Lagutskottets utlåtande Nr 61 (Utlåtande 1912:LU61 Lagutskottet)

Motionen.

Lagutskottets utlåtande Nr 61.

Nr 61.

Ankom till Kiksdagens kansli den 14 maj 1912 kl. 2 e. m.

Utlåtande i anledning af väckt motion om skrifvelse till Kungl.

Maj:t med begäran om utarbetande och framläggande af
förslag till en svensk utvandring slag.

Närvarande: herrar Widén, Lindhagen, Håkanson, Söderbergh,
Gustaf Andersson, Stärner, af Ekenstam, Bergendahl*,
Alexanderson, Gezelius, Pettersson i Södertälje, Jansson i
Edsbäcken, Olsson i See, Pettersson i Bjälbo, Persson i
Norrköping och Rehn.

*) Ej närvarande vid utlåtandets justering.

Uti en inom Första kammaren väckt, till lagutskottet hänvisad motion,
nr 53, hafva herrar August Bellinder, Gösta Tamm, Johan E. Ekman,
K. II. Bergendahl och Eric Hallin hemställt, att Riksdagen måtte besluta
en skrifvelse till Konungen med anhållan, att, med beaktande af de grundsatser,
som under senaste tiden gjort sig gällande i utvandringslagstiftningen
i andra europeiska länder, förslag till utvandringslag för Sverige
utarbetas och för Riksdagen framlägges.l

Till stöd för denna hemställan hafva motionärerna anfört följande:

»Under 17:de och 18:de århundradena karakteriserades de europeiska
staternas utvandringslagstiftning i allmänhet af restriktiva utvandringsförfattningar.
Dessa skilde sig i enskildheter, men voro lika i vissa hufvuddrag,
såsom passtvång, inskränkning i arfsrätt vid utflyttning samt förbud
att utvandra för tjänstefolk, kvalificerade arbetare m. fl. Men under inflytande
af idéerna från franska revolutionen och en mer liberal närings -

Lagutskottets utlåtande Nr 61.

politik upphäfdes så småningom dessa inskränkningar i rätten att flytta ur
landet. I Sverige kvarstodo de visserligen på papperet, men uppkörde att
tillämpas. Efter midten af 1800-talet var utvandringsfriketens grundsats
allmänt erkänd i Europa.

Snart uppstodo dock i afseende på denna friket åsikter, som gingo
till ensidigket ock öfverdrift, ock sedan de tidigare kindren för utvandring
utgått ur lagstiftningen, kom man att sakna alla föreskrifter om utvandringsförbud,
där rättsförkållandena väl kunde gjort dem keköfliga. De
missförhållanden, som kärigenom uppstått, ka emellertid keaktats, ock man
kar i flera af de mellan- ock sydeuropeiska staterna sökt afkjälpa dem
genom en modern ock mera tidsenlig utvandringslagstiftning. För de västeuropeiska
staterna kar en sådan lagstiftning varit af mindre vikt, då
England under det gångna årkundradet i allmänket velat främja utvandringen,
under det att denna i Frankrike, Belgien ock Nederländerna icke
varit af någon så stor ketydelse, att den medfört några nationella olägenketer.

I de mellan- ock sydeuropeiska staterna kar genom de större nationella
faror, utvandringen innekurit, ock i anledning af en strängare uppfattning
af statens förpliktelser ett starkare kekof af kestämda föreskrifter
gjort sig gällande till reglering af utvandringen eller till kinder för dem,
som äro bundna af vissa statsrättsliga eller privaträttsliga skyldigketer.

De nyare tyska, schweiziska, spanska ock ungerska utvandringslagama
innehålla föreskrifter angående värnpliktigs rätt att utvandra, omyndigs
rätt till utvandring utan målsmans samtycke, minderårigs ock öfverårigs
rätt att utvandra utan att vara åtföljd af lämplig person ock utan att vara
försäkrad om utkomst ock vård vid framkomsten till det främmande landet,
angående försörjningspliktig persons rätt att utvandra o. s. v. De principer,
som framträda i dessa föreskrifter, kunna numera sägas ka vunnit
internationellt erkännande.

