
förklaring eller vad eljest förekommit i saken». I själva verket förekommer
åtal i ganska begränsad omfattning och i flertalet fall, där ombudsmännen
funnit anledning till anmärkning, anställes icke åtal. Åklagarfunktionen
träder ofta i realiteten i bakgrunden.

Vid sidan av den nyssnämnda grundlagsenliga uppgiften att öva tillsyn
över gällande rätts efterlevnad ha ombudsmännen i instruktionerna ålagts
att verka för en lörbättrad lagstiftning. I den ämbetsberättelse, envar av
dem har att årligen avgiva till riksdagen, skola de sålunda »anmärka bristerna
i lagar och författningar samt avgiva förslag till deras förbättring».
Ombudsman må ock göra framställning omedelbart till Kungl. Maj :t, då
han funnit sådan brist föreligga eller eljest någon anstalt vara nödig till

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1. 15

främjande av allmänt gagn. Emellertid ha ombudsmännen på senare tid
kommit att endast i begränsad omfattning ägna sig åt denna nu angivna
uppgift.

Grundlagsstiftarna synas närmast ha föreställt sig att justitieombudsmannen
vid fullgörande av sin huvuduppgift skulle -— genom inspektioner
eller på liknande sätt — av egen kraft uppspåra försumliga äinbets- och
tjänstemän. I de nuvarande instruktionerna för ombudsmännen åläggas
dessa också att årligen företaga inspektionsresor för att göra sig noga
underrättade, justitieombudsmannen om lagskipningens tillstånd och om
de förhållanden i övrigt, som tillhöra hans ämbetsområde, och militieombudsmannen
om förhållandena inom hans ämbetsområde. Emellertid har
det för ombudsmännen blivit en viktig uppgift att upptaga klagomål, som
komma in från allmänheten. I verkligheten har fullgörandet av denna uppgift
kommit att fordra avsevärd tid och i motsvarande mån minskat ombudsmännens
möjligheter att taga egna initiativ och på denna väg bilda
sig en uppfattning om det allmänna läget i rättsligt hänseende inom ämbetsområdet.

På denna punkt förefinnes dock en påtaglig skillnad mellan de båda ombudsmannaäinbetena.
Militieombudsmannen har befunnit sig i ett gynnsammare
läge än justitieombudsmannen på grund av att hans ämbetsområde
är mera begränsat och lättöverskådligt samt att antalet till honom
ingivna klagomål i varje fall under normala förhållanden är avsevärt
mindre än antalet klagomål till justitieombudsmannen. Av under 1953 hos
militieombudsmannen nytillkomna 735 ärenden ha 590 uppkommit vid inspektioner
eller eljest i samband med ombudsmannens granskning och blott
100 genom klagomål, medan av under samma år hos justitieombudsmannen
anhängiggjorda 593 ärenden mot tjänstemän allenast 111 uppkommit
genom dennes anmärkningar och 482 genom inkomna klagomål.

I de motioner utskottet nu har till behandling beröras förhållandena blott
inom den civila förvaltningen och yrkandena avse en effektivisering allenast
av justitieombudsmannens ämbete eller hans kontroll över förvaltningen
eller vissa delar av denna. På grund härav torde utskottet i den fortsatta
framställningen kunna begränsa sig till justitieombudsmannaämbetet och
kommer icke att ingå på militieombudsmannaämbetet i vidare mån än
som erfordras av hänsyn till att uppkommet spörsmål är gemensamt för
båda ämbetena.

Då motionärerna kräva eu effektivisering av justitieombudsmannens
ämbete eller den av honom utövade kontrollen, syfta de, såsom de uttryckligen
angivit, icke till annat än förbättringar av institutionen inom dess
nuvarande organisatoriska ram. Endast den i motionerna I: 134 och II: 310
framförda tanken om en uppdelning av ämbetet kan anses föra längre.
Emellertid vilja de ifrågavarande motionärerna icke genom en dylik åtgärd
skänka förändrad karaktär åt ombudsmannainstitutionen som sådan.