I vårt land saknar man fortfarande lagstiftning i ofvan berörda frågoi.
I brist på bestämda föreskrifter tillämpas ofta godtyckliga principer,
ock personer, som enligt de kungl. förordningar vi äga sakna rätt därtill’
få likväl utflyttningsbetyg. Ännu mer beköfliga äro fasta stadganden i
fråga om sådana personer, som icke äro lagligen förkindrade att utvandra
men enligt internationell rättsuppfattning ock den nyare lagstiftningen på
detta område böra vara det.

Schweiz och Tyskland voro de stater, i kvilka moderna utvandringslagar
först kommo till stånd, emedan utvandringen i dessa länder djupt

8 Lagutshottets utlåtande Nr 61.

ingrep i samhällsförhållandena. Närmaste anledningen till stiftandet af
den schweiziska förbundslagen af den 22 mars 1888 var de under de
föregående åren af regeringen gjorda undersökningarna angående orsakerna
till den då mycket stora utvandringen. Därvid fann man bland annat,
att utvandringsagenterna i konkurrens med hvarandra anställde ett stort
antal underagenter, hvilka ofta voro mycket olämpliga och skadliga i sin
verksamhet samt med hvarjehanda medel i stor skala värfvade utvandrare,
hvilka af agenterna befordrades till länder, som voro mindre lämpliga för
emigranternas hälsa och utkomst. Öfver dessa missförhållanden rådde den
nya förbundslagen bot. Såväl agenter som så kallade resebyråer ställdes
under sträng kontroll och underkastades koncessionsplikt, liksom krafvet
på personliga kvalifikationer skärptes. Därjämte, hvilket var af stor betydelse,
upprättades en med utrikesdepartementet förenad statsmyndighet
eller byrå, hvilken dels utöfvade kontrollen öfver agenterna, dels ock tillvaratog
alla öfriga frågor och intressen rörande utvandrarna.

Efter långa förberedelser, som hade pågått sedan 1873, då en särskild
kommission för ändamålet tillsattes, antogs slutligen i Tyskland af
förbundsrådet och riksdagen den n^a utvandringslagen och utkom den 9
juni 1897 såsom rikslag.

Före denna lags tillkomst fanns i Tyskland fyra olika slag af förmedlare
af utvandringen. Till dessa hörde ock redarna och skeppsmäklarne,
men de voro oåtkomliga af lagen och ansvarade ej för transporten.
Hela ansvaret hvilade på företagarna eller agenterna. Genom rikslagen
skedde en fullständig förändring härutinnan. Endast två slags utvandringsförmedlare
fingo finnas, nämligen de änsvariga företagarna och deras likaledes
för sina handlingar ansvariga lokala agenter. Lagen föreskref äfven
att vid transport öfver världshafven redarna själfva skola vara de ansvariga
företagarna med skyldighet att, om de äro utlänningar, inom Tyskland
anställa befullmäktigade syssloman. Sådana redare måste alltså personligen
förskaffa sig koncession och lyda under landets lagar och genom
sysslomannen svara i mål, som röra utvandringen och transporten. Lagen
är mycket sträng mot emigrantvärfning å de i transporten intresserades
sida och stadgar därför intill ett års fängelse och ända till sextusen marks
böter; därjämte fastslår lagen den principen, att hvilken person som helst,
som främjar emigrantvärfning, gör sig skyldig till brott.

Eätten att åt företagare meddela koncession tillhör rikskansleren och
förbundsrådet med biträde af ett särskildt utvandringsråd, allsidigt och
sakkunnigt sammansatt. Fastän man vid meddelande af koncession af ut -

Lagutskottets utlåtande Nr 61.

vandringsföretagare gärna vill tillämpa nationella synpunkter, har man
likväl ej, vare sig direkt eller indirekt, lagt något tvång på emigrantens
fria vilja. Därför ha de stora in- och utländska rederierna, som föra utvandrarna
till Nord-Am enka, efter ansökan utan undantag erhållit koncession,
äfven om man gärna ser, att utvandrarströmmen går till de tyska
rikskolonierna i Afrika, i samma mån de blifva lämpliga för kolonisering.

Den italienska utvandringslagen af den 81 januari 1901, den ungerska
af den 11 mars 1903 och den spanska af den 22 december 1907 hafva
i mångt och mycket tagit till mönster den tyska. Men under det att i
den tyska lagen och i den spanska det civilrättsliga ansvaret för författningsöfverträdelser
delas mellan redarne och deras lokala agenter, få enligt
de italienska och ungerska lagarna de förra bära hela ansvaret. Föreskrifterna
om ansvarsbeloppets storlek, om risken för koncessionens återkallande,
om redarnas och deras ombuds affärsverksamhet synas äfven vara
strängare i den italienska och den ungerska lagen än i de tyska och
spanska lagarna.

Af ofvanstående korta framställning, hvartill uppgifterna äro hämtade
ur docenten Wohlins ypperliga »Öfversikt af utvandringslagstiftningens
historiska utveckling och nuvarande beskaffenhet i Europas olika
länder», utgifven som bilaga I till professor Sundbärgs »Emigrationsutredningen»,
framgår huru stora framsteg många europeiska länder på
senare tiden gjort i afseende på åstadkommandet af en modern emigrationslagstiftning.

För att åskådliggöra, hvad man med denna emigrationslagstiftning
åsyftar, tillåta vi oss att här anföra docenten Wohlins sammanfattning af
hufvudpunkterna i hans allmänna öfversikt af »De moderna utvandringslagarna»: »De

nyare utvandringslagarna och den utveckling hos den europeiska
lagstiftningen, som de beteckna, uppbäres af den uppfattning, att utvandringsstaten
i afseende å utvandringen har väsentligt större förpliktelser
än som uppfyllas af de liberala transportreglementena. Sedan dessa
reglementen tillkommo, har utvandringen för ett flertal europeiska stater
blifvit en utomordentligt viktig, för flera af dem den viktigaste samhällsföreteelsen;
och lagstiftningens uppgift är icke fylld genom att utvandrarna
försäkras mot öfvergrepp och vidriga förhållanden under sjötransporten.
De nya utvandringslagarna hafva i stället och utom detta gjort gällande
som erforderligt

dels att gifva fasta stadganden i afseende å sådana privaträttsliga
Bihang till Riksdagens protokoll 1912. 9 sand. 54 käft. (Nr 60—62.) 2

10 Lagutskottets utlåtande Nr 61.

och offentligt-rättsliga förhållanden, som rättvisligen böra utgöra hinder
för utvandring;

dels att reglera icke enhart utvandrartransporten, utan äfven all annan
verksamhet, som har sammanhang med utvandringen;

dels att effektivare än hvad med hjälp af de liberala reglementena
varit möjligt skydda de utvandrande medborgarna, och

dels, samt framför allt, att tillvarataga hemlandets vid utvandringen
förbundna intressen och så långt möjligt hålla det skadeslöst för de nationella
förluster, som utvandringen förorsakar.

För dessa tvenne sista ändamål är nödigt,

att emigrationsvärfning i alla former och från hvilka som helst personers
sida underställes lagstiftningen;

att en förändrad teknik för utvandrartransporten åvägabringas i
främsta rummet genom att systemet med ansvariga företagare, som icke
själfva äro redare (så kallade agenter), öfvergifves, samt de in- och
utländska redarna af emigrantfartygen personligen underställas lagstiftningen; att

ett effektivare skydd för de inhemska utvandrarna åvägabringas
därigenom, att erforderliga garantier förbindas vid koncessionen åt utländska
rederier; kvilket är så mycket angelägnare, när, såsom i Sverige
är fallet, utvandringen helt och hållet försiggår å utländska linjer; hvarförutom
utvandringsstaten skall äga ovillkorlig rätt att af dylika skäl utestänga
ett utländskt rederi från verksamhet inom riket;