För egen del vill utskottet redan nu som sin bestämda mening uttala,

16 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1.

att justitieombudsmannainstitutionen icke bör förändras till sin allmänna
natur. Den ställning, grundlagen anvisar ämbetet, bör sålunda icke rubbas.
Detta ståndpunktstagande bör självfallet icke leda till en avvisande hållning
gentemot sådana jämkningar, som en ny tids förhållanden kunna
påkalla.

I enlighet härmed anser utskottet sålunda ämbetet böra bibehållas vid
sina nuvarande uppgifter att öva tillsyn över lagars och författningars
efterlevnad vid domstolar och inom förvaltningen och att verka för lagstiftningens
förbättring. Icke heller kan enligt utskottets mening någon
ändring anses erforderlig i de allmänna bestämmelserna om ämbetets verksamhetsformer,
som förutsätta att justitieombudsmannen skall såväl behandla
inkomna klagomål som taga egna initiativ. Såsom något för ombudsmannainstitutionen
väsentligt framstår för utskottet det personliga
momentet i denna. För allmänheten är ämbetet icke en opersonlig myndighet
utan en bestämd person, till vilken var och en kan vända sig i
vetskap om att denne kommer att själv taga befattning med hans sak.
Detta karakteristiska drag vill utskottet se bevarat. Det får icke förkvävas
genom de organisatoriska förändringar, som kunna befinnas behövliga.

De i motionerna framförda förslagen avse i främsta rummet inriktningen
av justitieombudsmannens verksamhet och i samband därmed frågan om
personalförstärkning och rationaliseringsåtgärder, vidare justering av gränserna
för hans verksamhetsområde, vissa av ombudsmannen vid ärendenas
handläggning och avgörande tillämpade regler, utredningsförfarandet samt
slutligen mandatperioden för ombudsmannen. Utskottet kommer i det följande
att behandla dessa spörsmål vart och ett för sig.

Vad angår justitieoinbudsmannaämbetets verksamhetsområde har i motionerna
I: 229 och II: 307 uttalats, att det är för snävt avgränsat. Motionärerna
föra fram tanken att justitieombudsmannen skall få tillsyn beträffande
alla administrativa frihetsberövanden samt ifrågasätta, huruvida
icke hans befogenheter böra utsträckas till viss del av den kommunala
förvaltningen. En utvidgning till kommunalförvaltningen anses även i
motionerna I: 134 och II: 316 böra tagas under övervägande.

Varken i regeringsformen eller i instruktionen för ämbetet finnes angivet,
att justitieombudsmannens kompetens är inskränkt till en övervakning av
statliga ämbets- och tjänstemän. Vid tillkomsten av 1809 års regeringsform
funnos kommunalt anställda ämbets- och tjänstemän endast i begränsad
utsträckning, t. ex. vid städernas domstolar och i deras polisväsende.
Befattningshavare hos dessa myndigheter undantogos emellertid
ingalunda från justitieombudsmannens tillsyn utan ha allt sedan 1809 varit
underkastade dennes granskning. Efter hand som under 1800-talet en kommunalförvaltning
av modernt slag uppstod, intogs emellertid i praxis den
ståndpunkten att den icke omfattades av justitieombudsmannens tillsyn.

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr t. 17

Då det under motsvarande skede gällde att draga upp gränserna för det
straffrättsliga ämbetsansvaret, kom man däremot i lagstiftning och rättspraxis
till ett annat resultat beträffande kommunalförvaltningen. Sålunda
gäller, att de representativa kommunala församlingarna visserligen icke
omfattas av detta ansvar men väl vissa kommunala styrelser, nämnder och
tjänstemän, icke minst i vad de handlägga uppgifter av statlig natur.