att vid koncession åt emigrantrederierna specialiseringsbestämmelsen
i afseende å bestämda in- och ntskeppningshamnar tillämpas;

att utvandringsstatens högsta myndighet medgifves rätt att i form af
koncessionsvägrande eller återkallande förbjuda utvandringen till en viss
trakt, när utvandrarnas välfärd gör detsamma påkalladt;

att ett målmedvetet, statsunderstödt arbete åvägabringas för att skydda
och konsolidera den inhemska nationaliteten i de transoceanska invandringsländerna; att

för sistnämnda ändamål en statlig upplysningsverksamhet organiseras
med mål dels att hämma utvandringen, dels att afvända densamma
från länder och trakter, där hemlandets nationalitet lättast går förlorad;

att koncessioneringsinstansen befullmäktigas att, då omständigheterna
göra detsamma synnerligen påkalladt, äfven för sistnämnda ändamåls befrämjande
vägra utländskt emigrantrederi koncession;

att den inhemska nationaliteten i utlandet ekonomiskt anknytes till

Lagutskottets utlåtande Nr 61.

hemlandet genom befrämjande af dettas handels- och sjöfartsförbindelser
med de länder och trakter, där dess forna medborgare äro samlade;

att den inhemska sjöfartsnäringens intressen understödjas vid behof,
därigenom att endast visst eller vissa rederier koncessioneras att åtaga
sig utvandrartransporten från riket;

att en beskattning af emigrantrederierna, uteslutande eller företrädesvis
de utländska, införes i ändamål att tillförsäkra utvandringslandet en
del af den vinst, dessa rederier draga af utvandringen såsom samhällelig
företeelse;

att för de så erhållna medlen kostnaderna bestridas för inrättande af
särskilda för utvandringen afsedda statsmyndigheter med uppgift att handlägga
utvandringsärenden, utöfva kontroll öfver utvandringsförfattningarnas
efterlefnad, studera utvandringen och dess sammanhang med andra ekonomiska
företeelser samt på grund däraf motarbeta densamma och på ofvan
anförda sätt befrämja dess utnyttjande i hemlandets tjänst;

att hvad genom den nämnda beskattningen ytterligare kan inflyta afsättes
till en utvandringsfond, som ställes till nyssnämnda myndigheters
förfogande för här ofvan omnämnda ändamål.»

Det är sålunda många och stora fordringar, som ställas på eu modern
utvandringslag. Huru uppfyllas de af vår svenska emigrationslagstiftning?
Högst ofullständigt. Yi sakna helt och hållet en utvandringslag
i egentlig mening, stiftad af Konung och Riksdag. Våra utvandringsförordningar
äro samtliga utfärdade af regeringen med stöd af 89 § i
regeringsformen utan folkrepresentationens hörande och afse blott utvandringens
reglerande. I vårt land är emellertid behofvet af en sådan lag större
än i de flesta andra länder, eftersom utvandringen från det spelar en så
oerhördt stor roll och är af en så genomgripande betydelse. Det är sålunda
hög tid, att vi oförtöfvadt gripa oss an med detta rikets hittills
försummade lagstiftningsarbete. Att detta bör ske medgifver man kanske,
men invänder, att man först bör afvakta den sedan flera år tillbaka pågående
»emigrationsutredningen». Det är enligt vår mening ingalunda
nödvändigt. Denna utredning har många sidor. Den del af den, som
rör lagstiftningen, blef färdig redan 1908 och utgafs då, såsom jag förut
nämnt, af docenten Wohlin som bilaga till det ännu ej färdiga »betänkandet»
om emigrationsutredningen. Den Wohlinska utredningen är så
grundlig och så orienterande i afseende på alla nu i Europa gällande utvandringsförfattningar,
att med hjälp af den en modern svensk utvandringslag
utan alltför lång tidsutdräkt torde kunna utarbetas.»

Utskottets

yttrande.