Kommunala förtroendemän och tjänstemän kunna sålunda enligt gällande
rätt i viss omfattning åtalas för ämbetsbrott av allmän åklagare, vilket
också någon gång förekommer. Justitiekansler!!, vilken enligt sin instruktion
har att öva tillsyn över alla som äro underkastade ämbetsansvar,
äger på grund bärav befogenhet att å Kungl. Maj:ts vägnar öva kontroll
över vissa delar av kommunalförvaltningen. Härvid kan han jämlikt sin
instruktion företaga inspektioner för att göra sig underrättad om förhållandena
inom området för sin ämbetsutövning.

Den föreliggande frågan begränsar sig sålunda till att gälla, huruvida
riksdagens ombudsman skall i detta hänseende ha samma befogenhet som
Kungl. Maj :ts förtroendeman eller icke. Alt den nu rådande skiljelinjen
icke är allmänt känd framgår därav, att det årligen till justitieombudsmannen
inkommer något tiotal klagomål, som avse kommunala myndigheter.
Första lagutskottet har i ett av 1949 års riksdag godkänt utlåtande uttalat
den meningen att en anpassning på vissa punkter av äinbets- och tjänstemannabegreppet
i bestämmelserna om justitieombudsmannen till motsvarande
begrepp i strafflagen icke torde kunna undvikas.

Vid en översyn av justitieombudsmannaämbetets ställning kan det under
sådana omständigheter synas naturligt att även överväga, huruvida skäl
föreligga för en skillnad mellan riksdagens ombudsmans och justitiekanslerns
kompetens i nyss omförmälda hänseende samt huruvida och i
vilken omfattning de kommunala förtroendemännen, i de fall då dessa äro
underkastade ämbetsansvar, med avseende å justitieombudsmannens tillsyn
böra intaga en särställning. Då emellertid antalet klagomål riktade
mot kommunala nämnder och tjänstemän, som inkomma till justitiekanslern,
inskränker sig till ungefär ett tjugutal om året, torde frågans praktiska
räckvidd vara begränsad. Utskottet vill framhålla, att en förändring

1 vad nu gäller icke får ske på sådant sätt, att därigenom den kommunala
självstyrelsen inskränkes, vilken utskottet på allt sätt vill värna.

I ett avseende synes det utskottet dock vara tydligt att skäl föreligga
för eu utvidgning av justitieombudsmannens verksamhetsområde, nämligen
i fråga om frihetsberövande!!. Såsom första lagutskottet uttalat i sitt
nyssnämnda utlåtande vid 1949 års riksdag, kan det icke anses försvarligt
att personer, som berövats sin frihet och äro intagna på andra anstalter
än statliga, skola vara sämre ställda beträffande rättsskyddet än dem, som
tvångsintagits på statens inrättningar. På denna punkt synes det böra övervägas
huruvida icke alla anstalter, där frihetsberövande!! verkställas, böra
oavsett huvudmannaskapet vara ställda under justitieombudsmannens lill 2

Bihang till riksdagens protokoll U)öh. ö samt. .‘t and. Nr t.

18 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr t.

syn. En sådan utvidgning av dennes ämbetsområde torde dock böra föregås
av en granskning beträffande det straffrättsliga ansvar, som åvilar befattningshavare
vid dylika anstalter.

I detta sammanhang inställer sig frågan huruvida vissa andra personer,
som äro underkastade straffrättsligt ansvar enligt 25 kap. strafflagen,
skola ställas under justitieombudsmannens tillsyn.

Då i motionerna påkallas effektivisering av justitieombudsmannens verksamhet,
avses främst att denna i högre grad än vad nu är fallet bör inriktas
på förvaltningen.

I denna del vill utskottet till en början erinra om att justitieombudsmannaäinbetet
ända sedan sin tillkomst haft att verka som ett skydd för
befolkningen mot ämbets- och tjänstemännen över huvud taget. Utskottet
vill vidare hänvisa till vad de sakkunniga, som 1939 avgåvo betänkande
angående bl. a. justitieombudsmannens allmänna ämbetsställning in. in.
(SOU 1939: 7), anförde därom att, i och med att den statliga verksamheten
spände över allt flera områden av samhällslivet och därmed den statliga
förvaltningen vidgades, behovet av en sådan utanför byråkratien slående
kontrollinstans som justitieombudsmannen gjorde sig i ökad grad gällande.
Under senare år har såväl konstitutionsutskottet som första lagutskottet
upprepade gånger — senast vid 1952 års riksdag — understrukit behovet
av vidgad kontroll över förvaltningen genom justitieombudsmannen. Utskottet
kan ansluta sig till dessa uttalanden och anser därför, att frågan
om i vilken omfattning justitieombudsmannen bör ägna uppmärksamhet
åt administrationen bör bliva föremål för utredning. Det nuvarande läget
framgår av bifogade tabell.

Under föreliggande omständigheter har det varit utskottet angeläget att
närmare överväga de olika möjligheter som finnas att tillgodose detta allmänt
omfattade önskemål. Konstitutionsutskottet har tidigare vid upprepade
tillfällen uttalat den meningen, att en effektivisering av ämbetets
verksamhet med avseende å förvaltningen främst bör åstadkommas genom
att den justitieombudsmannen underlydande personalen förstärkes, så att
denne i möjligaste mån befrias från rutingöromål. Denna utväg förordas
också i motionerna 1:229 och 11:307. Konstitutionsutskottet har däremot
i tidigare utlåtanden ställt sig avvisande till den i motionerna I: 134 och
II: 316 nu ånyo framförda tanken på en uppdelning av ämbetet. Justitieombudsmannen
har själv, då han lämnat utskottet upplysningar i ärendet,
ställt sig kritisk till en uppdelning av ämbetet men vitsordat behovet av
personalförstärkningar inom detta.

Om en ökad kontroll från justitieombudsmannens sida över förvaltningen
skall kunna förverkligas, är av avgörande betydelse att justitieombudsmannens
arbete kan organiseras så, att justitieombudsmannen får erforderlig
tid att icke blott behandla inkomna klagomål utan även fullgöra sådana
uppgifter, som bero på hans eget initiativ. Framför allt måste han beredas
tid att på olika områden av förvaltningen förrätta inspektioner och

Sammansatt konstitutions- och första luijutskolts utlåtande nr 1. 19

där granska förhållandena ur rättslig synpunkt. Bland de åtgärder, som
härvidlag kunna komina i fråga, må nämnas utökning av den underordnade
kvalificerade personalen, överflyttning av vissa tidsödande rutingöromål,
som icke ha närmare samband med ämbetets egentliga verksamhetsområde,
från ämbetet till annan myndighet och reducering av den på domstolsväsendet
inriktade inspektionsverksamheten. Vidare bör en förlängning övervägas
av den tid om eu månad årligen, varunder ställföreträdaren kan,
medan justitieombudsmannen helt ägnar sig åt ärende av särskilt vidlyftig
eller invecklad beskaffenhet, förrätta övriga å justitieombudsmannaämbetet
ankommande göromål. Skulle det visa sig, att lindring i justitieombudsmannens
arbetsbörda utan olägenhet i någon mån kan vinnas genom vissa
ärendens överflyttning till militieombudsmannen, bör även en sådan åtgärd
kunna övervägas. Genom rationaliseringsåtgärder av dessa slag torde
— utan att det personliga elementet i ämbetet äventyras — ökat utrymme
kunna beredas för initiativ från justitieombudsmannens sida inom förvaltningskontrollens
område.

Vissa av de åtgärder utskottet i det föregående ansett böra övervägas
torde kunna genomföras utan vidlyftigare utredning. Beträffande andra
måste däremot vissa undersökningar företagas. Utskottet har under sådana
omständigheter ansett lämpligast, att samtliga spörsmål upptagas till utredning
i ett sammanhang. Även frågan om en uppdelning av ämbetet
torde därvid kunna komma under omprövning, ehuru utskottet är av den
uppfattningen att en sådan åtgärd bör ifrågakomma allenast därest den
befinnes oundgängligen nödvändig.