12 Lagutskottets utlåtande Nr 61.

Såsom motionärerna erinrat, saknas för närvarande i vårt land en
utvandringslagstiftning i egentlig mening. Enligt den redogörelse för hithörande
förhållanden, som under titeln »Utvandringsväsendet i Sverige»
lämnats af den så kallade emigrationsutredningen såsom bilaga II till dess
blifvande betänkande i ämnet, innefattas gällande bestämmelser om utvandrares
befordran från Sverige i kungl. förordningen om hvad med utvandrares
fortskaffande till främmande världsdel iakttagas bör den 4 juni
1884 med vissa däri senare vidtagna ändringar samt Kungl. Maj:ts cirkulär
till öfverståtkållareämbetet och Kungl. Maj:ts befallningshafvande i
samtliga län angående öfvervakande af utvandraragenternas och deras ombuds
verksamhet den 8 juli 1904. Härtill ansluta sig vissa bestämmelser
i värnpliktslagen, hvarjämte några stadganden i allmänna lagen i förevarande
hänseende torde kunna anses innebära hinder för vissa personer
att utvandra. De inskränkande bestämmelser, som förefinnas, hafva emellertid
enligt uppgift i emigrationsutredningens ofvannämnda redogörelse
icke erhållit någon egentlig tillämpning.

Af den sammanfattning af åtskilliga främmande länders utvandringslagstiftning,
som på grundval af emigrationsutredningens hittills i detta
afseende meddelade publikationer lämnats i motionen, framgår med full
tydlighet, att man på andra håll i långt högre grad än i Sverige sökt att
på lagstiftningens väg reglera utvandringen till främmande länder i syfte
dels att motverka en skadlig eller illojal utvandring och dels att till utvandrarnas
säkerhet och bästa ordna den med deras befordran till utlandet
förbundna verksamheten. Då den svenska emigrationen under de senare
årtiondena nått en synnerligen stor omfattning och densamma alltså
för vårt land innebär eu mycket viktig samhällsföreteelse, synas giltiga
skäl föreligga för en utredning, huruvida äfven för Sverige en genom
Konung och Riksdag gemensamt antagen, efter nyare erfarenheter bättre
afvägd lagstiftning i detta ämne än den nuvarande bör komma till
stånd. Det gäller härvid enligt utskottets uppfattning att närmare
reglera verksamheten för utvandrarnas fortskaffning, så att, utan att
en berättigad utvandringsfrihet hindras, utvandrarnas säkerhet och bästa
tillgodoses och sådan utvandring, som måste betecknas som illojal, om
möjligt förekommes. Därjämte synes en sådan lagstiftning böra, i den
mån det låter sig göra, söka trygga emigranternas ställning i det främmande
landet och hindra, att de obehörigen exploateras eller gå under.
Gifvetvis kan icke utskottet i frågans nuvarande skede närmare i detalj
uttala sig om de hufvudgrunder, som i eu dylik lagstiftning böra

Lagutskottets utlåtande Nr 61.

komma till genomförande, eller i hvad mån, på sätt motionärerna anfört,
den af dem åberopade utländska lagstiftningen härvid lämpligen kan
tjäna som förebild. Det är för sådant ändamål nödigt att underkasta
frågan och de förslag, som däri redan föreligga, ett allsidigt och noggrant
öfvervägande.

På grund af hvad sålunda anförts får utskottet hemställa,

att Eiksdagen, med anledning af förevarande motion,
måtte i skrifvelse till Kungl. Maj:t anhålla, att
Kungl. Maj.‘t täcktes taga i öfvervägande, huruvida och
i hvilken omfattning behof må förefinnas af en utvandringslag,
samt för Eiksdagen framlägga det förslag
till en dylik lagstiftning, hvartill nämnda öfvervägande
kan gifva anledning.

Stockholm den 14 maj 1912.

På lagutskottets vägnar:
JOHAN WIDÉN.

Reservationer

af herrar Lindhagen, Jansson i Edsbäcken och Persson i Norrköping med
afseende å vissa delar af motiveringen.