Då krisförvaltning, där sådan förekommer, i huvudsak redan slår under
tillsyn av justitieombudsmannen, torde även den i motionerna 1:391 och
II: 499 berörda frågan om åtgärder, som i en kristid kunna visa sig erforderliga
för förstärkning av kontrollen över myndigheter tillhörande denna
förvaltning, komma under beaktande i samband med det av utskottet förordade
utredningsarbetet.

1 motionerna 1:229 och 11:307 beröras två regler, vilka justitieombudsmannen
tillämpar i sin verksamhet, nämligen alt ärende, som avser preskriberat
brott omedelbart avskrives, och att ärende, som gäller av tjänsteman
förövat brott utom tjänsten, avskrives utan åtgärd.

Orsaken till att justitieombudsmannen icke till utredning upptager gärning,
för vilken straff förfallit, är uppenbarligen den att i dylikt fall någon
straffrättslig åtgärd icke kan ifrågakomma. Justitieombudsmannen anser
sig dock oförhindrad att, trots att preskriptionstid utgått, företaga sådana
undersökningar rörande vissa händelser, som kunna finnas erforderliga för
all han skall instruktionsenligt kunna göra sig underrättad om förhållandena
inom clt rättsområde. Han får emellertid därvid icke tillvita viss
tjänsteman ett brott, som på grund av preskription icke vidare kan komma
under domstols prövning.

I vad sålunda nu gäller bör enligt utskottets mening någon ändring icke

20 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1.

ifrågakomma. Emellertid kunde tänkas, att justitieombudsmannen av
annan grund skulle kunna upptaga preskriberad gärning till saklig behandling,
nämligen av hänsyn till målsägandes ställning. Formellt ingår
icke i justitieombudsmannens nuvarande uppgifter att ingripa till förmån
för enskilda. Det kan emellertid på goda grunder antagas att, då justitieombudsmannen
ålagts att tillse lagarnas efterlevnad, skälet framför allt
varit att härigenom bereda medborgarna rättsskydd. I verkligheten bar
också ämbetet utvecklats till att bliva ett betydelsefullt värn för den enskilde
gentemot övergrepp från myndigheternas sida. Under sådana omständigheter
kan det ifrågasättas, om icke även i bestämmelserna om
justitieombudsmannen uttryckliga föreskrifter — utöver vad som gäller
enligt rättegångsbalken — borde intagas om skyldighet för denne att i vissa
situationer vara målsäganden behjälplig vid förande av talan mot tjänsteman
om ersättning eller dylikt i anledning av ämbetsbrott. För den enskilde,
som hänvänder sig till justitieombudsmannen, torde det regelmässigt
vara av mindre intresse att en felande tjänsteman ådömes straff än att
klaganden erhåller rättelse i ett felaktigt avgörande eller annan gottgörelse.
Emellertid kunna även skäl andragas mot att låta justitieombudsmannen
på detta sätt biträda enskilda.

Utskottet är för sin del icke berett att taga ståndpunkt till det nu behandlade
spörsmålet. Det synes emellertid vara förtjänt av övervägande vid en
översyn av justitieombudsmannainstitutionen. Självfallet bör frågan lösas
på enahanda sätt beträffande båda ombudsmannaämbetena.

Då det gäller av tjänsteman utom tjänsten förövat brott är till en början
uppenbart att, om justitieombudsmannen skulle åläggas att själv åtala eller
låta åtala dylika brott, institutionens karaktär i viktiga avseenden skulle
påverkas. En reform i sådan riktning synes utskottet utesluten. Motionärerna
gå icke heller längre än att de anse justitieombudsmannen böra
åläggas att i vissa fall till behörig åklagare överlämna ärende, som avser
brott av tjänsteman utom tjänsten, för vederbörlig behandling.

Även utskottet finner det stötande att, om det i ett hos justitieombudsmannen
anhängigt ärende blir känt att t. ex. en domare såsom kassaförvaltare
hos en enskild förening förskingrat betydande belopp, justitieombudsmannen
avskriver ärendet utan åtgärd. Uppenbart är å andra sidan
att justitieombudsmannen icke bör vidtaga någon åtgärd, därest det skulle
komma till hans kännedom att en tjänsteman gjort sig skyldig till en parkeringsförseelse.
Måhända kan en lämplig gränsdragning åstadkommas med
ledning av 25 kap. 7 § strafflagen, t. ex. så, att justitieombudsmannen i instruktionen
ålades överlämna ärende beträffande brott av tjänsteman utom
tjänsten till vederbörande åklagare i sådana fall, då påföljden vid en fällande
dom kunde väntas bliva suspension eller avsättning. Problemet är
emellertid gemensamt för båda ombudsmannainstitutionerna och fordrar
ingående övervägande bl. a. beträffande frågan om rekonventionstalan
grundad på ombudsmannens ifrågasatta överlämnande.

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1. 21

Vissa önskemål beträffande de av justitieombudsmannen brukade formerna
för utredning i de hos honom anhängiga ärendena framföras i motionerna
I: 229 och II: 307. Särskilt vända sig motionärerna mot det vidlyftiga
remissförfarande som ofta tillämpas.

Självfallet skulle det enligt utskottets mening vara en vinning, om de
allmänt erkända grundsatserna om muntlighet och omedelbarhet kunde
vinna ökad tillämpning vid utredningar inom ämbetet. Ä andra sidan finnas
uppenbarligen åtskilliga fall, där ett skriftligt förfarande ger ett bättre
resultat. Även om så icke skulle vara fallet, måste skriftligheten i många
fall föredragas av praktiska och ekonomiska skäl. Dessa och andra liknande
frågor beträffande ämbetets arbetsformer måste ses i samband med
vad utskottet i det föregående uttalat om åtgärder för en rationalisering av
verksamheten hos ämbetet. De böra bliva föremål för närmare utredning
vid de undersökningar i rationaliseringshänseende utskottet ovan förordat.
Personalbehovet torde exempelvis icke kunna beräknas utan att ståndpunkt
tagits till frågan om ökad användning av muntlighet.

Utskottet har slutligen att taga ställning till det i motionerna 1: 229 och
11:307 framförda förslaget rörande mandattiden av innehåll att justitieombudsmannen
icke utan synnerliga skäl skulle kunna omväljas för mer
än en fyraårsperiod.

I denna del vill utskottet erinra om den allmänna uppfattning rörande
justitieombudsmannens ställning, varåt de förut nämnda sakkunniga givit
uttryck i sitt betänkande 1939. Dessa åsyftade med sina sedermera av riksdagen
i allt väsentligt antagna grundlagsförslag att stärka justitieombudsmannens
ställning och möjliggöra, att innehavaren kvar stode i ämbetet
under något längre tid än som då brukat förekomma. Samtidigt voro de
sakkunniga emellertid angelägna understryka — såsom framgår av deras
ovan intagna uttalande — att det icke vore lyckligt om ombudsmannabefattningarna
bleve slutposter. Ämbetenas natur förutsatte nämligen av deras
innehavare en viss ungdomlighet och initiativkraft. De borde därför icke
kvarstå i sina ämbeten så länge att risk uppstode för att de själva hemfölle
åt den byråkratism, de vore satta att bekämpa.

Utskottet, som ansluter sig till de sakkunnigas uttalande, finner emellertid
riksdagens rörelsefrihet icke böra bindas genom grundlagsfästa regler
i detta avseende. De av riksdagen utsedda valmännen böra äga att fritt bestämma
om innehavaren av ämbetet skall omväljas eller icke. Motionärernas
förslag på denna punkt kan utskottet för den skull icke godtaga.

Av vad utskottet anfört torde framgå att vissa frågor rörande justitieombudsmannen
och hans verksamhet äro i behov av utredning. En sådan
torde därför nu böra komma till stånd. Hinder bör därvid icke möta att upptaga
andra spörsmål rörande justitieombudsmannaämbetet än de ovan be -

22 Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1.

rörda, som under utredningsarbetets gång kunna få aktualitet. Då likformigheten
mellan de båda ombudsmannainstitutionerna bör bevaras, måste
även förslagens återverkningar på militieombudsmannaämbetet bl. a. i organisatoriskt
avseende beaktas.

Av utredningen torde komma att framgå, huruvida de förändringar beträffande
justitieombudsmannainstitutionen, som utskottet ovan funnit
kunna komma i fråga, äro av beskaffenhet att föranleda grundlagsändringar.
I detta sammanhang vid utskottet blott framhålla, att eventuella
förslag till grundlagsändringar om möjligt böra bringas under riksdagens
prövning i så god tid, att de kunna slutligt avgöras efter nästa ordinarie
andrakaminarval.

Under åberopande av vad sålunda anförts får utskottet hemställa,

A. att riksdagen måtte i anledning av motionerna I: 134
och 11:316 och motionerna 1:229 och 11:307 i skrivelse
till Kungl. Maj:t anhålla om utredning angående justitieombudsmannainstitutionen
i ovan angivna hänseenden och
därmed sammanhängande spörsmål samt om framläggande
för riksdagen av de förslag, vartill utredningen må föranleda;
samt

B. att motionerna I: 391 och II: 499, i vad de hänskjutits
till utskottet, måtte anses besvarade genom vad utskottet
under A. hemställt.

Stockholm den 23 mars 1954.

På sammansatt konstitutions- och första lagutskotts vägnar:

OLOV RYLANDER.

Vid detta ärendes slutbehandling ha närvarit

från konstitutionsutskottet: herrar Linden, Karl August Johanson,
Herlitz, Hansson, von Friesen, Norén, Jonsson i Haverö och Andersson
i Brämhult; samt

från första lagutskottet: herrar Rylander, Ahlkvist, Branting,
Lodenius, fru Gärde Widemar, herrar Lindberg, Gezelius och Jacobsson i
Sala.

Ärenden fö

inkomna klagomål

Ärenden mot tjänstemän vid	1947	1952	1953
domstolar........................	55	70	81
polis- och åklagarväsendet.........	75	119	149
exekutionsväsendet...............	21 151	11 200	14 244

fångvården.......................	77	91	101
sinnessj uk vården..................	106	62	54
medicinalväsendet i övrigt.........	6	13	5
alkoholistanstalter.................	4	4	5
arbetshem, vrkesskolor o. d........	— 193	1 171	1 166

förvaltningsdomstolar (försäkr.råd,
hyresråd) ......................	5	12	y
taxeringsmyndigheter.............	15	17	ii
länsstyrelser......................	13	21	27
centrala verk m. m...............	24	35	34
kommunikationsverken m. m......	9	13	4
kyrkliga myndigheter.............	5	6	6
krisförvaltningen..................	00 oc	— 104	— 91

militärväsendet...................		4	—
JK..............................		1	—
kommunala myndigheter..........		26	12
andra organ......................	_ 30	L CO rf*.	30 42
orediga klagomål.................	22	9	5
Summa	484	518	548

Bilaga.

nledda	a v			s	u m m a
anmärkningar av	JO
1947	1952	1953	1947	1952	1953
114	27	37		169	97	118
59	113	45		134	232	194
1 174	— 140	—	82	325	11 340	14 326
21	12	2		98	103	103
2	—	—		108	62	54
2	—	—		8	13	5
1	1	—		5	5	5
— 26	3 16	1	3	— 219	4 187	2 169
1		__		6	12	9
1	2	2		16	19	13
4	9	14		17	30	41
5	4	2		29	39	36
—	1	1		9	14	5
1	1	—		6	7	6
4 16	— 17	—	19	21 104	— 121	— no
_	_	—			4	—
_	_	_			1	—-
—	—	—			26	12
_	—	—		_ 30	3 34	30 42
—	—
—	—		—	22	9	5
216	173		104	700	691	652

Sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr t.